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Titulo: Supremacía constitucional, libertad de prensa y censura judicial


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En el precedente "Peralta" (8), el Tribunal estableció varias reglas referidas a las condiciones para el dictado de aquellos decretos y acerca de los controles institucionales, debidos y posibles.
En efecto, la Corte Suprema fijó una condición de legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia previa a su dictado; un recaudo de validez por el contenido de sus disposiciones y un requisito posterior, también de legitimidad por medio de la convalidación. Al mismo tiempo, la Corte Suprema ejerció controles -aunque débiles- y se reservó la facultad de emplearlos en el futuro.
En consecuencia, el Tribunal exigió -para la procedencia de aquellos decretos- a) una situación de grave riesgo social (9) que pusiese en peligro la existencia misma de la Nación y el Estado (10); b) razonabilidad de las medidas dispuestas, en términos de: b') relación entre los medios elegidos por la norma y los fines de ésta; b'') examen de la proporcionalidad de las medidas y el tiempo de vigencia de ellas (11); y, b''') inexistencia de otros medios alternativos adecuados para lograr los fines buscados (12); c) convalidación del Congreso, expresa o tácita. Al establecer estos requisitos, la Corte Suprema -aunque con distinta intensidad en uno y otro caso- ejerció control adjetivo y sustantivo de la norma cuestionada.
Acerca de los parámetros adjetivos, la Corte intensificó el control de la emergencia pero diluyó los controles del Poder Legislativo al admitir la ratificación tácita del Congreso, bastándole con que éste, pudiendo hacerlo, no dictase una disposición en contrario (13) Cabe aclarar, además, que para la Corte Suprema la legitimidad del decreto que se impugnó en "Peralta" derivaba, también, de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo (14).
Así, "Peralta" constituyó la convalidación jurisprudencial de los decretos de necesidad y urgencia -sin que la Constitución Nacional los regulara- y, al mismo tiempo, un caso de control judicial de la emergencia, pues la Corte Suprema la examinó y entendió que la había, calificando la situación que daba lugar a la norma de "grave riesgo social".
II. La doctrina judicial en el caso "Rodríguez"
De cuando en cuando, las sentencias de la Corte Suprema suscitan fuertes controversias en la opinión pública y en la doctrina jurídica. Es que en ejercicio del control de constitucionalidad, las decisiones del Tribunal pueden afectar intereses de todo tipo o conmover directamente el diseño reglado del poder.
Esas sentencias son importantes, tanto por lo que finalmente resuelven acerca de las peticiones presentadas, cuanto por los fundamentos utilizados para sostener el decisorio. En ciertas oportu-nidades, además, los razonamientos empleados en obiter dicta por la Corte Suprema, anticipan opiniones sobre temas relevantes derivados del caso en sí mismo y, hacia el futuro, en la construcción institucional del poder.
El fallo recaído en la popularmente conocida como causa de los aeropuertos (15) reunió aquellas características y produjo, más que controversias, verdadera conmoción desde que varios de sus considerandos tocaron el nervio vivo del control de constitucionalidad y adelantaron -al modo jurídico- el desplazamiento de la toma de decisión en el trazado de las políticas públicas, desde el Congreso hacia el Poder Ejecutivo.
En efecto, después de la reforma constitucional de 1994, el caso "Rodríguez" marcó el pico de mayor tensión doctrinaria acerca del ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de la atribución constitucional de dictar decretos de necesidad y urgencia y la subsiguiente atribución judicial de ejercer, sobre aquéllos, algún grado de control (16).
II.1. Los hechos y la coyuntura
Varios legisladores nacionales -a los que adhirió luego el Defensor del Pueblo- interpusieron acción de amparo contra sendos decretos del Poder Ejecutivo que mandaban llevar a cabo la privatización de los aeropuertos nacionales. En esos decretos se invocaba, como fundamento normativo de la decisión tomada por el Presidente, el art. 99, incs. 1° y 2° de la Constitución Nacional (17) Es decir, facultades propias y ordinarias del Poder Ejecutivo (18).
El amparo resultó procedente en primera y segunda instancia. Entonces, el Poder Ejecutivo Nacional interpuso contra la sentencia de Cámara, recurso extraordinario federal. Pero, al mismo tiempo, ratificó aquellos decretos mediante uno nuevo, esta vez de necesidad y urgencia -el 842/97- invocando, en esa oportunidad, el art. 99, inc. 3° de la Ley Suprema y en uso de las atribuciones que la reforma constitucional de 1994 le reconoció con carácter de extraordinarias y excepcionales. Acto seguido, el Poder Ejecutivo envió el dec. 842/97 (Adla, LVII-D, 4406) al Congreso Nacional.
Ante la situación, los mismos legisladores (19) plantearon una acción cautelar autónoma contra el decreto de necesidad y urgencia. La jueza actuante citó al Defensor del Pueblo -quien adhirió a la acción de los legisladores- hizo lugar a la medida y ordenó la suspensión de los efectos del decreto mencionado. Por otra parte, los legisladores interpusieron demanda ordinaria de nulidad contra la norma mentada.
Así las cosas, el Jefe de Gabinete de Ministros se presentó directamente ante la Corte Suprema. En primer término, planteó -con invocación del art. 24, inc. 7° del dec.-ley 1285/58 (Adla, LIII-C, 2543)- la incompetencia de los jueces intervinientes para resolver una cuestión atribuida -en su opinión- exclusivamente al Poder Legislativo. Aunque, debe decirse, en realidad, el Jefe de Gabinete estaba alegando falta de jurisdicción de los tribunales para entender en el asunto. Es decir, estaba sosteniendo que se trataba de una cuestión detraída del conocimiento de los jueces, en suma de una nueva cuestión política no justiciable.
Subsidiariamente, el Jefe de Gabinete de Ministros, interpuso recurso extraordinario federal por salto de instancia ante el Tribunal, en mérito a la gravedad institucional que se habría suscitado como consecuencia de la suspensión de los efectos del decreto, ordenada por el Poder Judicial.Esa actividad procesal se llevó a cabo en medio de una fuerte disputa que tomó estado público por la amplia cobertura periodística dada al asunto, en especial por la atención que mereciera de la prensa escrita. Antes de que la sentencia se emitiera, se especulaba sobre el resultado final de la controversia y se discutía acerca de la eventual ilegitimidad de los fundamentos que probablemente tuviera aquel fallo (20).
Quizás esa circunstancia por la cual la cuestión institucional se politizó, haya influido en la dirección que tomó el voto de la mayoría del Tribunal y en el sentido de los obiter dicta que estableció. Lo cierto es que aun cuando la Corte Suprema estimó planteado un conflicto de competencias, no citó -como fundamento normativo expreso- el art. 24, inc. 7° del decreto ley 1285/58, invocado por el Jefe de Gabinete de Ministros en sustento de su postura y recogido por el Procurador General en su dictamen (21).
II.2. Las cuestiones tratadas en el caso
Aunque la cuestión se resolvió con fundamento en la falta de caso y carencia de agravio concreto, acreditado por los legisladores accionantes, (22) el Tribunal abundó acerca de la legitimidad de los decretos de necesidad y urgencia y de su control político en cabeza del Poder Legislativo abordando, al mismo tiempo, otras cuestiones tangenciales que debieron resolverse para abrir camino a la solución de la controversia.
De ese modo, en el caso de los Aeropuertos se plantearon varios problemas importantes y, estimo, dos cuestiones sustantivas para el sistema político.
Entre los primeros -y ligados unos con otros- cabe señalar: a) el problema de la legitimación del Jefe de Gabinete de Ministros para defender la constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia; (23); b) la legitimación activa de un grupo de legisladores para demandar amparo judicial, ante un eventual acto inconstitucional del Poder Ejecutivo; (24); c) el alcance de la legitimación activa del Defensor del Pueblo, adhiriendo a aquella acción; (25); d) la utilización por parte de la Corte Suprema de sus poderes implícitos, para saltar una instancia judicial y comprometer el control difuso de constitucionalidad (26); e) la inexistencia de cuestión judicial, planteada como falta de competencia de los jueces para resolver un conflicto de poderes, conflicto que, según la Corte Suprema, genera gravedad institucional (27).
Entre las segundas -redefiniendo el diseño del poder constitucional- a) el empleo del per saltum sostenido en la gravedad institucional (28) y b) los controles posibles y eventuales a los decretos de necesidad y urgencia.
II.3. Las reglas de "Rodríguez" sobre los decretos de necesidad y urgencia y sus eventuales controles
Aunque, como se dijo, el voto de la mayoría en "Rodríguez" se sostuvo en la falta de legitimación de los legisladores para accionar (29), el Tribunal se creyó en la necesidad de extender la fundamen-tación -quizás para justificar su decisorio- elaborando varios obiter dicta acerca de los decretos de necesidad y urgencia, su alcance y eventuales controles.
Sin embargo -y más allá del menor valor que los obiter dicta tienen a la hora de establecer los precedentes- tampoco esas reglas secundarias emanadas de la Corte Suprema fueron suficiente-mente claras.
¿Dijo la Corte Suprema que el Poder Judicial no tiene atribuciones -después de la reforma constitucional de 1994- para declarar la inconstitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia? ¿Sostuvo el Tribunal que quien no puede hacerlo es un juez incompetente o que un juez carece de jurisdicción para ello? ¿Distinguió, según se tratase de un decreto de necesidad y urgencia dictado con ilegitimidades formales o sustantivas? El hecho de que el Congreso no haya dictado la ley reglamentaria de esas normas, ¿impide dictarlas al Presidente? Si, de todos modos, el Presidente puede emitir los decretos de urgencia sin ley reglamentaria ¿hasta dónde llega la posibilidad de intervención o control, por parte del Congreso? Veamos.
En principio, la mayoría concluyó en que la decisión de la jueza de grado había sido tomada en ausencia de jurisdicción (30) Es decir, habría decidido un conflicto por naturaleza ajeno a la resolución judicial, que traduciría la invasión de la zona de reserva de otro poder (31). Otra vez, sin ser nombrada expresamente por la Corte Suprema, emerge la cuestión política no judiciable. Pero, al mismo tiempo, el Tribunal se remitió a lo dictaminado por el Procurador General en los puntos VII, VIII y X y, en el primero de los puntos mencionados por éste, el Procurador se interrogaba acerca de si la magistrada había incurrido en un exceso de competencia o se había mantenido dentro de ella (32).
Sin embargo, el empleo equívoco e intercambiable de los términos jurisdicción y competencia por parte del Procurador se debió a que éste, para justificar el salto de instancia, estimó configurado un conflicto de competencia (33). Como es sabido, los conflictos de competencia se dan entre jueces que disputan la misma competencia o cuando ninguno de ellos quiere asumirla. En cambio, en el caso "Rodríguez" lo que estaba en discusión era la atribución jurisdiccional para controlar un decreto de necesidad y urgencia.
Ahora bien, la Corte Suprema -después de haber sostenido que la jueza de grado carecía de jurisdicción, por ausencia de gravamen, caso, causa o controversia- afirmó que ello no implicaba convalidar el decreto de necesidad y urgencia, en tanto esa norma, como integrante del ordenamiento jurídico, es susceptible de eventuales cuestionamientos constitucionales -antes, durante o después de su tratamiento legislativo y cualquiera fuese la suerte que corriese en ese trámite- siempre ante un caso concreto en el que la norma cuestionada se considerase en pugna con los derechos y garantías consagrados en la Constitución (34).
Y entonces, ¿cómo se conjuga esa afirmación sobre el eventual control de constitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia, antes, durante o después de su tratamiento legislativo, con lo sustentado en párrafo anterior acerca de que es al Congreso, órgano depositario de la soberanía popular, a quien la Constitución atribuye una excluyente intervención en el control de los decretos de necesidad y urgencia, función que no puede ser interferida en el modo de su ejercicio por el Poder Judicial, sin grave afectación de la división de pode-res? (35) Lo cierto es que, para la Corte Suprema, estas dos afirmaciones no son contradictorias. El mismo Tribunal parece diluir el control excluyente por parte del Congreso al remitir al consid. 23, a fin de establecer los límites -por cierto difusos e imprecisos- de la actuación de ambos poderes sobre los decretos de necesidad y urgencia.
Así pues, según la Corte Suprema, el Congreso tiene una atribución excluyente en el control de los decretos de necesidad y urgencia pero el Tribunal, ante agravio concreto puede ejercer algún control. El punto es, entonces, el alcance de ese control. De acuerdo al voto de la mayoría corresponde a la Corte Suprema el control adjetivo, procedimiental, de los decretos de necesidad y urgencia y, en cierto modo, sustantivo.
En efecto, el Tribunal examina -siempre en obiter dicta- si, en el caso, se cumplieron los requisitos formales de procedencia y si la materia sobre la cual versó el decreto era o no, de las prohibidas expresamente por la Constitución Nacional (36) Pero no evaluó la existencia de una grave emergencia que pusiese en peligro la existencia misma de la Nación, como sí lo hizo en "Peralta" y, a su turno, en "Video Club Dreams" (37).
Por fin, la Corte Suprema, aseguró que la falta de ley reglamentaria del dictado de los decretos de necesidad y urgencia no impide al Presidente su emisión pues lo contrario significaría tanto como bloquear una facultad atribuida a éste, directamente por la Constitución (38). La interpretación del Tribunal sobre el punto es atendible, siempre que la demora en la reglamentación rebase límites razonables pues el hecho podría constituir un caso de inconstitucio-nalidad por omisión.
Sin embargo, los decretos de necesidad y urgencia fueron establecidos en la Constitución como actos complejos que requieren, por lo menos, la interven-ción de dos órganos de poder: el Presidente que los emite y el Congreso que interviene para controlarlos, control que puede ejercer aún sin ley reglamentaria.
En consecuencia, quedaba por determinar qué tipo de intervención o control cabe emplear por el Congreso, en ausencia de ley reglamentaria. La mayoría del Tribunal en el caso "Rodríguez" sostuvo que es al propio Congreso a quien le compete arbitrar los medios para emitir su decisión -de ratificación o rechazo- conforme a la Constitución Nacional y del modo que entienda adecuado a las circunstancias en que se expida al respecto (39).
Pero, dado que la intervención del Congreso, tal como bien lo señala el Tribunal, no implica función legislativa (40) debe señalarse que sería impro-cedente el veto presidencial sobre un eventual rechazo legislativo de los decretos de necesidad y urgencia. Claro que si el Congreso opta por sancionar una ley formal y material, con contenido diverso al establecido en el decreto de necesidad y urgencia, la atribución presidencial de observar las leyes se mantiene intacta.
III. El caso "Verrocchi"
Después de instalada la creencia jurídica acerca de que la Corte Suprema había diluido hasta casi hacer desaparecer el control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia en el caso "Rodríguez" (41) el Tribunal dictó sentencia en "Verrocchi" (42) donde, con una mayoría diferente, declaró la inconstitucionalidad de una de aquellas normas y su decreto reglamentario (43).
En el caso se trataba de normas emitidas por el Poder Ejecutivo en el año 1996, mediante las cuales se suprimían asignaciones familiares a los trabajadores con remuneraciones superiores a mil pesos. Las dispo-siciones que a su vez derogaban una ley, afectaban el derecho constitucional de protección integral de la familia (art. 14 bis, Constitución Nacional) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con jerarquía constitucional después de 1994 (art. 75, inc. 22, Constitución Nacional)
IV. ¿Estamos ante un cambio de doctrina?
En "Verrocchi" la mayoría del Tribunal, los votos en concurrencia y la disidencia reconocieron legiti-mación activa al actor, quien había presentado un agravio concreto a su derecho constitucional de percibir, con su remuneración, asignaciones fami-liares.
Con "el mayor énfasis" la disidencia subrayó la admisibilidad del recurso extraordinario para cuestionar la constitucionalidad de decretos de necesidad y urgencia por quien demostró el perjuicio directo, real y concreto que tales normas le causaron (44) y, de rondón, efectuó la encendida defensa de la decisión en "Rodríguez" a propósito de los consids. 23 y 24 de esa sentencia, señalando cómo ellos demostrarían con el "rigor de los hechos" que la Corte Suprema no abdicó el control de constitucionalidad (45).
En consecuencia, aceptada la legitimidad activa del actor, las reglas elaboradas sobre los decretos de necesidad y urgencia constituyeron el holding del caso.
a) Reglas del voto de la mayoría
En primer lugar cabe señalar que el voto de la mayoría en "Verrocchi" reconoció la atribución presidencial de emitir decretos de necesidad y urgencia, aún sin ley reglamentaria de esas normas dictada por el Congreso Nacional. Ello se deduce de lo afirmado por el Tribunal acerca de que esa circunstancia -la carencia de ley- exigía mayor responsabilidad por parte del Poder Judicial, en el ejercicio del control de constitucionalidad (46).Esa mayor responsabilidad requerida por la Corte la asume en plenitud ella misma, al dar alcance interpretativo al art. 99, inc. 3° de la Constitución y establecer las condiciones bajo las cuales puede ejercerse la facultad -siempre excepcional del Presidente- de dictar decretos de necesidad y urgencia.
Así, el Tribunal está dispuesto a examinar si se cumplieron las exigencias materiales y formales en el dictado de aquellas normas que a) se enmarcan dentro del principio republicano; b) mantienen intangible el sistema de mutuos controles entre los poderes; c) requieren la existencia de un estado de necesidad en términos de c') imposibilidad del Congreso para dictar normas, por ejemplo, en caso de una contienda bélica o de desastres naturales que impidan a los legisladores llegar a la Capital; o, c") que la situación que necesite solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente (47); d) desestiman razones de mera conveniencia para dictar los decretos; e) contengan suficiente motivación fáctica en los mismos considerandos de la norma cuestionada (48), estimo, para poder efectuar el pertinente control de razonabilidad; y f) no aniquilen -ni aún en la emergencia- el derecho limitado mediante la norma (49).
Como se advierte de la enunciación que antecede, el control que efectúa la Corte Suprema es amplio e intenso. Examina el cumplimiento del debido proceso sustantivo y adjetivo y analiza la razonabilidad de la medida, exigiendo motivación concreta en los hechos y circunstancias que habrían impulsado la sanción de los decretos. La Corte Suprema, saludablemente, parece no olvidar que el estado de derecho es un estado de razón y que éste debe manifestarse y concretarse expresamente en los motivos que la autoridad alega para limitar derecho o para ejercer atribuciones excepcionales.
b) Concurrencia de los ministros Petracchi y Boggiano
Analizando la fuente del art. 99, inc. 3°, según los debates en el seno de la Convención Constituyente de 1994, el ministro Petracchi sostiene que el dictado de un decreto de necesidad y urgencia constituye un acto complejo, integrado por la voluntad presidencial y la intervención del Congreso (50). En consecuencia, sin la voluntad integradora del Congreso, los decretos de necesidad y urgencia carecen de legitimidad constitucional (51). A mayor abundamiento y con duros términos para la doctrina "Peralta" sobre la validez de la aprobación tácita por parte del Congreso, esta disidencia sostiene que el silencio del Poder Legislativo implica desaprobación (52).
Por su parte, para el ministro Boggiano, sólo en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo dictar los decretos de urgencia, siempre y cuando (le) sea imposible (al Congreso) dar respuesta a las circunstancias de excepción (53). Control que cabe efectuar a la Corte y que no impide, por otro lado, el control de las medidas tomadas en consecuencia. Criterio éste que mantiene la doctrina de "Peralta" sobre el punto.
c) La disidencia
La minoría, luego de reconocer el agravio y legitimidad activa del actor, examinó, en primer lugar, el problema presentado por la falta de regla-mentación legislativa del art. 99, inc. 3° y evaluó los efectos que para el sistema constitucional tendría una doctrina negatoria de la atribución presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia, sin ley reglamentaria.
El voto en disidencia compartió -aunque con otra intensidad y fundamentación- el criterio de la mayoría y de la opinión concurrente del ministro Boggiano acerca de que la atribución presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia no se anula ante la carencia de ley reglamentaria. Sobre el punto, la disidencia sostuvo que tal situación no impide al Poder Ejecutivo dictar decretos de necesidad y urgencia ni al Poder Legislativo ejercer el eventual control, control que se preserva con el mayor vigor (54). Y aún más. La minoría afirmó que ambas atribuciones, la presidencial para dictar los decretos y la legislativa para efectuar el control, son operativas (55). Unico modo, según esta doctrina, de efectuar una interpretación constitucional respetuosa de la estructura sistemática de la Constitución Nacional (56).
En apoyo de esa hermenéutica, la disidencia cita sendos precedentes de la Corte Suprema, cuya doctrina convalidó la promulgación parcial de leyes, atribución presidencial que conforme al art. 80 de la Constitución Nacional, requiere un procedimiento de control igual al de los decretos de necesidad y urgencia (57).
Esa interpretación sistemática, armónica y práctica de la Constitución (58) lleva a la minoría a admitir la ratificación de los decretos cuestionados por parte del Congreso, operada mediante el dictado de una ley derogatoria de la norma de urgencia (59).
V. Lo que "Verrocchi" se llevó. El regreso de "Peralta" y "Video Club" Dreams"
En la tan compleja cuestión de los decretos de necesidad y urgencia, el caso "Verrocchi" proporciona un conjunto de reglas que perfilan la institución y la ubica en la trama de controles recíprocos que establece la Constitución asegurando, a lo menos, un ejercicio acotado de aquella atribución y -lo que es más importante- sujeta a revisión judicial.
Diría que de "Verrocchi" surge una doctrina firme acerca de que a) el dictado de un decreto de necesidad y urgencia constituye, en principio, una cuestión judiciable. pues los ocho ministros que votaron en el caso así lo reconocieron. Si alguna duda quedaba, después de "Rodríguez", la Corte Suprema con nitidez meridiana resolvió el punto; b) el Presidente puede dictar aquellas normas aun en ausencia de ley reglamentaria emanada del Congreso, dado que sólo el ministro Petracchi sostuvo lo contrario.
Sin embargo, existen diferencias y matices entre el voto de la mayoría, las concurrencias y la minoría acerca del alcance de la revisión judicial y de los efectos y eventuales controles -del Poder Judicial y del Poder Legislativo- de los decretos de urgencia, faltando la norma reglamentaria del art. 99, inc. 3° Constitución Nacional.
Así cabe al Tribunal la revisión del cumplimiento de los requisitos materiales y formales de emisión de los decretos. Claramente, del voto de la mayoría y de la concurrencia de Boggiano, surge la posibilidad de examinar si existe o no emergencia y la razonabilidad de las medidas tomadas en su consecuencia. Sobre ambas cuestiones se mantiene, pues, la doctrina "Peralta" y "Video Club Dreams".
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