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Sociedad civil, transparencia y legitimidad en los procesos de integración y en las negociaciones comerciales: Un enfoque sobre la experiencia del Mercosur y algunas lecciones para las negociaciones con la Unión Europea Félix Peña (*)


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SOCIEDAD CIVIL, TRANSPARENCIA Y LEGITIMIDAD EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN Y EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES:
Un enfoque sobre la experiencia del Mercosur y algunas lecciones para las negociaciones con la Unión Europea


Félix Peña (*)

Septiembre 2003


Informe elaborado para el Grupo de Trabajo sobre Negociaciones entre la Unión Europea y el Mercosur, de la Cátedra Mercosur – Sciences Po-, y presentado en su Seminario Anual, Paris, 25 de septiembre de 2003.


Objetivos, perspectiva de análisis y resultados esperados
Nuestro objetivo es efectuar aportes en relación a uno de los aspectos vinculados con la participación de la sociedad civil en la construcción del Mercosur. El aspecto privilegiado, será el de la participación de la sociedad civil en el proceso de puesta en común de los intereses nacionales y de formación de las decisiones del Mercosur.
La cuestión será abordada en la perspectiva de la efectividad, eficacia, credibilidad, sustento social y legitimidad de los compromisos que se asumen.
Se aportarán elementos para el análisis de los alcances y la calidad de los mecanismos de articulación de intereses sociales en juego, considerando distintas etapas del proceso de decisión.
Se incluirán en el análisis, los canales de diálogo y participación abiertos por los gobiernos para la sociedad civil y sus instituciones representativas. Para ello se considerará tanto la experiencia en el nivel nacional como en el multinacional o común, en particular, el Foro Consultivo Económico y Social, y la Comisión Parlamentaria Conjunta.
También se examinará el grado de transparencia que se ha alcanzado en el proceso de decisión del Mercosur y en sus reglas de juego. Se considerará la cuestión de la cantidad y calidad de la información diseminada por Internet, en la perspectiva de la posibilidad que brinda a la sociedad civil para un seguimiento oportuno de las negociaciones, así como de los acuerdos que de ellas resultan.
Como resultado del análisis sobre la participación de la sociedad civil y de su capacidad para incidir en la formación y aplicación de las reglas de juego, aspiramos a presentar algunas recomendaciones orientadas a la futura construcción del Mercosur.
Asimismo tomaremos en cuenta los requerimientos que surgen de las actuales negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, sin perjuicio que ellas puedan ser también válidas para las negociaciones comerciales en el ámbito hemisférico (ALCA) o, eventualmente, con los EEUU en el marco del acuerdo “4+1” celebrado en 1991.
También consideraremos los que resultan de la necesidad de preparar las respectivas sociedades –en particular, sus empresas y sus trabajadores- para competir en los espacios económicos ampliados por el libre comercio. Es decir que incluiremos la cuestión de la preparación de la sociedad civil para los posibles escenarios post-negociación.
En nuestro análisis, nos basaremos en lo que hemos podido observar1–o han observado otros expertos que han escrito sobre el tema2- de la experiencia acumulada en los últimos doce años de construcción del Mercosur, e incluso del período de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil, que lo precedió3. Dividiremos tal experiencia en tres períodos: el momento fundacional; el recorrido a partir del período de transición y de la Cumbre de Ouro Preto (1994) hasta el presente y, finalmente, el momento actual y sus perspectivas.
Intentaremos presentar nuestros puntos de vista y formular las recomendaciones, en el lenguaje más directo que nos sea posible4. En tal sentido aspiramos a dirigirnos a un público interesado e informado, aunque no necesariamente de especialistas en cuestiones técnicas de los procesos de integración económica y de libre comercio. Más que a un aporte “scholar oriented”, intentamos apuntar a uno “action oriented”.

Tres ángulos para abordar la cuestión de la participación de la sociedad civil en un proceso de integración
Al menos desde tres ángulos puede abordarse la cuestión de la participación de la sociedad civil en un proceso de integración como el Mercosur.
El primer ángulo es el de la participación en la formulación de las estrategias de integración y de políticas públicas adoptadas por los socios, y en la creación y aplicación de reglas de juego destinadas a regular la construcción del espacio económico integrado, así como la competencia económica entre empresas productoras de bienes y prestadoras de servicio.
El segundo es el de la participación de la sociedad civil en el desarrollo del tejido de las redes de interacciones sociales de alcance multinacional, las que pueden resultar de las estrategias y políticas públicas gubernamentales, y de las reglas de juego creadas al efecto. Se manifiestan especialmente en comportamientos empresarios y sociales; en esfuerzos asociativos en todos los planos, incluso el cultural y académico, y en flujos de comercio, inversiones y personas a través de las fronteras. O sea que, en tal caso, se estaría considerando el papel de la sociedad civil en el protagonismo de la interdependencia entre los países asociados, en los planos económico, cultural, político y social.
El tercer ángulo, es el del surgimiento de una sociedad civil del Mercosur, esto es una ciudadanía común –incluso una identidad común aunque sea en estado embrionario- que se expresa en demandas y expectativas de participación de los actores no gubernamentales en las instancias políticas –creadas o por crearse- a nivel supranacional. Correspondería en el nivel regional, a las crecientes demandas y expectativas en torno a la emergencia de una sociedad civil de la “aldea global”, que se manifiesta hoy en los movimientos sociales que acompañan a las exteriorizaciones institucionales del fenómeno de la globalización, en especial en relación a su gobernabilidad y a la Organización Mundial del Comercio5.

Nuestro análisis, en esta oportunidad, estará limitado al primero de los ángulos posibles, a pesar de reconocer la importancia de los otros dos ángulos y la natural complementariedad que entre ellos existen. La amplitud del tema si fuera abordado simultáneamente en los tres ángulos, nos lleva a privilegiar el ángulo de la cuestión que, en nuestra opinión, condiciona significativamente los avances que puedan producirse en los otros dos ángulos posibles de análisis.


En efecto, entendemos que una real participación de la sociedad civil en la formulación de estrategias y de políticas públicas, y en la creación y aplicación de reglas de juego, puede producir efectos significativos en el desarrollo de redes sociales regionales –y hemisféricas e interregionales en los casos del ALCA, del “4+1” con los EEUU, y del acuerdo con la Unión Europea- y en el avance hacia la creación de una auténtica sociedad civil del Mercosur. Incluso sería difícil imaginar progresos relativamente equilibrados en el desarrollo de tales redes –en particular cuando implican decisiones de inversión- sin que ellas puedan sustentarse en reglas de juego efectivas que reflejen los intereses de cada sociedad civil.
¿Qué debemos entender a los efectos de nuestro análisis, por participación de la sociedad civil? Básicamente, nos estamos refiriendo al hecho que hombres y mujeres integrantes de cada una de las sociedades nacionales que componen el Mercosur, en sus distintos roles –sea como ciudadanos, contribuyentes, consumidores, trabajadores, empresarios, entre otros-, en forma directa, o a través de sus representantes políticos –especialmente en el ámbito del Poder Legislativo-, o a través de sus instituciones no gubernamentales, puedan tener una incidencia en la definición de las estrategias de integración económica; en la formulación de políticas públicas de los respectivos gobiernos y comunes, y en la creación y aplicación de reglas de juego, que de alguna manera afectan sus valores e intereses.
Es una concepción por cierto amplia, que puede expresarse aún en forma más simple. La sociedad civil sería, en tal caso, el equivalente a la suma de los actores no gubernamentales que participan en la creación y aplicación de las reglas de juego de un proceso de integración. Sin embargo, no se excluye a los representantes del pueblo en el Parlamento. Por el contrario, uno puede considerar que en el funcionamiento de las instituciones democráticas, éste es el ámbito por excelencia en el cual se expresa la voluntad de los ciudadanos, incluyendo sus intereses especiales y sectoriales.
Este enfoque limita la cuestión de la participación de la sociedad civil sólo al plano de la incidencia sobre estrategias, políticas públicas y reglas de juego. Es decir que el énfasis es puesto, en particular, en las posibilidades que actores no gubernamentales puedan tener de influenciar –directa o indirecta- en la dirección estratégica y en la producción de reglas de juego que penetren en la realidad.
¿Cuáles son los niveles en los cuales se observan canales de participación de la sociedad civil en la formulación de las estrategias, políticas públicas y reglas de juego de un proceso de integración económica, más concretamente en el Mercosur?
Cabe aquí distinguir el nivel nacional de cada uno de los países socios y el nivel común o multinacional6. El primer nivel es propio de cada socio y puede diferir –incluso significativamente- de país a país. No necesariamente responde a pautas comunes. Aunque en el caso del Mercosur, al menos en el momento fundacional se concibió a las respectivas Secciones Nacionales como el foco principal de la preparación de decisiones a nivel nacional e incluso se previó explícitamente su integración y sus funciones. Ello quedó reflejado en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, e incluso en el de Brasilia. El segundo nivel resulta de lo que el conjunto de socios disponga, con respecto a cómo la sociedad civil puede expresarse y ser efectivamente escuchada, en los órganos comunes que son parte del complejo institucional y de creación normativa del proceso de integración.

La participación de la sociedad civil en tres momentos de la construcción del Mercosur
En la perspectiva elegida para nuestro análisis, pueden distinguirse tres momentos en la trayectoria del Mercosur: el fundacional (1986-1991); el del desarrollo el proceso de integración, a partir del período de transición y de la Cumbre de Ouro Preto hasta su reciente crisis (1991-1999), y el de los intentos de renovación del impulso político y del eventual fortalecimiento del Mercosur (2000-2003).
El primero es entonces el momento fundacional. En realidad se pueden considerar dos momentos fundacionales, el de 1986, cuando el lanzamiento del Programa de Integración y Cooperación Argentina-Brasil (PICAB), y el de 1990, cuando se produce el lanzamiento en el mes de junio de la negociación, que culminaría en 1991 con la firma del Tratado de Asunción y con su entrada en vigencia, tras las respectivas aprobaciones Parlamentarias.
Son momentos estos de impulso político y de definiciones estratégicas. Las principales iniciativas provinieron, en ambos caso, de Argentina y, en menor medida, de Brasil. La participación de Paraguay y Uruguay, sólo se da en el proceso iniciado en 1990, salvo la que el Uruguay tuviera en el plano político en el período del PICAB, en particular como consecuencia del papel activo desempeñado por el Presidente Julio María Sanguinetti y el Canciller Enrique Iglesias, y en el plano comercial, con sus acuerdos bilaterales con Argentina (CAUCE) y con Brasil (PEC).
Fueron iniciativas originadas al más alto nivel político, con activa participación de funcionarios técnicos de alto nivel de cada gobierno. No hay evidencias sobre una participación significativa de representantes de la sociedad civil –incluyendo el sector empresario- en la formulación y en el lanzamiento de ambas iniciativas, al menos en una modalidad institucionalizada.
Sin embargo, sí se observa una presencia e influencia empresaria –incluso entusiasta- en las negociaciones sectoriales a que da lugar el desarrollo del PICAB –especialmente de las industrias incluidas en los respectivos Protocolos- y luego en la negociación del programa de liberación comercial del Acuerdo de Complementación Económica número 14 (ACE 14), firmado en diciembre de 1990 por Argentina y Brasil, en el ámbito de la ALADI. Es en esencia el programa de liberación comercial luego incluido en el Tratado de Asunción.
También se observa una presencia empresaria –a través de sus respectivas instituciones representativas- en la integración de las listas de excepción previstas en el artículo 6 y 7 del Anexo I del Tratado de Asunción, y en particular, en las que reflejan las “diferencias puntuales de ritmo” que negociaron Paraguay y Uruguay, conforme a lo previsto en el artículo 6 del Tratado de Asunción.
En todos los casos señalados, los canales de participación se observaron en el nivel nacional de cada país, sin perjuicio, de la participación de representantes empresarios en las reuniones negociadores, sean bilaterales o cuadrilaterales. En su mayor parte las negociaciones de preferencias comerciales se celebraron en Montevideo, en el ámbito de la ALADI. Quienes participaron por el sector privado –especialmente empresario- tenían una rica experiencia en la materia, acumulada en algunos casos desde el período de la ALALC y, en otros, en el más reciente de los acuerdos celebrados en el marco de la ALADI –especialmente el PICAB, y el PEC y el CAUCE en el caso del empresariado uruguayo-.
No se observa en este período ningún impacto significativo en cuanto a nuevas modalidades de consultas gubernamentales a representantes de la sociedad civil, ni en cuanto a la organización del sector empresario y laboral, para canalizar sus aspiraciones y la defensa de sus intereses ante los respectivos gobiernos. Tampoco se observa ninguna modalidad organizativa de la sociedad civil, al nivel multinacional, para influenciar sobre la formulación de los planteamientos estratégicos gubernamentales, ni para incidir en las negociaciones de los acuerdos y de los programas de desgravación arancelaria. Sin embargo, a partir de numerosas reuniones empresarias y sindicales realizadas a partir de la década de los ochenta7, comienzan a surgir los primeros pasos hacia organizaciones de actores no gubernamentales a escala de los cuatro países. En efecto algunas de las primeras manifestaciones de organización en el plano multinacional, se observan con la creación con la creación en 1986 de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) y en 1991 del Consejo Industrial del Mercosur –iniciativa impulsada por negociadores gubernamentales-.
Tanto en la etapa de lanzamiento del PICAB y luego en el momento fundacional del Mercosur, se observa una cobertura de prensa muy amplia. Los medios de comunicación comienzan a desarrollar una actividad significativa en la formación de una opinión pública del Mercosur. La lectura de los principales periódicos de los cuatro países –incluyendo la prensa especializada-, pone de manifiesto que la opinión publica estuvo informada desde el comienzo del alcance político y económico de las iniciativas estratégicas formuladas por los gobiernos, así como –en la etapa del Mercosur- de la evolución de las negociaciones que concluirían con la firma del ACE 14 y del Tratado de Asunción. Incluso puede considerarse que la actitud favorable de la opinión pública de los cuatro países en relación al Mercosur, explicaría una tendencia a la “diplomacia mediática” o de “efectos especiales”, que se observa con posterioridad, en particular, en vísperas y en ocasión de las Cumbres semestrales. La necesidad de producir “cumbres exitosas”, puede contribuir a explicar el deslizamiento gradual de la creación normativa del Mercosur hacia reglas que luego no penetraron en la realidad.
Sin embargo, la información disponible en la prensa, incluyendo los análisis de especialistas, no permitía necesariamente acceder en forma oportuna a los textos que se estaban negociando ni menos aún, a los respectivos programas de liberación comercial y a sus listas de excepciones. Se sabe que en la historia de la integración latinoamericana, la integración de las listas de excepciones ha sido el núcleo duro de las negociaciones comerciales preferenciales, y por lo tanto, el principal foco de atención de la acción empresaria institucionalizada. Pero en general sus negociaciones se efectuaron en “circuito cerrado”, es decir, con muy baja transparencia para el público en general.
Ni en el debate en la prensa, ni en el desarrollado en los respectivos parlamentos, se observan focos significativos de resistencia de la sociedad civil al planteamiento estratégico de los gobiernos, ni a los compromisos asumidos. Una hipótesis sería que ello fue así, por el hecho que la agenda de problemas críticos, en particular de Argentina y de Brasil, en 1991, estaba suficientemente cargada de cuestiones de efecto inmediato –por ejemplo, la inflación e incluso la hiper-inflación- y que los compromisos asumidos en el Mercosur recién tendrían efecto en el mediano plazo (en realidad, a partir de la finalización del período de transición). A ello puede sumarse que la experiencia del período ALALC-ALADI, indicaba –en particular a los empresarios- que los compromisos asumidos siempre podrían ser luego diluidos o extendidos en el tiempo. En tal sentido, una cierta cultura de la “aladificación” del Mercosur comienza a mostrar sus efectos en comportamientos de actores sociales –al menos en el caso argentino- desde los orígenes mismos del Mercosur. Puede haber contribuido el hecho que los compromisos asumidos en el período del PICAB, se habían diluido en su efectividad hacia los años 1987 y 1988, como consecuencia de las dificultades económicas que atravesaban Argentina y Brasil. La firma del Tratado bilateral de integración en 1988, no contribuyó a cambiar las expectativas de los actores no gubernamentales, sobre cuán creíbles eran los compromisos asumidos por los gobiernos en materia de integración económica. Tuvo muy escasa repercusión.
El segundo momento es el que va desde el inicio del período de transición y la Cumbre de Ouro Preto, en 1994, hasta la crisis del Mercosur que se exterioriza en toda su magnitud ya en 1998, pero en particular a partir de la devaluación del Real. Es la etapa en la que el Mercosur deja de ser una idea abstracta y de efectos lejanos, y comienza gradualmente a traducirse en hechos de efecto inmediato en la competitividad relativa de productores y empresas de los distintos países.
Se concreta en esta etapa, la apertura de cada país al comercio recíproco –con excepciones limitadas pero significativas-; se aprueba el Arancel Externo Común –con excepciones y con una aplicación de hecho flexible-, y se crea un amplio número de reglas de juego –que en un porcentaje elevado no han sido aún incorporadas al derecho interno de todos los socios8-. Se intentó incluso retomar el camino de la integración sectorial, con la aprobación de la Decisión CMC nº3/91, la que sin embargo no encontró eco en los sectores empresarios, con la excepción de un acuerdo celebrado por la industria siderúrgica. Los gobiernos no continuaron impulsando esta dimensión de la construcción del Mercosur. El enfoque sectorial predominó, sin embargo, en la industria automotriz en el marco del Protocolo firmado en el período del PICAB y, hasta el presente, ha continuado siendo objeto de reglas de juego específicas, incluso de dudosa solidez jurídica.
Es una etapa en la cuál se producen diferencias programáticas significativas y conflictos comerciales –a veces recurrentes en cuanto a sectores y productos involucrados- entre los socios. En parte tales diferencias programáticas y conflictos comerciales, ponen en evidencia asimetrías de dimensión económica, de políticas sectoriales y, en especial, de políticas macro-económicas y cambiarias, en particular entre Argentina y Brasil.
La participación de actores no gubernamentales es intensa a nivel nacional. La forma en que se canaliza difiere de país a país. También el grado de institucionalización. Quizás el caso de la Comisión Sectorial del Mercosur en el Uruguay, es el que presenta una organización más sistemática9. Al menos en teoría, tal canalización debía efectuarse en las respectivas Secciones Nacionales, tanto del Grupo Mercado Común como de la Comisión de Comercio, en sus respectivos subgrupos de trabajo, reuniones especializadas y comités técnicos. La experiencia práctica al respecto, ha sido diferente –en cuanto a intensidades y modalidades de la participación de actores no gubernamentales- de país a país. En parte, tales diferencias han reflejado las características de la organización gubernamental respectiva y de los sectores sociales involucrados.
La mayor intensidad, sin embargo, se sigue manifestando en las acciones directas a través de las cuáles los sectores organizados –especialmente el empresario, pero en varios casos también el sindical10- intervienen para defender sus intereses concretos. Las acciones se canalizan hacia los funcionarios gubernamentales envueltos en la preparación de las posiciones nacionales, en particular en vísperas de negociaciones en el ámbito de los órganos del Mercosur. Muchas veces han participado también parlamentarios vinculados a los respectivos sectores.
En general se observa una participación más intensa en ocasión de las reuniones del Consejo del Mercado Común y de las Cumbres Presidenciales, sobre todo cuando en sus agendas se presentan temas de marcado interés para sectores empresarios –como fueran, por ejemplo, las Cumbres de Ouro Preto en 1994 y en Fortaleza en 1996. También se manifiesta en ocasión de las reuniones técnicas, particularmente en la fase preparatoria en el ámbito de las reparticiones públicas envueltas en cada cuestión.
Pero es en ocasión de los diferentes y a veces recurrentes conflictos comerciales, en la que la participación de actores no gubernamentales –especialmente empresarios- ha sido más significativa, sea a través de los organismos de cúpula industrial, sea a través de las asociaciones sectoriales. Ejemplos en tal sentido se observan entre otros, en los sectores automotriz, textil, avícola, azucarero, del calzado. Con la creación de la Comisión de Comercio, los sectores interesados comienzan a plantear sus reivindicaciones a través de las respectivas instancias nacionales y en el marco de los procedimientos previstos por el Protocolo de Ouro Preto. Luego esta acción reivindicativa se extiende a la utilización del mecanismo de arbitraje del Protocolo de Brasilia, a partir del primer caso planteado por la Argentina al Brasil, precisamente por presión de los empresarios.
En el crítico período iniciado en 1999, tras la devaluación del Real, en varios casos empresarios, sindicatos y legisladores, canalizaron sus reivindicaciones y demandas directamente sobre el gobierno argentino. Es quizás el momento en el que más claramente comienza a observarse en varios de los países del Mercosur –ya que ello se manifiesta tanto en Argentina, como en Paraguay y en Uruguay- un creciente cuestionamiento no sólo a la eficacia del proceso de integración, dadas las asimetrías de dimensión y de políticas económicas existentes, pero también a su legitimidad.
En el nivel común o multinacional, se pone en funcionamiento en este período el Foro Consultivo Económico y Social11, creado por el Protocolo de Ouro Preto, al igual que la Comisión Parlamentaria Conjunta12. No se observa una incidencia significativa de su acción, sea en el plano de la formulación estratégica, en el de la creación normativa o en el de la administración de conflictos comerciales. Sin embargo, tiene un efecto positivo en el conocimiento recíproco de los representantes de los sectores incluidos en el Foro -como asimismo en la Comisión Parlamentaria Conjunta- y, sobretodo, en poner en evidencia la enorme brecha aún existente en el plano de la participación institucionalizada de la sociedad civil en el nivel de adopción de decisiones por los órganos del Mercosur.
En este período la cobertura de prensa sobre las cuestiones del Mercosur es relativamente amplia. Su intensidad aumenta en ocasión de las Cumbres semestrales y de los recurrentes conflictos que sacudieron al Mercosur, sea por ejemplo en 1995 por la cuestión automotriz, sea a partir de 1998 y 1999, por la percepción de restricciones unilaterales al comercio recíproco y por las expectativas negativas –muchas veces exageradas- que produjo la devaluación del Real. La prensa de cada país, operó en muchos casos, como caja de resonancia de intereses sociales globales y sectoriales, como se pudo observar en las diferencias programáticas y los conflictos comerciales, en el sector automotriz, del azúcar, del sector textil, del avícola, del papel, y del calzado, entre otros. Incluso se dio el caso de un diario que lanzó una edición semanal especialmente orientada a las cuestiones del Mercosur –Gazeta Mercantil Latinoamericana-.
Sin embargo, es un período en el que se observa una baja transparencia en los procesos de decisión conjunta, sea al nivel nacional o al nivel común. La información técnica y los proyectos de reglas de juego en proceso de negociación, difícilmente han trascendido al círculo de actores gubernamentales envueltos en las respectivas negociaciones y, eventualmente, a un círculo restringido de actores no gubernamentales, especialmente empresarios. La queja frecuente13 ha sido la de que la información respectiva era “ex post”, es decir, posterior a la formalización de las respectivas decisiones. La insuficiente información oportuna, ha sido considerada como uno de los factores que han condicionado el grado de participación ciudadana en las cuestiones del Mercosur, incluyendo la de los sectores sociales organizados.
Es un período en el que la baja transparencia, se pudo apreciar por quienes desde fuera de los círculos directamente envueltos en el proceso de creación normativa, intentaron informarse sobre lo que se estaba negociando, por ejemplo, a través de la página Web de la Secretaría Administrativa del Mercosur (http://mercosur.org.uy) . Como se verá más adelante, tal falta de transparencia incluye la dificultad para ingresar a la información contenida en los anexos a muchas de las actas de las reuniones de los órganos del Mercosur, y a la determinación de cuáles reglas de juego formalmente aprobadas por los órganos, han sido efectivamente incorporadas a los respectivos ordenamientos jurídicos internos, conforme a lo previsto por el artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto. Si bien la página ha sido mejorada con respecto a los primeros años, aún las consultas efectuadas no permiten tener acceso a la información que realmente importa para poder efectuar un seguimiento inteligente de los procesos de decisión (última consultada efectuada por el autor el 27 de mayo 2003). Incluso las páginas Web de los respectivos gobiernos no tienen la amplitud de cobertura en la información que tiene, por ejemplo, la página Web del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (http://www.decon.cl). En nuestra opinión, otro tanto ocurre en el plano hemisférico con la información incorporada a la página Web del ALCA (http://www.Ftaa-Alca.org), que si bien ha incorporado el texto del borrador de acuerdo, no tiene el alcance que se requeriría para ser realmente un instrumento de trabajo para actores no gubernamentales, interesados pero no especialistas, como sí lo son las páginas Web de la Unión Europea (www.europa.eu.int) y de la Organización Mundial del Comercio (http://www.wto.org) .
Finalmente el tercer momento, es el que se inicia con la fuerte crisis de 1998 y 1999, especialmente tras la devaluación del Real. Se manifiesta a partir de 2000, en distintas iniciativas gubernamentales de “relanzamiento” y de “refundación” del Mercosur.
Se origina entonces un fuerte debate existencial sobre el Mercosur, que se manifiesta con distinta intensidad en los socios. Antecedentes del debate existencial, sin embargo, se habían manifestado antes en ocasión de las negociaciones del arancel externo común, que culminaron en Ouro Preto en 1994.
Es un debate en el que se efectúan planteamientos de sectores sociales en el sentido de “suspender” por un tiempo el Mercosur (por ejemplo efectuado por la UIA en la Argentina); o se cuestiona la conveniencia de insistir en la unión aduanera o por el contrario concentrarse en el perfeccionamiento de la zona de libre comercio (planteamiento efectuado por distintas instancias políticas y gubernamentales, y también de sectores sociales y académicos, en los cuatro socios), o se instala la idea de diluir el componente comercial del Mercosur en algunas de las modalidades de libre comercio hemisférico, incluyendo acuerdos bilaterales con los EEUU (planteamiento también observable en distintos momentos, incluso muy recientes, en los cuatro socios).
Tiene fuerte repercusión en los medios de comunicación. En él participa un amplio espectro de sectores políticos y sociales, y penetra el mundo académico. Podría sostenerse que en este período se produce, finalmente, el debate sobre las estrategias para la construcción del Mercosur que no se dió en los momentos fundacionales.
Es posible observar asimismo, que el debate existencial sobre el Mercosur aparece cada vez más vinculado al debate interno en cada uno de los socios, sobre la estrategia a seguir en los distintos frentes de negociaciones comerciales internacionales. Tal hecho ha sido estimulado en los últimos años, por la simultaneidad de las negociaciones comerciales en la OMC, en el ALCA –especialmente con los Estados Unidos- y con la Unión Europea.
En esta etapa, la participación de la sociedad civil en el debate existencial del Mercosur y en el estratégico sobre las modalidades de inserción en los distintos frentes negociadores, cobra mayor intensidad. Pero sobre todo se observa el surgimiento de nuevas modalidades organizativas de los sectores sociales y de interacción gobiernos-sectores sociales. Muchas veces responden a requerimientos planteados por las negociaciones externas del Mercosur, especialmente las del ALCA. Algunas están referidas a la regionalización en el contexto más amplio de la globalización económica, como es el caso del Foro Social de Porto Alegre. Otras tienen alcance regional, sea hemisférico como el Foro de las Américas o interregional, como los distintos foros creados en el eje transatlántico de la asociación interregional Mercosur-UE, entre los que se destaca el Foro Empresario creado en 1999 (MEBF). Otros son nacionales, como por ejemplo la Coalición Empresaria en el Brasil y su objetivo es facilitar la articulación de los intereses empresarios en las respectivas negociaciones comerciales internacionales. Finalmente, otros también son nacionales, pero tienen como objetivo facilitar el seguimiento de todas las negociaciones comerciales internacionales14.
La multiplicación de reuniones de debate de estrategias y de políticas, organizadas por instituciones académicas, empresarias, e incluso promovidas por los Parlamentos –especialmente el del Brasil-, ponen asimismo de manifiesto una mayor maduración de la conciencia de participación activa de la sociedad civil y, a la vez, de apertura de los propios gobiernos a las opiniones de los actores no gubernamentales15.
A partir de mayo 2003 se ha creado una nueva situación política. Cabrá observar si ella se traduce en la apertura de un cuarto momento en la construcción del Mercosur. Se refleja en la fuerte coincidencia del nuevo Presidente de Argentina con el enfoque estratégico avanzado por el Presidente de Brasil, con respecto tanto al Mercosur como a sus negociaciones comerciales internacionales.
Un efecto posible de esta nueva situación –en nuestra opinión probable y deseable- será desplazar el debate existencial sobre el Mercosur al plano de un debate metodológico, sobre cómo avanzar en la construcción de un espacio económico común, conciliable con los resultados esperados de las distintas negociaciones comerciales en las que participan sus socios.
En tal debate metodológico, por las razones que plantearemos más adelante, debería tener un lugar prioritario el cómo asegurar una efectiva participación de la sociedad civil en la creación de reglas de juego y en su aplicación.
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