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Titulo: Supremacía constitucional, libertad de prensa y censura judicial


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Ese significado amplio y genérico de la censura previa no se compadece con las características atribuidas por el art. 14 del Pacto de San José de Costa Rica al derecho de respuesta. Porque obligar a un medio de prensa a publicar o difundir un contenido determinado contra su voluntad es un acto de censura (17) y la circunstancia de que algunas leyes (18) establezcan ese deber a título de sanción no es suficiente para convalidar constitucionalmente el derecho de respuesta, porque la unidad de análisis es el texto constitucional y no las normas de jerarquía inferior.
A un resultado similar conduce la interpretación del art. 32 de la Constitución. El mismo veda al Congreso Nacional (19) la potestad de dictar leyes específicamente restrictivas para el ejercicio de la libertad de expresión a través de los medios técnicos de comunicación social. La actividad de la prensa puede quedar sujeta a las reglamentaciones comunes que por razones de interés público y en un marco de razonabilidad se establecen para cualquier otro tipo de actividad. Es por eso, a título de ejemplo, que no se aceptan los llamados "delitos de prensa" (20) y sí los "delitos por medio de la prensa", actos ilícitos que pueden ser realizados por cualquier medio y no necesariamente sólo por la prensa.
Sin embargo, el ejercicio del derecho de rectificación o respuesta se traduce en la obligación de publicar o difundir, aplicable exclusivamente a los medios de prensa. Es una restricción específica para la prensa que está claramente englobada en la previsión del art. 32 de la Ley Fundamental.
Lamentablemente, en la sentencia dictada por la Corte Suprema en el caso "Ekmekdjian c. Sofovich", no se practicó un análisis exhaustivo de esas disposiciones constitucionales. Para convalidar el derecho de rectificación o respuesta, y sin perjuicio de resaltar el carácter institucional y estratégico de la libertad de expresión, el tribunal se remitió a la vigencia del art. 14 del Pacto de San José de Costa Rica por obra de la ley 23.054, y al art. 27 de la Convención de Viena que impone al Estado la obligación de abstenerse de invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado, es decir, "impone a los órganos del Estado argentino asignar primacía al tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria o con la omisión de dictar disposiciones que, en sus efectos, equivalgan al incumplimiento del tratado internacional en los términos del citado art. 27" (consid. 19 del voto de la mayoría).
Sin embargo, el principio de supremacía constitucional que establece el art. 31 de la Ley Fundamental, subordina la validez de los tratados a su adecuación formal y sustancial al texto de aquélla. Ese principio, que constituye una de las técnicas fundamentales del movimiento constitucionalista, impone a los poderes constituidos la obligación de encuadrar sus actos al texto de la Constitución para preservar la seguridad jurídica resultante de la distinción entre los poderes constituidos y el poder constituyente.
Es así que la validez constitucional de los tratados y convenciones internacionales está sujeta al cumplimiento de dos requisitos ineludibles. En primer lugar, que sean concluidos y firmados por el Poder Ejecutivo y aprobados por ley del Congreso (arts. 86, inc. 14 y 67, inc. 19). En segundo lugar, que estén de acuerdo con los principios contenidos en la Constitución (art. 27). De modo que la validez de un tratado no depende solamente de su sanción conforme al procedimiento constitucional sino que, y a igual que toda ley, de la adecuación de su contenido a los preceptos constitucionales (21). Y este último es un aspecto que no aparece resuelto en el fallo dictado por la Corte, que se abstuvo de precisar cuál es el razonamiento que permite sostener la viabilidad constitucional del derecho de rectificación o respuesta frente a la absoluta prohibición de la censura (art. 14) y a la absoluta prohibición de dictar leyes específicamente restrictivas para el ejercicio de la libertad de expresión a través de los medios técnicos de comunicación social (art. 32). Todo ello sin perjuicio de resaltar otros aspectos interpretativos que no están claramente definidos, al menos en su fundamentación, por la sentencia dictada por la Corte (22).
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
(1)Eliel C. Ballester nos ilustra sobre los hechos que motivaron la sanción de esa ley. Ellos fueron precipitados en 1820 por Richelieu, quien habría pretendido preservar la subsistencia del régimen monárquico mediante la censura y la implantación del delito de tendencia. Todo ello por considerar que los excesos de los periódicos habían sido la causa del asesinato del duque de Berry. El proyecto, elaborado por Mastadier, contó con la firme defensa del ministro de justicia Peyronnet y la oposición del duque de Broglie, expresadas en la Cámara de los Pares. Asimismo, en el curso del debate parlamentario, el célebre doctrinario Roger-Collard destacó que "la discusión profundizada de los artículos hará ver que el proyecto oprime a la libertad de prensa y que las enmiendas de la comisión la destruyen enteramente" ("Derecho de respuesta", p. 2, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1987).
(2)Entre ellas, cabe citar las expuestas por BIDART CAMPOS, Germán ("Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", t. I, p. 275, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1986) y Néstor Sagües (Primer Seminario Profesional de ADEPA, 29 de junio de 1988).
(3)Así, a veces y con ligereza, se afirma que los medios de comunicación son emporios económicos en los cuales prevalece la consideración de los intereses comerciales sobre "la verdad y la justicia". Sin embargo, la inmensa mayoría de los más de mil medios escritos y electrónicos de prensa existentes en el país, lejos están de ser emporios económicos como se puso en evidencia durante la crisis económica de 1989. Por otra parte, y además de no ser jurídicamente condenable dar preferencia a los intereses comerciales, tampoco es cierto que ellos prevalezcan en la actividad periodística como lo prueban millares de hombres de prensa encarcelados, torturados y asesinados por el solo hecho de haber discrepado sus opiniones con las ideas del gobernante de turno.
(4)Entre otros, LINARES QUINTANA, Segundo V. ("Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", t. IV, p. 456, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1977/1988), Miguel Padilla (Primer Seminario Profesional de ADEPA, 29 de junio de 1988).
(5)418 US 241 (1974).
(6)Llama la atención que la Corte Suprema, al resolver el caso "Ekmekdjian c. Sofovich", cite en apoyo de sus conclusiones (consid. 9°) la opinión parcial de uno de los jueces de la Corte de los Estados Unidos en el caso "Miami Herald vs. Tornillo" sin analizar el resto de sus argumentaciones y de los restantes jueces que se pronunciaron, todos ellos, por la inconstitucionalidad del derecho de respuesta.
(7)418 US 241 (1974).
(8)Fallos CS, 310-508; LA LEY, 1987-B, 269.
(9)LA LEY, 1989-B, 551.
(10)LA LEY, 1989-C, 18.
(11)En los casos "Sánchez Abelenda c. Ediciones de la Urraca" y "Ekmekdjian c. Neustadt" no emitieron votos los ministros Caballero y Fayt. Sin embargo, en el caso "Eusebio, Felipe s/sucesión" (Fallos CS, 310-1080) del 9 de junio de 1987, el doctor Fayt se adhirió al criterio según el cual las cláusulas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no son operativas a falta de una ley que las incorpore al derecho interno y que, a fin de juzgar los alcances de un tratado sobre los derechos individuales, no es aplicable el art. 27 de la Convención de Viena (ley 19.865 --Adla, XXXII-D, 6412--) por apuntar a la situación jurídica de un Estado respecto de otro signatario de un mismo tratado. Ese art. 27 dice que "una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado".
(12)En el caso "Martín y Cía. Ltda. S.A." (Fallos CS, 257-99 --LA LEY, 113-458--) la Corte Suprema estableció que ni el art. 31 ni el 100 de la Constitución atribuyen prelación a los tratados respecto de las leyes dictadas por el Congreso, todos los cuales están en un plano normativo de igualdad y sujetos al control de constitucionalidad.
(13)Fallos CS, 239-459 y 241-291; LA LEY, 89-532 y 92-632.
(14)Como excepción, la libertad de expresión en su dimensión institucional reviste carácter absoluto en la hipótesis del art. 60 de la Constitución.
(15)LINARES QUINTANA, Segundo V., enseña que "el concepto de censura previa es amplio y comprensivo, y designa toda acción u omisión dirigida a dificultar o imposibilitar, en forma directa o indirecta, mediata o inmediata, la publicación y circulación de la palabra impresa. Por lo tanto, además de la censura previa propiamente hablando, queda interdicta por la ley suprema argentina toda otra forma de restricción comprendida en los términos expuestos" ("Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", t. IV, p. 44, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1977/1988). En sentido similar se pronunció GONZALEZ CALDERON, Juan ("Curso de derecho constitucional", p. 210, Ed. Kraft, Buenos Aires, 1960).
(16)Este criterio, aplicado por la Corte Suprema a partir del caso "Mallo" (Fallos 282-396), está reconocido por el art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
(17)Se trata de una modalidad propia de las legislaciones autocráticas, traducidas en los "actos de fe" o "confesiones" públicas impuestos a los infractores para evitar la aplicación de sanciones más severas.
(18)El art. 1071 bis del Cód. Civil y 114 del Cód. Penal.
(19)La prohibición establecida por el art. 32 para el Congreso Nacional se extiende a las legislaturas provinciales en virtud de una interpretación teleológica y sistemática de la Constitución, en la cual la racionalidad se impone a la exégesis literal.
(20)La inconstitucionalidad de los "delitos de prensa", "infracciones de prensa" y, en general, de los actos ilícitos civiles "de prensa", es y fue fundamentada por prestigiosos juristas, tales como SANCHEZ VIAMONTE, Carlos ("Delitos y libertad de imprenta", p. 98, Enciclopedia Jurídica Omeba, t. XV, Buenos Aires, 1961), PALACIOS, Alfredo L. ("Libertad de prensa", p. 163, Buenos Aires, 1938), MONTES de OCA, M. A. ("Lecciones de derecho constitucional", t. I, p. 380, Buenos Aires, 1902), COLL, Jorge E. ("Libre expresión del pensamiento y derecho penal", p. 12, Boletín Oficial del Círculo de Prensa, N° 166, Buenos Aires, 1947) y LINARES QUINTANA, Segundo V. ("Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", t. IV, p. 508, ob. cit.). Este último AUTOR cita a Leopoldo Lugones, quien expresó: "La honra más alta de la legislación argentina consiste, sin duda, en esto: conforme a la Constitución federal no existe aquí el delito de imprenta. O en términos filosóficos: la libertad del pensamiento jamás puede constituir delito. Lo único que se castiga es el delito común, cometido por medio de la prensa. Esto equivale, sencillamente, a inaugurar una nueva civilización, puesto que es lo contrario de la antigua".
(21)Conf. LINARES QUINTANA, Segundo V., "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", t. III, p. 548, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1977/1988.
(22)Entre ellos, cabe citar la duda que genera el art. 14 del Pacto de San José de Costa Rica que, al referirse a los medios de difusión "legalmente reglamentados", parece excluir a aquellos que no lo están como serían los medios de prensa escrita. Otro tanto acontece con la afirmación de que los tratados no pueden ser modificados o dejados sin efecto por ley del Congreso; la "representación" atribuida para la defensa de los intereses difusos y la extensión del concepto de "información" a las "opiniones" que se expresan, precisamente, sobre cuestiones que son opinables.
Nota a Fallo

TITULO: Control judicial de la función administrativa del Poder Judicial

AUTOR: Gordillo, Agustín A.

PUBLICACION: LA LEY, 1997-C, 330


Voces

REVISION.JUDICIAL ~ PODER.JUDICIAL ~ SUPERINTENDENCIA ~

Más allá de algunas consideraciones aisladas, verdaderas dicta del fallo (que parecieran, inadecuadamente, restringir el alcance de la revisión judicial de la actividad administrativa de cualquiera de los tres poderes del Estado), lo verdaderamente resuelto --por lo tanto holding-- en este completo fallo, es que se ha procedido a la más exhaustiva revisión judicial.
La conclusión, pues, no es la "restricción" que se lee en algunas afirmaciones --dicta-- sino la plena amplitud de revisión que se advierte manifiesta en todo el desarrollo del fallo.
Conviene tenerlo presente al citar la "doctrina" del fallo, que no debiera incluir la excepcionalidad de la revisión (en el punto V se dice que la revisión no es la regla sino la excepción, pero en verdad es claramente la regla), ni tampoco que las facultades administrativas no son revisibles si no resultan irrazonables o desproporcionadas, pues para saber si lo son o no hay que revisarlas, que es lo que la sentencia correctamente hace.
Sí es doctrina que el vicio del acto depende de la magnitud del incumplimiento del orden jurídico que signifique el requisito concretamente violado, que la discrecionalidad no autoriza la arbitrariedad, que la sanción debe graduarse proporcionalmente a los hechos para no ser irrazonable, etc. Principios conocidos, pero que no está de más recordarlos permanentemente. -- Agustín.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

Nota a Fallo

TITULO: Entre la eficacia y el control del poder político: un trascendente fallo de la Corte sobre delegación legislativa.

AUTOR: Santiago (h.), Alfonso

PUBLICACION: LA LEY, 1994­B, 633.
Voces

PODER.EJECUTIVO ~ CONVENIO.COLECTIVO.DE.TRABAJO ~



SUMARIO: I. Introducción. -- II. Presentación de la causa. -- III. Cuestiones principales que se debaten. -- IV. Voto de mayoría. -- V. Voto del doctor Boggiano. -- VI. Disidencia de los doctores Belluscio y Fayt. -- VII. Disidencia del doctor Petracchi. -- VIII. Consideraciones personales.
I. Introducción
Así como en el caso Peralta la Corte desarrolló su doctrina constitucional sobre los decretos de necesidad y urgencia, en el fallo que a continuación comentamos expone su postura sobre los decretos delegados (o decretos de ejecución sustantivos de acuerdo a como los designa el voto de mayoría), con particular referencia al proceso de transformación económica que vive actualmente nuestro país.
Pensamos que este "leading-case" no pasará desapercibido a quienes nos ocupamos del Derecho Público y particularmente a quienes investiguen la problemática de la delegación legislativa y las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la creación de normas de alcance general (1).
En fallo dividido (cinco votos contra tres, sin que el doctor Levene se pronuncie), la Corte revoca el fallo de segunda instancia y declara parcialmente constitucional el cap. V del dec. 817/92 (Adla, LII-B, 1763) sobre modificación del régimen laboral portuario.
II. Presentación de la causa
La causa se inicia por la acción de amparo interpuesta por el Secretario General del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos a raíz de la sanción del cap. V del dec. 817/92. Dicha norma suspendió la vigencia del convenio colectivo 44/89 firmado entre el mencionado sindicato y el Centro Coordinador de Actividades Portuarias (art. 37). A la vez fijó nuevas pautas para el régimen laboral de la actividad --con importantes modificaciones respecto a las anteriores condiciones de trabajo--, derogando todo acto normativo opuesto a las mismas (art. 35). Finalmente convocó a las partes a la negociación y firma de un nuevo convenio colectivo, fijando algunas limitaciones a la que estaría sujeta la futura negociación (art. 36).
La medida estaba en consonancia con el proceso de transformaciones económicas que vive el país e instrumentaba dicha política en lo relativo al trabajo portuario. En los considerandos del decreto se invocan expresamente las leyes 23.696 (ley de reforma administrativa) y la ley 23.697 (ley de emergencia económica) (Adla, XLIX-C, 2444; XLIX-C, 2458), señalando que mediante ellas "el Poder Legislativo puso en marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo cumplimiento facultó al Poder Ejecutivo Nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar las pautas allí fijadas". También allí se señala que el régimen laboral portuario vigente generaba gravosos sobrecostos a la economía del país.
El fallo de la Cámara del Trabajo --confirmando el de primera instancia-- había hecho lugar al amparo y declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34 a 37 del dec. 817/92, que disponían las medidas arriba reseñadas. Sostenía dicho pronunciamiento que "las disposiciones del decreto no guardaban relación alguna con reforma del Estado ni la situación de emergencia y que, por lo tanto, el Poder Ejecutivo Nacional había excedido sus facultades constitucionales" (2).
Ante esa decisión jurisprudencial, el Estado nacional interpone el recurso extraordinario que, una vez concedido, habilita la instancia de la Corte.
III. Cuestiones principales que se debaten
Los principales puntos tratados en el fallo pueden reducirse a los siguientes:
a. en primer lugar la legitimidad de origen del dec. 817/92: ¿el Poder Ejecutivo estaba condicionalmente habilitado para dictarlo?; tratándose de un decreto delegado ¿cuáles son los requisitos que debe satisfacer para su validez constitucional?
b. en segundo término, la razonabilidad de las restricciones al derecho de concertación colectiva de los gremios, reconocido constitucionalmente en el art. 14 bis: ¿cuál es el alcance de la potestad estatal para intervenir en los convenios colectivos de trabajos actualmente vigentes y homologados y en los que se puedan negociar en el futuro?
Estos dos temas constitucionales, de modo más extenso y trascendente el primero de ellos, son abordados por los distintos votos que componen el fallo. Integran la mayoría los doctores Barra, Cavagna Martínez, Nazareno y Moliné O'Connor, en un voto conjunto y el doctor Boggiano en un pronunciamiento individual. Las disidencias son dos: los doctores Belluscio y Fayt de modo conjunto y el doctor Petracchi por su propio voto (3).
Analizaremos a continuación cómo los votos de mayoría y minoría dan respuesta a las cuestiones arriba planteadas para luego hacer algunos comentarios personales.
IV. Voto de mayoría
Por tener bastantes coincidencias pensamos que ambos votos de mayoría --no obstante sus diferencias-- son susceptibles de un análisis conjunto (4). Centraremos la exposición de la postura mayoritaria centrándonos en tres aspectos: su doctrina sobre los decretos delegados, el modo en que opera la delegación legislativa en el dec. 817/92 y el examen de razonabilidad de las medidas que el mismo contiene.
A. Doctrina sobre los decretos delegados
El voto mayoritario conjunto desarrolla esta doctrina particularmente en el consid. 14. Siguiendo una clasificación ya tradicional (5), señala que el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus facultades constitucionales puede dictar cuatro clases de reglamentos, a saber:
1. los reglamentos autónomos como jefe de la Administración Pública (art. 86, inc. 1);
2. los reglamentos de emergencia, cuyo fundamento es la subsistencia misma del sistema constitucional y que ya fueron analizados jurisprudencialmente en el caso Peralta (6);
3. los reglamentos de ejecución adjetivos: son aquellos que se sancionan para poner en práctica las leyes cuando éstas requieren de alguna determinada actividad del Poder Ejecutivo para su efectiva vigencia. Se sancionan en virtud del art. 86, inc. 2 y no pueden contradecir el contenido de la ley que reglamentan;
4. los reglamentos de ejecución sustantivos: en ellos, de acuerdo a la doctrina del voto mayoritario, el Poder Legislativo define la materia que quiere regular pero su aplicación concreta queda reservada parcialmente a la decisión del Poder Ejecutivo. Para que la voluntad del Congreso sea efectiva se requiere que el Presidente instrumente alguna parte de la decisión legislativa: oportunidad temporal, parte de su contenido, pormenores u otras circunstancias.
Es en esta última categoría donde el voto mayoritario conjunto encuadra el dec. 817/92.
Resumiremos a continuación las características principales que, de acuerdo a la doctrina del fallo, tienen los reglamentos de ejecución sustantivos:
a. El Congreso está autorizado a encomendar la sanción de estos reglamentos en base a los poderes implícitos que surgen del art. 67, inc. 28 (7). No hay en estos actos delegación o transferencia de alguna competencia sino ejercicio de una facultad propia del Congreso. Por lo tanto sólo de modo muy impropio cabe hablar de delegación legislativa;
b. el Poder Ejecutivo sanciona estos decretos en ejercicio de la potestad reglamentaria del art. 86, inc. 2. Son por tanto decretos de ejecución de la ley, en los que el Poder Ejecutivo actúa por mandato del Poder Legislativo pero ejerciendo facultades propias. Esta competencia no puede ser ejercida de modo autónomo sino que requiere de la expresa decisión del Congreso que le encomienda al Presidente el dictado de esos reglamentos. Sin embargo, "el Poder Ejecutivo es un ejecutor inteligente y no mecánico de la política congresional"(8);
c. el Poder Legislativo debe establecer a través de un standard inteligible, una clara política legislativa que guíe y enmarque la creación normativa del Poder Ejecutivo. El Presidente, de acuerdo con el art. 86, inc. 2, está limitado en su actuación por dicho standard fijado en la ley del Congreso que él reglamenta. En sentido estricto no legisla ya que carece de la discreción para la elección de los objetivos políticos que es la característica esencial de dicha función (9);
d. el standard inteligible fijado por la legislación del Congreso permite al Poder Judicial el control de la actuación del Poder Ejecutivo para determinar si se mantiene dentro de los carriles dispuestos por el Legislador. El Poder Judicial ha tendido a enfocar con un criterio cada vez menos estricto lo que debe entenderse por la definición de una política legislativa (10);
e. por no haber renunciado a su competencia legislativa, en cualquier momento el Congreso puede modificar la política fijada, derogar los reglamentos que en su consecuencia hubiera dictado el Presidente y sancionar nuevas normas (11);
f. el fundamento de este modo de operar se encuentra en las exigencias del gobierno moderno, que reclama una estrecha relación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, aún más necesaria en momentos de transformación. Afirma Loewenstein que "la delegación de facultades legislativas de la Asamblea en el gobierno se ha convertido en una manifestación universal de la época tecnológica"(12);
g. la doctrina sentada en este fallo está en consonancia con lo decidido en fallos anteriores del tribunal: casos Delfino, Prattico, Anodia, etcétera.
B. Cómo opera la delegación en el presente caso
El voto mayoritario va a sostener que existe un "bloque de legalidad" (13) que define la política legislativa y fundamenta el dictado por parte del Poder Ejecutivo del dec. 817/92. Dicho bloque de legalidad está integrado por la ley 23.696, muy especialmente su art. 10, la ley 23.697 de emergencia económica, el Tratado de Asunción, constitutivo del Mercosur y la ley de puertos 24.093 (Adla, LII-C, 2848).
Dice textualmente el fallo: "En síntesis, se presenta ante el juzgador un sistema jurídico integrado por las normas citadas...que definen una clara política legislativa cuya conformidad con la Constitución no fue cuestionada...El dec. 817/92 no es más que uno de los instrumentos cuya implementación el legislador confió en el Poder Ejecutivo para llevar a cabo la política de reforma del Estado por aquél decidida" (14).
El art. 10 de la ley 23.696 es el núcleo central de este "bloque de legalidad". Su texto, en la parte final, señala: "...El decreto del Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer cuando fuere necesario la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio". La Corte avala la interpretación que el Poder Ejecutivo hace de esta norma en el sentido que la misma lo habilita para modificar el régimen laboral de la actividad portuaria como medio de lograr la desregulación de ese servicio y mejorar su eficiencia y productividad.
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