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Sociedad civil, transparencia y legitimidad en los procesos de integración y en las negociaciones comerciales: Un enfoque sobre la experiencia del Mercosur y algunas lecciones para las negociaciones con la Unión Europea Félix Peña (*)


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(*) El autor es Director del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) y Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación BankBoston. Es miembro del Comité Ejecutivo del CARI, de la Fundación Gobierno y Sociedad, y de la Fundación Andina. Ha sido coordinador de la Sección Nacional del GMC por la Cancillería argentina (1991-1992, y como tal participó en la negociación del Tratado de Asunción y del acuerdo “4+1” con los EEUU y, luego fue Subsecretario de Comercio Exterior del Ministerio de Economía (1998-1999).




1 Las observaciones del autor están basadas en su seguimiento y participación de los momentos fundacionales del PICAB y del Mercosur –e incluso de sus etapas anteriores en la ALALC y en la ALADI- en sus distintas funciones en el sector público de la Argentina –especialmente en la Cancillería y luego en el Ministerio de Economía y, con anterioridad, en el INTAL (1966-1977) y en el Banco Interamericano de Desarrollo (1984-1991) en Washington. Testimonios de treinta años de integración regional están recopilados en forma de artículos, en su libro “Momentos y Perspectivas. La Argentina en el Mundo y en la Región”, a ser publicado próximamente por la EDUNTREF, en Buenos Aires.



2 Sin perjuicio de otros, los siguientes son los principales autores que hemos consultado para este trabajo, y muchas de las observaciones presentadas surgen de su lectura:


  • BALBIS Jorge, “La participación de la sociedad civil en el proceso de integración en el Mercosur”, CELARE, “La Sociedad Civil del Mercosur y Chile en la Asociación con la Unión Europea”, CELARE, Santiago de Chile, 2002, ps. 149.




  • BOUZAS Roberto y AVOGADRO Enrique, “La elaboración de políticas comerciales y el sector privado: memorando sobre Argentina”, en la publicación “El Proceso de Formulación de la Política Comercial. Nivel Uno de un Juego en dos Niveles: Estudios de Países en el Hemisferio Occidental”, elaborado bajo la dirección de Sylvia Ostry (INTAL-ITD-STA, Documento de Divulgación 13), BID, marzo 2002, p.1 y ss.

  • CELARE, “La Sociedad Civil del Mercosur y Chile en la Asociación con la Unión Europea”, CELARE, Santiago de Chile, 2000.

  • CHALOUT Yves y BARBIERO Allan, “¿O Mercosul é um espaço público?. Os dilemas das Centrais Sindicais e da Sociedad Civil”, en “Dimensôes da Integraçao no Mercosul”, Cadernos do CEAM, UnB-CEAM-NEM, Brasilia 2002, ps. 97 y ss.

  • COSTA VAZ Alcides, “A integraçâo no Mercosul: novos atores e o desafio da participaçâo política e social”, en CHALOULT Yves y DE ALMEIDA Paulo Roberto, organizadores, “Mercosul, NAFTA & ALCA: A Dimensâo Social”, LTR, Sâo Paulo, 1999, ps. 69 y ss.

  • COSTA VAZ Alcides, “Experiencia del Brasil: una visión académica”, presentación en el Seminario “Participación de la Sociedad Civil en la Integración Económica: Experiencias de Francia y Brasil”, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)-INTAL, Buenos Aires, 1º de abril 2003 (versión grabada).

  • DA MATTA Roberto, “O Mercosul e a sociedade: em torno das trocas econômicas e da integrâçao cultural”, en FUNAG, “O Mercosul e a Integraçâo Sul-Americana: Mais do que a Economia”, FUNAG, Brasilia, 1997, ps. 101 y ss.

  • DARCY DE OLVEIRA Miguel, “Cidadania e Globalizaçâo: a Política Externa Brasileira e as ONGs”, Instituto Rio Branco-Fundaçâo Alexandre Gusmâo-Centro de Estudos Estratégicos, Brasilia, 1999.

  • DRUMMOND María Claudia, “Experiencia del Brasil: una visión parlamentaria”, presentación en el Seminario “Participación de la Sociedad Civil en la Integración económica: Experiencias de Francia y Brasil”, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)-INTAL, Buenos Aires, 1º de abril 2003 (versión grabada).

  • FADLALA E., MASI, F., VON HOROCH J., FERREIRA A., “El Paraguay y la Integración Regional: Primeros Enfoques”, IDIAL, Asunción, noviembre 1990.

  • GRANDI Jorge y BIZZOZERO Lincoln, “Hacia una sociedad civil del Mercosur. Viejos y nuevos actores en el tejido subregional”, en Integración & Comercio, año 1, nº 3, Buenos Aires, BID-INTAL, Septiembre-Diciembre, 1997, y “Participación de la Sociedad Civil en los Procesos de Integración Económica”, ALOP-CEFIR-CLAEH, Montevideo, 1988, ps.209 y ss.

  • HIRST Mónica, “Reflexiones para Análisis Político del Mercosur”, FLACSO Buenos Aires, Serie Documentos e Informes de Investigación, Noviembre 1991.

  • HIRST Mónica, “Avances y Desafíos en la Formación del Mercosur”, FLACSO Buenos Aires, Serie Documentos e Informes de Investigación, Julio 1992.

  • HIRST Mónica, BESCHINSKY Gabriel y CASTELLANA Fernando, “A Reaçâo do Empresariado Argentino Frente a Formaçâo do Mercosul”, Serie de Documentos e Informes de Investigación, Mayo 1993.

  • HIRST Mónica, “La Dimensión Política del Mercosur: Especifidades Nacionales, Aspectos Institucionales y Actores Sociales”, FLACSO Buenos Aires, Serie Documentos e Informes de Investigación, Diciembre 1993.

  • HIRST Mónica, “Pontos de reflexâo sobre a dimensâo sócio-político-cultural do Mercosul”, en FUNAG “O Mercosul e a Integraçâo Sul-Americana: Mais do que a Economia”, FUNAG, Brasilia, 1997, ps. 123 y ss.

  • JAKOBSEN Kjeld, “Uma visâo sindical em face da ALCA e de outros esquemas regionais”, en CHALOULT Yves y DE ALMEIDA Paulo Roberto, organizadores, LTR, Sâo Paulo, 1999, ps. 232 y ss.

  • LEQUESNE Christian, “Paris-Bruxelles: comment se fair la politique européenne de la France », Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris 1993, y también su presentación sobre la experiencia de la participación de la sociedad civil en Francia y en la Unión Europea, en el Seminario sobre “Participación de la Sociedad Civil en la Integración Económica: Experiencias de Francia y Brasil”, UNTREF-INTAL, Buenos Aires, Abril 1, 2003 (versión grabada).

  • MOTTA VEIGA Pedro da, “O policy making da política comercial no Brasil: os caminhos da transiçâo”, en OSTRY Sylvia (coord), “El Proceso de Formulación de la Política Comercial. Nivel Uno de un Juego en dos Niveles: Estudios de Países en el Hemisferio Occidental”, INTAL-ITD-STA, Documento de Divulgación 13, BID, Marzo 2002, pg. 13 y ss.

  • OSTRY Sylvia, “Prefacio”, en citado Documento Divulgación 13, ps. i y ss.

  • PEREZ Romeo, “La participación social en los procesos de integración”, en “Participación de la Sociedad Civil en los Procesos de Integración”, ALOP-CEFIR-CLAEH, Montevideo, 1998, ps. 179 y ss.

  • PODESTÁ Bruno, “Integración económica y formación de un espacio social: la Unión Europea, la Comunidad Andina y el Mercosur”, en “Participación de la Sociedad Civil en los Procesos de Integración Económica”, ALOP-CEFIR-CLAEH, Montevideo 1988, ps. 33 y ss.

  • PODESTÁ Bruno, GÓMEZ GALÁN Manuel, JÁCOME Francine, GRANDI Jorge, “Ciudadanía y Mudialización: La Sociedad Civil ante la Integración Regional”, CEFIR-CIDEAL-INVESP, Madrid 2000.

  • PORTELLA DE CASTRO María Sílvia, “Experiencia del Brasil: una visión sindical”, presentación en el Seminario “Participación de la Sociedad Civil en la Integración Económica: Experiencias de Francia y Brasil”, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)-INTAL, Buenos Aires, 1º de abril 2003 (versión grabada).

  • QUIJANO José Manuel, “La integración y la sociedad civil: algunas experiencias del caso uruguayo”, en OSTRY Sylvia, informe antes citado, Documento Divulgación 13, ps. 75 y ss.

  • RIOS Sandra Polonio, “Experiencia del Brasil: una visión empresaria”, presentación en el Seminario “Participación de la Sociedad Civil en la Integración Económica: Experiencias de Francia y Brasil”, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)-INTAL, Buenos Aires, 1º de abril 2003 (versión grabada).

  • SANCHO José, “La Preparación Nacional de la Decisión Comunitaria”, ICAP, San José de Costa Rica, Octubre de 1974.

  • SOBERON Luis, “Sociedad, participación e integración: aspectos conceptuales”, en “Participación de la Sociedad Civil en los Procesos de Integración”, ALOP-CEFIR-CLAEH, Montevideo 1998, ps. 189 y ss.

  • STUART Ana María, “A sociedade civil na integraçâo: movimentos sociais e organizaçôes sindicais”, en CHALOULT Yves y DE ALMEIDA Paulo Roberto, “O Mercosul, NAFTA e ALCA: A Dimensâo Social”, LTR, Sâo Paulo 1999, ps. 120 y ss.

  • TAQUINARDI María Helena, “Experiencia do Brasil”, presentación en el Seminario “Participación de la Sociedad Civil en la Integración Económica: Experiencias de Francia y Brasil”, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)-INTAL, Buenos Aires, 1º de abril 2003 (versión escrita).

  • VIGEVANI Tullo, “Mercosul: Impactos para Trabalhadores e Sindicatos”, LTR-FAPESP-CEDEC, LTR Editora, Sâo Paulo 1998.

  • VIGEVANI Tullo y PASQUARIELO MARIANO, Karina L., “Estratégias e alianzas entre os atores sociais”, en “O Mercosul em Movimento II”, SILVA ILHA Adayr da y VENTURA Deisy, Livraria do Advogado Editora, Porto Alegre 1999.




3 Sin perjuicio de muchos otros –la bibliografía al respecto es amplia y como es lógico, de variada calidad-, en particular pueden recomendarse dos libros recientes que permiten apreciar la experiencia acumulada por el Mercosur y el estado actual del debate sobre su futuro: HUGUENEY FILHO Clodoaldo y CARDIM Carlos Henrique, Organizadores, “Grupo de Reflexâo Prospectiva sobre o Mercosul”, MRE-BID-IPRI/FUNAG, Brasilia 2002, y CHUDNOVSKY Daniel y FANELLI José María, “El Desafío de Integrarse para Crecer: Balance y Perspectiva del Mercosur en su Primera Década”, Siglo XXI-Red Mercosur-BID, Buenos Aires 2001.



4Ver el artículo de José Manuel QUIJANO, citado en nota 2.



5 Ver al respecto, entre otros,


  • AARONSON Susan, “Taking Trade to the Streets: The Lost History of Public Efforts to Shape Globalization”, The University of Michigan Press, 2001.

  • BERTRAND Agnès, KALAFATIDES Laurence, “OMC, le Pouvoir Invisible”, Fayard, Paris, 2002.

  • HOWSE Robert, « The legitimacy of the WTO », en COICAUD Jean-Marc, HEISKANEN Veijo (editors), “The Legitimacy of International Organizations”, The United Nations University, 2002, ps. 355 y ss.




6 Ver el Prefacio de Sylvia OSTRY, en el Documento Divulgación 13, citado en nota 2.


7 Una de las primeras reuniones, con fuerte participación empresaria de la Argentina y del Brasil, se realizó en septiembre de 1982, en Sâo Paulo.


8 Ver al respecto, PEÑA Félix, “Concertación de Intereses, Efectividad de las Reglas de Juego y Calidad Institucional en el Mercosur”, informe preparado para el Programa de Estado del Derecho de la Fundación Konrad Adenauer y para la Red Mercosur, septiembre 2003.



9 Ver al respecto el artículo de José Manuel QUIJANO, citado en nota 2.



10 En 1999, tras la devaluación del Real, al autor en su carácter de Subsecretario de Comercio Exterior del Ministerio de Economía de la Argentina, le tocó participar en numerosas reuniones con entidades empresarias y sindicales, y también en el Parlamento, en las que se analizaron los efectos esperados de la devaluación sobre el comercio con el Brasil, y se exploraron y propusieron medidas concretas –entre otras la aplicación de salvaguardias-. En particular las reuniones con los dirigentes sindicales permitieron apreciar un grado significativo de comprensión de los factores en juego y de los límites que existían para cualquier acción gubernamental, y un buen nivel de información sobre la situación planteada a cada sector. Por lo demás hubo una coincidencia bastante amplia entre las posiciones de empresarios y sindicalistas, en particular en los sectores que se consideraban más afectados, con el del calzado y el textil.

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 Ver al respecto PADRÓN Alvaro, “El Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur”, y FRASCHINI Juan José, “El FCES: una experiencia en proceso”, ambos en “Participación de la Sociedad Civil en los Procesos de Integración”, ALOP-CEFIR-CLAEH, Montevideo, 1998.


12 Ver al respecto el muy detallado análisis que efectúa GOBBI Hugo Javier, “Démocratie et Intégration dans le Mercosur: le Rôle de la Commission Parlementaire Conjointe”, CIACO, Louvain-la-Neuve, 2001. Ver también CAETANO Gerardo, PERINA Ruben (coordinadores), « Mercosur y Parlamentos: el Rol de los Congresos en la Democracia e Integración”, CLAEH-OEA, 2000, y de los mismos autores, “Parlamentos e Instituciones en el Mercosur: los Nuevos Desafíos”, CLAEH-OEA-CPC, 2000.


13 Esta queja se observó en varios de los panelistas en el Seminario sobre “Sociedad Civil e Integración: la experiencia de Francia y Brasil”, organizado por la UNTREF y el INTAL, el 1º de abril 2003. Por el contrario, en un Seminario sobre “La experiencia de Chile en sus negociaciones de libre comercio con los EEUU y la Unión Europea”, organizado también por la UNTREF, el INTAL, la Fundación Gobierno y Sociedad, y el Centro de Negociaciones Comerciales Internacionales de la Unión Industrial Argentina, se pudo constatar el elevado grado de participación que tuvieron en el desarrollo de las respectivas negociaciones, los representantes de los empresarios y de los sindicatos.


14 Ver este tema y las respectiva bibliografía en el artículo citado en la nota 8.


15 Ver al respecto el artículo de PARKER George, “Influence pedlars must try harder”, en el Financial Times, del 30 de abril de 2003.


16 Ver el artículo del autor citado en la nota 8.


17 Ver PEÑA Félix, “Proyecciones Institucionales del Grupo Andino”, en Revista de la Integración, nro 2, INTAL-BID, mayo 1968, pg. 132.


18 Ver entre otras publicaciones, el informe “Participation of Non-State Actos in EC Development Policy”, Communication from the Comisión to the Council, the European Parliamente and the Economic and Social Comité, Brussels, 07.11.2002, COM (2002) 598 final.

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