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Seminario internacional


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SEMINARIO INTERNACIONAL


DEUDA EXTERNA: PROPUESTAS PARA SALIR DE LA CRISIS.

ORGANIZACION: FUNDACIÓN FRIEDERICH ELBERT STIFTUNG EN URUGUAY-FESUR-APOYO: PRESIDENCIA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES DEL URUGUAY.

MONTEVIDEO, 11 y 12 de marzo de 2003
Relatorio final -Montevideo, mayo 8, 2003

ASUNTOS


Pág.

Noticia inicial:

2

Lo buscado y lo logrado

3

Estado y dinámica del problema de la deuda externa:

3

Dificultades de la estructura actual de la negociación de la deuda:

4

Estado de insolvencia

5

Difusión de las nuevas propuestas de negociación de deuda, el FMI y las propuestas alternativas ¿Confrontación o convergencia?

5

La discusión sobre la convergencia:

7

Las preocupaciones y aportes de la sociedad civil y la representación parlamentaria:

8

En síntesis:

9

ANEXO: DECLARACION DE MONTEVIDEO

10

Por ello impulsamos la discusión de un sistema de arbitraje internacional, con cláusulas de insolvencia normativas  y de juzgamiento basadas en los principios universales del derecho, destinado a resolver la insolvencia de los países deudores. Respetando la soberanía de nuestros países y protegiendo el derecho de los ciudadanos y la sociedad civil a ser escuchados y consultados, estos mecanismos podrían aplicarse inmediatamente para ofrecer una solución genuina y concreta a esta dramática situación.

Declaración de Montevideo, marzo 12 de 2003

Noticia inicial:

Contribuir a mejorar las condiciones en las cuales los países deudores negocian su endeudamiento externo fue el desafío esencial en torno al cual se organizó la discusión del seminario. La reunión de Montevideo, al igual que la de Buenos Aires en mayo del año pasado, se diferenció de otros foros similares en la intensidad de sus esfuerzos por lograr objetivos utilizables en la discusión del corto plazo de la relación acreedores y deudores.

Las reuniones del seminario estuvieron fuertemente connotadas por las expectativas sobre los anuncios que realizaría el gobierno uruguayo en materia de deuda externa y que, finalmente concretara el mismo día de apertura del seminario –el martes 11 de marzo- anunciando la convocatoria a acreedores para negociar el pago de su deuda pública.

A partir de allí, las deliberaciones cobraron una trascendencia muy especial al tiempo que los medios de comunicación intentaban forzar respuestas más concretas de los participantes sobre los eventuales vínculos que podría tener la negociación uruguaya y las nuevas posibilidades de negociación internacional de la deuda.

Las relaciones de lo estrictamente académico y las posibilidades prácticas de la negociación tuvieron en la discusión un correlato también vinculado a las estrategias del corto y el largo plazo.

Kunibert Ruffer, Jürgen Kaiser y Pedro Morazán se encargaron de realizar la presentación general del debate internacional sobre las alternativas de salida a la crisis de la deuda externa. Alberto Acosta, Oscar Ugarteche, Joaquín Ledesma y Daniella Prates se ocuparon de presentar la elaboración técnica latinoamericana sobre el tema. Los parlamentarios Mario Cafiero, Freddy Elhers, Javier Diez Canseco, Jorge Chapper, José Amorim Batlle, Rodolfo Nin Novoa, Alberto Couriel, Margarita Percovich, Martín Ponce de León, Silvana Charlone se incorporaron al debate con la preocupación de los representantes legislativos, informando sobre el estado de la discusión parlamentaria del tema. Finalmente diferentes representantes de la sociedad civil uruguaya –Daniel Olesker (PIT CNT), Alvaro Carello (Cooperativas), Eduardo Gudynas (CLAES), Sebastián Pérez (Cámara de Industrias) y Nelson Villareal (ONGs)- agregaron sus propias impresiones sobre el tema y las nuevas propuestas.

En el workshop que se celebró al término del Seminario participaron a título personal técnicos del Banco Central del Uruguay y el Grupo Bursátil Uruguayo, operador de la Bolsa de Valores de Montevideo.


Lo buscado y lo logrado

La misión de seminario fue explicitada por el representante de FESUR en el Uruguay Dr. Achim Waschendorfer en la apertura del mismo: “...se trata de analizar y discutir propuestas sobre el tratamiento de la deuda, un problema viejo que ha vuelto a estar presente con nosotros, en formatos nuevos, que nos demandan búsquedas de soluciones innovadoras.” El temario del programa y los paneles del seminario expresan la intención de evaluar el impacto y los aportes que tienen las nuevas propuestas de negociación en el ámbito legislativo y social latinoamericano.

Estado y dinámica del problema de la deuda externa:

En prácticamente todas las presentaciones y discusiones la denuncia del crecimiento de la deuda externa de los países emergentes y sus características ubicó el tratamiento de las nuevas propuestas de negociación en escenarios muy dramáticos. Efectivamente, los analistas y parlamentarios latinoamericanos cuantificaron el incremento que ha tenido la deuda en sus países y, en particular, anotaron la brecha que se abre entre el potencial de pago de sus países y el crecimiento exponencial de la deuda. Si bien no hay un consenso internacional sobre los limites aceptables del endeudamiento externo de los países, los ratios históricos de deuda/PBI, deuda/exportaciones han sido desbordados desde que a partir de 1998, el crecimiento de la deuda se ha cruzado con las tendencias de caída de los ingresos y el financiamiento de los países emergentes. Dada la localización del seminario, la noción de insolvencia diferenciada de las crisis de liquidez de los deudores adquirió un perfil muy concreto en la presentación de los casos de Argentina y Uruguay.

En ese contexto de inarmonías crecientes, la progresión de la deuda fue asociado con los problemas derivados de términos de intercambio de bienes y servicios que no logran ser normados de acuerdo a criterios de justicia. El proteccionismo comercial de los países desarrollados despoja a las economías dependientes de toda posibilidad de mejorar sus ingresos en cuenta corriente impactando fuertemente sobre los déficit fiscales y la imposibilidad de disminuir el peso de la deuda sobre las economías dependientes.

La discusión del seminario vinculó permanentemente la sustentabilidad de la deuda a las dificultades derivadas de la estructura del comercio internacional y la inserción diferencial en la división internacional del trabajo.

Esta coincidencia generalizada –relación del problema de la deuda con la división internacional del trabajo- se extendió a los efectos agregados que sobre estas inarmonías devienen últimamente de un flujo de capitales incapaz de ser controlado y normado desde los reguladores de los mercados de capital. A esa incapacidad local de regulación preventiva y fiscalización se le ha sumado la responsabilidad de los organismos multilaterales en la generación de condiciones funcionales al crecimiento de la deuda. En particular se destacó la responsabilidad del FMI en la proposición de modelos de estabilización y reforma que en general han tenido malas perfomances generando mayores desequilibrios y fuerte incremento del endeudamiento al ser abandonados. En particular este señalamiento se vinculó con la promoción y abandono de los regímenes de estabilización y apertura con tipo de cambio fijo en Brasil, Argentina, Uruguay, Ecuador, etcétera. Los modelos de estabilización y equilibrio del sector externo necesarios para pagar la deuda recomendados por el FMI como respuesta a situaciones de desequilibrio creciente están generando conflictos de extremo riesgo. Al respecto fue importante la convocatoria a la cautela en la adopción y ejecución de estos modelos de estabilización que realizara el presidente de la Cámara de Representantes del Uruguay, diputado Jorge Chaper recordando la violencia desatada en Bolivia recientemente frente al intento de aplicar un ajuste interno muy gravoso.

En general, los diagnósticos sobre el crecimiento de la deuda y la discusión de las salidas negociadas a la crisis destacaron los problemas existentes en las relaciones internacionales, los intercambios económicos y la propia estructura del sistema financiero internacional. Empero, en varias intervenciones comenzó a destacarse la referencias a las causas “internas” del endeudamiento público. La problemática de la deuda externa adquirió en estos comentarios una dimensión de deuda pública no sólo por la ubicación de los títulos de deuda sino por las características endógenas de la causalidad y las propias dificultades de la negociación.. Desde esta perspectiva los aportes del seminario merecen profundizarse y serán seguramente objeto de ampliaciones inmediatas. Desde esta perspectiva, por ejemplo, fueron muy sugerentes los comentarios de los economistas Acosta y Ugarteche sobre los efectos del disciplinamiento fiscal y el condicionamiento de una mejora de la política interna exigida f rente a las exigencias de recurrencia al endeudamiento que imponen los desequilibrios..

Dificultades de la estructura actual de la negociación de la deuda:

La inarmonía entre el poder negociador de los países deudores y los acreedores reunidos en distintos agrupamiento “no institucionales” como el Club de París, conjuntamente con la negativa de los organismos multilaterales a incorporarse a cualquier negociación anterior al desencadenamiento de la crisis agrega a las características de la deuda una particularmente grave: la rigidez en sus formulas de negociación frente al impacto de factores imprevisibles que afecten la capacidad de pago de corto plazo o determinen causas de insolvencia.

La rigidez en los contratos y mecanismos de negociación de la deuda determinan que esta tenga un impacto procíclico una vez que se desencadenan dichas crisis.

Estado de insolvencia:

Ugarteche y Acosta explicaron lo que significa la insolvencia de un estado soberano que no quiebra como una empresa privada pero que no puede mantener sus flujos normales de amortización y servicio de capital. Son estados diferentes a los derivados de las crisis de liquidez y que exigen programas de reestructura financiera diferentes a los tradicionales stand by, los que deben ser acompañados por reformas estructurales que permitan al país salir de su crisis estructural. Esos estados deben ser contemplados en la búsqueda de preservar el daño y la afectación social típicas de estos momentos de ruptura. La propuesta ante el advenimiento de estas situaciones es que el estado deudor tenga una instancia de cese de pagos en condiciones homogéneas por acreedor. Y, en tanto, posea un estatuto legal de protección que le permita identificar las causas de la insolvencia, negociar el pago de sus deudas y recomponer el ciclo económico normal sin dificultades extremas.

Difusión de las nuevas propuestas de negociación de deuda, el FMI y las propuestas alternativas ¿Confrontación o convergencia?

Si bien las nuevas propuestas del FMI y su desarrollo –documento oficial del 7 de enero de 2002- es el elemento referencial para la discusión de las nuevas formas de negociación de la deuda, en el seminario se recordó que este tipo de propuestas vienen siendo sostenidas y fundamentadas en foros y elaboraciones anteriores y que alcanzaran en el Jubileo 2000 sus expresiones más concretas. En esa instancia, se recordó, las nuevas proposiciones contuvieron una fundamentación vinculada a los principios de justicia y la gracia humanitaria.

Empero, el principio de la discusión se basó en la crítica a las nuevas iniciativas del FMI y de Anne Krueger en particular. Dichas propuestas resumidas en el documento Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM) sugieren el inicio de la discusión de un proceso de negociación entre deudores y acreedores bajo la supervisión y los procedimientos del Fondo Monetario Internacional; él que a dichos efectos debería resolver una reforma de sus estatutos. La iniciativa original del FMI proponía la estructuración de tribunales de juzgamiento de las solicitudes de modificación de las condiciones contractuales de las emisiones de deuda soberana que ingresaran en áreas de elevado riesgo de pago. Ello suponía la necesidad de modificaciones estatutarias y un complejo proceso de negociación. A la fecha de realización del seminario, ya existen datos que permiten prever un giro del FMI hacia la utilización de mecanismos alternativos. Uno de ellos sería la inclusión de variantes en las cláusulas contractuales de las nuevas emisiones de deuda. En particular estos nuevos contratos estarían dotados de cláusulas de acción colectiva CACs, capaces de imponer decisiones comprensivas a los acreedores a partir de la reunión de mayorías calificadas.

Estas cláusulas abrirían la posibilidad de incorporar a las eventuales negociaciones los procedimientos concordatarios previstos en la legislación norteamericana y de administraciones municipales como la de Nueva York en particular, una vez que el FMI considerara pertinente habilitar dichos procedimientos. La nueva alternativa del FMI, a la vez, suponía la necesidad de modificar las legislaciones nacionales, en particular las de los grandes centros de emisión de deuda pública de países emergentes – Inglaterra, Japón, etcétera. Este procedimiento, establece una vía lenta de solución a la crisis actual y ha sido criticado en el seminario al menos por las siguientes razones.



  • refiere a una porción de las deudas que excluye las contraídas por los países con las instituciones multilaterales de crédito.

  • Radica los tribunales de los contenciosos en el seno del FMI y, en tanto, coloca al Fondo en una inconciliable oposición de funciones –acreedor privilegiado y árbitro.

  • Privilegia las situaciones de iliquidez frente a las razones estructurales generadoras de la insolvencia .

Las propuestas alternativas han sido sintetizadas principalmente por el Profesor Kunibert Raffer y pueden resumirse en las siguientes formulaciones:

  • Lo que debe ser negociado es el conjunto de la deuda sin distinción de acreedores privados, oficiales, nacionales, extranjeros o multilaterales.

  • Las propuestas deben apuntar a generar un marco legal general para enfrentar los problemas de la insolvencia de países que no están en condiciones de pagar y se enfrentan a la opción de tener que avanzar sobre el gasto social básico para obtener los recursos destinados a pagar la deuda.

  • Se acepta la posibilidad de apelar los procedimientos de quiebra previstos en algunos estados y municipios norteamericanos, el de Nueva York en particular. Se trataría de extender al ámbito jurídico internacional las normas de protección de deudores que contiene el código norteamericano.

  • Independientemente de que ese “camino largo” se vaya transitando, la elaboración de alternativas tiene en cuenta la dramaticidad y urgencia del problema de la deuda y propone la adopción de procedimientos ad-hoc. En particular Raffer se inclina por la creación de Tribunales Arbitrales de rápida convocatoria, capaces de otorgar una más ágil consideración de la justicia de las demandas de deudores y acreedores. Pese a que no se descarta la utilidad de tribunales permanentes con estatuto integrado en los organismos de las Naciones Unidas, esta alternativa prevé la convocatoria de tribunales de vigencia temporal. Dichos tribunales reiterarían las formulas de integración y procedimiento que ya son usuales en los contenciosos del comercio internacional.

Raffer, Kaiser y Morazán han explicado las dificultades que existen en los ámbitos de discusión europeos y multilaterales para viabilizar soluciones de nuevo tipo al problema de la deuda. Han señalado que los nucleamientos tradicionales de países acreedores, pese a entender los perjuicios de la inflexibilidad de los contratos actuales, son reacios a considerar las nuevas alternativas por temor a ingresar en áreas de discusión difíciles de manejar. Las expectativas de avance convergen ya no en relación a lo que pudiera suceder en la asamblea de primavera del FMI y el grupo Banco Mundial, sino a la discusión que se promoverá en oportunidad de la realización de la Asamblea Anual del FMI, en setiembre próximo.

La discusión sobre la convergencia:

En el seminario se evidenciaron matices considerables sobre la pertinencia de avanzar en los procedimientos ad-hoc propuestos por Raffer. Estos matices se originan en el escepticismo acerca de que las mejoras logradas en la negociación de la deuda fueran rápidamente diluidas por el mantenimiento de estructuras económicas, del comercio y de la institucionalidad financiera internacional. Estos factores han contribuido decisivamente a generar el problema de la deuda y, según estas posiciones, cualquier esfuerzo o inversión en los temas de deuda externa, deben promover prioritariamente reformas del sistema financiero, del comercio y particularmente de la estructura de organismos multilaterales de crédito.

Algunos participantes han objetado la modificación de los contratos y la institucionalidad de la negociación desde el ángulo de la restricciones financieras que padecen los países “emergentes”. Esta argumentación destaca los riesgos que pudieran tener los países de bajo y mediano ingreso frente a la reticencia de los inversores internacionales a conceder créditos con los nuevos contratos. Esta preocupación ha sido refutada por Ruffer y Kaiser, aludiendo a experiencias ya observadas, ejemplo negociación del plan Brady; aplicado este plan, los flujos de capital aumentaron al tiempo que disminuyó la tasa de interés. En un sentido complementario se ha señalado que la inflexibilidad de los contratos y la carencia de formas apropiadas de negociación generan un riesgo de ruptura que comienza a ser considerado explícitamente por los inversores. Uno de los ejemplos citados fue las dificultades que tienen los inversores institucionales, individuales o los propios organismos multilaterales para lidiar con los free riders o los denominados fondos buitres; aquellos que especulan con la ausencia de un derecho internacional de insolvencia y la carencia de fórmulas consensuadas de evaluación de legitimidad en la contratación de la deuda y sus procedimientos de cobro.

Pero más decisiva aún ha sido la respuesta a este tipo de riesgos para avanzar hacia nuevos procedimientos. La jurisprudencia internacional creciente que surgiría de fallos y dictámenes generados en tribunales de composición mixta alertaría a los acreedores y futuros inversores sobre las condiciones de sustentabilidad y legitimidad en las cuales los gobiernos de los países emergentes emiten deuda.

Sin embargo, en general parece haber un extendido consenso acerca de que, si bien el origen de la deuda reconoce causas estructurales que no serán afectadas en un proceso de negociación diferente, es importante aceptar el reto de mejorar y acelerar la discusión sobre los nuevos procedimientos de negociación. Probablemente un consenso absoluto sobre el qué hacer en concreto admita la convergencia de la negociación en los organismos, gobiernos y parlamentos de la propuesta de largo plazo que estudia el FMI, con la apelación a procedimientos más rápidos y viables de juicio y negociación. Por último dicho consenso debería integrar el aumento de las demandas a nivel local y regional sobre las nuevas formas de negociación y, por último, a la promoción sistemática de reformas en la estructura del mercado internacional de capitales con modificaciones de sus actores, normas de regulación, evaluación del riesgo financiero, social y ambiental, etcétera.

Las preocupaciones y aportes de la sociedad civil y la representación parlamentaria:

En el seminario la participación de los parlamentarios latinoamericanos presentes y los representantes de las organizaciones no gubernamentales expresó lo que puede ser denominado una nueva visión crítica acerca de la propia responsabilidad que tiene la sociedad civil y los individuos en el análisis de sus causas, el seguimiento de su evolución y la extensión de la información que permita comprender este tipo de fenómenos a nivel amplio. Sin instrumentación concreta y preocupación por el mantenimiento del tema en la discusión pública no será posible lograr la participación y el compromiso ciudadano en la implementación de soluciones.

Los parlamentarios coincidieron en las dificultades crecientes que tienen los legislativos nacionales de lograr niveles de información de calidad minimamente apta sobre la cual trabajar. Un poco más allá, los legisladores presentes indicaron su propia responsabilidad en el desplazamiento del tema de la deuda externa en la bitácora regular de trabajo. Esa autocrítica se extendió al rol prácticamente nulo que juegan los organismos legislativos supranacionales y de bloque en incorporar la problemática de la deuda como uno de los temas decisivos. En este marco se valoraron las escasas iniciativas que a nivel legislativo se observaban para contribuir a la comprensión y resolución del problema de la deuda. El senador Mario Cafiero, autor del proyecto de Ley sobre el tema en la Argentina redactó y propuso una proyecto de DECLARACION DE MONTEVIDEO que está siendo firmada por un extenso número de legisladores latinoamericanos. En un orden complementario se programaron acciones tendientes a ubicar la discusión del tema de la deuda y sus propuestas en el seno de agrupamientos legislativos regionales y panamericanos. Se ha sugerido que las Comisiones de Hacienda de los legislativos utilicen su especialidad para mantener un flujo de información y análisis permanente del proceso de la deuda.

Las representaciones de las sociedad civil uruguaya se interrogaron acerca del sitial real que tenía el tema de la deuda en la agenda de la discusión nacional y de sus propias organizaciones. En esta perspectiva aparecieron las insuficiencias respecto a la precisión de lo que podría denominarse el límite de la sustentabilidad social de la deuda. Otra de las inquietudes que fueron esbozadas en el seminario fue la relación entre generación y crecimiento de la deuda publica con la socialización de las deudas sectoriales.

Otros temas vinculados con las formas de contratación, información, fiscalización y control de la deuda fueron objeto de una discusión novedosa en el ámbito de la representación social, específicamente uruguaya en este caso. El vaciamiento paulatino de los contratos sociales como característica de una postmodernidad nacional fue vinculada con las condiciones de la generación de la crisis de la deuda.

Pero lo más importante de la discusión fue la resultante de compromiso adoptado por los representantes de los sindicatos, de las ONGs, y las cooperativas en el sentido de imponerse formas organizadas de seguimiento del proceso de discusión y negociación de las salidas disponibles a la crisis de la deuda. Las organizaciones sociales, las representaciones legislativas y los representantes de las ONGs interesadas en las nuevas formulaciones aceptan la conveniencia de procurar la formación de coaliciones horizontales y verticales capaces de dinamizar el avance de las iniciativas en discusión.

En síntesis*:



El Seminario, realizado en circunstancias que convocaron una fuerte atención pública en el Uruguay, logró integrar las propuestas actualizadas de negociación de la deuda externa como uno de los aportes principales para avanzar en coaliciones y bloques en el impulso de una mayor justicia en los contenciosos de acreedores y deudores sin descuidar los factores nacionales que potencian las causas estructurales del sobreendeudamiento externo de los países de ingresos bajos y medios.

Mdeo, marzo 18, 2003- J.J

ANEXO:

DECLARACION DE MONTEVIDEO

 

Los parlamentarios abajo firmantes, preocupados ante las graves consecuencias económicas y sociales de las crisis producto del endeudamiento externo de nuestros países; y frente al recurrente fracaso de las reestructuraciones de las políticas del ajuste perpetuo, cuyas consecuencias nefastas la deuda externa del mundo subdesarrollado, creemos necesario impulsar nuevas instancias, más justas y transparentes, para buscar una resolución definitiva al problema de sobreendeudamiento y emprobecimiento de nuestras economías.



 Son necesarias respuestas urgentes, dentro de un marco jurídico internacional, donde se abandonen definitivamente solo nos ha acarreado más pobreza y más deuda.

 A diferencia de las recientes propuestas del F.M.I., que por el momento solo persiguen aunar las voluntades dispersas de los acreedores de los mercados financieros, nuestros esfuerzos están destinados a promover mecanismos más justos e independientes para resolver  definitivamente la crisis de deuda soberana.

 Por ello impulsamos la discusión de un sistema de arbitraje internacional, con cláusulas de insolvencia normativas  y de juzgamiento basadas en los principios universales del derecho, destinado a resolver la insolvencia de los países deudores. Respetando la soberanía de nuestros países y protegiendo el derecho de los ciudadanos y la sociedad civil a ser escuchados y consultados, estos mecanismos podrían aplicarse inmediata para ofrecer una solución genuina y concreta a esta dramática situación.

 Finalmente, nos comprometemos a promover iniciativas legislativas, a nivel nacional y regional, para la implementación de nuevos mecanismos para la resolución del endeudamiento externo, que garanticen transparencia, equidad, respeto a la soberanía de los estados y al derecho al desarrollo económico de nuestros Pueblos.



Firmado: Diputado Mario Cafiero (Argentina) / Diputado Ricardo Ulcuango (Ecuador)/ Diputado Freddy Ehlers (Ecuador)/ Diputado Javier Diez Canseco (Peru)/ Diputada Margarita Percovich (Uruguay)/ Diputada Silvana Charlone (Uruguay)/ Diputado Martín Ponce de León (Uruguay) / Senador Rodolfo Nin Novoa (Uruguay) / Senador Alberto Couriel (Uruguay)... siguen firmas.




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