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Zacatecas, Julio 11 del 2008


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FORO CONAGO
Fortalecimiento y Capacidad Institucional de los Gobiernos Estatales y Municipales, y Nuevos Mecanismos de Coordinación Interinstitucional, Federación-Estados”

Zacatecas, Julio 11 del 2008



La tradición federalista en Zacatecas, 1822-18351

mariana terán fuentes



Universidad Autónoma de Zacatecas
Algunas nociones del federalismo

Se trata de un sistema de gobierno en el que entran en competencia administrativa las esferas federal, estatal y municipal. Para Marcello Carmagnani: «el principio federal, presente en todas las constituciones federales, se sustenta en la existencia de dos esferas dotadas de una cierta autonomía, la del gobierno federal y la de los gobiernos estatales»2. Francisco Pi y Margall por su parte define a la federación como «un sistema por el cual los diversos grupos humanos, sin perder su autonomía en lo que les es peculiar y propio, se asocian y subordinan al conjunto de los de su especie para todos los fines que les son comunes… Establece la unidad sin destruir la variedad3.

Ambas definiciones identifican el motor de este tipo de sistema político: se trata de dar cabida administrativa y política a las partes diversas dentro de un todo articulado en la unidad; esas partes tienen una cierta autonomía, pues los estados deciden por ejemplo a qué dedican parte de sus ingresos, pero la federación es el marco que permite dar unidad política a esos estados. La federación impide, por tanto, que los estados sean un conjunto de islas o un archipiélago, en la medida en que se está dentro de un conjunto jurídico y político que responde a una misma forma de gobierno.

Estos dos poderes se denominan por una parte «federal» y «regional» o «local». Como asienta el jurisconsulto Felipe Tena Ramírez: «el sistema federal trasciende y se derrama por todos los ámbitos jurídicos del país y su conocimiento interesa, casi por igual, a todos los juristas mexicanos»4. Juristas, dice Tena Ramírez, pero el conocimiento del sistema federal debe ser materia de estudio y análisis de historiadores, economistas, politólogos, sociólogos, gobernantes.

El federalismo es una forma de gobierno, pero para su entendimiento y comprensión, es fundamental interpretarlo a la luz de su desarrollo histórico. Sólo de esta manera es posible advertir su proceso, su configuración, cómo entran en competencia estas esferas y qué ha resultado de ella.

A pesar de que se tengan en común varias experiencias en América Latina y en Norteamérica desde el siglo xviii, la implementación es esencialmente histórica, lo que hace particular el ensayo federal en Argentina, Estados Unidos, México o Brasil. Para los estudiosos del fenómeno, nos ayudará más atender por una parte a sus rasgos comunes y por otra a su dinámica específica que seguir aquella vieja idea de que el federalismo mexicano es una vil copia del norteamericano.


Perspectiva de análisis

Este texto busca explicar las primeras manifestaciones del federalismo en Zacatecas. Pretende ser un ensayo histórico que a la vez que explique algunos de los rasgos particulares, se ubique como parte de una región (más allá de los límites de su territorio como entidad) del centro Occidente de México que tuvo en sí un dinamismo tal que en un tiempo determinado se enfrentó al centro de la república con todo el ánimo de poner no ya en competencia, sino en conflicto, el destino de sus recursos, su milicia, su opinión pública y las formas de su administración, en suma, de enfrentarse con el centro de México.


Una realidad integrada

Zacatecas, bien conocida como la «civilizadora del norte» representó hacia el inicio del siglo XIX, una zona que articuló intereses mineros, comerciales, políticos y culturales. A nivel hispanoamericano fue el segundo centro más importante en producción minera.

En materia de producción minera tenemos una tendencia a la alza, después de haber pasado por una etapa corta de crisis; la producción ganadera en centros como Zacatecas significó una actividad de economía articulada e integradora.

Dada su vida productiva minera, Zacatecas representó además un centro de consumo y de intercambio cultural con el mundo exterior, en particular, de un intenso intercambio mercantil y cultural con Guadalajara y Aguascalientes. Zacatecas fue uno de esos centros mineros abiertos al mundo con una necesaria vinculación política y comercial con Guadalajara.

Desde el occidente del país se logró consolidar una red económica, política y cultural en la región que albergaba el centro occidente con ciudades intermedias como Aguascalientes, San Luis Potosí, Colotlán: «Con el tiempo fortaleció sus lazos territoriales hasta crear una solidaridad regional»5. Sólo dos audiencias tuvo el virreinato novohispano: la de Guadalajara y la de Nueva España. Cada una de ellas representó la formación de un poder que controlaba territorialmente la articulación de ciudades entre sí. Eso explica que Zacatecas dependiera estrechamente de Guadalajara, pero a la vez, que ésta viera en el centro minero una zona estretégica de desarrollo económico de la región.

Las principales ciudades de la Nueva España dentro del orbe minero, estructuraron redes para consolidar sus intereses en distintas zonas productivas estratégicas como fue el caso de la familia Fagoaga en las minas de Sombrerete que dieron frutos para reinvertir en las minas de Vetagrande. Otro elemento que promovió la autonomía articulada, sin duda, lo ocupó el papel predominante en materia administrativa que ejerció la figura del cabildo. Más que el intendente, el cabildo se ocupó de los asuntos del común, lo que le otorgó un control central en el manejo de los asuntos de la vida pública de las ciudades y villas. Ante los momentos de crisis financiera, los mineros mostraron su capacidad de articulación regional. Solidaridad ante la crisis a la que se enfrentaron y que gracias a ella, la producción minera no decayó. Esa solidaridad regional consolidada en el siglo xviii, a la que alude Manuel Miño, puede explicar la actuación de Occidente durante el primer tramo del federalismo donde los estados dominaron el ejercicio del poder.

Lo que desarrollaron los pueblos, ciudades y villas fue afianzar su poder local, lo que devino en un fortalecimiento de su proceso autonómico, pero no por ello fragmentario. Se trató de una autonomía integrada territorialmente a través de distintos tipos de relaciones financieras, mercantiles, productivas, culturales y políticas. La autonomía de las provincias en sí misma no explica por qué las diferentes regiones tuvieron un comportamiento basado en la solidaridad regional hacia el federalismo; para la Nueva Galicia, se trata de una autonomía en la que los ayuntamientos, la Audiencia de Guadalajara y las elites minera y comercial ejercieron un papel protagónico que redundó en un territorio altamente integrado. Esto es lo que puede explicar, por una parte, la fase confederal mexicana, y por otra, su resistencia al centralismo político territorial de la ciudad de México.

La autonomía integrada territorialmente es una relación abierta de continua comunicación e intercambio entre las regiones, lo cual hace suponer un reforzamiento de la idea de que desde las regiones se puede gobernar, sin tomar en consideración las decisiones centrales.

Las ideas de representación política y de soberanía popular fueron circulando entre los distintos grupos de elite de las principales ciudades de América desde el siglo xviii. Lo que esta cultura política de amplia circulación en América tenía como campo de observación, debate y reflexión eran sistemas teóricos sobre cultura constitucional y jurídica y por otro lado ejemplos de sistemas políticos diferentes al monárquico como el confederalismo norteamericano y el republicanismo francés. Los ejemplos de otras naciones significaron un referente obligado en las discusiones políticas sobre cuál forma de gobierno tomar: aristocracia, monarquía, democracia. Norteamérica y Francia eran modelos innovadores: del primero se tomaba la imagen de la confederación, del segundo las virtudes republicanas como la libertad. Empero, se criticaban la falta de cohesión en el primero y el anticlericalismo y jacobinismo del segundo. La Nueva España tenía frente sí un campo de viabilidad política que se concretó hacia el siglo xix en una monarquía constitucional y después en una república federal.

En los albores del siglo xix se fue formando una cultura humanística basada en la economía política, la moral pública, el constitucionalismo, la soberanía popular y el derecho de representación que prevaleció en el imperio lo que explica la continuidad del viejo orden con el nuevo, más que la ruptura. Las Cortes de Cádiz son un ejemplo de doble interpretación para los estudiosos del tema: pueden ser consideradas como elementos político-jurídicos de continuidad derivada de la cultura monárquica que se tenía en ese momento. Sin embargo, la otra interpretación es de una gran discontinuidad, porque las Cortes rompieron con el carácter absolutista de la monarquía hispana. Se trataba de una monarquía, pero no absoluta, sino moderada y constitucional. Esto puede ayudar a comprender que la lucha ideológica de Miguel Ramos Arizpe o Guridi y Alcocer pretendía cambiar el orden de ciertos elementos jurídicos como la prohibición de la esclavitud y la libertad de imprenta, pero dentro del sistema monárquico. Revolución significó el que la soberanía residiera en la nación y no en el monarca. Revolución significó poner límites formales al monarca. Pero la monarquía continuaba. ¿Diezmada? Sí, si se le ve desde la política centralista de los borbones. ¿Renovada? Sí, si se ve como la nueva integración de un orden jurídico para seguir alimentando a la propia monarquía.

La soberanía radica esencialmente en la nación
El federalismo y las diputaciones provinciales

La pionera en los estudios del sistema federal para el caso mexicano es Nettie Lee Benson, quien a mitad del siglo xx realizó un excelente análisis en torno a la figura institucional de la diputación provincial y la transformación jurídico administrativa del territorio novohispano6. La historiadora muestra las transformaciones territoriales debidas a una mutación de carácter político que viviera la monarquía española. La estructura territorial novohispana en el periodo de las intendencias, durante 1767-1790, comprendía «las provincias de la Capitanía general de Yucatán (incluía Tabasco y Campeche), la provincia de Puebla (incluía Tlaxcala), la provincia de México (incluía Querétaro), la Nueva Galicia, la provincia de Michoacán, y las provincias de Guanajuato, Oaxaca, Veracruz y Zacatecas»7. Desde este periodo hasta 1823, se vivieron profundos cambios administrativo-territoriales en la estructura del virreinato de Nueva España que desembocaran en la monarquía constitucional, encabezada por Agustín de Iturbide en 1822-1823.

La Constitución de 1812 fue uno de los principales resortes del liberalismo del siglo xix en el mundo hispanoamericano, en su redacción estuvieron descatados clérigos americanos. En las Cortes residiría la soberanía nacional. El hecho de que el Congreso detentara la soberanía presupone un elemento fundamental de discontinuidad jurídica con el antiguo orden, como lo apuntamos arriba. La soberanía no radicará más en la corona —cabeza de la monarquía— sino en la nación a través de la reunión de sus representantes. La nación española —principal sujeto del constitucionalismo gaditano por encima del monarca— se entendía que era la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios; libre e independiente, no sujeta a la propiedad de ninguna familia. La soberanía reside esencialmente en la nación; por tanto es la nación la única que tiene el derecho de establecer sus leyes fundamentales.

La Constitución definía tres planos de representación política: para el nivel monárquico las cortes, definidas como la «reunión de todos los diputados que representan a la nación nombrados por los ciudadanos». Para el nivel provincial, las diputaciones y para el municipal, los ayuntamientos constitucionales.



¿Por qué fue apareciendo como una «hidra» el federalismo en las Cortes de Cádiz? Manuel Chust ofrece una excelente aproximación:
Estas propuestas autonomistas americanas significaban integrar en calidad de territorios en igualdad jurídica a las antiguas colonias dentro de un Estado-nacional con parámetros plurinacionales. Y desde luego dejaba planteado el problema: ¿cómo articular este estado plurinacional bajo premisas monárquicas? El primer parlamentarismo español nace con pretensiones de centralidad, de unicidad que no son gratuitas […] Los liberales peninsulares se tienen que enfrentar a un insospechado problema americano, tienen que construir un Estado nacional con parámetros de Estado-Nación-Imperio. Tenían, verdaderamente, un problema teórico, ideológico, práctico y táctico. Urgía recurrir a la experiencia. ¿Qué tal si mentamos federalismo?8
La fuerte tendencia provincialista impulsada desde las propias reformas borbónicas no dejó de expresar sus ecos a través de diputados como Miguel Ramos Arizpe. América era vista como un conjunto diverso de provincias con capacidad autonómica. Si se colocaba en la balanza el mayor peso al provincialismo, entonces ¿qué podía armar el llamado «interés nacional» si el interés provincial se sobreponía a lo demás? La constitución. La constitución de la nación. Pero la posición provincial irremediablemente se estaba colando en las discusiones de las Cortes. El provincialismo era identificado por los liberales como federalismo.

La relación enre provincialismo y soberanía fue entendida por el diputado americano Ramón Feliú, pues alegaba en las sesiones que de la suma de la soberanía de los pueblos se constituía la soberanía de la provincia; de la suma de las soberanías provinciales resultaba la soberanía de la nación. Era una relación que iba de lo particular (en su mayor concreción que es la tierra) a lo universal (en su mayor abstracción que es la nación). El diputado Feliú concluía: «Nadie podrá decir que la colección de algunas provincias de la monarquía que forman lo que se llama España, es soberana de la colección de las otras provincias de la monarquía que forman lo que se llama América»9. De manera contundente, el diputado separaba el ejercicio del supremo poder: lo que se asume como soberano en un territorio, no puede extenderse en otro. La soberanía no es por tanto de España sobre América, sino de la monarquía como nación española que reúne a los dos hemisferios.

El federalismo tuvo varias raíces por las cuales se instaló en la Nueva España: la fuerte tradición autonómica articulada entre las regiones que hicieron de ellas ejes de poder territorial; la formación política y cultural, arraigada tanto en la metrópoli como en ultramar, que fue llevando a cuestionar el carácter absolutista de la monarquía y a conocer y debatir sobre la oportunidad de hacer cambios legislativos; la propia crisis dinástica de 1808 que expresó, con inusitada y extraordinaria singularidad, la crisis política de la monarquía; el efecto dominó de las distintas insurgencias latinoamericanas que buscaban el reconocimiento de la autonomía, el rechazo al llamado mal gobierno y la defensa del monarca y la religión católica; la participación de un nuevo tipo de representación parlamentaria en las Cortes de Cádiz en el que los temas de representación, soberanía, igualdad entre peninsulares y americanos y provincialismo, dieron pie a que la preocupación por la entrada del federalismo fuera completamente justificada entre los diputados conservadores. Todas estas líneas constituyeron las raíces del federalismo, que para el caso mexicano, se estableció formalmente desde el año de 1824.

Hacia 1821 existían 14 diputaciones provinciales.


Fuente: Nettie Lee Benson, La diputación provincial y el federalismo mexicano, p. 70.

El número de diputaciones provinciales de 1814 a 1821 se había multiplicado, gracias a la presión que ejercieron los representantes de América en las Cortes Generales. En el marco de la consumación de la independencia de México, en septiembre de 1821, las diputaciones de Guadalajara, de las Provincias Internas de Oriente, de las Provincias Internas de Occidente, de México, San Luis, Yucatán, Puebla y Chiapas, se encontraban en funciones10. A pesar de los esfuerzos de Agustín de Iturbide por imponer una monarquía sujeta a su Alteza Serenísima, el peso político que habían adquirido las regiones a través de sus diputaciones acabó por ensombrecer los sueños del Moisés Mexicano. El primer imperio en México fue crucial para terminar de definir el establecimiento de las diputaciones provinciales. El decreto del 8 de mayo de ese año, reconocía el derecho de que Arizpe, Sonora y Sinaloa, Guanajuato, Michoacán, Oaxaca, Veracruz y Zacatecas tuvieran su propia diputación. De seis pasaron a catorce. Los diputados que las integraran debían cumplir con el requisito de ser originarios de su respectiva provincia.
La Diputación Provincial de Zacatecas

Fue a partir de 1822 que la provincia de Zacatecas contó con su propia diputación. El hecho de que Zacatecas instalara su diputación tardíamente no quiere decir que no estuviera representada a través de la diputación de Nueva Galicia en el periodo de 1820-1822.




Diputaciones provinciales en 1822

Fuente: Nettie Lee Benson. La diputación provincial y el federalismo mexicano, p. 98.


Entre 1822 y 1823, la presión de las diputaciones provinciales sobre el ejecutivo encabezado por Agustín de Iturbide, hicieron que se firmara el plan de Casa Mata (2 febrero de 1823) que mandaba convocar a un nuevo Congreso, a la vez que reconocía la autoridad de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos, aunque nada se decía sobre el gobierno nacional, lo que trajo profundos descalabros al cabo de unos cuantos años en la relación entre los estados y el centro. El plan de Casa Mata fue firmado por las diferentes provincias en los meses de febrero y marzo de 1823. Movilizó de manera sorprendente la comunicación entre las distintas diputaciones provinciales: Zacatecas tuvo correspondencia con Veracruz, Jalisco, San Luis Potosí, Querétaro y Durango. La intención de esta correspondencia fue crear consenso sobre la posición que tendrían las diputaciones frente al congreso.

Para 1823 quedaban establecidas 23 diputaciones provinciales en el territorio novohispano. Los prolegómenos del federalismo mexicano llegaban a su fin, con el reconocimiento institucional de diputaciones y ayuntamientos por parte del plan de Casa Mata, el cual convocaba a establecer un nuevo congreso. Se dejaba al margen el debate en torno a la idea de nación. Lo que se asomaba era más una federación que una nación en sentido estricto.

Con la creación de la diputación de Zacatecas, el territorio provincial quedó conformado por los partidos de Mazapil, Nieves, Sombrerete, Fresnillo, Jerez, Tlaltenango, Juchipila, Aguascalientes, Pinos y Zacatecas11. En el primer periodo gaditano se sumaron a los cinco ayuntamientos existentes (Zacatecas, Fresnillo, Jerez, Pinos y Sombrerete), los ayuntamientos de Aguascalientes, Juchipila, Nieves, Mazapil, Colotlán y Bolaños y Tlaltenango. Para el segundo periodo se establecieron otros diez ayuntamientos: Real de San Juan Bautista de Pánuco, Congregación del Rincón de Romos, Real de Asientos de Ibarra, Jalpa, San Juan Bautista del Mezquital, Pánuco, Guadalupe, San José de la Isla y Monte Escobedo12.

Diputación Provincial de Zacatecas, 1822

Fuente: Beatriz Rojas. La diputación provincial de Zacatecas, p. 39.

La provincia de Zacatecas estaba integrada por las siguientes municipalidades o alcaldías13:
Zacatecas:

Capital de la provincia



Fresnillo:

Tlaltenango

Tepechitlán

Atolinga

Teul

Monte Escobedo



Susticacán

San Cosme

Jerez

Juchipila:

Nochistlán

Moyahua

Jalpa


Mezquital del Oro

Tabasco


Villanueva

Sombrerete:

Chalchihuites

Sain Alto

Nieves:


Río Grande

San Juan del Mezquital

San Miguel del Mezquital

Aguascalientes:

Rincón de Romos

Asientos de Ibarra

Calvillo

Pinos:


Ahualulco

Ángeles


Mazapil
Las diputaciones —según lo explica Benson— tuvieron el control sobre su territorio, algunas al grado de declararse soberanas, como fue el caso de la de Zacatecas el 3 de abril de 1823 y otras independientes de un poder central que formalmente no se había establecido, como fue el caso de Jalisco.

El enfrentamiento entre las diputaciones y el Congreso que se negaba a convocar nuevas elecciones, ocasionó la radicalización de algunas de las diputaciones provinciales, entre ellas, la de Jalisco y la de Zacatecas. El jalisciense Prisciliano Sánchez en su «Pacto Federal de Anáhuac» reconocía que estaban excedidas las facultades de las diputaciones provinciales, pero el exceso lo justificaba por la falta de horizontes por parte de la unidad nacional: «en virtud de la revolución (las diputaciones) tomaron por necesidad y conveniencia pública para hacer la salud de la patria un carácter distinto de aquel con que se hallaban investidas»14. Tenían claro que el principal debate estaba en torno a la soberanía. Las diputaciones eran representantes de un pueblo soberano, por tanto, ante la ausencia de un poder central, no reconocían la soberanía en otra institución.


El Plan de Casa Mata

Bajo este escenario de oposición al absolutismo, se firmó el Plan de Casa Mata15, el 1º de febrero de 1823. Un mes antes se había celebrado en la ciudad de México la jura del emperador Agustín i con bombo y platillo. El héroe de Iguala, el que pasó a la historia como el hombre visionario que consumó las glorias de la independencia, dos años después era puesta en duda su imagen pública, su decoro y su honor. La imagen del emperador se quebraba y las diputaciones estaban fortalecidas. El plan de Casa Mata fue la coyuntura en la que se dibujó con claridad que las diputaciones podían abrogarse la soberanía. El peso que el Plan le dio al Congreso lo animó a descalificar a Iturbide invalidando su proclamación. Abiertamente estableció la no obediencia a las órdenes de Iturbide. Tendrá que responder a la nación… El plan de Casa Mata abogaba por la construcción de una nueva legitimidad.

Antonio López de Santa Anna, desde Veracruz, se pronunció por la república, desconociendo al emperador. La nación quedaba en libertad para constituirse según el voto de las provincias. El Congreso se declaró titular de la soberanía de la nación en calidad de constituyente. El 30 de marzo de 1823, se nombró un triunvirato para formar el Supremo Poder Ejecutivo con el carácter de provisional con Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete16.

En el contexto de la firma del plan de Casa Mata, y con la renuncia de Agustín de Iturbide, el escenario jurídico y político de Nueva España reafirmaba el papel preponderante de las regiones sobre una acefalia central.

En su sesión del 16 de abril de 1823, la diputación provincial de Zacatecas además de escuchar la nulidad de la coronación de Iturbide, fue testigo de la lectura en su sala capitular del Manifiesto de los liberales de Guadalajara a sus conciudadanos cuya intención era establecer en esa capital un congreso provincial separado de las provincias interiores17. Días después se advertía que sería tomado por traidor todo aquel que considerara a Iturbide como emperador18.

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