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Violaciones de reglamentos en relación con la Regla de Personal 110. 4 (f) (v) y la Regla de Personal 110. 7


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Sentencia No. 153

 
Recurso 285

Jorge Zambrana vs. Secretario General de la Organización de Estados Americanos
EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS,
Integrado por el Juez Albert N.J. Matthew, Presidente; la Jueza Alma Montenegro de Fletcher, Vicepresidenta; el Juez Andre Surena y el Juez Héctor Enrique Arce Zaconeta.
Tiene a la vista para dictar sentencia el expediente que corresponde al recurso interpuesto por Jorge Zambrana contra el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos.
Representa al recurrente el Sr. Luis F. Jiménez, abogado, y representan al Secretario General, los Sres. Louis G. Ferrand, William Berenson, Michael Sullivan, Rubén Farje, Rubén Rudolph y la Sra. Lorena Pérez, todos abogados del Departamento de Asesoría Legal, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento del Tribunal.
POR CUANTO:

El 23 de mayo de 2006, el recurrente interpuso ante el Tribunal un recurso contra el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, tal como lo autoriza el Artículo II del Estatuto del Tribunal Administrativo, sosteniendo que su contrato a plazo fijo con la Secretaría General había sido rescindido anticipadamente, el 31 de julio de 2005, lo que implicó varias graves irregularidades cometidas por la Secretaría General, en contravención de los reglamentos que rigen las relaciones entre Secretaría General y el personal; a saber:




  1. Violaciones de reglamentos en relación con la Regla de Personal 110.4 (f) (v) y la Regla de Personal 110.7;

  2. Falta de transparencia en el presupuesto aprobado y en la explicación/decisión emanada de los funcionarios pertinentes;

  3. Falta de antecedentes de una decisión oficial de reorganización de la Oficina de Servicios de Compras, en que estaba empleado el recurrente;

  4. Incumplimiento del contrato de empleo que mantenía la Secretaría con el Sr. Zambrana, cuya fecha de expiración debió haber sido el 31 de diciembre de 2005;

  5. Omisión de la Secretaría, al no tener en cuenta las recomendaciones del Comité de Reconsideración de indemnizar al Sr. Zambrana;

  6. Sistemática omisión, por parte de la Secretaría General, de su obligación de observar los límites cronológicos aplicables al procesamiento de las medidas solicitadas por el Sr. Zambrana, y

  7. Irregularidades en materia de ejercicio de facultades discrecionales, y arbitrariedad.

El recurrente sostiene asimismo que la decisión del Secretario General de rescindir anticipadamente su contrato debe revocarse, y que debe pagársele una indemnización equivalente a dos años de su salario básico.


El 31 de mayo de 2006 el Secretario del Tribunal presentó al Secretario General una copia del recurso.
El 30 de junio de 2006, los Representantes del Secretario General presentaron una respuesta, invocando el Artículo 34 del Reglamento del Tribunal Administrativo. En ella manifestaron que el contrato a plazo fijo del recurrente, cuya fecha de expiración era el 31 de diciembre de 2005, había sido eliminado en el presupuesto de 2006, y que los costos de la rescisión debían pagarse con fondos del presupuesto de 2005. Señalaron que conforme a las normas aplicables al presente caso, el recurrente recibió una indemnización equivalente a cinco meses de su salario básico y al pago de licencias no gozadas. Señalaron que la Secretaría General había cumplido las normas pertinentes con respecto a la rescisión del contrato del recurrente y a la tramitación de su apelación. Señalaron que no existió falta de transparencia en la decisión de rescindir el contrato del recurrente y que carece de fundamento la alegación de arbitrariedad de la decisión de rescindir dicho contrato. Solicitaron al Tribunal que rechazara en todos sus términos la demanda presentada por el recurrente. Presentaron una lista de cuatro testigos.
El 12 de julio de 2006 el Secretario del Tribunal proporcionó al recurrente una copia de la respuesta.
El 20 de julio de 2006 los Representantes Legales del recurrente y de la parte recurrida solicitaron la suspensión de los plazos procesales hasta el 27 de agosto de 2006, para que las partes pudieran examinar la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio que pusiera fin a la demanda presentada. En consecuencia, el 21 de julio de 2006 la Secretaría de este Tribunal ordenó la suspensión, hasta el 27 de agosto de 2006, del plazo disponible para la presentación de observaciones a la contestación de la petición. El mismo día el Secretario del Tribunal presentó a ambas partes sendas copias de su decisión.
El 23 de agosto de 2006 los Representantes Legales del recurrente y de la parte recurrida solicitaron una prórroga, hasta el 25 de septiembre de 2006, del período de suspensión de los plazos procesales. El 28 de agosto de 2006 la Secretaría de este Tribunal ordenó la prorroga, hasta el 25 de septiembre de 2006, del período de suspensión del plazo para la presentación de observaciones a la contestación de la petición. El mismo día el Secretario del Tribunal presentó a ambas partes sendas copias de su decisión.
El 25 de septiembre de 2006 el recurrente presentó observaciones a la respuesta del Secretario General. En ellas manifestó que en la respuesta al recurso no se sustanciaban las razones invocadas por las altas autoridades de la Secretaría para rescindir el contrato de trabajo del recurrente, y que tampoco se presentaba la información necesaria para aclarar si se seguían cumpliendo las funciones del Sr. Zambrana, quién las estaba haciendo y conforme a qué régimen contractual.
El recurrente manifestó que al no sustanciar las razones expuestas para rescindir el contrato del recurrente, la Secretaría General había puesto claramente de manifiesto que se trataba de una discriminación personal contra él por parte del Director del Departamento de Servicios Financieros y por el empleado responsable del Departamento de Recursos Humanos. El recurrente manifestó asimismo que la respuesta era tardía y no se había efectuado conforme a lo previsto en el Artículo 34 del Reglamento del Tribunal Administrativo, y que el Secretario del Tribunal no había notificado a las partes su decisión con respecto al pedido conjunto de suspensión de los plazos, formulado por las partes el 23 de agosto de 2006. En su escrito de observaciones el recurrente solicitó al Tribunal que recibiera la declaración testimonial, con respecto a su desempeño, del Sr. Jay Trini y de la Srta. Pamela Mumuni, quienes eran sus supervisores.
En las peticiones contenidas en el escrito de observaciones a la respuesta, el recurrente señaló que renunciaba a su reclamación de pago de una suma correspondiente a la diferencia entre el salario básico y su salario regular por el período comprendido entre el 1 de agosto y el 31 de diciembre de 2005, y solicitó al Tribunal que convocara al Sr. Alfonso Munévar y a la Sra. Lesley Zark para que prestaran declaración.
El 10 de octubre de 2006 el Secretario del Tribunal presentó al Secretario General una copia de las observaciones a la respuesta al recurso.
El 10 de noviembre de 2006 los Representantes del Secretario General presentaron un escrito de comentarios con respecto a las observaciones a la respuesta al recurso. Manifestaron que en su escrito de observaciones el recurrente había reiterado las reclamaciones principales que había formulado en su recurso, y que la respuesta había demostrado, y el escrito de comentarios reiteraba y confirmaba, que las reclamaciones eran improcedentes y eran infundadas desde el punto de vista fáctico, y que tampoco encontraban fundamento en las normas ni en la jurisprudencia pertinente de este Tribunal.
Señalaron que la carga de la prueba de las reclamaciones del recurrente recaía sobre este último, quien no la había asumido. Por el contrario, los hechos planteados por el recurrente demuestran que la Secretaría General le notificó adecuadamente las razones de la rescisión anticipada de su relación de empleo, razones que se explicaron y documentaron en mayor detalle en los procedimientos seguidos ulteriormente (Audiencia y Reconsideración).
Señalaron que el escrito de respuesta se presentó dentro del plazo apropiado, previsto en el Artículo 34 del Reglamento del Tribunal, y conforme a la práctica seguida por este último. También expresaron que la supuesta omisión de notificar a las partes la suspensión concedida por el Tribunal es irrelevante y no corresponde a la verdad. Manifestaron que ellos y el recurrente recibieron una copia de la Notificación 04/06, en que se les daba a conocer la decisión favorable recaída en esa petición. El Presidente y otros miembros del Tribunal también recibieron una copia de dicha Notificación. Señalaron que la prueba testimonial ofrecida por el recurrente no fue propuesta dentro del plazo pertinente y conforme al Artículo 26 del Reglamento del Tribunal, y que no debía admitirse a menos que el Tribunal llegara a la conclusión de que era necesario contar con la declaración testimonial de los testigos del recurrente para aclarar los hechos.
El 22 de noviembre de 2006 la Secretaría del Tribunal presentó al recurrente una copia del escrito de comentarios al escrito de observaciones a la respuesta.
A solicitud de la Secretaría de este Tribunal, el 7 de diciembre de 2006 el Presidente del Comité Mixto de Asesoramiento para casos de Reconsideración presentó los Apéndices 6, 7 y 8 del informe formulado por el Comité en el caso Zambrana. Asimismo, el 18 de diciembre de 2006 el Sr. Biondo presentó información adicional a través de la declaración jurada de la Sra. Pamela Mumuni y de la declaración jurada del Señor Embajador Frank Almaguer.
El 5 de marzo de 2006 el Sr. Biondo presentó también a este Tribunal las declaraciones juradas del Sr. Frank Almaguer, el Sr. Alfonso Munévar, la Sra. Linda Poole y la Sra. Lesley Zark.
El 8 de marzo de 2007, el Presidente del Tribunal, Juez Albert N. J. Matthew, presidió una audiencia en que se recibieron las declaraciones de los testigos ofrecidos por las partes.
I. ANTECEDENTES DE HECHO
El Sr. Zambrana trabajaba para la Organización de los Estados Americanos desde el 10 de febrero de 1999. Antes de que expirara su contrato a plazo fijo era Técnico en Compras, de nivel G-6, en la Oficina de Servicios de Compras. Su contrato era a largo plazo, y debía expirar el 31 de diciembre de 2005.
A través de una carta fechada el 20 de abril de 2005, el Oficial a Cargo de la Oficina de Servicios de Recursos Humanos notificó al Sr. Zambrana la decisión del Secretario General Adjunto, Sr. Luigi Einaudi, de dar por terminados sus servicios en forma anticipada.
El 4 de mayo de 2005 el Sr. Zambrana solicitó al Secretario General una audiencia según lo previsto en la Regla 112.1 del Reglamento de Personal. El 20 de junio de 2005 el Oficial a Cargo de la OSRH, le hizo saber que se había designado a la Sra. Jane Mohan como Oficial de Audiencia. La audiencia se realizó, y el 14 de julio de 2005, la Sra. Mohan presentó su informe, que fue desfavorable para el Sr. Zambrana. La Oficial de Audiencia concluyó que la reclamación presentada por el Sr. Zambrana carecía de fundamentos suficientes como para que pudiera accederse a su solicitud. El 22 de agosto de 2005 el Oficial a Cargo de la OSRH dio a conocer al Sr. Zambrana la decisión del Secretario General de confirmar su decisión dar por terminados sus servicios.
El 29 de agosto de 2005 el Sr. Zambrana solicitó la convocatoria de un Comité Mixto de Asesoramiento para Casos de Reconsideración. Reiteró esa solicitud el 20 de septiembre de 2005. El 22 de septiembre el Oficial a Cargo de la OSRH hizo saber al Sr. Zambrana que su solicitud había sido remitida al Comité de Reconsideración, cuya composición le fue notificada el 3 de octubre de 2005.
Cinco meses después, en una carta fechada el 3 de marzo de 2006, el Director del Departamento de Recursos Humanos puso en conocimiento del Sr. Zambrana la decisión del Secretario General de mantener su decisión de dar por terminados los servicios del Sr. Zambrana en la Secretaría General. El Director también remitió una copia del informe del Comité Mixto de Asesoramiento para Casos de Reconsideración fechado el 3 de febrero de 2006.
El Comité de Reconsideración concluyó que existían razones presupuestarias justificadas para rescindir el contrato del Sr. Zambrana, pero recomendó revocar la decisión sobre rescisión y pagarle una indemnización adicional por daños físicos y morales.
En la carta fechada el 3 de marzo de 2006 dirigida al recurrente, el Director del Departamento de Recursos Humanos explicó la decisión del Secretario General de no aceptar las recomendaciones del Comité de Reconsideración, aduciendo que éstas se basaban en una interpretación errónea de la Regla 110.6 del Reglamento de Personal. El Comité había concluido que la Regla concedía al recurrente derechos idénticos a los del los miembros del servicio de carrera en caso de reducción de personal.
Los antecedentes de la rescisión del contrato del Sr. Zambrana se hallan en la Resolución AG/Res. 2059 (XXXIV – 0/04) de la Asamblea General. En junio de 2004 dicho órgano aprobó el programa presupuesto de la Organización para el año 2005 y encomendó al Secretario General la revisión y el ajuste de ese programa presupuesto a los efectos de la reorganización de la Secretaría General.
Todos los testigos se refirieron a la Orden Ejecutiva 04-01 del Secretario General Rodríguez, cuyo efecto fue reorganizar la Secretaría General y reducir las sumas presupuestarias volcadas al Fondo Regular. La Srta. Leslie Zark declaró que el Sr. James Harding, que estaba a cargo de Administración y Finanzas cuando se dictó la Orden Ejecutiva del Secretario General, estaba tratando de aliviar una tarea sumamente ardua para el personal a su cargo, pidiéndoles que no pensaran en términos de funcionarios de su dependencia, sino de los cargos que debían llenar en el marco de la reorganización; en otros términos, que pensaran en lugares de trabajo, y no en rostros.
Una de las propuestas formuladas por los Directores consistió en eliminar las clasificaciones de los cargos, para alcanzar el nivel presupuestario más bajo dado por la oficina de presupuesto, pero el Secretario General Adjunto, Sr. Einaudi, consideró inaceptable esa propuesta, lo que hizo inevitable la eliminación de esos cargos.
La mayoría de los testigos expresaron genuina preocupación y disgusto por tener que dar por terminados los servicios de una persona contra su voluntad. En una lista del Programa-Presupuesto se hacía saber que el cargo del Sr. Zambrana y los cargos de otros funcionarios se habían eliminado del presupuesto de 2006. El Director de Recursos Humanos presentó una lista de personas que trabajaban en esa oficina, basada en la lista que se había recibido del Programa-Presupuesto. De ella surgía que además del contrato del Sr. Zambrana, se rescindían, por análogas razones, los contratos de otras tres personas que mantenían el mismo tipo de relación de empleo. El Embajador Frank Almaguer se refirió al hecho de que la Orden Ejecutiva causaba perjuicios que se estaban extendiendo muy ampliamente y afectaban en forma grave al área de Administración y Finanzas.
Alrededor de diciembre de 2004 se preparó una versión revisada del presupuesto de 2005. El presupuesto de 2006 se preparó entre enero y marzo de 2005, y se presentó al Consejo Permanente y ulteriormente a la Asamblea General, lo que dejó al Embajador Almaguer, Subsecretario de Administración y Finanzas, en una situación en que sabía que el presupuesto iba a generar graves problemas de ejecución en los meses siguientes. Los costos de repatriación y terminación de empleo se redujeron en aproximadamente 33-1/3%.
Entre principios y mediados de la década de los noventa y 2006 la Organización mantuvo congelado el presupuesto de su Fondo Regular. El efecto neto de esa situación consistió en que el presupuesto iba disminuyendo año tras año, en forma no ostensible, tras tener en cuenta la inflación, los incrementos legales, los costos de personal, etc.
Además, los representantes de los Estados Miembros tuvieron la sensación de que el número de funcionarios de la Administración era excesivo y correspondía hallar la manera de reducirlo aún más. Otra razón que llevó a reducir el presupuesto de 2006 fue que el órgano de gobierno quería reservar los cargos de los directores de dos oficinas que no se habían previsto en el presupuesto de 2006.
El presupuesto de 2006 afectó al área del Sr. Zambrana, y en él se perdió para 2006 un cargo G-6: el del recurrente, que no gozó de protección como los restantes empleados de carrera que realizaban la misma labor. Debido a la presión generada por el presupuesto de 2006, la Administración concluyó que en el caso de las personas que estaban dejando la Secretaría en diciembre, o alrededor de ese período, debían presupuestarse sus costos de terminación de empleo en 2005, para aliviar la presión que experimentaba el presupuesto de 2006.
La Directora de la Oficina de Servicios de Compras, Sra. Pamela Mumuni, manifestó que el efecto de la Orden Ejecutiva del Secretario General Rodriguez que fue remitida al Oficial a Cargo de Operaciones de Compras fue que los 13 cargos del Fondo Regular con que ella contaba en 2004 se redujeron a 12 en el presupuesto de 2006, y que los cuatro técnicos G-6 existentes al final de 2004 se redujeron a tres. Por lo tanto, la Oficial perdió un cargo de técnico en compras.
La Sra. Mumuni no adoptó la decisión de eliminar el cargo del Sr. Zambrana, y ni siquiera lo recomendó para la oficina, cuyo personal ya era escaso
El 8 de mayo de 2007, por autorización del Presidente del Tribunal, el Secretario del Tribunal recibió la declaración testimonial del Sr. Jay Trini, quien opinaba que el Sr. Zambrana, a quien él había contratado, era un excelente empleado, que había demostrado mucha iniciativa en el período en que el declarante era Director del Departamento de Compras de la OEA.
II ARGUMENTOS DEL RECURRENTE
El recurrente alegó que el fundamento jurídico invocado para la decisión dada a conocer por el Oficial a Cargo de la Oficina de Servicios de Recursos Humanos en relación con la Regla de Personal 110.4 (f) era improcedente y por ende constituía una violación de las normas reglamentarias. Alegó que no existía una decisión oficial de reorganizar la Oficina de Servicios de Compras. Agregó que otra irregularidad cometida por la Secretaría General consistía en no haber cumplido su contrato de empleo con el Sr. Zambrana, que expiraba el 31 de diciembre de 2005.
El recurrente señaló que una irregularidad especialmente grave cometida por la Secretaría General consistió en no tener en cuenta, o siquiera mencionar, las recomendaciones del Comité de Reconsideración.. Dicho Comité había recomendado a la Secretaría General que dados los perjuicios causados al Sr. Zambrana sería conveniente indemnizarlo, teniendo en cuenta, como mínimo, los siguientes rubros: (i) salarios impagos entre julio y diciembre de 2005; (ii) costo medio de los servicios jurídicos en que había incurrido para presentar sus argumentos en las actuaciones que había promovido; (iii) una suma razonable que tuviera en cuenta los perjuicios causados (daños físicos y morales); y toda otra suma apropiada que debiera pagársele por la terminación de sus servicios.
El recurrente alegó que otra irregularidad cometida por la Secretaría General al tramitar las medidas solicitadas por el Sr. Zambrana fue la sistemática inobservancia, por parte de dicho órgano, de su obligación de cumplir los plazos estipulados en el Reglamento de Personal, especialmente en la Regla 112.1, procedimiento de audiencia por el Secretario General, y en la Regla 112.5, procedimiento de reconsideración.
El recurrente alegó asimismo falta de transparencia en la decisión de la Secretaría General, y expresó que se trataba de una irregularidad grave que databa de largo tiempo atrás, y agregó que al parecer en los últimos tiempos los responsables de adoptar decisiones creían gozar de absoluta impunidad frente a los funcionarios afectados. El recurrente señaló que había solicitado al Comité de Reconsideración que proporcionara información que pudiera ofrecer una explicación satisfactoria por la eliminación de su cargo. Por lo tanto solicitaba al Tribunal Administrativo que recomendara a la Secretaría General la iniciación de una investigación apropiada sobre las declaraciones formuladas por la Sra. Zark y el Sr. Munévar a la Oficial de Audiencia, basándose en que eran infundadas e iban en detrimento de los derechos del recurrente y del adecuado funcionamiento de la Secretaría General. El recurrente alegó que las decisiones adoptadas por el Secretario General eran arbitrarias y rebasaban los límites de sus atribuciones discrecionales.
En sus observaciones a la respuesta del Secretario General al recurso, el recurrente alegó que la respuesta no había sido presentada dentro del plazo pertinente; que la Secretaría del Tribunal no había notificado a las partes la decisión recaída con respecto a la petición conjunta de suspender los plazos, petición que las partes habían presentado el 23 de agosto de 2006; y ofreció la declaración testimonial del Sr. Jay Trini y de la Sra. Pamela Mumuni, quienes eran sus supervisores. También solicitó al Tribunal Administrativo que convocara al Sr. Alfonso Munévar y a la Sra. Leslie Zark para que proporcionaran información al Tribunal.
El recurrente alega que las razones que llevaron a la decisión de rescindir anticipadamente su contrato de empleo necesariamente debían ser las que se mencionan en la Regla de Personal 110.4 (b), que establece:
“El Secretario General puede dar por terminados los servicios de un funcionario:
(b) Cuando sea necesaria la supresión de un puesto, como consecuencia:
(i) De la reducción de personal, o

(ii) De la reorganización de una oficina de la Secretaría General.


Antes de dar por terminados los servicios de un funcionario por cualquiera de las razones mencionadas en este párrafo, deberá cum­plirse con los procedimientos que se establecen en la Regla 110.6 del presente Reglamento”.
Siguiendo la referencia del último párrafo de la Regla de Personal 110.4 (b), el recurrente opina que las condiciones descritas en la Regla de Personal 110.6 (a) y (b) son las mencionadas en la carta del 20 de abril de 2005; a saber: “(a) Por reducción de personal se entiende la terminación de servicios de uno o más funcionarios por haberse reducido el número de puestos autorizados para una oficina de la Secretaría General; (b) La reducción del número de puestos autorizados se efectuará únicamente cuando disminuyan las apropiaciones o asignaciones presupuestarias, cuando hayan desaparecido las funciones correspondientes a determinado o determinados puestos, o cuando sea necesaria la reorganización de una oficina de la Secretaría General”. No obstante, el recurrente alega que no existen pruebas que demuestren que el Secretario General haya seguido el proceso previsto en la Regla de Personal 110.6.
Con respecto a una supuesta reducción de apropiaciones o asignaciones presupuestarias, el recurrente alega que existían los fondos necesarios para financiar su cargo hasta el 31 de diciembre de 2005, y que no se ha justificado documentalmente la eliminación de su cargo en 2006. Señala que el ex Subsecretario de Administración, Sr. Munévar, y el actual Director de Administración y Finanzas, Embajador Almaguer, reiteraron públicamente que se habían adoptado las decisiones necesarias referentes al personal del área de administración emanadas de la Orden Ejecutiva 05-03, dictada el 25 de enero de 2005, y que no se adoptarían medidas adicionales que afectaran al personal. El recurrente alega asimismo que en el presupuesto de 2006, aprobado por la Asamblea General, se prevé una suma similar a la de 2005. Más aún, en relación con el argumento de la Secretaría General de que la decisión de prescindir anticipadamente de los servicios del Sr. Zambrana se adoptó de conformidad con la decisión de la Asamblea General de reducir el financiamiento para gastos de personal en la Oficina de Servicios de Compras, el recurrente alega que la decisión del Secretario General de rescindir su contrato se adoptó 45 días antes de que la Asamblea General aprobara el programa presupuesto de 2006. El recurrente alega que esta situación constituye de por sí una irregularidad.

Con respecto a la inexistencia del cargo del Sr. Zambrana en el presupuesto de 2006, el recurrente aduce que no es exacto que ya no existan las funciones que él cumplía en el área de Compras, sino que las mismas han sido redistribuidas, y las realizan empleados de la oficina que cumplían otros cometidos. Más aún, el recurrente alega que esta situación aumentó en forma abrumadora la carga de trabajo de esos funcionarios, e hizo necesario contratar a dos empleados mediante contratos por resultado (CPR). En consecuencia, el recurrente manifiesta que ese proceder viola el Artículo 120 de la Carta de la OEA y el Capítulo II del Reglamento de Personal.


En lo que atañe a la decisión de reorganizar la Oficina de Servicios de Compras, el recurrente alega que la Secretaría General no presentó prueba alguna a este respecto, por lo cual sostiene que ese procedimiento no existió.
Otra irregularidad invocada por el recurrente es la inobservancia, por parte del Secretario General, del procedimiento previsto en la Regla de Personal 110.6 (g) para el caso de que se reduzca el personal. Esa norma establece:
“[E]l Departamento de Recursos Humanos tomará las medidas que a continuación se indican:
(i) Elaborará una lista con los nombres de todos los funcionarios afectados, con indicación de los grados a que pertenezcan.
(ii) Suspenderá todo trámite de nombramiento para puestos vacantes que exijan requisitos mínimos que puedan ser llenados por funcionarios afectados por la reducción.
(iii) Elaborará y publicará una lista de los puestos vacantes en la Secretaría General, con indicación de los grados respectivos, a efecto de que los funcionarios afectados puedan indagar la descripción de funciones y demás datos referentes a las vacantes”.
El recurrente alega que la lista que se describe en la Regla de Personal 110.6 (g) (i) nunca se le proporcionó, aunque sabe que se preparó. En consecuencia sostiene que se violaron sus derechos cuando se le privó de la posibilidad de utilizar este mecanismo para seguir trabajando para la Organización. Más aún, cita al Comité Mixto de Asesoramiento para Casos de Reconsideración, que aconsejó al Secretario General considerar la posibilidad de revocar su decisión de rescindir anticipadamente el contrato del Sr. Zambrana, basándose en el hecho de que esa decisión no se había adoptado en el marco de los reglamentos vigentes. El recurrente alega además que ello condujo a una grave irregularidad, ya que el Secretario General no tuvo en cuenta la recomendación del Comité Mixto de Asesoramiento para casos de Reconsideración cuando dictó su decisión final, que consta en la carta del 3 de marzo de 2006.


  1. ARGUMENTOS DEL SECRETARIO GENERAL

Los representantes del Secretario General adujeron que había sido la reducción del programa presupuesto para 2006 la que exigía la eliminación del cargo ocupado por el recurrente y la decisión temprana de terminar su contrato a plazo fijo. En junio de 2004 la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos aprobó el programa presupuesto de la Organización para el año 2005 y encomendó al Secretario General la revisión y el ajuste de ese programa presupuesto a los efectos de la reorganización de la Secretaría General de la Organización. En cumplimiento de ese mandato, el Secretario General Adjunto, que en ese entonces estaba a cargo de la Secretaría General, presentó al Consejo Permanente un proyecto revisado de presupuesto para 2005, en que se preveía una reducción de los fondos disponibles para la Organización. Dicha disminución afectó al presupuesto de la oficina en que trabajaba el recurrente, que bajó de US$3.175.200 en 2005 a US$2.669.400 en 2006.


Tal como lo hizo saber a la Oficial de Audiencias el Sr. Alfonso Munévar, entonces Director del Departamento de Finanzas y Presupuesto, se estaban buscando fondos para financiar la reorganización y las prioridades reconocidas por la CAAP, tomándolos de otros cargos considerados no indispensables. Para lograrlo se habían eliminado cargos, y como informó el Sr. Munévar, los cargos más vulnerables en esa situación eran los ocupados por funcionarios no pertenecientes al servicio de carrera o que no tenían contratos permanentes. Entre esos cargos más vulnerables figuraba el ocupado por el recurrente, regido por un contrato a plazo fijo.
Los gastos de terminación de empleo se pagan conforme a la Regla de Personal 110.7 y normalmente la Administración mantiene asignaciones anuales para cubrirlos, pero las sumas asignadas para 2005 y 2006 no fueron suficientes para financiar todas las terminaciones de empleo programadas. En consecuencia, se decidió rescindir tempranamente el contrato a plazo fijo del recurrente, y hacer lo mismo con otros cargos cuyo financiamiento se eliminaría del programa presupuesto para 2006, y se utilizaron los fondos presupuestados para esos cargos correspondientes a 2005 para financiar una parte de los gastos vinculados con la rescisión de un contrato no renovable
Los Representantes del Secretario General alegaron que la Secretaría General había observado las normas aplicables referentes a la rescisión del contrato del recurrente y a la tramitación de la apelación opuesta por este último ante la Oficial de Audiencia y el Comité de Reconsideración. Hicieron referencia a los Artículos 54 y 113 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y a los Artículos 12, 17 y 57 de las Normas Generales, así como a la Regla de Personal 110.4.
Los Representantes del Secretario General admitieron que la redacción de la Regla de Personal 110.4 (f) (v), mencionada en la carta del 20 de abril de 2005, era imperfecta, pero que el error de cita del Reglamento de Personal cometido por la Administración había sido involuntario; que había sido aclarado en la Audiencia y ante el Comité de Reconsideración, y que no había causado ningún daño sustancial al Sr. Zambrana, ni había reducido en modo alguno sus derechos e intereses; tampoco había influido en el análisis ni en la decisión del Secretario General de dar por terminados los servicios del Sr. Zambrana. Invocaron a este respecto la Sentencia No. 88, recaída en PEPLOW VS. SECRETARIO GENERAL.
Los Representantes del Secretario General alegaron que la finalidad principal de la Regla de Personal 110.6 era preservar la preferencia a mantenerse en el servicio durante una reducción de personal, preferencia de que sólo gozan los funcionarios del servicio de carrera, y de la cual, por lo tanto, no disfruta el recurrente.
Los Representantes alegaron que la decisión del Secretario General de mantener la decisión de rescindir el contrato del recurrente y rechazar las recomendaciones del Comité de Reconsideración no había sido arbitraria, sino que estaba sólidamente basada en los hechos y en las normas aplicables. Alegaron que las demoras en el procedimiento eran admisibles conforme al Reglamento, y que el propio recurrente pudo haberlas limitado. A este respecto invocaron la Regla de Personal 112.7.
Adujeron asimismo que el Secretario General no tiene la obligación de aceptar las recomendaciones del Comité de Reconsideración, y a este respecto mencionaron las sentencias dictadas por el Tribunal en los casos HOLZMAN VS. SECRETARIO GENERAL, Sentencia No. 20 (1976), y ARGANDONA VS. SECRETARIO GENERAL, Sentencia No. 78 (1984). Alegaron además que en la carta del 3 de marzo de 2006, se habían explicado claramente los fundamentos de la decisión de rescindir el contrato del Sr. Zambrana. Los Representantes del Secretario General opinan que el Comité interpretó erróneamente la Regla de Personal 110.6, ya que concluyó equivocadamente que esa regla concedía al recurrente derechos idénticos a los de los miembros del servicio de carrera en el contexto de cualquier reducción de personal; no obstante, esa interpretación no está respaldada por el propio texto de la regla ni por la manera en que ésta se aplicó a lo largo de más de 30 años; tampoco se sustenta en normas de mayor jerarquía de la Organización. Además los Representantes del Secretario General explicaron que en la carta del 20 de abril de 2005 se exponían claramente los fundamentos de la decisión del Secretario General de rescindir el contrato del Sr. Zambrana.
Los Representantes del Secretario General alegaron también que la decisión de rescindir el contrato del recurrente no estaba viciada por falta de transparencia. Señalaron que la carta del 20 de abril de 2005 cumplía en todos sus aspectos el requisito de la transparencia. También señalaron que la alegación de arbitrariedad era infundada en lo atinente a la decisión de rescindir el contrato del recurrente, e invocaron al respecto los casos PEPLOW VS. SECRETARIO GENERAL, Sentencia No. 58 (1985), y RE THOMPSON FORGUES, Sentencia No. 99, para explicar el significado del término “arbitrariedad”.
En su respuesta, los Representantes del Secretario General hicieron saber que presentarían como testigos al Embajador Frank Amalguer, Subsecretario de Administración y Finanzas de la Secretaría General; al Sr. Alfonso Munévar, Director del Departamento de Servicios Presupuestarios y Financieros; a la Sra. Lesley Zark, Oficial a Cargo del Departamento de Recursos Humanos, y a la Srta. Linda Poole, de la Oficina de Conferencias y Reuniones.
En su escrito de comentarios con respecto a las observaciones a la respuesta, los Representantes del Secretario General se quejaron de que la declaración testimonial del recurrente no se había propuesto dentro del plazo pertinente, según lo previsto en el Artículo 26 del Reglamento.
Los Representantes del Secretario General alegan que la indemnización correspondiente fue pagada al recurrente conforme a la Regla de Personal 110.7, por un monto equivalente a cinco meses de su salario básico. Explican que en el caso de los empleados de la categoría de “Servicios Generales”, a la que pertenecía del recurrente, no existía diferencia entre el salario básico y un salario que incluyera ajustes por cargo, ya que el ajuste por el costo de la vida forma parte del salario básico y no se calcula en una escala independiente, como ocurre con los empleados de la categoría profesional.
IV CONSIDERACIONES DE HECHO Y DE DERECHO
En su declaración testimonial, la Sra. Lesley Zark hizo referencia a la carta de notificación de la terminación de empleo fechada el 20 de abril de 2005, dirigida por la Oficina de Recursos Humanos al Sr. Zambrana, y escrita en español. La Sra. Zark fue quien la suscribió. Señaló que la finalidad del primer párrafo de la carta era hacer saber al Sr. Zambrana que el cargo que ocupaba no figuraba en el presupuesto de 2006 debido a la reorganización de la Secretaría General, y hacerle saber que como la Secretaría debía realizar el pago por terminación de empleo dentro del ejercicio de 2005, su último día de prestación de servicios sería el 31 de julio de 2005.
La Sra. Zark expresó que la finalidad del segundo párrafo de la carta era hacer saber al Sr. Zambrana, conforme al párrafo V, que como había ingresado en la Organización antes del 31 de diciembre de 1999 tenía derecho a ser notificado con no menos de 60 días de anticipación. No obstante, en ese párrafo la Sra. Zark señaló que la rescisión se realizaba conforme a las Reglas de Personal 110.4 (f) (v), 110.7 y 110.8. La Regla de Personal 110.7 se refiere a indemnización por cesación de servicios y la Regla de Personal 110.8 a la prima de repatriación.
La Sra. Zark señaló que la invocación de la Regla de Personal 110.4 (f), que se refiere a la rescisión del contrato por razones de interés general de la Organización, obedecía a un error causado en parte por la falta de personal del departamento, por las funciones adicionales encomendadas al mismo y por las circunstancias reinantes, en que en menos de un año se habían sucedido tres administraciones.
La Sra. Zark declaró que el cese del Sr. Zambrana se había dispuesto conforme a la Regla de Personal 110.4 (b), que se refiere a la rescisión en los casos en que es necesaria la supresión de un puesto como consecuencia de la reducción de personal o de la reorganización de una oficina de la Secretaría General.
La ser repreguntada por el Sr. Jiménez, la Sra. Zark admitió que conforme a la Regla de Personal 110.4 (b), antes de que se den por terminados los servicios de un funcionario conforme a esa regla deben observarse los procedimientos previstos en la Regla de Personal 110.6. Explicó que los primeros cuatro apartados de la Regla 110.6 describen el concepto de reducción de personal. La Regla 110.6 (e) establece que cuando es necesaria una reducción de personal debe darse preferencia, para seguir prestando servicios, a los miembros del servicio de carrera frente a los restantes funcionarios.
Luego mencionó la relación entre la Regla de Personal 110.6 (g) y las actividades de Recursos Humanos en una situación de reducción de personal. Dicha regla, en su apartado (iii), establece: “Elaborará y publicará una lista de los puestos vacantes en la Secretaría General, con indicación de los grados respectivos, a efecto de que los funcionarios afectados puedan indagar la descripción de funciones y demás datos referentes a las vacantes”.
Agregó que en el apartado siguiente, (h), básicamente se describen los funcionarios afectados. En él se establece:

“(h) Se ofrecerá a los miembros del servicio de carrera afectados por la reducción de personal los puestos vacantes de igual grado que los suprimidos, siempre que reúnan los requisitos para desempeñarlos”.


Dicha disposición establece luego que si no se puede encontrar un puesto vacante para el funcionario de carrera debe seguirse el procedimiento allí indicado para tratar de ubicar a esa persona.
Se formularon preguntas a la Sra. Zark sobre las conclusiones del Comité de Reconsideración, según las cuales el Sr. Zambrana tenía derecho a ser tenido en cuenta para llenar vacantes, pese a lo cual la Secretaría no le había reconocido ese derecho. La Sra. Zark, que comenzó a trabajar en la Organización en marzo de 1971, no podía comprender cómo había llegado a esa conclusión el Comité de Reconsideración. Expresó que en toda su experiencia no podía recordar ningún caso en que, en un contexto de reducción de personal, la Secretaría hubiera ofrecido cargos a personas que no fueran funcionarios con nombramientos de carrera, y señaló que conocía muy profundamente la labor de los Comités Asesores de Reducción de Personal (RIF), ya que a lo largo de los años se había desempeñado como Secretaría técnica de los mismos. Sin embargo, en su declaracion testimonial, la Sra. Zark mencionó tres funcionarios contratados afectados por la reduccion, quienes fueron incorporados en otras áreas de la Organización.
El Tribunal ha examinado la declaración jurada de Linda Jeanne Poole, funcionaria de la Oficina de Conferencias y Reuniones de la Secretaría General. Dicha funcionaria ingresó en la Secretaría en abril de 1970 y en cuatro ocasiones diferentes presidió la Asociación de Personal, e integró el Comité de Personal en dos ocasiones. En tres ocasiones diferentes integró el Comité de Reducción de Personal
La Srta. Poole declaró que la Regla de Personal 110.6 establece el procedimiento que debe observarse para reconocer y proteger las preferencias acordadas a los miembros del servicio de carrera según lo previsto en los Artículos 18 y 57 de las Normas Generales. A su juicio, la conclusión a la que llegó el Comité de Reconsideración es infundada y se contrapone con las disposiciones establecidas en el Reglamento de Personal y en las Normas Generales. Le resulta claro que el derecho de llenar vacantes en el curso de una reducción de personal conforme a la Regla de Personal 110.6 se aplica exclusivamente a los miembros del servicio de carrera.
La Srta. Zark declaró que en las cartas de notificación de la rescisión enviadas a otros funcionarios ella había cometido el mismo error en lo que respecta a la Regla de Personal 110.4 (f), pero ninguno de esos funcionarios, como tampoco el Sr. Zambrana, recibió ningún beneficio por terminación de empleo inferior al que habría recibido en caso contrario; ninguno de ellos, como tampoco el Sr. Zambrana, sufrió ningún perjuicio económico, pero sólo el Sr. Zambrana hizo cuestión del error.
El Tribunal no comparte la opinión del recurrente de que la Secretaría General incurrió en violaciones de reglamentos en lo que respecta a la comunicación del 20 de abril de 2005 por la que se notificó al Sr. Zambrana la terminación de sus servicios.
El Tribunal concluye que la respuesta al recurso se presentó dentro del plazo autorizado por el Artículo 34 del Reglamento, y no comparte la aseveración del recurrente de que se presentó con tres días de retraso. El Tribunal concluye que la Secretaría del Tribunal notificó efectivamente a las partes la suspensión concedida por el Tribunal en virtud de la solicitud conjunta formulada por las partes a ese respecto el 30 de agosto de 2006. El Artículo 26 (e) del Reglamento del Tribunal establece que el plazo de presentación de pruebas coincide con el de presentación del recurso. Aunque el recurrente no cumplió lo previsto en ese artículo, ello carece de trascendencia en las circunstancias del caso, porque uno de los dos testigos propuestos por el recurrente no pudo comparecer y el otro fue llamado a prestar declaración por los Representantes del Secretario General.
El 9 de marzo de 2007 el Presidente dio al recurrente la oportunidad de volver a convocar al Sr. Jay Trini si no existían objeciones de los Representantes del Secretario General, y éstos no formularon objeciones.

Las recomendaciones del Comité de Reconsideración no tienen efecto vinculante para el Secretario General, y así lo ha declarado el Tribunal en sus sentencias. Véase HOLZMAN VS. SECRETARIO GENERAL, Sentencia No. 20 (1976), y ARGANDONA VS. SECRETARIO GENERAL, Sentencia No. 78 (1984).

En las circunstancias del presente caso, el Tribunal no considera justificada la queja sobre sistemática inobservancia de los plazos establecidos en Reglamento de Personal. En su declaración testimonial, Lesley Zark señala lo difícil que resulta reunir a un comité, ya que en la Organización hay múltiples comités, todos formados por funcionarios que tienen que realizar su propio trabajo y que en cumplimiento de sus cometidos viajan con frecuencia, a lo que se agregan sus licencias. Señala que los reglamentos conceden flexibilidad para el cumplimiento de los plazos y que a la Secretaría sólo se le exige realizar un esfuerzo de buena fe para cumplirlos.

El Tribunal no comparte los argumentos según los cuales no se adoptó oficialmente una decisión de reorganización de la Oficina de Servicios de Compras ni el Secretario General cumplió el contrato del Sr. Zambrana hasta el 31 de diciembre de 2005. El Tribunal opina que la rescisión de los servicios del Sr. Zambrana obedeció a la reducción del monto de los recursos presupuestarios correspondientes a 2006. La Orden Ejecutiva del Secretario General era aplicable a la totalidad de la Organización, y como lo señala uno de los testigos, todos los departamentos padecieron los respectivos efectos o “perjuicios”. La Sra. Mumuni, originalmente llamada como testigo por el recurrente, declaró que el Sr. Zambrana no fue objeto de discriminación alguna. Señaló, en parte, al ser preguntada sobre la posibilidad de que hubiera habido discriminación por razones de raza, edad, creencias religiosas: “No, para nada. No creo que ninguno de esos factores haya tenido nada que ver con la eliminación del cargo del Sr. Zambrana. No creo que haya tenido nada que ver”. El hecho básico, a juicio del Tribunal, fue que en el presupuesto no existían fondos que permitieran mantener los servicios del Sr. Zambrana.

El Tribunal concluye que el error referente a la Regla de Personal aplicable cometido en la carta dirigida al recurrente, fechada el 20 de abril de 2005, le creó confusión al recurrente, motivo por el cual inició una serie de procedimientos innecesarios, porque en su entendido, estaba siendo retirado por una causal diferente a la reestructuración de su departamento, y si bien es cierto que un error de Recursos Humanos no puede generar derechos (Ver Sentencia 88, PEPLOW V. SECRETARIO GENERAL (1985), no es menos cierto que dicho error generó perjuicios al recurrente, haciéndolo entablar una serie de procesos que eran innecesarios.

Análogamente, el Tribunal concluye que no es fundada la queja de que la decisión haya sido arbitraria. En la sentencia del caso PEPLOW, el Tribunal definió el abuso de autoridad como una decisión que no respeta los límites de “la oportunidad, la conveniencia, la justicia, la lógica, las reglas inequívocas de la ciencia y la técnica, etc.”. Más tarde, en RE THOMAS FORGUES, Sentencia No. 99, página 664, el Tribunal definió ese abuso como una decisión en que “no existan razones lógicas ni racionales” y orientado por esos precedentes, el Tribunal concluye que el Secretario General adoptó la decisión de suprimir el cargo del recurrente y rescindir tempranamente su contrato a la luz de la reasignación de los recursos presupuestarios y de la necesidad de financiar otras prioridades de la Organización.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo

RESUELVE:



  1. Declarar que el Secretario General deberá pagar al recurrente, señor Jorge Zambrana, la suma de US$6.000, por concepto de gastos, honorarios y costas procesales. Esta suma se pagará dentro de los noventa dias siguientes a la fecha de esta sentencia.

  2. Declarar que lo expresamente no otorgado en esta parte resolutiva, se tiene por rechazado.

Notifíquese

Juez Albert N. J. Matthew, Presidente

Jueza Alma Montenegro de Fletcher, Vicepresidenta

Juez Andre Surena

Juez Héctor Enrique Arce Zaconeta

Reinaldo Rodríguez Gallard, Secretario del Tribunal

Washington, D.C., 19 de junio de 2007




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