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Titulo: Supremacía constitucional, libertad de prensa y censura judicial


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Ese origen "federalista", y la circunstancia de que el juez constitucional federal sea el que siempre tiene la última palabra en la interpretación de la Constitución, y la facultad de imponer sus decisiones a los Estados miembros, han provocado que la jurisprudencia constitucional sea en general más favorable a la Federación que a los Estados federados (8). Hasta fines de 1998 los casos más ejemplificativos de este aserto eran las tradiciones jurisprudenciales norteamericana, alemana y la del tribunal de justicia de las comunidades europeas. Veamos:
a) En Estados Unidos, el art. I sección 8 de la Constitución establece la facultad del Congreso de "regular el comercio con las naciones extranjeras, entre los distintos Estados y con las tribus indias". Esa norma ha sido utilizada por la Corte en modo restrictivo de las autonomías estaduales, declarando la validez de normas federales que reglaban el comercio local pero que tenían algún impacto sobre el comercio entre los Estados o fuera del Estado ("in re": "Heart of Atalanta Motel vs. United States" (9) de 1964). Y a la inversa, la Corte declaró inconstitucionales varias leyes estaduales que, sin tener contenido económico, afectaba el comercio entre Estados.
b) En Alemania, el art. 72 de la Carta de Bonn establece: "En el ámbito de la legislación concurrente los Lander tienen la facultad de legislar mientras y en cuanto la Federación no haya hecho uso mediante ley de su competencia legislativa". Dicha cláusula ha sido interpretada por la Corte Constitucional Federal de modo tal que nunca se restrinja la competencia legislativa de la federación en esas materias, aun cuando ya hayan sido regladas localmente (10).
c) Si consideramos a la estructura jurídica de la Unión Europea como una nueva forma de federación(11), podemos colacionar como ejemplo, la tarea del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que ha hecho reiteradamente una interpretación extensiva de las disposiciones que atribuyen competencias a la Unión mediante la teoría de las competencias implícitas ("in re": "Consejo c. Comisión" fallado el 31 de marzo de 1971, caso 22/70), avanzando así sobre las competencias de los Estados parte.
En cambio, en Suiza, el Tribunal Federal guarda una línea jurisprudencial más moderada, y se ha opuesto siempre a una interpretación extensiva de las competencias de la Federación, rechazando las teorías según las cuales la costumbre constitucional o el consentimiento de los cantones puedan justificar la atribución de competencias a los órganos federales(12).
Pero a fines de 1998 la jurisprudencia de la Suprema Corte de nuestro país ha revolucionado esa tradición: los ejemplos mencionados de los avances del poder central sobre las autonomías locales parecen travesuras de niños frente al despojo convalidado en la República Argentina, a través del fallo que comentamos. Sintetizando lo ocurrido, diremos que un órgano federal (el Senado de la Nación) y un partido político (el justicialismo) reemplazaron la voluntad de un Estado miembro de la federación (la Provincia del Chaco) y eligieron quién sería la persona que iba a representarla como senador por el período 1998-2001. El Senado obviamente excedió los límites permitidos por la Constitución Nacional para su accionar (artículo 64), ya que se erigió en elector de un senador cuando sus facultades son, al decir de Joaquín V. González: "de examen sobre los títulos de sus miembros, puede analizar y juzgar de la validez de la Legislatura que ha elegido, pero solo con respecto a una elección realizada..." (13). Es decir que a lo sumo el Senado podría haber rechazado el pliego del Senador Pavicich, que fue votado por la legislatura chaqueña, pero no incorporar una persona respecto de la cual no se había expedido la legislatura local.
La mayoría de la Corte, a la que la prensa argentina unánimemente ha rotulado de "automática", llamando de ese modo a los cinco jueces que siempre fallan a favor de los designios del oficialismo que los designó (Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano, Vázquez y López) convalidó un inadmisible avance de un órgano federal sobre las facultades privativas y reservadas de las provincias, ya que la persona que se eligió como senador por el Chaco no fue votada por la legislatura chaqueña tal como prevé la Constitución Nacional para el período intermedio hasta que se unifique la elección directa de los senadores en todo el país (cláusula transitoria cuarta). Este es el punto principal, a nuestro entender, del caso bajo análisis, independientemente de las mayorías o minorías en la legislatura: un órgano federal le ha "regalado" una banca a una persona que no fue votada por el órgano provincial y que no presentó sus pliegos.
Ello tergiversa y destruye toda la arquitectura constitucional argentina, donde las provincias son anteriores al Estado nacional, y han ido tejiendo la trama de una federación a través de 'pactos preexistentes' a la Constitución para llegar finalmente a su sanción en 1853, completada en 1860 con la incorporación de la provincia de Buenos Aires. Tal preexistencia de las provincias ha sido reconocida por la Corte Suprema federal desde el siglo pasado en el fallo "Blanco" (14) al afirmar que las provincias "conservan después de la adopción de la Constitución Nacional todos los poderes que antes tenían, y con la misma extensión...". Esa Constitución es por lo tanto, como decía Alberdi, el "pacto político fundacional" del Estado argentino, celebrado entre las provincias y en el cual las mismas se reservan todo el poder no delegado a la federación (argumento art. 126, Constitución Nacional).
La conducta del Senado nacional sin dudas carece de precedentes en la historia política mundial, pero lo más grave del caso es que el poder encargado de anular esos atropellos los haya convalidado, lo cual tampoco tiene antecedentes en el derecho constitucional. Los argumentos vertidos por la mayoría de la Corte en apoyo de su decisión son tan irrelevantes que ni vale la pena detenerse a analizarlos: El debate de la cuestión en la comisión de asuntos constitucionales primero y en el recinto después (como si el debate convalidara el vicio...); la certificación de la justicia electoral chaqueña del diploma del senador Sager (la cual es totalmente nula por no haber sido precedida de una votación en la legislatura local, es decir que se certificó lo que no existía), etcétera.
En conclusión: muchísimos son los razonamientos y variados los ángulos desde los cuales se puede criticar el presente fallo. Lo que pretendimos demostrar con estas líneas es que la mayoría de la Corte argentina utilizó el control de constitucionalidad en el sentido inverso al que motivara su nacimiento en todo el mundo: mientras éste surgió como mecanismo para evitar la violación del derecho federal por parte de las autoridades locales (y mantener así su superioridad) la Corte lo utilizó para convalidar una violación de la Constitución por parte de las autoridades federales en perjuicio de las autonomías provinciales. Con ello arrasó con toda la Constitución, desde el preámbulo, que se refiere a los pactos preexistentes, hasta el último título de la carta magna, que se refiere a los gobiernos provinciales. Tal vez hubiera sido más honroso para la propia mayoría de la Corte recurrir a la depreciada y criticable doctrina de las cuestiones políticas no justiciables y abstenerse de fallar en forma tan vergonzosa.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
(1)Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Buenos Aires.
(2)1 Cranch 137 (1803)
(3)Conf. FENWICK, Helen, "Constitutional & Administrative Law", p. 149 y sigtes., Ed. Cavendish Publishing Limited, Londres, 1995.
(4)Conf. FROMONT, Michel, en "La Justice Constitutionnelle dans le monde", p. 8, Ed Dalloz, Paris, 1996.
(5)Art. VI.2: "Esta Constitución, las leyes de los Estados Unidos que se sancionen en cumplimiento de ella y todos los tratados suscriptos o por suscribirse bajo la autoridad de los Estados Unidos serán la ley suprema del país y los jueces de cada Estado estarán sujetos a ella no obstante cualquier disposición en contrario contenida en la Constitución o las leyes de cualquiera de los Estados"(6)HAMILTON, Alexander, "El Federalista", Ed. Fondo de Cultura Económica, México.
(7)La cual, no obstante, ha sido criticada brillantemente por NINO, Carlos S. en "La Constitución de la Democracia Deliberativa", traducción de Roberto Saba, p. 261 y sigtes., Ed. Gedisa, Barcelona, 1996.
(8)FROMONT, Michel, en ob cit., p. 111.
(9)379 US 241. Puede verse un comentario al mismo en WAGMAN, Robert "The Supreme Court", p. 152, Ed. Pharos Books, New York 1993.
(10)Conf. KOENIG, P. y RUFNER, W., en "Le controle de constitutionnalité en France et en République Fédérale d'Allemagne", p. 36, Köln, 1981.
(11)Resulta interesante (aun cuando no lo compartimos plenamente) el paralelismo trazado por RASPI, Arturo E, en LA LEY Actualidad ejs. del 25/6/96 y del 2/7/96 (Ed. La Ley, Buenos Aires), entre los sistemas de integración más avanzados (Unión Europea) con los Estados federales y los sistemas de integración en ciernes (Mercosur) con las confederaciones.
(12)MULLER, J. P., "Die Grundrechte derschweizerischen Bundesverfassung", p. 52, Berna, 1991.
(13)"Manual de la Constitución Argentina", p. 347, Ed. Estrada, edición 1983, Buenos Aires, 1897.
(14)Fallos 1:170, citado por SAGÜES, Néstor en "Elementos de Derecho Constitucional", t. 2, p. 1, Ed Astrea, Buenos Aires, 1997.

Doctrina


TITULO: La reforma constitucional de 1994 y su influencia en el sistema republicano y democrático (Ed. Depalma). Buenos Aires, 2000

AUTOR: Ekmekdjian, Miguel Angel; Ferreyra, Raúl Gustavo

PUBLICACION: LA LEY, 2000­B, 1347
Voces

REFORMA.CONSTITUCIONAL ~ CONSTITUCION.NACIONAL ~



Como toda obra humana, la reforma constitucional de 1994 tiene mucho de elogiable y también de criticable. Pero ciertamente puede asignársele un mérito indisputado: haber creado la necesidad de repensar una gran cantidad de cuestiones que en el Derecho Constitucional ya se daban por agotadas o definitivas.
Si bien milito entre los que creen que la reforma constitucional no es un acto esporádico y formal que sucede cada tanto cuando se reúne la convención, sino que ocurre casi diariamente cada vez que la Corte Suprema interpreta un segmento de la Constitución, no es menos cierto que la Convención del 94 fue pródiga en cambios que han modificado profundamente tanto los derechos constitucionales y sus garantías, como el reparto del poder.
En el ya largo quinquenio transcurrido desde entonces, la jurisprudencia y la doctrina se han ocupado infatigablemente de escrutar las nuevas normas indudablemente toda reforma no es un punto de llegada sino de partida que obliga como dije a repensar y dar contenido real al texto a veces esquivo y misterioso a los ojos del intérprete.
Y bajo la dirección del Profesor Miguel Angel Ekmekdjian -quien a través de un caso célebre ratificó hace algunos años aquello de que la Corte Suprema es una convención constituyente en sesión permanente- ha aparecido en los albores de este año una nueva obra colectiva, que aborda el tratamiento de una amplia gama de aspectos vinculados con la reforma del 94.
Ekmekdjian ha congregado a los miembros de su cátedra junto a otros profesores invitados, para pensar juntos pero separadamente, en las perspectivas de la Reforma constitucional. El resultado -el buen resultado- es un auténtico manual de Derecho Constitucional, escrito en disparidad pero con unidad.
Allí se abordan, sino todos, al menos los problemas centrales del Derecho Constitucional actual Beatriz L. Alice tomd a su cargo el acrecentamiento de los derechos y garantías y la creación de los órganos de control; Horacio R. Bermúdez se ha ocupado del voto obligatorio; Alfredo M. Vitolo escribe sobre los partidos políticos; Maria Cristina Serrano sobre las formas directas de participación política; Raúl G. Ferreyra -quien codirige la publicación- lo ha hecho sobre el amparo; Andrés Gil Domínguez encaró los derechos de incidencia colectiva; Oscar Bergallo ha elegido el hábeas data; Eduardo P. Giménez ha abordado los roles del Congreso; Fermín P. Ubertone analiza la reforma del Senado; Miguel A. Perrotta se ocupa de los tratados internacionales; Mirtha Abad del presidencialismo; Diego F. Miceli de las urgencias del Poder Ejecutivo; Adrián Ventura comenta el caso Fayt a propósito de la inamovilidad de los jueces; Julio N. Sisini se encarga del Consejo, de la Magistratura y Daniel H. Cassani del Ministerio Publico. Miguel Angel Ekmekdjian por su lado, inicia la obra con una visión general sobre la democracia, la república y los gobiernos de facto.
Seria imposible analizar cada uno de estos artículos-capitulo del libro dentro de los limites de esta recensión, pero ello no me impide destacar que toda la obra esta impregnada de la actualidad del pensamiento de sus AUTORes, de su autentica vocación democrática y de la esmerada síntesis en el tratamiento de cada uno de los problemas abordados. Siguiendo un encomiable método académico todos desarrollan sus trabajos llegando a propuestas y conclusiones personales.
Creo a modo de síntesis que el profesor Ekmekdjian y sus colaboradores han logrado ofrecer a todos los públicos una obra que en sus casi quinientas paginas, resume con buena doctrina algo mas que la sola reforma de 1994. Es como dije, un autentico manual del Derecho Constitucional de hoy.
Comentario de: Alberto B. Bianchi

Nota a Fallo

TITULO: El control formal y material sobre los decretos de necesidad y urgencia

AUTOR: Carnota, Walter

PUBLICACION: LA LEY, 2000-F, 133
Voces

CONSTITUCION.NACIONAL ~ CONTROL.CONSTITUCIONAL ~ DECRETO.DE.NECESIDAD.Y.URGENCIA ~



1. Saludablemente, la mayoría de los miembros de nuestra Corte Suprema prosigue con la línea trazada a partir de "Verrocchi" (Fallos: 322:1726 -LA LEY, 2000-A, 88-), en el sentido de entrar a analizar los presupuestos fácticos que motivaron la sanción de un decreto de necesidad y urgencia en los términos del art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional.
2. Por nuestra parte, y en otro lugar(1), ya habíamos aplaudido ese prisma investigativo, tendiente a asegurar -en todo momento- el control judicial ulterior suficiente de la actividad de los órganos del Estado. No importaba que se tratase de un apodado decreto de necesidad y urgencia; es más, entendíamos que con más razón en el caso de ese novel instituto, debía desarrollarse una ajustada técnica de control.
3. Quienes escribieron lúcidas páginas en "Verrocchi" (p. ej. los jueces Belluscio y Petracchi), es lógico que insistan con su acertada posición, que suscita la adhesión del doctor Bossert. No basta con que un reglamento de urgencia proclame, por sí y ante sí, que estamos en las especialísimas circunstancias a que refiere el inc. tercero del artículo 99. La realidad político-institucional existencial debe llevar a la convicción judicial de que el alegado apuro es sincero, y no un modo expedito de circunvalar los normales procedimientos constitucionales de sanción y promulgación de las leyes.
4. Lamentablemente, la Corte en autos "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo" (sentencia del 2 de junio de 2000 -LA LEY, 2000-C, 828-), había retrocedido en el diseño general de esa doctrina, al considerar que la intercalación legislativa en un decreto de necesidad y urgencia relevaba de su control judicial ulterior. Con buen tino, Mario Midón(2) consideró a la intervención congresional como una suerte de "sánalo todo", que hasta llegaba a inhibir la competencia judicial de contralor.
5. ¿Existe, en el caso que se ventile, la invocada "necesidad y urgencia"? Bien el juez puede examinar si ello es así o no. Cabe recordar que en nuestro derecho constitucional, no hay sector que se detraiga al "judicial review". De lo contrario, bastaría la discrecionalidad ejecutiva -o legislativa, a tenor de la extraña tesitura de "Guida"- para impedir poder llegar a determinar si en el plano fáctico-jurídico un apodado decreto de "necesidad y urgencia" es tal. La primacía de la realidad es un principio general del ordenamiento jurídico que, obviamente, alcanza a la interpretación aplicativa de la Constitución.
6. También el voto innominado de Fayt y de Vázquez recaído en la sentencia en comentario se orienta en este sentido, pese a la postura que el segundo de los magistrados del Alto Tribunal había asumido en "Verrocchi". Ello está bien que así sea, pues ahora puede contarse con una sólida mayoría de seis jueces proclives a indagar, en cada caso concreto sometido a adjudicación, si hay "necesidad" y si hay "urgencia".
7. Queda en claro, salvo para el voto minoritario del juez Moliné O´Connor (los doctores Nazareno y López no votaron), que las razones esgrimidas para apuntalar el diferimiento en el pago de las indemnizaciones a quienes habían obtenido sentencia firme por haber sufrido accidentes de tránsito, a favor de las empresas transportistas y de sus aseguradoras, no alcanzaban a satisfacer el umbral de imperiosa gravedad que exige ineludiblemente el aludido art. 99 inc. 3º.
8. Ni la alta siniestralidad, ni los enormes costos que se avecinaban para el sector empresario involucrado, ni ninguna otra argumentación "gremial" de las que se hizo eco el Poder Ejecutivo, justifican "per se" circunvalar los mecanismos normales de producción legislativa. Y en esto coinciden, con matices, seis jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
9. La precedente consideración tiene a nuestro criterio un eminente valor institucional, ya que constituye un claro mensaje orientado a demostrar que la institución del decreto de necesidad y urgencia no puede ser utilizada en cualquier hipótesis que resulte dificultoso conseguir mayorías legislativas. De lo contrario, se estaría dando al presidente un "cheque en blanco", a ser usado a su simple arbitrio y voluntad.
10. Concatenado con ello, doblemente reconfortante resulta que los jueces Fayt, Vázquez, Boggiano y Bossert no se hayan limitado a esta angulatura formalista, y formulasen "obiter dicta" alguna referencia al fondo de la cuestión, máxime luego del retroceso evidenciado en "Guida". Es decir, el pleito se zanjó mediante una metodología de análisis procedimental y estructural del decreto, que arrojó su carencia de suficiente motivación urgente y consecuente inconstitucionalidad.
11. Pero, más allá de ese impecable enfoque, está la cuestión sustantiva. Y cuatro jueces de la Corte, con sus variantes, señalan inequívocamente, que el decreto impugnado denota una mala elección de política pública que lo aleja del parámetro de la razonabilidad.
12. El voto que abre el acuerdo del tribunal es contundente al respecto. En su considerando diez, se expresa que "el decreto en cuestión pretende llevar alivio al sector del servicio público de pasajeros, mediante el procedimiento de trasladar a la víctima la carga de financiarlo". Desde otra perspectiva, Boggiano también critica la esencia del reglamento impugnado: "...lesiona la garantía de igualdad reconocida por el art. 16 de la Ley Fundamental. Ello es así, por cuanto establece una arbitraria discriminación entre los acreedores, al incluir únicamente en su ámbito de aplicación a las víctimas de los accidentes de tránsito, mientras que los titulares de créditos de otra naturaleza se hallan facultados para la satisfacción de sus acreencias sin limitación alguna" (conf. voto citado, consid. 9º).
13. Por su parte, el juez Bossert precisa el problema, al indicar en su concurrencia mayoritaria que el dec. 260/97 (Adla, LVII-B, 1394) "pasa por alto el principio de la cosa juzgada y en particular el derecho constitucional de propiedad de los vencedores en los juicios allí considerados" (conf. su consid. 11), para agregar que "la moratoria sectorial que contempla el decreto conduce a la creación de una nueva categoría de víctimas de los accidentes de tránsito discriminadas por el sujeto que les causó el daño, que a su vez resultan discriminadas entre los acreedores de los beneficiarios del decreto ya que cualquier otro acreedor de las aseguradoras o de las empresas de transporte podrá cobrar sus créditos o agredirlas patrimonialmente sin cortapisa alguna" (consid. 12).
14. Tramitación irregular, gravamen indebido a la propiedad, interrupción del "iter" del debido proceso adjetivo, discriminación. Son muchos los derechos -y los valores-, desde lo formal y desde lo material, conculcados por la actividad presidencial.
15. Finalmente, hay otro derecho, también de raigambre constitucional, que aparece vulnerado y que no fue objeto de tratamiento expreso por el Alto Tribunal. El art. 19 de la Constitución, como eco de viejos principios romanistas, consagra sencillamente la prohibición de dañar. Con este solo argumento, cae todo el armazón del dec. 260.
Ojalá el tribunal mantenga esta corriente interpretativa, que desafortunadamente había sido abandonada dos meses antes en "Guida".
(1) Puede consultarse un análisis de "Verrocchi" en CARNOTA, Walter F., "El control de constitucionalidad ante los decretos de necesidad y urgencia. A propósito de la inconstitucionalidad de los decretos sobre asignaciones familiares", LA LEY, 1999-F, 1305 y siguientes.
(2) Para un comentario del caso "Guida", véase MIDON, Mario A.R., "Guida: otro caso de necesidad y urgencia en el que la Corte detrae el control de constitucionalidad", en LA LEY, Suplemento de Derecho Constitucional del 4 de agosto de 2000, p. 1.

Nota a Fallo

TITULO: Controles sobre los decretos de necesidad y urgencia: de "Rodríguez" a "Verrocchi" ¿el regreso de "Peralta"?

AUTOR: Gelli, María Angélica

PUBLICACION: LA LEY, 2000-A, 86
Voces

CONSTITUCION.NACIONAL ~ CONTROL.CONSTITUCIONAL ~ DECRETO.DE.NECESIDAD.Y.URGENCIA ~



SUMARIO: I. Los decretos de necesidad y urgencia y sus controles constitucionales. - II. La doctrina judicial en el caso "Rodríguez". - III. El caso "Verrocchi". - IV. ¿Estamos ante un cambio de doctrina? - V. Lo que "Verrocchi" se llevó. El regreso de "Peralta" y "Video Club Dreams".
I. Los decretos de necesidad y urgencia y sus controles constitucionales
En las repúblicas democráticas cuya sustancia se constituye con la división y control del poder, estos últimos son múltiples y de fuente diversa, no sólo institucionales (1). La amplitud, coloratura y ejercicio de los controles institucionales depende del modelo gubernamental, presidencialista o parlamentario y desde luego, también del modo en que aquellos poderes se ejercen por sus detentadores (2) y de cuán visible resulta para la opinión pública aquella manera de emplear el poder (3).
En la República Argentina, antes de la reforma constitucional de 1994, los decretos de necesidad y urgencia proponían -de igual modo que la promulgación parcial de leyes y la delegación legislativa- un sinnúmero de problemas constitucionales, el principal de ellos referido a la legitimidad de tales prácticas. Ello así, pues la norma expresa de la Constitución no establecía esas atribuciones, aunque parte de la doctrina las entendió derivadas de facultades implícitas (4).
Sin embargo, la habitualidad con que el presidente recurría a los decretos de necesidad y urgencia para resolver crisis económicas y sociales, primero, y para zanjar sus disputas con el Congreso después, viró la perspectiva crítica de su empleo reiterado, a la carencia de controles eficaces ante su abuso (5).
Por ello, en la Convención Constituyente de 1994 se concedió al presidente la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia, estableciéndose, al mismo tiempo, una serie de controles procedimentales y sustantivos que implicaron límites no siempre muy precisos para su dictado.
Pero, ya antes de la reforma constitucional, la Corte Suprema había tenido ocasión de considerar la práctica presidencial de dictar aquellos decretos, o reglamentos de necesidad y urgencia como también se los llamó (6).
Como es sabido, en el caso "Peralta" la Corte Supre-ma, por primera vez, convalidó la constitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia -de sustancia legislativa- dictado en el contexto de una grave crisis económica y social, producida por la hiperinflación. La norma convertía contratos bancarios a plazo fijo en bonos de la deuda pública. Debe señalarse que, más tarde, el Congreso Federal declaró la necesidad de reformar el Estado y la emergencia económica, por sendas leyes (7).
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