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Proyecto discurso y políticas Públicas


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UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES

EN

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PROYECTO

Discurso y políticas Públicas.


Las Provincias “Pobres” en la aprobación de los regímenes de promoción industrial y coparticipación federal de impuestos.

1º INFORME DE AVANCE


Equipo de trabajo:
Josefina Vaca y Horacio Cao (Coordinadores)

Lucia Alvarez, Hernán Cortiñas, Uriel Erlich; Julieta Oxman; Florencia Revale, y Lucila Salleras (Asistentes)




Marzo de 2005

Discurso y políticas Públicas: Las Provincias “Pobres” en la aprobación de los regímenes de promoción industrial y coparticipación federal de impuestos.




INTRODUCCIÓN

Esta investigación tiene por objeto analizar la relación entre el discurso de las “provincias pobres” y el diseño de políticas públicas que, a inicios de los ’70, desarrolló el Estado Nacional con el fin de cambiar la situación de estas provincias.


Específicamente, se tratarán los casos del Régimen de Promoción Industrial (Ley Nº 20.560) y del Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos (Ley Nº 20.221), los que fueron elegidos en virtud del importante impacto territorial que tuvieron, y por ser, en algún sentido, un modelo para el resto de las políticas regionales que desde entonces desarrolló el gobierno nacional.
A priori, nuestro supuesto es que la puesta en marcha de estas dos políticas públicas está relacionada con la creciente vigencia de un discurso que otorgaba a las provincias pobres un espacio distinto del que habían tenido hasta ese momento. Se considera que, decodificar este discurso y analizar la manera en que incidió en los organismos decisores del gobierno nacional, permitirá profundizar en el conocimiento de las relaciones existentes entre discurso y políticas públicas, y observar de qué forma este proceso se dio en el caso particular que nos ocupa.

Algunas de las preguntas que nos formulamos son:


¿Cómo fue estructurado el discurso sobre las provincias pobres y de que fuentes abrevó?

¿Cuáles fueron los principales contenidos del discurso de las “provincias pobres”?

¿De qué manera incidió este discurso en la aprobación de la Ley Nº 20.221 de Coparticipación Federal de Impuestos y la Ley Nº 20.560 de Promoción Industrial?
Conscientes de que para avanzar en la investigación y poder alcanzar estas respuestas tarea es necesaria una clara definición de los supuestos teóricos que la sustentan, en este primer documento de avance se exponen los principales conceptos a partir de los cuales se habrán de realizar los análisis y se construirán las explicaciones en esta investigación. Asimismo, se presenta una breve descripción del contexto histórico en el que tuvo lugar la sanción de las leyes bajo análisis.
Paralelamente, se diseñó una tarea de campo dirigida a analizar de qué manera el discurso de las provincias pobres esta presente en los procesos de aprobación de ambas Leyes. Esta etapa de la investigación, a realizarse en los próximos meses, se desarrollará sobre la base de los respectivos diarios de sesiones de las Cámaras de Diputados y Senadores, de los proyectos de elevación del Poder Ejecutivo y de artículos de prensa de la época que puedan dar una idea de la situación en el momento en que estas normas fueron aprobadas.

1- EL MARCO TEÓRICO
Los conceptos a partir de los cuales se habrán de realizar los análisis y se construirán las explicaciones en esta investigación, se basan en supuestos vinculados, fundamentalmente, a:


  • La teoría de la comunicación, en particular las disciplinas que abordan el análisis del discurso, en tanto pueden proveer herramientas heurísticas fundamentales para analizar nuestro objeto de estudio.

  • La teoría que se ocupa de analizar la articulación entre los discursos de los diferentes actores sociales y su incidencia en el despliegue de las políticas públicas.

  • Las premisas teóricas del “Revisionismo Histórico” y el “Estructuralismo Latinoamericano”, por tratarse de los dos núcleos que, según la perspectiva que aquí se adopta, resultan relevantes en la construcción del discurso de las provincias pobres.


1.1. Análisis del discurso

En esta esfera, la investigación se encuadra en la línea teórica inaugurada por Teun Van Dijk en los años 80 denominada “Análisis Crítico del Discurso” (en adelante ACD). Esta línea se distingue por tratarse de un enfoque no sólo descriptivo y analítico del discurso, sino también social y político, y por su afinidad con la línea neo-marxista de la Escuela de Frankfurt, los trabajos desarrollados bajo la influencia de Foucault y Pêcheux en Francia, de Gramsci en Italia, entre otros.


A través del ACD es posible examinar las emisiones discursivas ubicándolas en el contexto de donde surgen, y al mismo tiempo identificar las motivaciones de los actores que lo generan. Esta perspectiva de análisis permite conocer, además, quiénes tienen acceso a estructuras discursivas y de comunicación aceptables y legitimadas por la sociedad, y quienes poseen el poder como para controlar el discurso publico.
El discurso y la comunicación son valorados como elementos fundamentales de los grupos dominantes, por lo que, dentro de este enfoque, abordar el análisis crítico del discurso político se considera esencial para comprender las relaciones de poder dentro de cualquier sistema societal (Van Dijk, 2000:22-25).
En este sentido, el ACD constituye una herramienta que permite descifrar los elementos que componen el discurso y comprender los cambios experimentados en la sociedad.
Siguiendo a Foucault, podemos decir que lo que llega a convertir a un discurso en verdadero y razonable se encuentra asociado a la capacidad que tiene para hacerse asimilable a todos aquellos que lo reciben, esto es, si el discurso tiene la capacidad de llegar a representar las expectativas creadas por estos actores sociales.
A su vez, esta cualidad de razonable y verdadero tiende a anular otros discursos. Es decir, cuando se asume un discurso producto de determinadas prácticas institucionales como verdadero, esas mismas prácticas tienden a transformar a cualquier otro discurso que se oponga a este en falso.
Foucault también hace referencia al comentario como un procedimiento que permite que un discurso pase de ser algo que se “dice” pero que no trasciende, a adquirir un carácter más permanente con poder de comunicación y reproducción. El comentario incide en la certeza que el discurso adquiere, en tanto, puede permitir que amplíe su capacidad de convencimiento o por el contrario contribuir a disminuir su efectividad como factor de persuasión.
Conjuntamente con el comentario señala otro elemento que es el autor, entendiéndolo no como un simple individuo social que realiza un acto cotidiano como es la expresión del habla, sino como elemento a través del cuál el discurso adquiere significación y coherencia. En la medida que un autor con credibilidad en un campo determinado emite una opinión, “un discurso”, éste adquiere significado por los atributos de su autor (Foucault, 1980: 15-27).
Por último, cabe mencionar otros dos elementos relevantes en lo que hace a análisis del discurso: el ritual y la doctrina.
El ritual refiere a ciertas características y cualidades que tienen los individuos que emiten el discurso, las que permiten definir sus gestos, su comportamiento, incluso las circunstancias en que se produce el discurso haciéndolo capaz de trasmitirse y multiplicarse al común de los individuos. El ritual fija las condiciones que inciden en la efectividad del discurso y establece, además, una exclusión para aquellos que no alcanzan la eficacia requerida para que su discurso sea digno de ser reproducido, asimilado, y trasmitido.
La doctrina por su parte, se entiende como el reconocimiento de unas mismas verdades – o que se asumen como tales – y la aceptación de ciertas reglas de conformidad con un discurso asumido como válido. La doctrina permite establecer una relación entre el sujeto (autor) y su enunciado (discurso) que incide en la posibilidad de transmisión del discurso, ya que relaciona a los individuos con determinados grupos y al mismo tiempo los excluye de otros, estableciendo sistemas de separación o de cohesión dependiendo de la situación discursiva (Romero Jiménez, 2004: 52).

1.2. Discurso y políticas públicas
Entre la capacidad de generar un discurso y la de colocarlo en la agenda de temas que deben ser tomados en cuenta, parece haber sólo un paso. Sin embargo, el tránsito hacia un programa o política pública de intervención concreta implica un proceso complejo cuyo análisis hace necesario que, previamente, se definan algunos elementos referidos al Estado.
En este caso, partimos de considerar que la actuación del Estado está determinada por instancias socioeconómicas e institucionales estructurales, que le fijan ciertos límites dentro de los cuales desarrollar sus tareas. Esta posición no significa que en las políticas públicas exista un sendero unívoco ni una actuación uniforme por parte de los actores sociales, por el contrario, sostiene que para poder explicar la decisión de optar por una u otra opción debemos remitirnos a diversos factores que se articulan en una situación histórica concreta (Acuña, 1994: 61).
El abordaje de las “políticas públicas”, que tiene como objeto de estudio a “aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1981), supone un giro respecto a la tradición estructural-funcional, pues ya no se considera a la Administración Pública sólo como una entidad cuya principal actividad es poner en práctica decisiones que toma el sistema político en aras del “bien común”, sino que incorpora al análisis las diferentes fuerzas sociales y actores involucrados en lo que los “gobiernos deciden hacer” (Subirats, 1989: 44).
Como dice Oszlak: “El aparato estatal no es el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente (...) Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes que se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena” (Oszlak, 1980:30).
Ahora bien, ya descriptos los elementos teóricos básicos que se utilizarán para analizar las políticas públicas y el discurso de los actores sociales, es posible abordar la forma en que estos dos elementos se articulan para observar como el discurso se convierte en acción concreta en el sector público.
Comencemos diciendo que ninguna sociedad posee la capacidad para atender la totalidad de las necesidades, demandas y esperanzas de sus integrantes. Sólo algunas son problematizadas, en el sentido que ciertos actores sociales relevantes consideran que puede y debe hacerse algo al respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes (O’Donnell – Oszlak, 1995: 110).
Cabe señalar que la heterogeneidad de las demandas se complementa con la escasez de recursos para dar respuestas, dando lugar a la disputa entre diferentes grupos por incidir en las acciones de gobierno. En nuestra visión del problema, la adopción de una política pública es el resultado de una puja entre diferentes actores sociales que buscan imponer sus intereses.
Es en esta puja en donde los diferentes grupos construyen discursos que expresan la lógica alrededor de la cual justifican dichos intereses. Los actores, a través de esta práctica en principio discursiva abren canales hacia la sociedad buscando conseguir adeptos, consolidando asi los componentes sociales capaces de impulsar políticas.
Si bien la forma y condiciones en que un tema de la agenda se transforma en política pública depende de una multiplicidad de factores, es posible establecer algunos límites y herramientas conceptuales para su análisis, tales como:


  • Factores que tienen que ver con los actores hegemónicos de una sociedad, en tanto marcan límites generales a su despliegue.

  • Instancias ligadas a situaciones particulares (históricas y/o contingentes) de los diferentes actores sociales que se enfrentan y articulan en el despliegue de cada política pública concreta.

  • El grado de autonomía relativa del Estado, entendida como el nivel de capacidad que este adquiere para superar los intereses de los diferentes actores que conforman el núcleo hegemónico de la sociedad.

  • La capacidad como aparato burocrático de la Administración Pública, concebida a partir de los límites y potencialidades que tal condición supone sobre el desarrollo de las políticas públicas a implementar.

Además, deben mencionarse otros tres elementos que, se considera, pueden tener influencia en la toma de decisión acerca del desarrollo de una política pública determinada (Subirats, 1989: 55/56):




  • En primer, lugar valorar el impacto general de la cuestión y el grado de apoyo que el tema puede recabar.

  • En segundo lugar, su significación y su nivel de impacto sobre la realidad social.

  • En tercer lugar, la viabilidad de la solución anticipada o previsible.

Por último, deben considerarse los escollos institucionales y burocráticos que deben sortearse para la formalización e implementación de una política pública; en tanto, en estas etapas, los grupos que de alguna manera se sienten “perdedores” desarrollarán estrategias para buscar su revisión, modificación o directamente para sabotear su concreción.



1.3. Fuentes del discurso de las “provincias pobres”
1.3.1. El revisionismo histórico
Daniel Campione señala que “... es indudable que hay una historia que es básicamente discurso de poder, en el sentido que tiene una opción hecha por la conservación de las relaciones sociales existentes, y tiende a justificarlas” (Campione. 2002: 4).
En la Argentina esto no es una excepción. El discurso de la historiografía oficial representado por la llamada Nueva Escuela Histórica, lejos de ser una verdad objetiva es el relato desde una perspectiva que inevitablemente excluye otras visiones convirtiéndose en uno de los elementos básicos del discurso hegemónico.
Dos instituciones fueron las que conformaron esta Escuela en el país, el Instituto de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras dirigido por Emilio Ravignani, y la Academia Nacional de Historia cuyo principal dirigente era Ricardo Levene.
Esta escuela se amparaba en un rigor metodológico tomado de los historiadores alemanes y buscaba una supuesta objetividad en la reconstrucción de los hechos, excluyendo cualquier línea interpretativa o analítica de los mismos. La narración glorificaba a los grandes héroes y no se encontraba participación de las masas en la historia, o bien su tratamiento asumía una forma muy paternalista.
El relato de la historia destinado a los círculos intelectuales y a la conformación de una especie de sentido común en una sociedad que comenzaba a definirse “de masas”, se correspondía con un Estado poco pluralista y con una democracia restringida. En este marco, el proceso histórico se describe como un largo camino civilizador que, desarrollado bajo la sombra de Europa, se iniciara en Mayo de 1810 y fuera reconfirmado en las batallas de Caseros (contra Rosas) y Pavón (contra la Confederación Argentina).
La Nueva Escuela se encargó de difundir mediante libros de texto y manuales esta visión de la historia en el ámbito educacional, asegurando la eficaz internalización de la misma en un país en donde la educación era fundamental para la construcción de la nacionalidad, dificultada por la gran ola inmigratoria de ese período.
La hegemonía de esta escuela se mantuvo durante los primeros años del siglo XX, pero hacia 1930 el fortalecimiento de una nueva corriente historiográfica, el revisionismo, marcó una ruptura, aunque no implicó su desaparición.

1.3.1.1. El Primer Revisionismo

Entre 1880 y 1914 se construye el Primer Revisionismo, con el objetivo de racionalizar las guerras civiles y cuestionar la dicotomía Civilización y Barbarie. Tuvo como principal portavoz a R. Caballero, un reconocido senador del partido radical. Con él comienza a formarse una estrategia de defensa al caudillismo para revelar una determinada imagen del pasado y justificar las acciones del presente. Entre los autores más conocidos se destacan los hermanos Irazusta, Ernesto Palacio, José María Rosa y Vicente Sierra.


La revisión del pasado se desarrolla como un instrumento de crítica a la política Argentina del momento. Se trata de un revisionismo que buscaba exaltar el nacionalismo, el tradicionalismo hispanizante y clerical, y denunciar la relación entre la elite liberal “extranjerizante” y la historia oficial. (Svampa, 1994: 176). Cabe señalar que la figura de Rosas y su ideal nacionalista, fue el eje alrededor del cual el primer revisionismo replanteo la historia del país.
Dentro del revisionismo también se tuvo en cuenta la figura de los caudillos del interior, principalmente del noroeste como Quiroga, Peñalosa y Varela. Para algunos autores esta visión fue complementaria y para otros una orientación analítica alternativa. Según Campione se trata de un revisionismo “provincialista” más cercano a la defensa de los valores del interior frente a Buenos Aires que a las definiciones ideológicas del primer revisionismo, “para esta corriente, Rosas no dejaba de ser un cabal representante de los intereses de Buenos Aires” (Campione, 2002: 76)
Con el revisionismo, la nacionalidad comienza a correr su eje desplazándose desde un litoral “civilizado” hacia la cultura del interior. Algunos de sus representantes pretendían romper con el monopolio de la argentinidad y la representación exclusiva de la Patria por una sola provincia y con una doctrina “según la cual La Pampa y el gaucho representan la nacionalidad. Este desplazamiento se corresponde claramente con el modelo historiográfico de los revisionistas basado fundamentalmente en la oposición al enfoque liberal. Para éstos, la nacionalidad encuentra sus raíces en los márgenes de la historia y el país.

1.3.1.2. Segundo Revisionismo

Hacia 1940, un grupo de intelectuales surgidos o cercanos a la Fuerza de Orientación Radical de la Joven Argentina (FORJA), conformaron una nueva vertiente del revisionismo histórico. FORJA fue una organización política que tomó como tarea central el debate sobre la historia nacional, defendía el carácter democratizador del radicalismo y a un nacionalismo económico, que poco tenía que ver con las ideas de los nacionalistas conservadores. Las disidencias con los primeros revisionistas -de derecha, católicos, hispanófilos- giraban en torno al abordaje del caudillismo, la figura de Rosas, la época colonial y la emancipación argentina.


Con la llegada del peronismo al poder, autores nacionalistas populares como Raúl Scalabrini Ortiz o Arturo Jauretche aunaron hábilmente la discusión histórica con la política cotidiana, haciendo que muchos revisionistas sintieran que finalmente estaban “viviendo la historia que habían creado” (Svampa, M 1994: 176).
Al calor del primer gobierno de perón, los revisionistas resignificaron al pueblo como sujeto de la historia. Mientras el nuevo régimen apelaba a los descamisados y los reivindicaba, el revisionismo buscó revalorar el papel de las masas, del este héroe colectivo, en oposición a los grandes hombres a los que adoraba la historiografía liberal (Campione, 2002: 85)
Hacia 1960, surgió dentro del revisionismo un sector que asoció en su interpretación de la historia argentina un paradigma de lectura marxista con una mirada desde el peronismo. Entre sus representantes encontramos a Jorge Abelardo Ramos y a Rodolfo Puiggrós, quienes establecieron la existencia de una línea histórica nacional partiendo de los caudillos y las montoneras del siglo XIX, siguiendo con Yrigoyen para culminar en el peronismo.
Según los peronistas de izquierda, entre los cuales se encontraban Ortega Peña y Duhalde, para garantizar el triunfo del pueblo sobre la oligarquía era necesario construir una nueva visión de la historia enfocada desde las bases de la sociedad. “La difusión de otra versión de la historia sería parte insoslayable y necesaria del triunfo final del pueblo sobre la oligarquía y esa historia debía procurar seguir el punto de vista de los de abajo, del conjunto de las clases subalternas” (Campione, 2002: 65).
La heterogeneidad que caracterizó al ala revisionista a partir de fines de los ’50 le permitió llegar a un público mucho más amplio, siendo asimismo un fenómeno editorial de ventas. De todas formas, no pudo quebrar la hegemonía en el discurso oficial o en la educación pública.
Como colofón, es posible decir que el revisionismo histórico sentó las bases para un análisis crítico de la historia Argentina. Denunció a la clase dominante en sus valores y su relación con capitales extranjeros y criticó a una historiografía que erigía a la erudición y al trabajo de archivo como instrumentos de legitimación del sistema de dominación.
Sin embargo, en términos generales, fue más bien precario en sus herramientas teórico metodológicas y tendió a estructurarse como el revés de una trama de buenos y malos que había construido la historia oficial sin llegar a una compresión exhaustiva del proceso histórico argentino.


1.3.2. El estructuralismo latinoamericano

Durante las décadas de 1940 y 1950, fueron cobrando fuerza ciertas ideas que constituyen lo que puede englobarse bajo el rotulo de teorías “convencionales” del desarrollo. Para estos enfoques que identificaban al desarrollo con el crecimiento económico, la economía desempeñaba un papel dominante y el desarrollo de los países atrasados era visto como un problema económico que podía resolverse mediante el crecimiento y la disponibilidad de fondos para la inversión (Blomstrom y Hettne, 1990, p. 17).


Desde esta perspectiva, el desarrollo de un país es el proceso a lo largo del cual su capacidad productiva y su estructura económica se van asemejando a la de los países industriales avanzados. En sus grandes rasgos, el desarrollo es el mismo para todos los países, y existen etapas por las que la sociedad va pasando a lo largo de este progreso evolutivo. En este sentido, los países atrasados son los que están ubicados en los peldaños inferiores (Arocena, 2001: 129-141).
El Estructuralismo latinoamericano enfrentó a esta visión postulando que era imprescindible distintas formas de intervensionismo del Estado para superar el desequilibrio regional. Esta corriente de pensamiento surge en un contexto caracterizado por la crisis iniciada en los años 30’, la Segunda Guerra Mundial, el inicio de la “Guerra Fría” y los procesos de descolonización en Asia y África, que hizo que los países del llamado “Tercer Mundo” cobraran una gran relevancia y se mostraran dispuestos a sostener ambiciosos proyectos de cambio.
Dentro de las diferentes corrientes que integran lo que se conoce como Estructuralismo latinoamericano se consideran particularmente relevantes; la corriente cepalina, por su evidente importancia en las políticas desarrollistas desplegadas en la región y la teoría de la dependencia, por su impacto en las ópticas de análisis de la situación del subcontinente.
1.3.2.1. Estructuralismo Cepalino y Teoría de la dependencia
La Comisión económica para América Latina (CEPAL) creada en 1948, jugó un rol medular en la redefinición de la problemática del desarrollo. En América Latina este enfoque tuvo una profunda influencia, no solo en los círculos académicos sino también entre los responsables de las políticas económicas de la región.
La propuesta de la CEPAL se basaba en la industrialización de las naciones “rezagadas” y en la aplicación de la tecnología al esfuerzo productivo. La industrialización era considerada como el único camino valido al alcance de los países de América Latina para aprovechar las ventajas del progreso técnico. La industrialización les permitiría alcanzar un desarrollo mas dinámico y autónomo, menos vulnerable frente al exterior, así como absorber crecientemente mano de obra, elevar la productividad y mejorar de manera paulatina el nivel de vida de las masas.
Para esta perspectiva el problema del subdesarrollo no era únicamente atraso sino también subordinación y ubicación desventajosa en la economía internacional. Desde la CEPAL se tenía el convencimiento de que la aceleración del ritmo del progreso económico y social requería cambios en la estructura productiva y un esfuerzo deliberado de la comunidad nacional e internacional para lograr esos fines.
Raul Prebisch (director de la CEPAL) sostuvo que la experiencia mostraba que los precios de las materias primas tendían a deteriorarse en relación con los precios de los productos de la industria, lo que implicaba que en el intercambio con el “centro” la “periferia” tenía que exportar volúmenes crecientes para no ver deterioradas sus importaciones. Esto producía un deterioro de los términos de intercambio, por lo que el intercambio internacional así establecido no funcionaba con provecho para todos, sino beneficiando al “centro” y perjudicando a la “periferia”, cuyo rezago tecnológico y productivo aumentaba (Prebisch, 1981: 2 - 5)
La estrategia de la CEPAL, caracterizada como una industrialización por sustitución de importaciones, se centraba en la protección y el estimulo a las empresas nacionales capaces de producir los bienes industriales que constituían gran parte de las importaciones corrientes. Como institución adoptó un punto de vista específicamente regional, opuesto al de la industrialización de un solo país.
En la concepción cepalina al Estado le corresponde un rol central. El acento de la política reside en la acción del Estado como el orientador, promotor y planificador, y en una reforma sustancial de las modalidades de financiamiento externo y del comercio internacional. La originalidad y especificidad de los puntos de vista de la corriente cepalina radica en el modo de enfocar la economía: un sistema único compuesto por dos polos –los centros y la periferia- a cuya dinámica es inherente la desigualdad en tanto se la deje librada al juego de las fuerzas del mercado.
En cuanto a La Teoría de la Dependencia, durante la década del ’60 fueron teniendo cada vez más influencia una serie de enfoques que fueron agrupados bajo éste rótulo. Según Cardoso y Faletto, autores de “Dependencia y desarrollo en América Latina” la obra más difundida de esta teoría, el concepto de dependencia constituye “un instrumento teórico que permite acentuar tanto los aspectos económicos del subdesarrollo como los procesos políticos de dominación de unos países por otros, de unas clases por otras, en un contexto de dependencia nacional” (Cardoso y Faletto, 1999: 161-162).
Uno de los principales aportes de los teóricos de la dependencia se relaciona con analizar el subdesarrollo desde una perspectiva que iba más allá de lo económico. Según Cardoso y Faletto a estos aspectos le subyacen relaciones sociales que están en permanente juego, y donde las diferentes fuerzas sociales se enfrentan. En su análisis, las nociones de centro y periferia subrayan las funciones de las economías subdesarrolladas en el mercado mundial, destacando que la dependencia supone “formas definidas y distintas de interrelación de los grupos sociales de cada país entre sí y con los grupos externos” (Cardoso y Faletto, 1999: 162, 163).
El Estructuralismo Latinoamericano fue particularmente fecundo en el tema que aborda esta investigación, ya que una de las preocupaciones de esta corriente de pensamiento fue la de explicar los altos niveles heterogeneidad (diferencias en características y tamaños relativos) y desigualdad (nivel de desarrollo) territorial que se observa en Latinoamérica en general y en cada país en particular.
Aunque algunos de estos conceptos fueron concebidos para el nivel nacional, resulta evidente el paralelo con lo que ocurre en la dimensión provincial, ya que en este espacio se “... ejerce en un nivel inferior la misma función que el Estado periférico en su conjunto cumple con respecto a la articulación entre el mercado mundial y la sociedad local” (Evers, 1989:194).
En el caso argentino, siguiendo diferentes estudios que han buscado clasificar este fenómeno, es posible agrupar las provincias que integran el territorio nacional en tres áreas1: Área central (ubicada en el centro-este del país, básicamente lo que se conoce como Pampa Húmeda), área periférica (que ocupa el norte, noreste y centro–oeste del territorio) y área despoblada (básicamente la región patagónica).
Esta clasificación –que no significa desconocer la heterogeneidad existente hacia el interior de cada área- muestra un equilibrio interregional que se inicia con los procesos de la Organización Nacional (año 1880) y se perfecciona en la etapa del Estado Benefactor (1930 – 1975). La delimitación provincial y regional se presenta en mapa Anexo.
2- EL CONTEXTO
El periodo que se inicia con revueltas populares a finales de la década del ’60, y finaliza en el año ’76 con el último Golpe de Estado, configuran un momento particular de la historia argentina.
El período bajo análisis estuvo impregnado por irrupciones sociales cada vez más radicalizadas que presentaban a la guerrilla como modelo de acción, y que comenzó a canalizarse a través de diferentes organizaciones. Entre las más destacadas se pueden mencionar Montoneros-FAR –de inclinación peronista- y PRT-ERP, que planteaban la lucha armada como método contra el imperialismo.
En esta etapa de sucesivas movilizaciones, es necesario destacar al Cordobazo, debido a su magnitud y a su presencia en el imaginario colectivo. Esta protesta social protagonizada fundamentalmente por estudiantes, obreros y pobres urbanos, se inició contra el gobierno autoritario de Onganía e implicó, no sólo la consolidación de una juventud activa en la esfera pública sino también un nuevo escenario para la percepción de injusticia y el convencimiento de que era posible revertir esa situación a través de la acción colectiva y la construcción de una fuerte identidad nacional. (Gordillo,2003: 356)
La ejecución de Aramburu, que signó la aparición de Montoneros en el escenario político, desencadenó el fin del gobierno de Onganía y la designación de Levingston (1970). Aunque el gobierno adoptó un carácter nacionalista y la política económica –con Aldo Ferrer de Ministro- se caracterizó por el apoyo a sectores nacionales del empresariado, sus medidas tuvieron poco efecto debido a una opinión pública descreída y a partidos políticos todavía proscriptos.
El apoyo militar, desde un comienzo reticente, le fue retirado en 1971 cuando nuevamente en Córdoba ocurrió el Viborazo y las organizaciones armadas se hicieron presentes. Así fue que Lanusse fue puesto al frente del Gobierno para presidir la transición al régimen representativo y mantener cierta estabilidad hasta el retorno democrático. Finalmente, aunque se contemplaron las elecciones libres, se excluyó a Perón y a Lanusse como candidatos.
De esta manera, en un contexto caracterizado por la violencia política, Perón organizó junto a otros partidos el FREJULI –Frente Justicialista de Liberación- y en noviembre de 1972 retornó momentáneamente a la Argentina, para seleccionar a quieres serían los candidatos peronistas. Para la presidencia eligió al Doctor Cámpora y como vicepresidente a Vicente Solano Lima.
La campaña para las elecciones del 11 de marzo de 1973 se caracterizó por su tono violento y radical. En cuanto a los resultados, el FREJULI obtuvo el 49,56 % de los votos y la Unión Cívica Radical –con la fórmula Ricardo Balbín/ Eduardo Gamond- el 21,29 %, mientras que el candidato del régimen Brigadier Ezequiel Martínez obtuvo el 2,9 %. La amplia participación ciudadana en las elecciones –entre el 85 y 90 %- y los escasos votos obtenidos por el partido militar pusieron en evidencia el repudio a los militares y al poder autoritario.
2.1. El gobierno de Cámpora
Cámpora gobernó el país durante 49 días mientras se buscaba facilitar la vuelta de Juan Domingo Perón a la presidencia de la Nación. El regreso del peronismo y las políticas adoptadas por el nuevo gobierno propiciaron dentro de los movimientos sociales un clima de enorme efervescencia.
Para los Montoneros y las FAR, el rumbo político del gobierno era inexorable en cuanto a que no debía existir ninguna diferencia entre la Patria Peronista y la Patria Socialista. Desde otra posición, el ERP se manifestó en apoyo no sólo de la movilización obrera sino también de los grupos del peronismo progresista y revolucionario. Además, Perón desde el exilio pregonaba la resistencia ante el gobierno militar y, sobre todo en los principales centros urbanos, existía una amplia aceptación del modelo de acción política de estas organizaciones armadas (Guillespie, 1987: 163).
Esta lectura de la situación, también tenía como fundamento la visión de que los grupos burgueses y burocráticos (los sectores de derecha) presentes dentro del peronismo aceptarían que la jefatura del partido estuviera a cargo del sector obrero. Asimismo, implicaba la necesaria existencia de una vitalidad económica objetivamente ausente, que permitiese otorgar como en la década de 1940 concesiones a ambos polos del sector industrial, es decir al capital y al trabajo.
Fueron tiempos de decisiones que marcarían el rumbo de la sociedad argentina. Cada uno de los sectores del movimiento peronista aducía encarnar el “verdadero” espíritu del mismo y, tras tantos años de lucha, ninguno estaba dispuesto a resignar sus reclamos. Sólo la esperanza de la llegada de Perón mantenía al movimiento unido Pero, tras los episodios de Ezeiza y la llegada del líder al gobierno, se terminó la ilusión.
2.2. El peronismo en las provincias periféricas
Si se considera a la “modernización” como un proceso consistente en la penetración de roles e instituciones originadas en y alrededor de las actividades industriales de las sociedades económicamente más avanzadas, podría decirse que la llegada del peronismo al poder estableció derechos “modernos” en el sector popular. Sin embargo, es importante señalar que la marginalidad socioeconómica en las áreas periféricas del país trajo aparejada una mínima exposición al impacto de la modernización que se experimentó en el centro (O'Donell, 1972: 36 ).
El peronismo, históricamente, presentaba la suficiente plasticidad como para captar la heterogeneidad del país. Una serie de análisis de este movimiento en los ‘70 concluyó que el mismo “tiene una composición fundamentalmente obrera en las zonas centrales – correspondiendo bastante bien a la imagen de un partido laborista de cualquier sociedad industrial – y principalmente movilizador y policlasista en las zonas periféricas – asimilándose a un partido populista en sociedades dependientes y poco industrializadas” (Mora y Araujo, 1980 - Mora y Araujo, 1975).
De este modo, a diferencia de lo que ocurría en las áreas centrales, en algunas provincias bajo el signo peronista se desarrolló un populismo conservador, tras cuya fachada sobrevivieron la explotación no capitalista y el atraso.
Cebe agregar que a partir de 1955, algunos políticos de zonas ajenas a las áreas metropolitanas de la región pampeana generaron bases propias de poder, lo cual les dio un espacio para desafiar ocasionalmente al líder. Aunque sus intentos de autonomía tendieron a fracasar, es importante reconocer que el poder de Perón para sancionar la rebeldía, otrora ejercido sin restricciones, se vio reducido sustancialmente (Cavarozzi, 1997: 32).
En suma, esta etapa de alta volatilidad política signada por un gobierno militar en retirada y un gobierno civil que se aprestaba a una lucha interna sin cuartel, los aparatos políticos de las provincias periféricas -si bien no tenían la capacidad de movilización de otros actores del centro- tuvieron algún grado de libertad de acción para negociar un espacio en la arena política nacional.
BIBLIOGRAFÍA
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14 Con respecto al tema clasificaciones de provincias, ver: Cao, Rubins y Vaca (2003), Rofman y Romero (1997), Ferrer (1980), Núñez Miñana (1974), entre otros.



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