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QUINTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACION PÚBLICA

QUINTO CONGRESO ARGENTINO

DE

ADMINISTRACION PÚBLICA



LOS DERECHOS DE DECISION EN ORGANIZACIONES COMPLEJAS
Presentación de:
Jorge A. Basualdo

SAN JUAN

2009

LOS DERECHOS DE DECISION EN ORGANIZACIONES COMPLEJAS


Jorge A. BASUALDO


Sumario: I. Introducción; II. Los derechos de decisión en las organizaciones; III. Estructura de Gobierno en las organizaciones públicas; IV. Conclusiones; V. Referencias bibliográficas

E-mail : jorgeabasualdo@gmail.com



estudiobasualdo@tppmail.com.ar


I. INTRODUCCION
La administración pública es la organización encargada de implementar las políticas públicas y satisfacer las demandas de la ciudadanía. En éste sentido, se ha considerado cada vez mayor la necesidad de avanzar en la transformación de una administración en la que se gestiona enfatizando el cumplimiento de las normas, a una administración dirigida primordialmente a la prestación de servicios y preocupada por su calidad.
Esta afirmación, sustentada en numerosos trabajos de la literatura en función pública, implica una nueva concepción de la gestión estatal que, a su vez, conlleva cambios sustanciales tanto en su estructura organizativa, como en su cultura interna.
Según esta nueva concepción del Estado, la forma sobre como se distribuyan o se asignen los derechos de decisión en las organizaciones influirá en los resultados y permitirá en el mejor de los casos, la transformación de la Administración en una Organización eficiente en la prestación de servicios.
II. LOS DERECHOS DE DECISION EN LAS ORGANIZACIONES. Beneficios y costos
Una vista alternativa de las relaciones de agencia inmersa en las organizaciones, se da a partir de la observación del grado de centralización o descentralización de los derechos de decisión que éstas adoptan. Alrededor de éste concepto influyen básicamente tres elementos que son: la asignación de los derechos para tomar decisiones, los sistemas de remuneración que se adoptan y en tercer término, la evaluación de los resultados.
El proceso a través del cual una unidad organizativa presta servicios consiste básicamente en la transformación de una serie de recursos en productos (bienes y servicios) que luego son transferidos a clientes internos o externos a la organización.
Este proceso, en la mayoría de los casos, consta de muchas tareas. Un componente esencial de la arquitectura organizativa consiste en dividir el total de tareas que hay dentro de la organización en bloques más pequeños y asignarlos a individuos o grupos específicos. Así, mediante este diseño se crean los puestos de trabajo. Los puestos contienen al menos, dos medidas importantes: la variedad de tareas (que se pide a cada persona que haga) y el poder de decisión (sobre el momento y la forma más conveniente de realizarlas).
La variedad de tareas y el poder de decisión, varía bastante de una organización a otra. En el gráfico 1 se señalan cuatro posibilidades en relación a esto:

  • Punto 1: Representa una combinación de pocas tareas y un reducido poder para tomar decisiones;

  • Punto 2: Presenta una combinación de muchas tareas y reducido poder para tomar decisiones;

  • Punto3: Muestra un reducido número de tareas con un amplio poder de decisión;

  • Punto 4: Muchas tareas y amplio poder de decisión;


Gráfico 1: Diseño de los puestos de trabajo



Fte. (Brickley, J. et al 2005)
Analicemos el siguiente ejemplo correspondiente a una firma que se dedica a la venta de vehículos en dos ciudades1. En su nivel directivo la firma está formada por una presidencia y dos direcciones locales. Se analiza dentro de esta estructura el derecho de decisión para fijar los precios de los vehículos. Ello permitirá extraer algunas ideas sobre la conveniencia de centralizar o descentralizar las decisiones dentro de la organización.

El análisis consiste en determinar si el presidente de la firma es quien debe fijar los precios de los vehículos en las dos ciudades, o si por el contrario debe descentralizar la decisión de precios y asignarla a los directores locales. Para los autores, la respuesta a esto dependerá en parte de los beneficios y de los costos derivados de la descentralización de la toma de decisiones, en relación a la centralización.


Beneficios de la descentralización
Uso eficaz de la información de directores locales
El beneficio por el buen uso de la información de los directores locales puede proceder del hecho de que éstos normalmente manejan importante información sobre los mercados locales. Incluso, es probable que manejen mejor información que el presidente sobre las demandas de los clientes a los precios, la calidad y el estado de los autos usados. La transferencia de esta información puede tener costos. Si el presidente toma las decisiones de precios, la empresa incurre en los costos de transferencia de la información o en su defecto acepta el costo de tomar decisiones sin tener la información pertinente. La descentralización en este caso, reduciría los costos de transferencia y el procesamiento de la información. El uso de la información local es, por lo tanto, uno de los principales beneficios de la descentralización de la toma de decisiones.
En un sistema centralizado los directores locales deberían pedir permiso para modificar los precios. Deberían transmitir la información al presidente, o éste último, no tenerla en cuenta. El proceso de transferencia de la información puede llevar tiempo, resultando en una toma de decisión más lenta. Esa lentitud puede desembocar en una pérdida de ventas. La descentralización en los directores locales permite tomar decisiones y responder más rápido a los cambios de situación de mercado.
Ahorro de tiempo de la dirección central
Si el presidente toma las decisiones sobre los precios locales, puede incurrir en considerables costos de oportunidad: el tiempo que emplean estos ejecutivos para fijar los precios es un tiempo que pueden emplear para tomar otras decisiones, como ocuparse de las decisiones estratégicas de la empresa.
Formación y motivación de los directores locales
Tiene que ver con la importancia de que las organizaciones atraigan empleados talentosos y los formen para cuando deban sustituir en el futuro a los altos directivos. La descentralización de los derechos de decisión permite cumplir ambos objetivos: por una parte permite atraer a directivos de talento y ambiciosos, y por la otra, permite adquirir experiencia en la toma de decisiones, que es un requisito importante para acceder a puestos más altos.

Costos de la descentralización
Problemas de incentivos
La descentralización de los derechos de decisión otorga el poder de decisión a quien tiene la información local específica. No obstante los directores locales, quizá no tengan necesariamente muchos incentivos para maximizar el valor de una empresa2. Podrían tomar decisiones contrarias a los objetivos de la empresa, como hacer acuerdos con los clientes que favorezcan su posición y no la de la empresa. No siempre es fácil y barato desarrollar un sistema de control para inducir a los directivos a actuar como se desea3. Los problemas de incentivos normalmente crecen a medida que más se descentralizan los derechos de decisión dentro de la organización4.
Costos y fallas de coordinación
Estos problemas ocurrirían por ejemplo, si los directores locales fijaran el precio de los productos por separado sin tener en cuenta los efectos de la interacción. Ello derivaría en costos como pagar por separado para realizar un análisis de mercado que fije la política de precios si los mercados son similares, o atraer ventas una ciudad respecto de la otra. Bajo determinadas condiciones, sería más beneficioso realizar determinadas tareas juntando los datos de ambos.
Uso menos eficaz de la información central
Este costo está representado en el hecho de que los directores locales no siempre tienen toda la información relevante para tomar buenas decisiones de precios. Muchas veces la dirección central obtiene importante información que no llega a los responsables de área, que solo obtienen información directa de un lugar. También pueden generarse economías de escala si desde la presidencia se tomaran todas las decisiones de precios de todas las unidades de la empresa. En concreto, esto indica que un rol importante de la dirección central en un sistema descentralizado de decisión es promover la circulación de información y la coordinación entre los responsables de tomar decisiones dentro de la organización.
Análisis de las alternativas
La decisión de precios puede descentralizarse y delegarse en distinto grado, esto puede mostrarse a través de un simple modelo matemático. Simbolizamos el grado de descentralización de la decisión de precios con la letra D. De tal forma que cuando D = 0 el presidente toma todas las decisiones. A medida que D aumenta, se empieza a generar un cierto grado de descentralización, asignando más derechos de decisión a los directores locales.

Sé considera que D es una variable continua y que los beneficios de la descentralización pueden expresarse de la siguiente forma:


Beneficios = B x D

B = Representa una constante positiva

Los beneficios, como se expresó antes, son producto del uso de la información local, formación y motivación de los directores locales y ahorro de tiempo de la dirección central.


Por su parte, la descentralización tiene costos, que se pueden representar de la forma siguiente:

Costos = (A x D) + (C x D ²)

Donde:


A y C son constantes positivas

(A x D) representa los costos contractuales incurridos para resolver los problemas de incentivos de la descentralización.

(C x D) representa los costos de coordinación y de información central (ambos costos se supone aumentan a una tasa creciente conforme aumenta la descentralización5. Así, resulta cada vez más difícil coordinar las decisiones, conforme aumenta la descentralización de los derechos de decisión.

El objetivo de la organización, sería conseguir el valor de D (grado de descentralización) que maximiza los beneficios netos:



BN = Beneficios – Costos = BD – AD – CD ²
Los beneficios netos se maximizan en el punto en el que la distancia vertical entre los beneficios y los costos es mayor, lo que ocurre cuando:

D* = (B – A) / 2C
D* es el nivel de descentralización en el que los beneficios marginales de la descentralización son iguales a los costos marginales. El gráfico 2, ilustra los beneficios y los costos de la descentralización.
Los beneficios netos se maximizan en el punto en el que la distancia vertical entre los beneficios y los costos es mayor, lo que ocurre en D*.

Gráfico 2: Ilustración gráfica de la centralización y descentralización de la toma de decisiones

Fte. (Brickley,J. et al, 2005)

En D* los beneficios adicionales del aumento de la descentralización compensan exactamente los costos adicionales. (En los niveles de descentralización inferiores a D*, un aumento de la descentralización aumentaría los beneficios más que los costos, por lo que los beneficios netos serían mayores; por el contrario, en niveles superiores a D*, cualquier aumento de D elevaría los costes más que los beneficios, por lo que los beneficios netos serían menores6). De acuerdo a esto, los máximos beneficios netos se obtienen en el punto en el que las pendientes de las curvas de costes y de beneficios son iguales.


Esta disyuntiva que se plantea entre centralizar o descentralizar se corresponde y está en cierta forma ligada a la que existe entre adoptar una forma organizacional de tipo vertical u horizontal. Existen puntos de coincidencia entre estos enfoques.
A continuación se señalan brevemente las principales características de estas dos formas organizativas y se mencionan los puntos de contacto con el enfoque de descentralización, para luego sacar algunas conclusiones respecto a la conveniencia de adoptar una u otra forma organizativa y de gestión.


III. ESTRUCTURA DE GOBIERNO EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
¿Qué arquitectura de organización adoptan las organizaciones públicas?
Estas organizaciones poseen ciertas características distintivas con respecto a otras, derivadas en gran medida del grado de centralización y de la excesiva burocracia administrativa que las caracteriza. Son justamente estas peculiaridades las que en ocasiones amenazan su desarrollo hacia la transformación en una organización eficiente en la prestación de servicios.
Mientras en la administración por normas el aspecto determinante es el procedimiento normativo, al menos en la forma que los funcionarios entienden su trabajo, en el modelo de prestación de servicios la actividad de la organización es concebida como un proceso de producción donde la actividad administrativa se conceptualiza como un proceso, un flujo que tiene como objetivo central la creación de servicios destinados a dar respuesta a las demandas y expectativas de los clientes.
Si bien a lo largo del tiempo las estructuras organizativas han evolucionado en diversas formas de acuerdo a las circunstancias que debieron afrontar las organizaciones, en el siguiente apartado haremos referencia sucinta a dos específicamente, que son de alguna manera contrapuestas y que conceptualmente plantea la transición de un modelo tradicional jerárquico por normas a uno horizontal por objetivos y resultados.
La Organización Vertical
Es un formato organizacional que refleja una manera de pensar el trabajo en base al principio de especialización funcional y a un estilo de gestión que sostiene una autoridad en línea descendente.
Es habitual que los organismos y reparticiones de la Administración Pública estén organizados bajo este corsé. En él, las unidades inferiores receptan y se someten a las unidades superiores siendo el principio de autoridad el medio dominante de determinación y control de las responsabilidades y resultados de cada unidad dentro de la organización. La guía que rige este método son un conjunto de procedimientos y rutinas altamente especializadas.
Esta visión, a pesar de las importantes transformaciones ocurridas en los últimos años, sigue siendo hoy la forma de organización sobre la que se apoyan muchas Organizaciones.
La Organización Horizontal

Esta concepción de las organizaciones se basa en la premisa de que el Organismo actúa como un sistema que se adapta a diversas circunstancias. Esta nueva forma, que pretende reemplazar a la tradicional, está emergiendo –tibiamente y puntualmente- en las Organizaciones Públicas. Este enfoque procura la transformación de las grandes unidades en otras más reducidas, mayores habilidades del personal, eliminación de niveles en la jerarquía y sobre todo el diseño focalizado en el cliente.


A modo de síntesis se enumeran los principales elementos, que para (Keen y Knapp, 1996), son claves de la organización horizontal.


  • Agrupamiento de las unidades en torno a los procesos del negocio, en lugar de hacerlo en torno a las funciones.

  • Eliminación de niveles de supervisión.

  • Determinación del desempeño y del servicio a partir de los clientes.

  • Información y entrenamiento para todos los empleados.

  • Maximización de los contactos, mediante la construcción de relaciones basadas en la confianza y la comunicación.

Si bien en este apartado se ha reseñado la diferencia entre dos enfoques específicos, existe una variedad de formas organizativas que se han ido desarrollando a través del tiempo. A decir de (Hickman y Silva, 1992), las formas estructurales han ido evolucionando desde las formas más simples hasta las más grandes y complejas que se pueden ver en la actualidad. Este proceso de evolución se corresponde con crecientes necesidades y las distintas etapas del pensamiento administrativo.



IV. CONCLUSIONES
Según se ha sostenido en el presente trabajo, los procesos de descentralización en las organizaciones generan tanto beneficios como costos.
Bajo la perspectiva de la Dirección Nacional de Organización de la Secretaría de la Función Pública, se viene planteando desde hace tiempo para el sector público un concepto horizontal de la organización como sistema abierto, en contraposición al modelo rígido funcional - vertical. Existe un fuerte vínculo entre el proceso de descentralización de las decisiones y la forma de organización horizontal, en cierto modo, uno va ligado al otro.
A pesar de las ventajas que plantea el modelo horizontal o sistema abierto, los principios que rigen el desarrollo de las organizaciones siguen basándose, en la mayoría de los casos, bajo la concepción vertical, en consecuencia los derechos de decisión son también altamente centralizados.
Muy puntualmente se percibe en ciertos sectores un cambio en la gestión mediante la aplicación de nuevos criterios para dirigir, basado en los principios de horizontalidad, en el de autonomía relativa de la gestión y en la forma de control del cumplimiento de los objetivos de cada proyecto.
Desde el punto de vista teórico, existe un punto en donde los beneficios marginales y los costos marginales de la descentralización son iguales. En ese punto los beneficios netos de la descentralización son máximos.
Cada directivo debe determinar el grado de descentralización que considere óptimo para cumplir los objetivos de su organización. No obstante es probable que muchos no estén dispuestos a asumir determinados cambios y se mantengan en un rango muy pequeño de descentralización, quizá con beneficios, pero atentando - probablemente -contra la maximización de valor para la organización y la producción de mejores bienes y servicios para el cliente.


V. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
ARROW, J.L (1991): “The Economics of Agency”. En J.W. Pratt y R. J. Zechauser (ed): Principal and Agents: The Structure of Business. Boston MA: Harvard Business School Press.
BAKER, G. JENSEN, M.C. y MURPHY, K. (1988): “Compensation and incentives: practice vs. theory”. The Journal of Finance. Vol. 43(3), pp.593-616.
BRICKLEY, J. et al, (2005): “Managerial Economics and Organizational Architecture”; Ed. Mc Graw Hill.
GILLI, Juan. J., et. al. (2007): “Diseño organizativo. Estructura y Procesos”, Buenos Aires, Granica.
FAMA E.F. y JENSEN, M.C. (1983b): “Separation of ownership and control”. Journal of law and Economics. Vol.26, pp.301-325
HICKMAN, C. y SILVA M. (1992): “Como organizar hoy empresas con futuro”, Buenos Aires, Granica
HILL CH. / JONES T. M. (1992): “Stakeholder-Agency Theory. Artículo. School of Bussiness. Administration. University of Washington. Journal of Management. Studies 29:2 Marzo 1992.
JENSEN M. Y MECKLING W. (1976): “Teoría de la empresa: La gerencia; costes de agencia y estructura de la propiedad”. Extr. de Michael Jensen y Wiliam Meckling. “Theory of the firm: Managerial Behavior. Agency Costs, and Ownership Structure”. The Journal of Financial Económics. 3: 305-60
JENSEN, M.C. (1994): “Self-interest, Altruism, incentives and agency theory”. Journal of Applied Corporate Finance. Vol. 7, pp.40-45.
KEEN, P. Y KNAAP, E (1996): “Businnes processes”, Boston, HBS Press
ZIMMERMAN, Jerold (2006): “Accounting For Decision Making And Control”. Irwin Professional Pub


1 Ejemplo extraído de (Brickley, J., 2005)

2 Relación de agencia (Jensen y Meckling, 1976).

3 Las funciones de incentivo, supervisión y estructura, tienden a minimizar la pérdida de utilidad corrigiendo la divergencia de intereses entre la dirección y los stakeholders (Jensen, 1994).

4 Los problemas de incentivos existen incluso en un sistema centralizado de toma de decisiones (al responsable de tomar decisiones le preocupa que los empleados no quieran seguir sus órdenes). No obstante, estos problemas de incentivos normalmente son menos graves que en un sistema descentralizado de toma de decisiones (Brickley, J. et al, 2005)

5 Los costos de coordinación y de información central no tienen que ser cuadráticos y los demás costos no tiene que ser necesariamente lineales. Se utiliza estas formas funcionales a efectos de mostrar resultados sencillos para el análisis del ejemplo expuesto, sin embargo los principios básicos del análisis mantienen su validez (Brickey, J. et al, 2005)

6 A la derecha de D* siguen existiendo beneficios derivados de la descentralización, pero los beneficios netos son menores que a la izquierda de dicho punto.



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