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Sala de lo contencioso administrativo


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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B
CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Santafé de Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016)

Referencia:

Radicación:

Actor:

Accionada:


Tema:

Decisión:




ACCIÓN DE TUTELA

25000-23-42-000-2016-000398-01 y OTROS

MARIA DORIS ARBOLEDA Y OTROS

LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

DERECHO DE PETICIÓN

CONFIRMA NEGATIVA DE AMPARO



FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación presentada por los señores Óscar Humberto Silva Rivera, Yesid Gutiérrez Basto, Guido Antonio Ardila Sánchez, José Vicente Aguilera Castellanos, Amadeo Rodríguez Acosta, Rosalba Salazar Álvarez, Luis Carlos Bautista Cubillos, Augusto Hernán Bohórquez Romero, Jesús Vargas, Víctor Julio Garzón Muñoz, Luz Libia Lopera Rubio, Guillermo Torres Casallas, José Roberto Chacón Herrera, Cruz María Aponte Aponte, Julio Roberto Gutiérrez Sánchez, Cecilia Guzmán Vargas, Julio Ernesto Díaz Céspedes, Hugo Camacho Varón, Héctor Yesid Barreto Polanía, Henry Alberto Silva Duarte, Efraín Barrera Rojas, Rosemberg Fernández Quiroga, Rubén Darío Torres, José Santos Ramírez Moscoso, Álvaro Prado Guerra, Víctor Carreño Rodríguez, Omar Gómez, Édgar Beltrán Bastidas, Luis Alberto Hurtado Loaiza, Angélica Lisset Flórez Perdomo, Fabio Betancourt Bernal, María Dolores Rueda de Rivera, Carlos Arturo Yate Alape, Jesús Alberto Rodríguez Gamboa, Augusto González Alfonso, Hernando Vega Vega, Joselito Plazas Flores, Arnoldo Antonio Rodríguez García, Ángel Santos Aldana Cruz, Ramiro Cruz Varón, Laureano Oliveros Apache, Luz Mary Sánchez, Hugo Murillo Cruz, Luis Eduardo Cuéllar, José Pastor Alba Rodríguez, Enrique Gómez Cardozo, José Omar Rivera Canizales, Roberto Ballesteros Briñez, Julio César Castro Ocampo, Jesús Nieto Cantor, Miguel Ángel Cárdenas Sánchez, Venancio Saiz Firegua, Miguel Desiderio Torres Rugeles, José Jairo Díaz Cruz, Omar Cardozo Suárez, Jorge Enrique Bravo Penagos, Ana Rosa Tovar, Graciela Tovar, Ramón Salcedo, Doris Cristina Gil Londoño, Alfredo Machado Bonilla, Alfonso Rodríguez Santos, Pastora Valderrama de Ticora, María Isabel Navarro Flórez, Stella Muñoz Peña, Januario Suárez, Melba Laverde Delgadillo, Olga García Herdez, Luz Marina Díaz González, José Gabriel Ospina, Carlos Alberto Fandiño Moya, Isidoro Ortiz Aragón, Lucindo Córdoba Palacio, Marco Antonio Castro García, Miguel Antonio Martínez Carvajal, Beatriz Roa de Aponte, Delfina Jiménez de Sánchez, José Arley Díaz Céspedes, Martha Lyda Díaz Ricaurte, Carlos Julio Quevedo Franco, Gladys Susana Castiblanco, José Aviecer Restrepo Gallego, Carmenza Alonso Díaz, Ana Beatriz Alfonso Díaz, Luis Fernando Jaramillo, Gonzalo Ocampo García, José Hermelindo Pérez, María Jesús Quintero Viuda de García, Carlos Arturo Machado Gómez, Helí Ramírez Jiménez, Bernardino Aguilar Portela, Alfonso Casas Bonilla, José Arnulfo Muñoz Ureña, Jesús Alberto Jaramillo, Adely Carvajal de Barreto, Carlos Julio Quintero Casasbuenas, María Nancy Lozano Molano, Luis Alberto Leguizamón, Gloria Eugenia Morales Rodríguez, Manuel Gilberto Sierra Franco, Elías Mahecha Castellanos, Fernando Peña Ocampo, Evelio Bolaños Bermúdez, Héctor Lugo Gil, Denys Castillo, Henry Alirio Triana, Alfonso Guzmán Romero, Orlando Ávila Neira, José Tapiero Rodríguez, Myriam Gualtero Bedoya, José Javier Rodríguez Porras, José Policarpo Quintero Cruz, Fernando Coba Perdomo, Jairo Bonilla Campos, Lyda Astrid Leguizamón, María Doris Arboleda, Hilda Teotiste Monak de Vargas, Mario Garzón Muñoz, Isidro Prada Vergara, Gloria Cecilia Gutiérrez Gutiérrez, Octavio Quiñones, Víctor Julio Santamaría Ospina, María Romelia Bedoya Muñoz, José Ariel Mesa Rivera, José Niray Murcia Restrepo y María Nohora Rozo contra la sentencia de 18 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que les negó el amparo del derecho fundamental de petición, dentro de la acción de tutela que promovieron en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
De los escritos de tutela.
Fundaron el amparo invocando los supuestos fácticos y jurídicos que a continuación se resumen:
Señaló la parte actora que elevó derecho de petición dirigido al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por medio del cual solicitó lo siguiente:
1. Que el Presidente de la República DR. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN ejerza su suprema autoridad administrativa para garantizar nuestros derechos y libertades como fundamentales de asociación sindical ante la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO para que tramite como máxima autoridad administrativa la conciliación voluntaria de conformidad con el artículo 29 literal c de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
2. Si el Presidente de la República DR. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN considera que derecho de asociación sindical, su libertad y protección como derecho fundamental como lo establece la Sentencia SU-998 de 2000, por favor confírmelo o explique por qué no lo es.
3. Que el Presidente de la República haga respetar el derecho fundamental de asociación sindical e inicie las conciliaciones voluntarias de conformidad al artículo 29 literal c en las cuales puede tramitar una evaluación ante la CIDH sin que hayan llegado las peticiones al Estado colombiano.
4. Que si el Presidente de la República (…) ayude con las conciliaciones voluntarias (…) de los desplazados del desempleo como somos nosotros ya que se vulneró derecho fundamental como derecho de asociación sindical con los despidos masivos del personal sindicalizado permitidos por el Estado colombiano.
Informaron que aun cuando la entidad accionada resolvió las peticiones, las respuestas no solucionaron el objeto de las solicitudes, a la vez que responden a cuestiones diversas de las pedidas.
Además señalaron que las respuestas fueron suscritas por el señor Orlando Barbosa Rincón - Asesor de la Secretaría Privada de la Presidencia de la República, quien manifestó «que el Presidente de la República no es la máxima autoridad administrativa, para con esto eximirse de contestar los derechos de petición», lo cual habría vulnerado el derecho fundamental de petición.
Como consecuencia de lo anterior solicitaron:
1) Concederme el derecho de petición art.23 de la C.P., por cuanto se ha violado, ya que mi solicitud a la referida autoridad no me ha dado respuesta es decir el Presidente de la República de Colombia CONCRETA en los términos legales.
2) Concederme el debido proceso y se determine que el Presidente de la República si es la autoridad máxima administrativa para que pueda contestar los 4 puntos de mi derecho de petición.
3) Como somos de 10 personas que hacemos la petición individualmente, debe aplicarse de conformidad al artículo 22 de la Ley 1755 de 2015 que enuncia «la respuesta se publicará en un diario oficial de amplia circulación y la pondrán en conocimiento en la página web y entregará copias de la misma a quienes la soliciten».

Informes rendidos en el proceso.


  1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

La entidad accionada1 solicitó se negaran las solicitudes de amparo, al considerar que no existe vulneración o amenaza de los derechos fundamentales cuya protección se invoca, toda vez que la petición elevada por la parte actora fue resuelta de manera oportuna y de fondo.


Señaló que la inconformidad de los accionantes no es precisamente la falta de pronunciamiento, sino el contenido de la respuesta misma. Por lo cual, al predicarse la censura no de la falta de contestación de la petición sino del contenido de la misma, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo a efectos de cuestionar lo decidido en sede administrativa.
Ahora, en cuanto a que la presunta vulneración del derecho al debido proceso se habría producido como consecuencia de que el señor Presidente de la República no atendió directamente la petición manifestó que éste no funge como representante legal ni judicial de entidad alguna, incluida la Presidencia de la República, en los términos de los artículos 1152 de la Constitución Política y 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia impugnada.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección B, mediante sentencia de 18 de febrero de 2016 negó el amparo impetrado al considerar que la entidad accionada emitió respuesta a cada uno de los derechos de petición presentados por la parte accionante; respuesta que fue clara, precisa y de fondo, en la que se evidencia contestación respecto de cada uno de los puntos alegados.
Manifestó también que de conformidad con el contenido de los escritos de oposición a la acción de tutela allegados por la entidad accionada, la respuesta se emitió con base en la información que la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado, entidad que lleva adelante la representación judicial del Estado colombiano ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, le ofreció y documentó para efectos de brindar una respuesta que satisficiera las exigencias de la jurisprudencia constitucional.
Impugnación contra la sentencia de primera instancia.
Las personas que aparecen relacionadas en la parte introductoria de esta providencia impugnaron el fallo de primera instancia, con el fin de «que se revoque la decisión de negar el amparo del derecho de petición y se declare la nulidad de todo lo actuado por violación al debido proceso».
Fundaron la impugnación en que la respuesta otorgada a sus solicitudes es un acto administrativo definitivo, por lo cual se les debió haber indicado que contra este tipo de decisiones administrativas cabían los recursos de reposición y de apelación, en los términos del artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En cuanto a la solicitud de nulidad señalaron que la no vinculación del señor José Cipriano León Castañeda, representante legal de la Asociación de trabajadores y empleados sindicalizados despedidos de los distritos y municipios de Colombia (ASEPUPD), al trámite de la acción constitucional constituye un evento de vulneración del derecho al debido proceso, pues la entidad accionada refiere en su respuesta contestaciones previas que sobre el mismo tema le dio al señor León Castañeda.
CONSIDERACIONES
Con el fin de resolver la presente acción de tutela se abordarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) problema jurídico, iii) aspectos generales del derecho de petición y iv) caso concreto.
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «(…) Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)», esta Sala es competente para conocer las impugnaciones formuladas contra el fallo de tutela de 18 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección B.
2. Problema Jurídico.
Consiste en determinar si, ¿el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República vulneró el derecho fundamental de petición de la parte accionante al informarle que el estudio de la viabilidad de la solicitud de conciliación voluntaria, pretendida mediante el derecho de petición cuyo amparo invoca, es competencia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado?
3. Aspectos generales del derecho de petición.
El artículo 23 de la Constitución Política, regulado por la Ley 1755 de 20153, consagra el derecho de petición como la atribución que tiene toda persona para presentar ante las autoridades peticiones respetuosas por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. Con esta garantía fundamental, expresión de la democracia participativa que identifica al Estado Social de Derecho, se asegura la intervención ciudadana en las decisiones que la afectan y el deber colectivo de contribuir en la edificación de la Nación.
A su vez la Corte Constitucional4 estableció los requisitos que deben contener las respuestas ofrecidas por la administración a los particulares en el diálogo que tienen con los peticionarios, pues además de que la contestación debe producirse dentro del término señalado en la ley, la misma debe ser clara, precisa, integral y congruente con el objeto de la solicitud. Más exactamente señaló:
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

4. Caso Concreto.
Previo a resolver el problema jurídico planteado, la Sala ha de pronunciarse sobre la petición de nulidad por la presunta vulneración del derecho de defensa del señor José Cipriano León Castañeda, representante legal de la Asociación de trabajadores y empleados sindicalizados despedidos de los distritos y municipios de Colombia (ASEPUPD), quien a pesar de haber sido mencionado en la respuesta a la solicitud elevada por la parte actora, no tuvo la oportunidad de intervenir en el trámite de la presente acción constitucional.
Para la Corporación no hay lugar a decretar la nulidad impetrada puesto que la acción de tutela de la referencia tiene por objeto el amparo de garantías individuales que la parte accionante estima conculcadas, y no la definición de situaciones jurídicas del señor José Cipriano León Castañeda que habrían precisado su intervención.
Por su parte, de los escritos de tutela se desprende que la causa que condujo a la activación de este medio de protección de derechos fundamentales es la inconformidad de los accionantes frente a la respuesta emitida por la entidad accionada respecto a sus solicitudes de que el señor Presidente de la República tramite la conciliación voluntaria con los trabajadores sindicalizados que hicieron parte de sendos procesos de reestructuración administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del artículo 29 del reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos5, donde se les informó que la entidad competente para evaluar la viabilidad de lo pretendido era la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Aun cuando no se emitió un pronunciamiento en los términos esperados por la parte actora, esto no supuso el quebrantamiento de derecho alguno, toda vez que la entidad accionada les indicó el trámite que debía seguirse ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, lo cual es una respuesta satisfactoria en los términos del artículo6 21 de la Ley 1755 de 2015. En ese entendido, no puede alegarse vulneración de parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Ahora en cuanto a que la respuesta a la petición no precisó los recursos que cabrían contra los actos administrativos definitivos -reparo que vinieron a señalar en el escrito de impugnación- la Sala encuentra que se trata de un argumento ajeno a los escritos de tutela, del cual la entidad accionada no tuvo oportunidad de defenderse, por lo que se abstendrá de examinarlo.
Además, no puede olvidarse que la parte actora era conocedora del contenido de la respuesta al tiempo de la presentación de la petición de amparo, por lo cual no puede ahora advertir una presunta irregularidad cuando ha debido señalarla al momento de su ocurrencia.
De acuerdo con todo lo expuesto la Sala confirmará la decisión del A-quo que negó la acción de tutela impetrada por los señores Óscar Humberto Silva Rivera, Yesid Gutiérrez Basto, Guido Antonio Ardila Sánchez, José Vicente Aguilera Castellanos, Amadeo Rodríguez Acosta, Rosalba Salazar Álvarez, Luis Carlos Bautista Cubillos, Augusto Hernán Bohórquez Romero, Jesús Vargas, Víctor Julio Garzón Muñoz, Luz Libia Lopera Rubio, Guillermo Torres Casallas, José Roberto Chacón Herrera, Cruz María Aponte Aponte, Julio Roberto Gutiérrez Sánchez, Cecilia Guzmán Vargas, Julio Ernesto Díaz Céspedes, Hugo Camacho Varón, Héctor Yesid Barreto Polanía, Henry Alberto Silva Duarte, Efraín Barrera Rojas, Rosemberg Fernández Quiroga, Rubén Darío Torres, José Santos Ramírez Moscoso, Álvaro Prado Guerra, Víctor Carreño Rodríguez, Omar Gómez, Édgar Beltrán Bastidas, Luis Alberto Hurtado Loaiza, Angélica Lisset Flórez Perdomo, Fabio Betancourt Bernal, María Dolores Rueda de Rivera, Carlos Arturo Yate Alape, Jesús Alberto Rodríguez Gamboa, Augusto González Alfonso, Hernando Vega Vega, Joselito Plazas Flores, Arnoldo Antonio Rodríguez García, Ángel Santos Aldana Cruz, Ramiro Cruz Varón, Laureano Oliveros Apache, Luz Mary Sánchez, Hugo Murillo Cruz, Luis Eduardo Cuéllar, José Pastor Alba Rodríguez, Enrique Gómez Cardozo, José Omar Rivera Canizales, Roberto Ballesteros Briñez, Julio César Castro Ocampo, Jesús Nieto Cantor, Miguel Ángel Cárdenas Sánchez, Venancio Saiz Firegua, Miguel Desiderio Torres Rugeles, José Jairo Díaz Cruz, Omar Cardozo Suárez, Jorge Enrique Bravo Penagos, Ana Rosa Tovar, Graciela Tovar, Ramón Salcedo, Doris Cristina Gil Londoño, Alfredo Machado Bonilla, Alfonso Rodríguez Santos, Pastora Valderrama de Ticora, María Isabel Navarro Flórez, Stella Muñoz Peña, Januario Suárez, Melba Laverde Delgadillo, Olga García Herdez, Luz Marina Díaz González, José Gabriel Ospina, Carlos Alberto Fandiño Moya, Isidoro Ortiz Aragón, Lucindo Córdoba Palacio, Marco Antonio Castro García, Miguel Antonio Martínez Carvajal, Beatriz Roa de Aponte, Delfina Jiménez de Sánchez, José Arley Díaz Céspedes, Martha Lyda Díaz Ricaurte, Carlos Julio Quevedo Franco, Gladys Susana Castiblanco, José Aviecer Restrepo Gallego, Carmenza Alonso Díaz, Ana Beatriz Alfonso Díaz, Luis Fernando Jaramillo, Gonzalo Ocampo García, José Hermelindo Pérez, María Jesús Quintero Viuda de García, Carlos Arturo Machado Gómez, Helí Ramírez Jiménez, Bernardino Aguilar Portela, Alfonso Casas Bonilla, José Arnulfo Muñoz Ureña, Jesús Alberto Jaramillo, Adely Carvajal de Barreto, Carlos Julio Quintero Casasbuenas, María Nancy Lozano Molano, Luis Alberto Leguizamón, Gloria Eugenia Morales Rodríguez, Manuel Gilberto Sierra Franco, Elías Mahecha Castellanos, Fernando Peña Ocampo, Evelio Bolaños Bermúdez, Héctor Lugo Gil, Denys Castillo, Henry Alirio Triana, Alfonso Guzmán Romero, Orlando Ávila Neira, José Tapiero Rodríguez, Myriam Gualtero Bedoya, José Javier Rodríguez Porras, José Policarpo Quintero Cruz, Fernando Coba Perdomo, Jairo Bonilla Campos, Lyda Astrid Leguizamón, María Doris Arboleda, Hilda Teotiste Monak de Vargas, Mario Garzón Muñoz, Isidro Prada Vergara, Gloria Cecilia Gutiérrez Gutiérrez, Octavio Quiñones, Víctor Julio Santamaría Ospina, María Romelia Bedoya Muñoz, José Ariel Mesa Rivera, José Niray Murcia Restrepo y María Nohora Rozo en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO. NEGAR las peticiones de nulidad procesal formuladas por la parte actora, por las precisas razones consignadas en la sentencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de 18 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera - Subsección B que negó los recursos de amparo constitucional, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
CUARTO. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Presidenta

1 Contestación ofrecida por parte de la entidad accionada y en similares términos a cargo de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la cual intervino en algunos de los expedientes individuales por ser la entidad encargada de la representación jurídica de la Nación.

2 Constitución Política, artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.

Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.



3 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4 Sentencia T- 463 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Actor: Sara Julia Serrato.

5 Tomado del folio 1.

6 Artículo 21.  Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.


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