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Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá Sala


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DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR EL LICENCIADO JOSE GABRIEL CARRILLO ACEDO, ACTUANDO EN VIRTUD DE PODER OTORGADO POR GRUPO F. INTERNACIONAL S. A., PARA QUE SE DECLARE NULO, POR ILEGAL, LA NOTA ARI-AG-4491-2004 DE 1 DE DICIEMBRE DE 2004, EXPEDIDA POR LA AUTORIDAD DE LA REGIÓN INTEROCEÁNICA. PONENTE: WINSTON SPADAFORA F. -PANAMÁ, VEINTICINCO (25) DE JULIO DE DOS MIL SEIS (2006)


Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Winston Spadafora Franco

Fecha: 25 de Julio de 2006

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción



Expediente: 609-05

VISTOS:

El licenciado JOSE GABRIEL CARRILLO ACEDO, actuando en virtud de poder otorgado por GRUPO F. INTERNACIONAL S.A., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 111-DOYCM de 10 de marzo de 2005, emitida por el Director de Obras y Construcciones Municipales, actos confirmatorios, y para que se hagan otras declaraciones.

La resolución impugnada mantiene suspendida la obra de relleno que adelantaba la empresa GRUPO F. INTERNACIONAL S.A., en el área de la calzada de Amador, indicando básicamente lo siguiente:

1.Que ante la Dirección de Obras e Ingeniería Municipal se sigue un proceso administrativo contra GRUPO F. INTERNACIONAL S.A.;

2.Que dentro de ese proceso administrativo, se expidió el auto de suspensión de obra No. 80-STL, por considerar que la empresa no contaba con la autorización de la autoridad competente-entiéndase la Autoridad de la Región Interoceánica-, para realizar trabajos de relleno de tierra en el área de la calzada de Amador;

3.Que GRUPO F. INTERNACIONAL S.A., solicitó el levantamiento de dicha suspensión, aduciendo que contaba contodas las autorizaciones necesarias para adelantar dichos trabajos;

4.Que consultada la ARI, sobre la existencia de las autorizaciones mencionadas por GRUPO F. INTERNACIONAL S.A., la entidad gubernamental negó la existencia de dichas autorizaciones; indicó que no se habían aprobado trabajos de relleno; el concepto de marina no se había incluido en la Addenda del Contrato que mantenía GRUPO F., con la ARI; ni se habían aprobado los planos presentados por GRUPO F.

5.Que en virtud de lo anterior, se mantendría la suspensión de la obra.

Advierte la Corte, que contra dicha decisión presentó recurso de reconsideración la sociedad GRUPO F. INTERNACIONAL S.A. El recurso presentado fue negado por el Alcalde del Distrito de Panamá, mediante Resolución No. 210-STL de 8 de abril de 2005, en la que se consideró oportuno mantener la suspensión de obra, "hasta tanto las autoridades competentes indicaran que el relleno para la construcción de la Marina frente a la parcela #3 realizada por GRUPO F. INTERNACIONAL S.A. contara con la aprobación y los permisos correspondientes."

En el legajo presentado consta que la decisión emitida por el Alcalde Municipal fue conocida en apelación ante el Gobernador de la Provincia de Panamá, quien expidió la Resolución C.Co. 101-05 de 15 de noviembre de 2005, rechazándola de plano, por considerar que la facultad de suspender la obra era parte de la función administrativa del Alcalde, por lo que dicha facultad no podía ser revisada en alzada.

Como quiera que la parte actora había presentado con la demanda, una petición previa para que el Sustanciador, en uso de sus facultades de documentación solicitara a la Alcaldía Municipal de Panamá y/o Gobernación de la Provincia de Panamá, que expidiera copias con las constancias de notificación de los actos emitidos por dichas autoridades, se acopió la Resolución No. 111-DOYCM de 10 de marzo de 2005, emitida por el Director de Obras y Construcciones Municipales, así como su acto confirmatorio, determinándose que la demanda cumple con los requisitos formales de admisión, y fue presentada dentro del término de dos meses que exige la Ley 135 de 1943.

Deslindados los aspectos de admisibilidad de la demanda, se advierte que la parte actora incluyó en la misma, una petición de suspensión provisional de los efectos del acto impugnado.


I.SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

Además de la declaratoria de ilegalidad del acto impugnado, el actor solicita el restablecimiento de los derechos subjetivos que estima afectados, y la suspensión provisional de los efectos de la resolución que impugna, señalando que ésta le impide continuar la obra que la empresa demandante adelantaba en la calzada de Amador, como parte de los contratos suscritos con la Autoridad Marítima de la Panamá, para construir una terminal de cruceros, y del proyecto de desarrollo PANAMA CANAL VILLAGE, contratado con la Autoridad de la Región Interoceánica.

El solicitante argumenta en este contexto, lo siguiente:

"Solicitamos, de acuerdo a lo normado por el artículo 73 de la ley 135 de 1943, que se ordene a la Dirección de Obras y Construcciones Municipales que suspenda los efectos de la resolución No. 111-DOYCM del 10 de marzo de 2005 con el objeto de que pueda continuarse con el relleno para infraestructura marítima, de acuerdo a los contratos de concesión celebrados con la Autoridad Marítima de Panamá, toda vez que dicha resolución fue proferida como resultado de una solicitud de una autoridad que NO era competente, y en franca violación de los actos propios de la propia Dirección de Obras y Construcciones Municipales la cual, a pesar de haber expedido la resolución No. 202/02 de 12 de abril de 2002 aprobando el relleno para marina (prueba A-22), y haber puesto el sello de Visto Bueno con "aprobación para terracería" (pruebas A-23, A-24 y A-25), AHORA PRETENDE DESCONOCER sus propios actos sin haber expedido ninguna resolución que deje sin efecto la resolución 202/02 y el visto bueno para terracería contenido en los planos, habiendo iniciado una acción material que afecta derechos o intereses legítimos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirve de fundamento jurídico, lo que se traduce en una arbitrariedad manifiesta con un desapego a los procedimientos del debido proceso, lo que nos otorga una apariencia de buen derecho (fumus bonis iuris) por vicios de ilegalidad claramente identificables.

Además, la suspensión del relleno para infraestructura marítima dadas sus consecuencias inmediatas nos causa un perjuicio notoriamente grave (periculum in mora), en consecuencias económicas de difícil reparación; toda vez que de acuerdo a la Cláusula Tercera de los Contratos de Concesión No. A2-016-2001 refrendado el 11 de octubre de 2002, celebrados entre la Autoridad Marítima de Panamá y Grupo F. Internacional (Pruebas A-3 y A-4) debe ser pagado el canon de arrendamiento mensual, so pena de que se resuelva administrativamente el contrato, perdiéndose IRREVERSIBLEMENTE este dinero pues no puede ejecutarse EL OBJETO del contrato, que es la construcción de infraestructura marítima. Hasta el momento, la suma pagada en concepto de arrendamiento por los dos contratos, asciende a B/.47,803.61 según la certificación extendida por la Contadora Pública Autorizada María del C. De Tello con idoneidad CPA-4472 (Prueba B-1), y los recibos de pago de la Autoridad Marítima de Panamá, adjuntos (pruebas B-2 a B-17). Igualmente, de mantenerse la suspensión de la obra, Grupo F. Internacional se vería en la necesidad de indemnizar pecuniariamente por B/.50,000.00 al señor ERIC ALEXANDER ABREGO BARCENAS con cédula de identidad personal No. 8-236-1068, quien es EL CONTRATISTA para los trabajos de relleno, según contrato celebrado el día 8 de noviembre de 2004, de acuerdo a lo contemplado en la cláusula sexta de dicho contrato, toda vez que la suspensión de la obra no es imputable a el (sic) contratista, sino a Grupo F. Internacional (prueba B-18).



Además hay daños IRREVERSIBLS que se causan a Grupo F. Internacional, cada día en que la operación de relleno para infraestructura marítima se encuentra suspendido, puesto que es un hecho NOTORIO y PUBLICO que existen otras concesiones para marina otorgadas en el área de Amador con posterioridad a las concesiones otorgadas a Grupo F. Internacional, y las mismas se encuentran en estos momentos con un avance mayor a la del demandante, lo que indudablemente significa que si las mismas terminan primero, captarán también primero la clientela de yates y botes que utilizan el área, haciendo menos competitivo el proyecto de Grupo F. Internacional, lo que trae sin lugar a dudas perjuicios económicos certeros, directos y a corto plazo, que serían imputables al Estado por mala prestación de un servicio público. Por último, la inversión realizada en el relleno, según consta en libros a diciembre de 2004, ascendía a B/.249,836.00 y a la fecha de presentación de esta demanda asciende aproximadamente a B/.1,260,000.00 (Prueba B-19) la cual se encuentra ociosa y no productiva, generando un lucro cesante que también sería imputable al Estado por mala prestación de un servicio público, debido al costo de oportunidad del dinero ocioso improductivo.

Estas situaciones acarrean de manera inmediata, directa e irreversible, graves perjuicios económicos de imposible reparación y resultan evidentes y notorios de acuerdo a los compromisos contractuales de Grupo F. Internacional ante la Autoridad Marítima de Panamá y ante los contratistas privados."

El demandante termina por señalar, que concurren en este proceso los dos elementos que la jurisprudencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha venido exigiendo, como presupuestos para que opere la suspensión provisional del acto administrativo demandado, esto es: la apariencia de buen derecho y la existencia de perjuicios notoriamente graves que derivan del acto atacado, y que ascienden a suma superior al millón de balboas.

II. EXAMEN DE LA SALA TERCERA

Una vez ponderada detenidamente la solicitud presentada por la empresa GRUPO F. INTERNACIONAL, la Sala participa del criterio de que es procedente acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

En tal sentido, debemos recordar que conforme a lo previsto en el artículo 73 de la Ley 135 de 1943, y la línea jurisprudencial sistemática de la Sala Tercera de la Corte, la suspensión provisional del acto administrativo es una medida discrecional que puede adoptar el Tribunal, si a su juicio ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave o una infracción manifiesta al ordenamiento legal.

Al analizar los argumentos del recurrente, y las pruebas aportadas de manera sumaria por el solicitante de la medida cautelar, el Tribunal ha podido apreciar de manera preliminar, que el acto de suspensión de la obra que adelantaba GRUPO F. INTERNACIONAL, efectivamente ocasiona cuantiosos perjuicios económicos a la referida sociedad.

En efecto, según se aprecia en el dossier, la empresa demandante ha realizado una serie de inversiones y adquirido compromisos y obligaciones de índole contractual y financiero, para cumplir con los términos de los Contratos de Concesión suscritos con la Autoridad Marítima de Panamá, para la construcción de un terminal marítimo de cruceros, marina turística, helipuerto, club de playa y para brindar servicios propios de un puerto marítimo de cruceros. Dicho proyecto, es complementario del proyecto de

desarrollo PANAMA CANAL VILLAGE Y BOULAVARD DE ALTA MODA, que la misma empresa maneja en la calzada de Amador.

Observa la Corte, que de acuerdo a la documentación aportada por el actor, la sociedad GRUPO F. INTERNACIONAL S.A., había solicitado desde el 21 de enero de 2002, a la Administración de la Autoridad de la Región Interoceánica, autorización para proceder al inicio de la construcción de la marina internacional y puerto de cruceros, como complemento del proyecto PANAMA CANAL VILLAGE.

En la nota dirigida por el Presidente de GRUPO F. INTERNACIONAL a la ARI, se indicaba además que la empresa ya había celebrado el contrato de concesión de área de ribera y fondo de mar con la Autoridad Marítima de Panamá (como le había indicado la propia ARI), y presentado el estudio de impacto ambiental ante la Autoridad Nacional del Ambiente, por lo que sólo se requería el visto bueno de la Autoridad de la Región Interoceánica para iniciar los trabajos de construcción.

En la Resolución de Junta Directiva No. 026-02 de 8 de marzo de 2002 (visible a foja 14 del expediente), se observa que la Junta Directiva de la Autoridad de la Región Interoceánica dio su anuencia para el acceso de un relleno de fondo de mar de aproximadamente 18,000 m2 para marina y centro comercial, entre la parcela 3 y la plaza de la unidad iberoamericana en Amador. Según se lee en la citada resolución, la ARI señaló que "Dicho relleno incluiría locales de servicio, club de marina y estacionamientos e incluye malecón y amarre para ciento cincuenta (150) yates..."

Esa decisión le fue comunicada a la empresa GRUPO F. INTERNACIONAL S.A., mediante Nota ARI/AG/JD/949-2002 de 12 de marzo de 2002, reiterando la anuencia de la ARI para el acceso de un relleno de fondo de mar de aproximadamente 18,000 m2 para marina y centro comercial, entre la parcela 3 y la plaza de la unidad iberoamericana en Amador. (fs.19-20)

Asimismo se aprecia, que la Dirección de Ingeniería y Administración de Contratos de la Autoridad de la Región Interoceánica, en nota ARI/DIAC/ 167-2002 de 9 de abril de 2002, entregó a GRUPO F. INTERNACIONAL las hojas de planos aprobados, en relación a la Planta General-Marina; Planta General del Conjunto de la Marina y Elevación General de la Marina de Amador.

Finalmente, se observa la Resolución No. 202/02 de 12 de abril de 2002, proveniente del Departamento de Aprobación de Planos y Permisos de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá, que aprueba entre otros puntos y requisitos técnicos del Anteproyecto, el relleno de marina, (fs. 22-23).

La parte actora también aporta a fojas 95-100 del dossier, una serie de planos con sellos de presentación, revisión y/o aprobación de diversas instancias gubernamentales (Sanidad, Cuerpo de Bomberos, Ministerio de Obras Públicas, ARI, Dirección de Obras y Construcciones Municipales -con aprobación para terracería- etc.), en relación al proyecto de terminal de cruceros.

Al confrontar todos estos elementos, con las razones ofrecidas por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales para suspender la construcción de la obra de relleno, el Tribunal observa que, contrario a lo señalado por el ente demandado, la empresa GRUPO F. INTERNACIONAL sí contaba con la anuencia y autorización de la Autoridad de la Región Interoceánica para realizar un relleno, como parte del puerto de cruceros y marina (concesión otorgada por la AMP), y que a su vez, era complemento del proyecto PANAMA CANAL VILLAGE que desarrolla GRUPO F. INTERNACIONAL en el área de la Calzada de Amador, según Contrato de Desarrollo, Arrendamiento e Inversión celebrado con la ARI.

Es de resaltar además, que la propia Dirección de Obras y Construcciones Municipales había expedido la Resolución 202/02, que además de indicar los requisitos técnicos de la obra a construir, había aprobado el anteproyecto presentado, incluyendo el relleno, como se aprecia en el punto 8 de la citada resolución.

En tales condiciones, y sin entrar en un análisis o consideración de fondo en relación al acto impugnado, el Tribunal conceptúa que los argumentos ofrecidos hasta este momento para suspender la obra, no se encuentran firmemente sustentados, e incluso, se contradicen con otros elementos de prueba que obran en autos, y que dan cuenta de que la ARI, había brindado su anuencia a la obra de relleno.

Por otra parte, la Corte advierte que para cumplir con los contratos celebrados por GRUPO F. INTERNACIONAL, tanto con la ARI, como con la Autoridad Marítima de Panamá, la empresa ha incurrido en cuantiosas erogaciones y compromisos financieros que incluyen contrataciones con empresas constructoras, y desembolsos para el pago de mensualidades a la Autoridad Marítima de Panamá, en razón de la concesión para la construcción de la terminal de cruceros (ver fojas 48-59; 62-63 y 79-80).

De acuerdo a la certificación de la Contadora Pública autorizada MARIA DE TELLO, hasta septiembre de 2005, se habían realizado pagos a la Autoridad Marítima de Panamá por el orden de B/.47,803.61 sin que se haya podido adelantar el proyecto de concesión para la construcción de la terminal de cruceros, por razón de la suspensión de obra dictada por el Municipio de Panamá. Asimismo certificó, que la inversión realizada en el relleno, según consta en libros a diciembre de 2004, ascendía a B/.249,836.00, todo lo cual afecta patrimonialmente a la empresa, e incluso pone en riesgo los contratos de concesión suscritos con la Autoridad Marítima de Panamá, y la viabilidad de la obra. (fs. 91 y 94)

Por ende, en lo que se refiere a los perjuicios económicos que según la empresa, le ocasiona el acto de suspensión de la obra, la parte actora ha cumplido con los requisitos exigidos por la Sala Tercera, para apreciar que tales perjuicios existen, al acompañar elementos de prueba que acreditan el perjuicio patrimonial grave que la suspensión de la obra le ocasiona.

Finalmente, la Sala no deja de apreciar que conforme a la normativa legal de la Autoridad Marítima de Panamá, ésta ostenta la calidad de autoridad suprema para la ejecución de la estrategia marítima nacional (art. 1 del Decreto Ley 7 de 1998); y le corresponde entre otras atribuciones, administrar, proyectar, y ejecutar planes y programas relacionados con el funcionamiento y desarrollo del sector marítimo, y explotar los recursos marinos y costeros (arts. 3 y 4 del Decreto ley 7 de 1998); así como otorgar, tramitar y fiscalizar las concesiones para explotación de los puertos marítimos nacionales existentes y que se construyan en el futuro. (art. 31 del Decreto ley 7 de 1998)

El recurrente aduce que el acto acusado infringe esta normativa, desde el momento que pasa por alto la existencia de contratos de concesión suscritos por GRUPO F. INTERNACIONAL y la Autoridad Marítima de Panamá, para la construcción del puerto de cruceros e infraestructura complementaria, y que acreditan que la empresa contaba con instrumentos legales, provenientes de las autoridades competentes, que le permitían construir y operar la terminal marítima de cruceros.

Una análisis preliminar de las normas citadas, permite vislumbrar una posible lesión a dicho ordenamiento legal, siendo que de acuerdo a los elementos con que sumaria y preliminarmente cuenta la Sala, el actor contaba con la autorización de la Autoridad Marítima, y el visto bueno de la ARI, para llevar adelante el relleno para la construcción del puerto de cruceros, por lo que la intervención de la Dirección de Obras Municipales suspendiendo la obra, a solicitud de la ARI, podría estar infringiendo los textos legales antes citados.

Cabe aclarar, que como bien lo indicara la parte actora, no se niega la competencia de la Dirección de Obras e Ingeniería Municipal para expedir los permisos de construcción respectivos, cuando se proyecte la construcción de la infraestructura comercial de la Marina, que aún no ha comenzado. Sin embargo, en este etapa, se trataba de un relleno que había sido aprobado en el anteproyecto de obra presentado ante la propia Dirección de Obras y Construcciones Municipales, que tenía la anuencia de la Autoridad de la Región Interoceánica y el aval de la Autoridad Marítima de Panamá, que había concesionado a GRUPO F. INTERNACIONAL, un área de ribera y fondo de mar para la construcción y operación de la terminal marítimo de cruceros.

Concurren pues, los elementos que de acuerdo a la inveterada y reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, justifican la adopción de la medida cautelar de suspensión provisional: la existencia de un perjuicio grave, actual, patrimonial y de difícil reparación (perliculum in mora); la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), y la urgencia en la necesidad de adoptar la protección cautelar, para evitar que de darse un eventual pronunciamiento en favor de la pretensión, tuviese efectos nugatorios.

Sin perjuicio de todo lo anterior, debemos recordar que la decisión que se adopta en este momento es de carácter provisional, y en forma alguna puede considerarse como un adelanto del pronunciamiento de fondo que en su momento, emitirá este Tribunal.

Por consiguiente, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ORDENA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de la Resolución No. 111-DOYCM de 10 de marzo de 2005, y su acto confirmatorio, que mantenía suspendida la obra de relleno adelantado por GRUPO F. INTERNACIONAL S.A. en la calzada de Amador.

Notifíquese.

 

WINSTON SPADAFORA FRANCO



ADÁN ARNULFO ARJONA L. -- VICTOR L. BENAVIDES P.

JANINA SMALL (Secretaria)



 

 


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