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Titulo: Supremacía constitucional, libertad de prensa y censura judicial


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(27)Hepburn vs. Griswold, 8 Wallace, 603, 625: citado en Hughes, Charles, La Suprema Corte de Estados Unidos, p. 61, Fondo de Cultura Económica, 1946.

Doctrina


TITULO: Desafuero y facultades disciplinarias. Intersección de una misma cuestión en el espacio constitucional

AUTOR: Cayuso, Susana

PUBLICACION: LA LEY, 2000­E, 1223
Voces

DESAFUERO ~



La cuestión institucional planteada por la sospecha recaída sobre el Senado de la Nación, y en referencia directa al acto legislativo de sanción de la ley laboral, debe ser visualizada en el contexto normativo de la Constitución Nacional. Y el objetivo que persigue tal tarea es distinguir cuidadosamente las diversas respuestas institucionales que brinda la estructura organizativa del poder así como la asignación de responsabilidades, ámbitos de su asunción y procedimientos factibles para su resolución.
En este mareo de análisis hay que discernir la problemática del desafuero de aquella que se refiere a la facultad disciplinaria de las Cámaras del Congreso. Y esta distinción es fundamental a los efectos de ponderar críticamente la conducta del órgano legislativo.
A tales fines la primera consideración relevante apunta a señalar que el tema del desafuero constituye un resorte de las relaciones interpoderes, ya que la iniciativa que pone en funcionamiento el procedimierito previsto en el art. 70 de la Constitución Nacional nace del Poder Judicial, mediante un requerimiento a la cámara respectiva y a los efectos de la prosecución de una causa penal.
Por el contrario, las facultades disciplinarias previstas en el art. 56.de la Constitución Nacional son asignadas a cada Cámara, se le reconocen con carácter privativo y, en consecuencia, se trata de una relación intraórgano.
Frente a una situación concreta ambas previsiones constitucionales son operativas, independientes, y de posible ejecución simultanea, pero paralela.
Tanto el art. 70 como el 66 son mandatos constitucionales ineludibles. La diferencia sustantiva es que mientras la primera norma da una respuesta a la inmunidad de arresto -consagrada en el art. 69 de la Constitución Nacional-frente a la imputación de comisión de un delito en el contexto de un procedimiento judicial, la segunda norma -art. 66- parte del presupuesto de una decisión política del cuerpo frente a desordenes de conducta o inhabilidad física o moral de algunos de sus miembros.
En este punto se puede concluir que, ante la imputación de la comisión de un delito que de origen a la formación de una causa penal, la discusión del alcance y eventual reglamentación del procedimiento de desafuero no enerva, y mucho menos agota, el tratamiento de la responsabilidad que al cuerpo le cabe por el efecto que idéntica cuestión provoca en la marcha institucional, conforme los términos del art. 66 de la Constitución Nacional.
Confunde a la opinión publica desplazar la discusión a la reglamentación de los alcances de las facultades judiciales en los términos del art. 70 de la Constitución Nacional, y al eventual criterio de interpretación que de tal normativa se efectúe, ya desde el Poder Judicial, ya desde la doctrina.
Es posible que sea factible merituar la hermenéutica mas o menos estricta a que da lugar el art. 70 y su reglamentación legislativa, pero no es menos cierto que ello solo significa discurrir acerca de uno de los aspectos del problema planteado.
EI resultado se traduce en trasladar la vicisitud institucional al Poder Judicial.
La realidad es que la crisis hizo implosión en el Senado de la Nación y el cuerpo es el que, al margen de la causa penal y su desarrollo, posee facultades para afrontarla, y sobre el recaen las responsabilidades por ejercerlas o no. Tales atribuciones son propias y no transferibles.
Algunas consideraciones acerca del artículo 70 de la Constituci6n Nacional y su reglamentación por la ley 25.320 (1)
El art. 70 de la Constitución Nacional integra el Capítulo Tercero de la norma fundamental denominado "Disposiciones Comunes a ambas cámaras", y establece que "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio publico, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento".
Se trata del pedido de desafuero por el juez competente y de su concreción por la Cámara a la que le es solicitado. La redacción de la norma deja al órgano legislativo la apreciación del mérito de la causa. Esto es, evaluación de pruebas y razones que le dan origen. Sin duda no es posible descartar un cierto grado de discrecionalidad, pero acotada a elementos objetivos de carácter jurídico insoslayables, lo que justifica que la norma constitucional utilice el verbo "podrá" para referirse a la decisión de suspender al legislador en sus funciones y ponerlo a disposición del juez competente.
La difícil situación por la que atraviesa el Senado impulsó a los legisladores a sancionar la ley 25.320.
Al margen de la concreta situación político-jurídica que precipito la reglamentación, es necesario recordar que desde hace anos que en el seno del Congreso se debatía la cuestión.
La clave a dirimir en el tema ha sido, a la luz del art. 70 de la Constitución Nacional, la viabilidad del desarrollo del proceso penal sin desafuero del legislador involucrado. Con particular acento en la naturaleza, alcance y efectos de la indagatoria. Todo ello en el marco de la inmunidad de arresto garantizada por el art. 69 de la norma fundamental.
Adhiero a la doctrina que sostiene la importancia de reglamentar esta norma constitucional pero disiento con la mera enunciación de bondades formales.
La ley sancionada, desde mi opinión, merece varios cuestionamientos.
En primer termino, desde la técnica legislativa y en relación directa con la textualización de su articulado. Y esta consideración no es meramente formal, ya que una deficiente técnica impacta sobre la hermenéutica y, por lo tanto, da margen a problemas interpretativos que, en definitiva, afectan su eficacia y eficiencia.
En segundo termino, los cuestionamientos se refieren al fondo de la cuesti6n y a los reales alcances de la norma.
No se trata, entonces, solo de una cuestión que atañe al Poder Judicial, hace responsable al Congreso de la Nación.
Algunos de los interrogantes que plantea la ley que analizo se pueden sintetizar en las siguientes cuestiones:
- Es jurídicamente inadecuado denominar a la reglamentación "Nuevo régimen de inmunidades para legisladores, funcionarios y magistrados". El régimen de inmunidades de los miembros de los poderes constituidos surge de normas expresas de la Constitución Nacional. En consecuencia, el Congreso de la Nación solo tiene la atribución de reglamentar los alcances de dicho régimen sin afectar las garantías que aquel ha pretendido acordar ni los objetivos que la misma intenta alcanzar. Por lo tanto, es incorrecto constitucionalmente sostener que se aprueba un nuevo régimen. La confusión del Congreso parece provenir de haber reglado en otra oportunidad lo preceptuado por los arts. 189, 190 y 191 del Cod. Procesal Penal de la Nación. En aquella ocasión ejerció su función ponderando la conveniencia de transcribir prácticamente el texto constitucional bajo la denominación de "Obstáculos fundados en privilegio constitucional". El criterio en que reposa tal normativa demuestra una concepción sumamente restrictiva, al punto que utilizo el poco feliz termino de "privilegio" en sustitución del correcto " inmunidades". La derogación de las normas de referencia, dispuesta en el art. 6° de la ley 25.320, significa que el órgano legislativo ha modificado aquel criterio. No esta creando un "nuevo régimen' sino que esta dictando una nueva reglamentación que considero traduce mas fielmente la voluntad constituyente en cuanto a las diferencias entre inmunidad de arresto e inmunidad de proceso.
Avanzando en el texto dispositivo de la ley, me interesa señalar especialmente las peculiaridades de los arts. 1° y 2°, ya que son los de aplicación a las situaciones fáctico políticas que apuraron su sanción.
El extenso art. 1° de la ley 25.320 presenta dificultades de forma y de fondo.
- De forma, por cuanto incumple con la aplicación de pautas técnicas cruciales para la tarea legisferante, tales como no incorporar en una sola norma presupuestos jurídicos diversos que dificultan la hermenéutica. Incumplimiento que, además, crea un desasosiego estético al enfrentarla.
- De fondo, y en términos generales, porque consagra autocontradicciones y omite precisar aspectos procesales relevantes. En efecto, en el primer párrafo establece que el tribunal competente "seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión'. Afirmación esta que, a la luz de las normas del Código Procesal Penal de la Nación, suscita dudas acerca de que entendió el legislador por "total conclusión'. En tal sentido, cabe preguntarse si esta terminología es compatible con el desarrollo del proceso penal previsto en el Código Procesal Penal de la Nación. No hubiera sido mas apropiado jurídicamente indicar la etapa o etapas procesales a las que se refería? La continuación del procedimiento judicial pareciera estar condicionada al auto de procesamiento posterior a la indagatoria, ya que por la naturaleza de aquel no parece posible avanzar en la causa, debiendo el juez solicitar el desafuero. Y ello es así porque el auto de procesamiento implica una situación procesal que afecta el límite constitucional dispuesto por el art. 70 de la Constitución Nacional. En consecuencia, el único supuesto al que puede aplicarse la frase "hasta su total conclusión" es para el caso que el juez estimare la falta de mérito y ordenara el sobreseimiento dictando un auto que así lo declare. Pues aun para la eventualidad que el juez no encontrara mérito ni para ordenar el procesamiento ni el sobreseimiento y siguiera investigando, lo cierto es que, si en el curso de la investigación aparecieran nuevas pruebas que habilitaran el auto de procesamiento, debería solicitar el desafuero.
- En relación con lo expuesto anteriormente, en el tercer párrafo del artículo se hace mención al dictado de alguna medida que vulnere la inmunidad de arresto. Cabe preguntarse si el legislador se esta solo refiriendo al auto de procesamiento con prisión preventiva o ha considerado también el auto de procesamiento sin prisión preventiva. Dicho acto procesal además de acusación formal implica la figura de la libertad provisional con las restricciones que ello irroga. Restricciones que puede entenderse que invaden el ámbito prohibido por el art. 69 de la norma fundamental. Una interpretación armónica de los arts. 69 y 70 de la Constitución Nacional permite concluir que en todos los casos el auto de procesamiento sería el límite procesal constitucional para el avance del proceso sin desafuero. Por ello, la confusión se hace mas evidente cuando el artículo que analizo dispone que sin perjuicio del desafuero solicitado el proceso continúe hacia su total conclusión.
En definitiva, la expresión " total conclusión' no puede sino referirse a la etapa de investigación y con el límite preciso del auto de procesamiento, con la salvedad de lo dispuesto por el art. 309 del Cód. Procesal Penal de la Nación.
- Respecto al último párrafo del artículo primero es difícil comprender como el juez interviniente podría arribar a la conclusión final del procedimiento si, además de las imprecisiones que he señalado anteriormente, se le agrega que le están vedados determinados actos procesales, clave para la investigación, sin la AUTORización de la respectiva cámara. Además, la norma ha omitido disponer el procedimiento para dicha AUTORización, así como los recaudos necesarios para que el acto procesal sea eficaz. La notificación previa así como su publicidad conspira contra el éxito de la medida. Y ello configura, al mismo tiempo, una clara contradicción con la pretensión de haber asegurado ampliamente las funciones judiciales de investigación.
- Asimismo, cuesta imaginar que el legislador o funcionario del que se trate, pueda seguir en el ejercicio de sus funciones en el marco confusamente amplio de esta reglamentación.
En resumen, y en lo que a este artículo respecta, lo único jurídicamente preciso, y que sin duda era necesario reglar, es que el llamado a declaración indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad, así como la ratificación legislativa de presentación espontanea. Ambos presupuestos responden al espíritu y a la letra de los arts. 69 y 70 de la Constitución Nacional.
El art. 2° se refiere al tramite del desafuero en el escenario del Congreso.
- Respecto a los plazos debo puntualizar que, consignar que la solicitud de desafuero debe ser girada a la Comisión de Asuntos Constitucionales de la cámara correspondiente de "manera inmediata', importa introducir un concepto sin efecto jurídico por cuanto tal terminología no tiene el carácter preclusivo absolutamente relevante para la certeza jurídica. Esto se agrava ya que el plazo de 60 días para que se expida la Comisión de Asuntos Constitucionales no parece tener fecha cierta para el inicio del computo del plazo. Sin perjuicio de ello, y en cuanto al pronunciamiento del pleno sobre la procedencia o no del desafuero, el último párrafo le otorga a la cámara respectiva 180 días desde el ingreso de la solicitud. Tal plazo parece incluir los 60 otorgados a la comisión competente ya que aquella deberá pronunciarse aun cuando no exista dictamen de esta última. Ahora bien, este plazo máximo asignado a la cámara en realidad es irrelevante jurídicamente ya que no se prevén efectos en caso de incumplimiento. Siguiendo este razonamiento cabe preguntarse que sentido tiene haber incluido esta norma. Puedo reconocer que si tiene alguno es de impacto político.
- Finalmente, la omisión acerca de la aplicación retroactiva o irretroactiva de la ley constituye un olvido no excusable. Sin embargo, no existe óbice constitucional para que las causas penales con desafueros pendientes puedan avanzar procesalmente en los términos de los alcances que le he asignado a la reglamentación.
En conclusión, una normativa, que con reglas de oscuro alcance, hubiera cumplido su objetivo solo disponiendo que la indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad personal. A partir de allí todo parece indicar que el desafuero no puede ser soslayado. Si se pretendió otra cosa, el producto es confuso y la confusión no es atribuible al poder judicial.
Algunas consideraciones acerca del artículo 66 de la constitución Nacional
Una lectura cínica de la ley 25.320 podría inducir a interpretar que el Congreso de la Nación la ha dictado presionado por la coyuntura política y con la intención de transparentar su imagen institucional ante la opinión publica. Pero, al mismo tiempo, con la intencionalidad de transferir el tema al Poder Judicial, quien se ve enfrentado a un texto normativo jurídicamente impreciso, y de diluir responsabilidades institucionales.
Sin embargo, las Cámaras del Congreso, y en el caso concreto la de Senadores, pueden y deben neutralizar los efectos institucionales que tal lectura produce.
Para ello cuentan con el art. 66 de la Constitución Nacional que establece que "Cada cámara hará su reglamento, y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastara la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos" (2).
Como ya adelante se trata de una facultad propia y exclusiva, que importa una decisión de naturaleza discrecional pero sustentada en una prudente evaluación política de costos y beneficios.
El objetivo que persigue esta norma constitucional es, justamente, no dejar inerme al Congreso frente a situaciones de diversa naturaleza pero que pueden poner en juego la instituci6n o el prestigio, la confianza y el respeto que se supone debe despertar y conservar.
La norma apunta a reconocer en el órgano legislativo la potestad de evaluar políticamente la conducta, actitudes y aptitudes de sus integrantes, y en relación no a aspectos personales o individuales sino al ejercicio de las funciones y al impacto que las mismas producen en el principio sustantivo de la representación política.
La imputación de un delito, el eventual proceso penal y las facultades y responsabilidades del juez interviniente son ajenas al ámbito de aplicación del art. 66 de la Constitución Nacional.
Lo preceptuado por esta norma constitucional configura una directriz de exclusivo resorte de cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación. El ejercicio de esa facultad no importa un juicio ni la aplicación de sanciones jurídicas sino que se trata del único mecanismo posible para asegurar al órgano legislativo la legitimidad y transparencia en el ejercicio de la función. El modo en que se traduce es la habilitación para corregir, remover o hasta excluir a aquellos integrantes cuyas conductas dan lugar a apreciaciones disvaliosas en el que hacer político y que afectan la imagen y el decoro del cuerpo en su conjunto.
No es preciso realizar esfuerzo alguno para comprender que, dentro el sistema constitucional de derecho, privilegiar individualidades o asumir actitudes corporativas por sobre la coherencia ética, moral e institucional del órgano en su conjunto parece conducir a un suicidio colectivo, que amenaza al propio sistema. En aras de impedir tal despropósito es que el constituyente histórico consagro la disposición del art. 66. En tal sentido, otorga una facultad y consagra una garantía colectiva.
El articulo hace referencia a lo que se ha dado en denominar como facultades disciplinarias del Congreso. Dentro de ellas es posible diferenciar aquellas que tienen por fin "corregir" de aquellas que persiguen "remover" o "excluir". Todo indica que tal categorización encuentra sustento en un criterio de grado respecto a la falta o conducta que le da origen.
La facultad de corregir tiene por fin enmendar, amonestar o moderar desordenes de conducta en el ejercicio de la función. Los reglamentos de las Cámaras determinan como proceder en estos supuestos. Este tipo de sanciones disciplinarias suelen estar referidas a comportamientos directamente relacionados con el desenvolvimiento de las sesiones, pero la norma constitucional prevé, además, la remoción y la exclusión.
En la doctrina la interpretación de esta terminología así como la determinación de los supuestos a que dan origen ha planteado dificultades. Sin embargo, y sin pretender agotar el tema, se puede señalar algunos elementos objetivos que permiten establecer una diferencia. La remoción esta directamente ligada a la inhabilidad física de comprobación objetiva que sin duda puede devenir en inhabilidad moral, entendiendo a esta ultima como falta de conciencia critica involuntaria. La exclusión supone la decisión política discrecional ante conductas que el cuerpo considera indignas e incompatibles con el ejercicio de la función. La indignidad involucra inhabilidad moral. Se trata de situaciones en las cuales la permanencia del legislador en el ejercicio de la función compromete la honra del cuerpo.
Las conductas ligadas a graves escándalos públicos, constituyan o no delito, configuran una causal de indignidad que el cuerpo no puede ignorar y mucho menos admitir. Le cabe pues a la cámara afectada por tales circunstancias la responsabilidad de ponderar la gravedad que su inacción provoca, responsabilidad propia e intransferible que la obliga a dar una respuesta inmediata y acorde con la gravedad del accionar que ha puesto en tela de juicio los deberes básicos a que la función obliga (3).
González Calderón sostiene que la verdadera doctrina sobre el alcance de la norma constitucional se resume en una frase del Diputado Tejedor, cuando dijo 'Aquí sólo nos ocupamos de la dignidad del diputado para ocupar su puesto... Nosotros no hacemos un juicio, no condenamos, no imponemos penas. Simplemente nos anticipamos a la requisición de la justicia ordinaria. Y tenemos el derecho de anticiparnos, porque somos los únicos guardianes de nuestra honra como diputados, los únicos jueces de la violación por parte de esos diputados, de los deberes que juraron cumplir'. Para el AUTOR citado "Esta era una interpretación exacta de la facultad que tienen las cámaras para expulsar a sus miembros por indignidad". Y concluye sosteniendo que el único principio que puede deducirse es "... cada cámara puede proceder con criterio discrecional encuadrado en la justicia y la moral política ..." (4).
Una vez mas no se trata de normas jurídicas y procedimientos, que los tenemos, se trata de decisiones y comportamientos que la sociedad reclama en su conjunto.
Notas

(*) Profesora Titular de Derecho Constitucional, miembro del Instituto de Investigaciones "Ambrosio L. Gioja" y Directora del Departamento de Derecho Publico 1 de la Facultad de Derecho de la U. B.A. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional.


(1)LEY DE FUEROS. Apruébase un nuevo Régimen de Inmunidades para legisladores, funcionarios y magistrados. Sancionada: Septiembre 08 de 2000. Promulgada: Septiembre 12 de 2000. El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley: Articulo 1° - Cuando, por parte de juez nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se abra una causa penal en la que se impute la comisión de un delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político, el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión. El llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad pero en el caso de que el legislador, funcionario o magistrado no concurriera a prestarla el tribunal deberá solicitar su desafuero, remoción o juicio político. En el caso de dictarse alguna medida que vulnera la inmunidad de arresto, la misma no se hará efectiva hasta tanto el legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político no sea separado de su cargo. Sin perjuicio de ello el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión. El tribunal solicitara al órgano que corresponda el desafuero, remoci6n o juicio político, según sea el caso, acompañando al pedido las copias de las actuaciones labradas expresando las razones que justifiquen la medida. No será obstáculo para que el legislador, funcionario o magistrado a quien se le imputare la comisión de un delito por el que se esta instruyendo causa tenga derecho, aun cuando no hubiere sido indagado, a presentarse al tribunal, aclarando los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles. No se podrá ordenar el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores ni la intercepción de su correspondencia o comunicaciones telefónicas sin la AUTORizaci6n de la respectiva Cámara. Articulo 2° - La solicitud de desafuero deberá ser girada de manera inmediata a la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara correspondiente, la que deberá emitir dictamen, en un plazo de 60 días. La Cámara deberá tratar la causa, dentro de los 180 días de ingresada, aun cuando no exista dictamen de comisi6n. Articulo 3° - Si un legislador hubiera sido detenido en virtud de lo dispuesto por el art. 69 de la Constitución Nacional, el tribunal pondrá inmediatamente en conocimiento del hecho al cuerpo legislativo correspondiente, quien decidirá por los dos tercios de los votos, en sesión que deberá realizarse dentro de los 10 días, si procede el desafuero: En este caso se actuara conforme el art. 70 de la Constituci6n Nacional. Para el caso de denegar la Cámara el desafuero, el juez dispondrá la inmediata libertad del legislador. Articulo 4° - Si fuera denegado el desafuero, la suspensión o remoción solicitadas, el tribunal declarara por auto que no puede proceder a la detención o mantenerla, continuando la causa según su estado. En cualquier caso regirá la suspensión del curso de la prescripción prevista en el art. 67 del Cod. Penal. Articulo 5° - En el caso del art. 68 de la Constitución Nacional, se procederá al rechazo in límine de cualquier pedido de desafuero. Articulo 6° Deróganse los arts. 189, 190 y 191 del Cod. Procesal Penal de la Nación (Ley 23.984). Articulo 7° - Comuníquese al Poder Ejecutivo. Dada en la sala de sesiones del Congreso argentino, en Buenos Aires a los ocho días del mes de septiembre del ano dos mil. Registrada bajo el N° 25.320. - Rafael Pascual. - Jose Genoud. - Luis Flores Allende. - Mario L. Pontaquarto
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