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Titulo: Supremacía constitucional, libertad de prensa y censura judicial


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El Tratado de Asunción, ratificado por ley 23.981 (Adla, LI-C, 2887), también conforma el "bloque de legalidad". En dicho Tratado el Estado nacional se comprometió, como objetivo de su política económica, a procurar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países signatarios del acuerdo. En él se incluyeron expresamente los temas aduaneros, de transporte y comunicación (15). A ese objetivo de integración tienden las medidas contenidas en el dec. 817/92 que buscan hacer más eficiente el sistema portuario nacional.
Asimismo, la ley de puertos es mencionada en el voto de mayoría dentro del "bloque de legalidad". Dicha ley, cuyo objetivo fundamental es la modernización del sistema portuario, fue sancionada con posterioridad al dec. 817/92. Sin embargo, se entiende que al no derogarlo, lo ha confirmado y a través de ese acto el Congreso ha convalidado tácitamente lo actuado por el Poder Ejecutivo.
Queda fundamentada de este modo la legitimidad constitucional y la base legal del dec. 817/92, caracterizado como reglamento de ejecución sustantivo. El Poder Legislativo fijó una política de transformación económica de amplio alcance que está definida en varios textos legales. En uno de ellos, encomendó al Poder Ejecutivo la adopción de las reformas necesarias para llevar a cabo dicha transformación. El Poder Ejecutivo en el dec. 817/92, ejerciendo facultades propias pero por indicación legislativa, modificó el régimen laboral portuario a los fines de mejorar la productividad de esa actividad. Dicha norma fue posteriormente confirmada de modo tácito por una ley del Congreso. El contenido del decreto está de acuerdo con la política legislativa fijada por el Congreso. Todo lo anterior lleva a reconocer la legitimidad de origen del decreto sub examine.
C. Razonabilidad de las medidas adoptadas en el cap. V del dec. 817/92
A partir del consid. 15, pero en especial desde el 20 en adelante, el voto mayoritario conjunto analiza la razonabilidad de las disposiciones del cap. V en relación al derecho de negociación sindical.
Considera que es legítima la intervención del Estado en los convenios colectivos vigentes y homologados para garantizar el interés general. Dicha intervención puede ser más intensa en los momentos de emergencia y transformación económica para posibilitar que se consigan los objetivos de una determinada política concebida en función de intereses generales. Citando la Memoria del Director General de la Conferencia Internacional del Trabajo señala que "sólo por motivos económicos y sociales de peso e interés general podría justificarse una intervención de las autoridades públicas a efectos de modificar el contenido de los convenios colectivos libremente concertados" (16).
Analizando el contenido concreto de cada disposición del cap. V del dec. 817/92 llega a las siguientes conclusiones:
a. es legítima la derogación del convenio colectivo vigente y homologado. Se citan anteriores fallos de la Corte que consintieron la derogación o modificación de convenios colectivos por normas legislativas (17);
b. no existe óbice constitucional para que el Estado fije nuevas pautas que modifiquen el régimen laboral anteriormente vigente y amolde las relaciones laborales a nuevas realidades económicas y exigencias de productividad;
c. en cambio es inconstitucional la prohibición de que el gremio no negocie en el futuro mejores condiciones que las mínimas fijadas en la ley de contratos de trabajo (Adla, XXXIV-D, 3207; XXXVI-B, 1175), para algunos temas de la relación laboral portuaria. En concreto el art. 36 vedaba a los gremios apartarse de las condiciones mínimas fijadas en ley de contrato de trabajo en lo referido a remuneraciones, vacaciones, descansos, despidos y accidentes de trabajo.
El voto mayoritario considera irrazonable estas restricciones porque desconocen la esencia misma del derecho de negociación colectiva, reconocido constitucionalmente a los gremios (art. 14 bis, Constitución Nacional). El Estado puede ejercer su función de control en la homologación del futuro convenio colectivo, sin necesidad de limitar anticipadamente la negociación. Dice la mayoría: "Carece de razonabilidad la imposición al sindicato ...de concurrir a la negociación con el sector empresario en condiciones tales que le impidan cumplir con su objeto fundamental, cual es la defensa de los intereses de sus representados"(18).
V. Voto del doctor Boggiano
Las principales diferencias que encontramos entre el voto del doctor Boggiano y el voto mayoritario conjunto son las siguientes:
a. el voto del doctor Boggiano tiene un carácter menos doctrinario que el de la mayoría. No quiere realizar una teoría de la delegación. Tampoco hace mención a la clasificación de los decretos del Poder Ejecutivo ni recepta el concepto de reglamento de ejecución sustantivo. Este pronunciamiento pretende averiguar en primer término si el Poder Ejecutivo estaba habilitado por el Congreso para dictar el dec. 817/92 (cfr. cons. 4). En segundo término examinar la validez constitucional de esa habilitación;
b. es más permeable a hablar de delegación legislativa y la admite más explícitamente fundado en la funcionalidad del sistema político y la estrecha relación existente ente el Poder Legislativo y Ejecutivo: ... "existe una moderna y fuerte corriente doctrinaria que admite dentro de ciertos límites de razonabilidad la delegación de facultades legislativas como una exigencia de buen gobierno en el Estado Moderno" (consid. 24 de su voto; cfr. también consid. 26 y 28);
c. hace un examen más completo de los antecedentes jurisprudenciales y prefiere no enrolarse en un concepto limitado de la delegación como el que se desarrolla en el fallo Delfino (simples detalles y pormenores) para inclinarse por los criterios más amplios contenidos en otros fallos: Práttico, Anodia y otros más recientes (cfr. consid. 21 a 27 de su voto);
d. no afirma la existencia de un "bloque de legalidad" y centra principalmente su análisis en el art. 10 de la ley 23.696 (cfr. consids. 29 y 30).
VI. Disidencia de los doctores Belluscio y Fayt
Este voto se centra en el análisis de la legitimidad de origen del dec. 817/92 y llega a la conclusión que el Poder Ejecutivo no estaba constitucionalmente habilitado para dictarlo y por tanto confirma el fallo de 2ª instancia.
Los fundamentos centrales de su decisión son desarrollados a nuestro criterio en los consids. 6 y 14 de este voto conjunto.
En el primero de ellos se señala que "el art. 10 de la ley 23.696 aparece notoriamente insuficiente como norma habilitante para que el Poder Ejecutivo suspenda la vigencia de convenios colectivos de trabajo y deje sin efecto "todo acto normativo" que establezca condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de decisión o administración empresaria". Concluye dicho considerando con la siguiente afirmación: "la pretensión del Estado nacional entraña una suerte de delegación legislativa de una indeterminación y vastedad como nunca lo ha admitido este tribunal".
Por su parte en el consid. 14 señala que "las leyes 23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y 24.093 (Adla, LI-C, 2887; LI-C, 2887), aun cuando establezcan una política gubernamental de privatizaciones y desregulaciones, no pueden ser invocadas como normas que brinden un "patrón inteligible" (discernible standard) que habilite al Poder Ejecutivo bajo el subterfugio de las facultades contempladas en el art. 86 incs. 1 y 2, de la Constitución Nacional, a derogar leyes laborales, a suspender o derogar convenciones colectivas de trabajo o a limitar derechos y garantías personales consagrados en la ley fundamental, en un evidente exceso respecto de las materias, esencialmente técnicas, que han constituido normalmente el objeto de las limitadas delegaciones consentidas por este tribunal".
El voto se completa con consideraciones acerca del estado de derecho, del carácter limitado del poder estatal y de la necesidad de preservar el principio de división de los poderes. Se sostiene que en un régimen presidencialista como el nuestro, la delegación legislativa debe tener un carácter estricto y excepcional, ya que el Presidente no es responsable ante el Congreso como lo es el Ejecutivo en los regímenes parlamentarios. En caso de duda se ha de estar por indelegabilidad de las facultades legislativas.
VII. Disidencia del doctor Petracchi
El voto del doctor Petracchi pareciera estar dirigido a demostrar que las leyes que invoca el Poder Ejecutivo como fundamento de su actuación, en manera alguna le encomiendan o autorizan el dictado del dec. 817/92.
No puede ser invocado el art. 10 de la ley 23.696, ya que esa norma sólo es de aplicación en los procesos de privatización de entes públicos, lo que no ocurre en este caso: "las facultades otorgadas por el art. 10 de la ley 23.696 al Poder Ejecutivo Nacional sólo pueden ser ejercidas por aquél dentro de un proceso de privatización. Es por entero evidente que la realización de la labor de controlar la carga y/o descarga de buques no se encontraba, en oportunidad del dictado del dec. 817 cit., "sujeto a privatización", ni tampoco podía estarlo por la sencilla razón de que ya estaba en manos privadas con anterioridad a ese momento" (19).
Tampoco puede servir como fundamento la ley 23.697 ya que la facultad de revisión de los regímenes de empleo que allí se señalan, sólo conciernen a entes públicos y no a regímenes laborales privados como los que regula el convenio colectivo derogado por el dec. 817: "Bajo ningún concepto es posible aceptar que el Congreso haya querido incluir en las leyes 23.696 y 23.697 la demonopolización o desregulación de los servicios prestados por empresas privadas" (20).
Menos aún cabe recurrir a la ley de puertos ya que fue dictada con posterioridad al decreto impugnado.
Teniendo en cuenta lo anterior, se señala que el Poder Ejecutivo no está facultado a actuar per se en la reglamentación de los derechos constitucionales con la sola invocación del art. 86, incs. 1 y 2 de la Constitución Nacional. Lo anterior llevaría a dejar de lado el principio de legalidad y el de división de poderes, pilares esenciales de nuestro sistema constitucional.
Finalmente sostiene el doctor Petracchi que no le corresponde a la Corte Suprema juzgar sobre la conformidad de una determinada norma con la política económica que instrumentan los poderes políticos. Su función de control constitucional consiste en analizar la adecuación de esas normas con la Constitución Nacional y las demás leyes del Estado. "...los jueces no están llamados por la Ley Fundamental a acompañar o secundar las políticas escogidas por los poderes a quienes les están confiadas éstas. Tampoco por cierto están aquéllos convocados a oponerse a tales decisiones. La función judicial es muy otra. Se trata, en suma, de resolver las contiendas traídas a su conocimiento de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y, en su caso, contrastar la validez de éste, no por su adecuación a programa alguno, sino por su conformidad con la Constitución Nacional y las leyes que en su consecuencia se dictaren" (21).
VIII. Consideraciones personales
Pensamos que este fallo es muy rico y ofrece numerosas perspectivas de análisis para el Derecho Constitucional que van más allá de lo relativo a los reglamentos delegados o ejecutivos sustantivos, tal como los denomina el voto conjunto de mayoría. La relación entre los poderes del Estado, la interpretación constitucional, la función de los jueces y particularmente de la Corte Suprema, son temas de fondo presentes en el fallo.
Nos parece que en los votos de mayoría y minoría se enfrentan dos posiciones, no tan solo sobre la delegación legislativa, sino también sobre los temas de fondo antes señalados.
El voto de mayoría se muestra más flexible en la apreciación de los requisitos que legitiman la delegación legislativa. Parte de una visión del sistema político en donde hay una interacción dinámica entre los distintos poderes del Estado para lograr una mayor funcionalidad de dicho sistema (cfr. consid. 9 del voto de mayoría y los consids. 24, 25 y 28 del voto de Boggiano). Según su visión corresponde al Congreso la función trascendental de fijar mediante la legislación los objetivos de la política gubernamental, pudiendo optar entre desarrollar por sí mismo esa política o encomendar parte de su instrumentación normativa al Poder Ejecutivo. Por su parte el Poder Judicial debe controlar que la actuación del Poder Ejecutivo permanezca dentro de los lineamientos fijados por el Congreso y examinar la razonabilidad del contenido de todas las normas sancionadas.
En orden a una mayor eficacia se exigen unas formalidades menos estrictas en cuanto a la legitimidad de origen de las normas. Se menciona la existencia de un "bloque de legalidad" que en su conjunto habilita la actuación del Poder Ejecutivo, se habla de una política legislativa contenida en un sistema de normas, se interpreta que una ley posterior del Congreso (la ley de puertos) aprueba tácitamente un decreto anterior del Presidente, se consideran con más amplitud los ámbitos involucrados en la delegación. Para adoptar esta elasticidad en el análisis constitucional se tiene especialmente en cuenta las circunstancias de emergencia y transformación económica que vive el país.
Predomina una interpretación finalista, dinámica, actualizadora de las normas constitucionales y legales (cfr. consids. 10 y 17 del voto de mayoría), que busca dar respuesta a las exigencias del momento y que no se desentiende de las consecuencias sociales de sus decisiones y de las realidades que las preceden (cfr. consid. 16 del voto de mayoría). El pronunciamiento de la mayoría señala también los criterios de selfrestraint que deben guiar la actuación de la Corte para respetar las competencias propias de los poderes políticos (cfr. consid. 10 del voto de mayoría y 44 "in fine" del voto del doctor Boggiano).
Si el voto de la mayoría es más flexible y tolerante al examinar la legitimidad de origen, no renuncia en cambio al análisis de la razonabilidad del contenido de las normas (cfr. consid. 37 voto del doctor Boggiano). Allí centra principalmente la Corte el ejercicio de su función de control.
El voto de minoría por su parte es más exigente y estricto en la apreciación de los requisitos que legitiman la actuación legislativa del Poder Ejecutivo. Parte de una división de los poderes más tajante, más conforme a las previsiones constitucionales, como un modo de asegurar el Estado de Derecho. Realiza un examen jurídico más detallado y preciso. Rehuye de la consideración de conceptos como "bloque de legalidad", transformación económica, aprobación tácita posterior, interpretación dinámica, consecuencias sociales, etcétera.
Ejerce su función de control verificando que cada órgano de gobierno no exceda el campo propio de su competencia constitucional. Se muestra preocupado de garantizar la seguridad jurídica como valor esencial para la vida del Estado (cfr. consid. 15 del voto conjunto de minoría).
Nos parece que así quedan brevemente caracterizadas las diferentes posturas de análisis presentes en una y otra posición: más amplia y política la del voto de mayoría, más estricta y jurídica la de la minoría (22).
Tradicionalmente suele reconocerse que la Corte Suprema es simultáneamente Tribunal de Justicia y Poder de Estado (23). No sólo se limita a resolver los conflictos jurídicos que llegan a su instancia sino que mediante el ejercicio de sus funciones constitucionales participa en el gobierno del Estado. Nos parece reconocer que el voto de minoría hace más hincapié en que la Corte es tribunal de Justicia (cfr. consid. 16 del voto del doctor Petracchi) y en cambio la mayoría siente su responsabilidad como poder de gobierno que participa en la conducción del Estado. Uno, sin olvidar el control, hace especial énfasis en el valor eficacia; el otro, por su parte, concentra sus esfuerzos en el primero de esos valores.
Sin lugar a dudas el voto de mayoría es consciente de la trascendencia de este fallo para la solidez jurídica y continuidad del plan económico puesto en marcha por los poderes políticos y las consecuencias que podrían derivarse de una posible declaración de inconstitucionalidad de la norma(24). No desea obstaculizar las políticas puestas en marcha por los órganos políticos, con responsabilidad electoral (cfr. consid. 10 del voto de mayoría). Es por eso que desarrolla una doctrina sobre la delegación legislativa de gran amplitud que "escandaliza" a la postura minoritaria. En ella se flexibiliza y debilita la separación de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo para otorgarle al primero de ellos un instrumento jurídico que le permita llevar a la práctica con eficacia el plan de gobierno conjuntamente decidido. De otro modo la ejecución de dicho programa se vería dificultado ante la necesidad de acudir al difícil y largo procedimiento legislativo para sancionar cada una de las medidas que se requieran. La situación de emergencia y la necesidad de no trabar la transformación económica encarada para solucionarla, son razones que llevan a convalidar la actuación legislativa con criterios jurídicos elaborados para el caso. La actuación del Ejecutivo no es arbitraria sino razonablemente eficaz y la Corte, ejerciendo como poder moderador su función de control, considera prudente aprobarla para no dificultar la tarea de los poderes políticos (25).
La minoría, consciente tal vez de que es minoría y que su voto no decide finalmente la cuestión, es más principista y manifiesta su total neutralidad en la consideración de los planes y programas políticos en marcha. Los jueces que integran la minoría no se habían opuesto tres años atrás a que el Poder Ejecutivo dicte decretos de necesidad y urgencia, facultad aún más amplia que la que aquí se concede al Poder Ejecutivo. Sin embargo, posiblemente consideren que la situación de emergencia fue más grave entonces y temen que un incremento excesivo de facultades en cabeza del Ejecutivo descompense el equilibrio de poderes de nuestro sistema constitucional. Quieren enviar una señal de limitación al Poder Ejecutivo, entendiendo que así cumple la función constitucional que tiene encomendada. Esta puede ser la intención de los párrafos finales de ambos votos de minoría (26).
Sosteniendo una neutralidad política, no tan nítida y explícita en otros pronunciamientos de los mismos ministros, la minoría reafirma la función de control jurisdiccional que le compete a la Corte. En este pronunciamiento sus integrantes actúan como un árbitro estricto que, temeroso de los desbordes institucionales del Poder Ejecutivo, prefieren recortar los poderes que éste reclama para llevar a la práctica con eficacia la política de gobierno.
Tal vez en el futuro, superada la emergencia y consolidada la transformación iniciada, la Corte tenga que revisar su doctrina sobre la delegación legislativa establecida en el fallo y hacerla menos amplia. Para ilustrar y comprender mejor esta posibilidad tal vez sea útil recordar las palabras del juez Chase, Presidente de la Corte Suprema norteamericana. En un caso posterior a la guerra civil se pronunció por la inconstitucionalidad de la ley de curso forzoso de la moneda que él mismo, siendo secretario del Tesoro, había promovido. Sostuvo entonces ese magistrado: "No hay que sorprenderse de que en el tumulto de la pasada guerra civil y bajo la influencia de temores casi universales respecto a la seguridad de la república, muchos hombres de Estado y muchos juristas adoptasen opiniones que antes, en condiciones diferentes, jamás fueron mantenidas por los estadistas o por los juristas americanos. No era aquella ocasión propicia para andarse en consideraciones sobre las limitaciones constitucionales de los poderes legislativos o ejecutivos" (27). Salvando las distancias de tiempo y circunstancias nos parece que la cita es válida y pueda tal vez iluminar la futura actuación de nuestro más alto tribunal.
Tal vez podría enuncirse una regla básica y fundamental para la actuación de la Corte Suprema en los fallos institucionales. Al resolver cada caso, ella debe procurar el grado máximo de juridicidad que sea posible, de acuerdo con las exigencias de eficacia que requiere el funcionamiento del sistema político en una determinada circunstancia histórica.
Personalmente compartimos la decisión final del voto de mayoría, pero sin dejar de apreciar las razones que asisten a la minoría. Anhelamos un pronto ingreso a una más plena normalidad institucional, en donde los poderes del Estado puedan cumplir con eficacia su misión sin que sea necesario flexibilizar tanto sus límites constitucionales. En ese caso se conseguirá un mejor punto de equilibrio entre eficacia y control, valores señeros del derecho constitucional.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
(1)Consideramos que sin duda se trata de un "fallo institucional", de acuerdo con las características que asignamos a ese concepto en nuestro trabajo: La Corte Suprema, sus funciones y el control constitucional, publicado en LA LEY, 1993-C, 867.
(2)Cfr. consid. 2) del voto mayoritario conjunto.
(3)No deja de llamar la atención que mientras la mayoría está conformada íntegramente por jueces designados por el actual gobierno, en la minoría se encuentren todos los ministros nombrados anteriormente. Ello tal vez sea una señal de que las valoraciones personales de los jueces no son ajenas a la resolución del caso. Desarrollaremos más estos aspectos en el apart. VIII.
(4)En el apart. V desarrollamos esas diferencias.
(5)Cfr. entre otras obras: SAGÜES, Néstor, "Elementos de Derecho Constitucional", ps. 462 y sigts., Ed. Astrea, 1993.
(6)LA LEY, 1991-C, 158.
(7)En el mismo sentido, cfr. BIANCHI, Alberto, "La delegación legislativa", p. 132, Ed. Abaco, 1990.
(8)Cfr. consid. 32) del voto del doctor Boggiano.
(9)Cfr. consid. 32) del voto del doctor Boggiano.
(10)Cfr. consid. 36) del voto del doctor Boggiano.
(11)Cfr. consid. 33) del voto del doctor Boggiano.
(12)"Teoría de la Constitución, Ariel, 273, citado en el cons. 24) del voto del doctor Boggiano.
(13)El uso del término, que proviene de la doctrina francesa, es novedoso en materia de delegación legislativa.
(14)Cfr. consid. 13) del voto mayoritario conjunto.
(15)Cfr. consid. 12) del voto mayoritario conjunto.
(16)Cfr. consid. 17) del voto mayoritario conjunto.
(17)Cfr. Soengas, Héctor Ricardo c. Ferrocarriles Argentinos (Fallos: 313:664) y otras sentencias citadas en el consid. 18) del voto mayoritario conjunto.
(18)Cfr. consid. 21) del voto mayoritario conjunto.
(19)Cfr. consid. 10) "in fine". Una interpretación distinta es realizada por el doctor Boggiano en el consid. 12) de su voto. Sostiene que el programa de privatizaciones y reordenamiento administrativo de la ley 23.696 buscó no sólo la transferencia de ciertos entes al sector privado sino obtener un mejor rendimiento económico de los bienes y actividades vinculados con los servicios de interés general. Dentro de este segundo objetivo cabe encuadrar el dictado del dec. 817/92.
(20)Cfr. consid. 14) del voto mayoritario conjunto.
(21)Cfr. consid. 16) del voto mayoritario conjunto.(22)Hemos examinado brevemente la distinción entre criterios jurídicos y políticos en la actuación de la Corte en nuestro trabajo citado en la nota (1). Remitimos a ese trabajo en donde desarrollamos nuestra postura sobre la función de la Corte Suprema en el sistema constitucional argentino.
(23)VANOSSI, Jorge, "La Corte Suprema: ¿Tribunal o Poder?, en Teoría constitucional", p. 75, Ed. Depalma, 1976.
(24)Señala el doctor Oyhanarte que ningún plan de gobierno adquiere una solidez definitiva hasta tanto de algún modo sea aprobado por la Corte Suprema: "Podría decirse que las principales decisiones del Estado están expuestas a riesgo de invalidación mientras no han recibido el exequatur de la Corte Suprema", Historia del Poder Judicial, p. 90. Revista "Todo es Historia", N° 61, mayo de 1972.
(25)Acerca de la armonía deseable entre la Corte Suprema y los poderes políticos, puede verse: OYHANARTE, Julio, trabajo citado en la nota (24).
(26)Cfr. consid. 15 del voto de los doctores Fayt y Belluscio y consid. 16 del voto del doctor Petracchi.
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