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Proyecto de ley numero 090 de 2006 camara gaceta 336 de 2006 por la cual se establece el Régimen General de Protección al Usuario y el Sistema del Defensor del Usuario


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PROYECTO DE LEY NUMERO 090 DE 2006 CAMARA GACETA 336 DE 2006

por la cual se establece el Régimen General de Protección
al Usuario y el Sistema del Defensor del Usuario.


RESUMEN: el ponente del proyecto pretende que los usuarios de los servicios públicos domiciliarios tengan un régimen especial para el evento en el que se vean vulnerados sus derechos por las empresas prestadoras de estos servicios; la regulación de el denominado “sistema de defensor del usuario” como mecanismo de participación para la solución de conflictos entre estos y las empresas de servicios públicos domiciliarios, facturación, recursos, solución de conflictos y tarifas.

A juicio del ponente, es necesario crear este régimen, toda vez que con el cambio de Constitución en 1991 se abrió paso a una economía de capital en este tipo de empresas, donde ya no es el Estado quien debe prestar este servicio sino que se le deja a particulares para que se lucren de él; no obstante, dichos servicios tienen en carácter de fundamentales conforme la falta de ellos generan vulneraciones en derechos de primera generación, es deber del Estado velar porque dichos particulares presten y garanticen cobertura y calidad en estos servicios.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPITULO I

Protección General

Artículo 1°. Objeto. Esta ley establece el régimen general de protección al usuario y el sistema del Defensor del Usuario de los servicios públicos domiciliarios, sin menoscabo de los derechos consagrados en otras disposiciones sobre la materia, las cuales lo complementan y deberán aplicarse de manera armónica.

Esta ley solo se aplicará a los servicios públicos domiciliarios, sin incluir las actividades complementarias que define la Ley 142 de 1994.

Artículo 2°. Fines del Estado. El Estado tiene la obligación de garantizar la eficiencia, calidad y cobertura en la prestación de los servicios públicos, para lo cual es fundamental atender las peticiones de los usuarios, promover su participación y apoyarlos ante las autoridades y las empresas de servicios públicos cuando sus peticiones sean justas, y velar por la debida protección de sus derechos.

Artículo 3°. Derechos de los usuarios. Además de los derechos consagrados en la Ley 142 de 1994, el Estatuto de Protección al Consumidor y en las demás leyes o estatutos generales sobre la materia, los usuarios de servicios públicos tienen los siguientes derechos:

1. Presentar peticiones, quejas y recursos ante las empresas de servicios públicos y ante el Defensor del Usuario, obtener pronta y eficaz solución e impugnar las decisiones de la empresa ante el Defensor del Usuario.

2. Presentar quejas y denuncias ante la Superintendencia de Servicios Públicos contra las empresas de servicios públicos y el Defensor del Usuario por violaciones al régimen de protección al usuario o por incumplimiento de sus deberes.

3. Acudir a mecanismos alternativos de solución de conflictos para resolver conforme a Derecho y de manera oportuna, las diferencias que tengan con las empresas de servicios públicos.

4. Conocer el monto de los subsidios y contribuciones aplicados a cada servicio. En las facturas deben discriminarse los porcentajes y valores cobrados como contribución o aplicados como subsidio.

Parágrafo. Los derechos de los usuarios prevalecerán en la interpretación de cualquier cláusula o norma aplicable al servicio. Las normas del Régimen de Protección al Usuario son de orden público y, en caso de conflicto con otras disposiciones, se preferirá la interpretación que resulte más favorable a las pretensiones del usuario.

Artículo 4°. Obligaciones especiales. En adición a las obligaciones establecidas para las empresas de servicios públicos en la presente ley y en las de carácter general de protección al consumidor, quienes presten servicios públicos tendrán las siguientes:

1. Proporcionar los recursos para el funcionamiento del Defensor del Usuario, de acuerdo con el presupuesto acordado o señalado por la Superintendencia de Servicios Públicos.

2. Suministrar oportunamente y a su costa la información, documentos o pruebas requeridos por el Defensor del Usuario y la Superintendencia de Servicios Públicos, y abstenerse de realizar cualquier acto que obstaculice su labor.

3. Dar cumplimiento a las decisiones del Defensor del Usuario, en las condiciones y dentro del término señalado en las mismas.

4. Asegurarse de la exactitud de las mediciones de los consumos de los usuarios de los servicios públicos y la confiabilidad de los instrumentos utilizados, cuyo mantenimiento será responsabilidad de las empresas de servicios públicos, sin que haya lugar a cobros adicionales para el usuario por este concepto.

5. Suministrar información correcta, suficiente, precisa y que no induzca a error a los usuarios, respecto de sus derechos y los procedimientos para solicitar su protección, la cual deberá ser incorporada en las facturas y respuestas de las Peticiones, Quejas y Recursos (PQR).

6. Responder en forma respetuosa, precisa y clara las PQR que presenten los usuarios de los servicios públicos.

7. Permitir la realización y asistir a las inspecciones y auditorías que efectúe la Superintendencia de Servicios Públicos con el fin de verificar el cumplimiento de procedimientos y normas legales.

8. Obtener la certificación de empresas especializadas, de la conformidad de sus sistemas informáticos administrativos y de facturación, de acuerdo con las instrucciones y estándares que determine la Superintendencia de Servicios Públicos.

9. Cumplir con los indicadores de atención al usuario en los niveles señalados por la Superintendencia de Servicios Públicos.

10. Adoptar las medidas necesarias para garantizar las condiciones de seguridad en la prestación de los servicios públicos y en la operación de las redes, proteger el medio ambiente, utilizar de manera racional los recursos naturales, velando por su conservación y desarrollo sostenible.

Artículo 5°. Validez de los contratos de adhesión. Los contratos de adhesión para la prestación de servicios públicos serán válidos una vez la empresa haya informado de manera suficiente, anticipada y expresamente al usuario sobre la existencia, efectos y alcance de sus condiciones. El contrato deberá redactarse en idioma castellano, en términos comprensibles para cualquier usuario y no podrá incluir espacios en blanco.

Las empresas de servicios públicos están obligadas a entregar copia del contrato a más tardar dentro de los tres días siguientes a su suscripción o cuando lo solicite el usuario.

Artículo 6°. Modifícase el artículo 133 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 133. Cláusulas abusivas. Se prohíbe a las empresas de servicios públicos estipular cláusulas abusivas en los contratos que celebren.

Son cláusulas abusivas aquellas que producen un desequilibrio injustificado y significativo en perjuicio del usuario y las que, en las mismas condiciones, afecten el tiempo, modo o lugar en que el usuario puede ejercer sus derechos. Para establecer la naturaleza y magnitud del desequilibrio, serán relevantes todas las circunstancias relacionadas con la transacción particular que se analice.

Las siguientes cláusulas abusivas serán ineficaces de pleno derecho y se tendrán por no escritas, sin necesidad de declaración judicial:

1. Las que excluyen o limitan la responsabilidad de la empresa de manera no prevista expresamente en esta ley, o que trasladen al usuario o un tercero que no sea parte del contrato la responsabilidad del operador.

2. Las que trasladan al usuario la carga de la prueba que conforme con las normas legales corresponde a las empresas de servicios públicos.

3. Las que confieren a las empresas de servicios públicos facultades para, de manera unilateral, resolver el contrato, cambiar sus condiciones, suspender o terminar su ejecución, o limitar cualquier derecho contractual del usuario por razones distintas al incumplimiento de este o para realizar trabajos que sean indispensables para garantizar la seguridad, expansión o suministro del servicio.

4. Las que impliquen renuncia anticipada de los derechos del usuario.

5. Las que condicionan el ejercicio de cualquier derecho contractual o legal del usuario al consentimiento de las empresas, u obliguen al usuario a adoptar formalidades no contempladas en la ley para cumplir los actos o ejercer los derechos que le corresponden.

6. Las que autorizan al operador o a un delegado suyo a proceder en nombre del usuario.

7. Las que presumen cualquier manifestación de voluntad en el usuario, cuando de esta se deriven erogaciones a su cargo.

8. Las que obligan al usuario a continuar con el contrato por tiempos superiores a los necesarios para recuperar los costos de conexión del servicio.

9. Las que obligan al usuario a continuar con el contrato, aun cuando la empresa de servicios públicos no cumpla sus obligaciones.

10. Las que, presentes los supuestos de ley, impidan al usuario resolver el contrato o excepcionar el incumplimiento del operador.

Sin perjuicio de que la ineficacia de las cláusulas abusivas anteriormente señaladas opere de pleno derecho, la Superintendencia de Servicios Públicos, de oficio o a petición de cualquier interesado, podrá ordenar la corrección de los contratos y sancionar a las empresas que las hubieran incluido, además de ordenar las reparaciones a que haya lugar.

Las cláusulas abusivas no calificadas como ineficaces en los numerales anteriores, serán anulables por la jurisdicción en lo contencioso administrativo. No obstante, la Superintendencia de Servicios Públicos o el Defensor del Usuario en el ejercicio de las facultades que les atribuye esta ley, podrán disponer para cada caso particular la inaplicación de una cláusula abusiva no señalada expresamente como ineficaz”.

CAPITULO II

Sistema del Defensor del Usuario

Artículo 7°. El sistema del Defensor del Usuario. El sistema del Defensor del Usuario es un mecanismo de participación ciudadana de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, cuya finalidad es proteger sus derechos y garantizar que sus intereses sean debidamente atendidos por las autoridades administrativas y las empresas de servicios públicos.

El Defensor del Usuario procurará la efectiva solución de los conflictos entre los usuarios y las empresas de servicios públicos y el mejoramiento continuo de los procesos de atención de los usuarios, con independencia e imparcialidad.

El Defensor del Usuario podrá fungir como un mecanismo alternativo de solución de conflictos en los asuntos que los usuarios sometan a su decisión, siempre y cuando no haya conocido de ellos en vía gubernativa.

Artículo 8°. Defensor del Usuario. El Defensor del Usuario ejercerá de manera autónoma las siguientes funciones:

1. Proponer a las empresas y a las autoridades competentes, las políticas y las medidas correctivas que tiendan a mejorar la prestación de los servicios, las buenas relaciones y la confianza con sus usuarios, con el fin de procurar el mejoramiento continuo en el funcionamiento de las empresas.

2. Hacer las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los particulares en caso de amenaza o violación a los derechos de los usuarios. El Defensor podrá hacer públicas tales recomendaciones.

3. Resolver dentro del término legal los recursos de apelación que los usuarios interpongan contra las decisiones de las empresas de servicios públicos, de conformidad con el procedimiento señalado en la presente ley, ordenando las medidas correctivas a que haya lugar.

4. Ordenar la efectividad del silencio administrativo positivo cuando el operador no lo hiciere directamente e informar de este hecho a la Superintendencia de Servicios Públicos.

5. Conocer de las quejas y reclamaciones elevadas por los usuarios con fundamento en haber sufrido un trato grosero, negligente o no ajustado a la ley por parte de la empresa, que no hayan sido conocidas en instancia administrativa o judicial y representar a los usuarios para que se sancione a la empresa y disciplinariamente a los servidores públicos que cometan la falta. El Defensor del Usuario podrá guardar reserva sobre la fuente de su información y no estará obligado a revelarla, salvo por orden judicial.

6. Mediar en las peticiones colectivas formuladas por organizaciones cívicas o populares frente a las empresas o a las autoridades del sector.

7. Denunciar las irregularidades en la prestación del servicio o en la atención de los usuarios cuando tales conductas puedan afectarlos, intervenir en las investigaciones que se originen y recibir respuesta sobre el resultado de las actuaciones. El Defensor del Usuario podrá guardar reserva sobre la fuente de su información y no estará obligado a revelarla, salvo por orden judicial.

8. Ordenar las medidas correctivas necesarias para la adecuada protección del usuario, tales como la devolución de las sumas que se hayan pagado en exceso, reconexión del servicio, modificació n del contrato, inaplicación de las cláusulas abusivas y todas las demás tendientes a garantizar la efectividad de sus derechos.

9. Informar y hacer seguimiento sobre el cumplimiento por parte del operador de sus decisiones y de las instrucciones de la Superintendencia de Servicios Públicos y, en especial, de las medidas correctivas ordenadas por esta, así como solicitar ante la misma la imposición de multas sucesivas al operador por el incumplimiento de lo ordenado en sus decisiones.

10. Designar los empleados a su cargo y ejercer su control y vigilancia.

11. Elaborar y presentar anualmente a la empresa de servicios públicos un presupuesto y los requerimientos físicos necesarios para su funcionamiento y ordenar los gastos correspondientes.

12. Designar delegados de acuerdo con el reglamento que expida la Superintendencia de Servicios Públicos.

13. Remitir a la Superintendencia de Servicios Públicos toda la información que solicite sobre su gestión.

Artículo 9°. Participación en las comisiones de regulación. Modifícase el artículo 71 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 71. Composición. Las comisiones de regulación estarán integradas por:

71.1. El Ministro respectivo o su delegado, quien la presidirá.

71.2. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.

71.3. Un número de expertos de dedicación exclusiva, designados por el Presidente de la República para periodos de cuatro años, reelegibles y no sujetos a las disposiciones que regulan la carrera administrativa. Uno de ellos en forma rotativa ejercerá las funciones de coordinador de acuerdo con el reglamento interno.

A las comisiones de regulación asistirán el Superintendente de Servicios Públicos o el Superintendente Delegado para el respectivo servicio y un representante de los usuarios elegido por los Defensores de los Usuarios entre ellos mismos para un periodo de dos años. El Gobierno reglamentará su elección mediante un proceso democrático. El Superintendente y el Defensor de los Usuarios asistirán únicamente con voz”. Artículo 10. Designación y calidades del Defensor del Usuario. Para ser Defensor del Usuario se requiere ser profesional universitario con mínimo cinco años de experiencia específica.

El Defensor del Usuario será elegido por concurso de méritos. La Superintendencia de Servicios Públicos adelantará el concurso con observancia del reglamento que para el efecto establezca, el cual deberá contener una prueba de conocimientos sobre el régimen de los servicios públicos que tendrá un valor mínimo del 60% sobre la calificación total. Los documentos y las calificaciones del proceso serán de libre acceso al público.

Parágrafo 1°. Las empresas de servicios públicos cuyo número de usuarios sea inferior a 100.000, podrán agruparse para efectos de designar un Defensor del Usuario conjunto de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Parágrafo 2°. Para efectos de contabilizar el número de usuarios del servicio público de alcantarillado se tendrá en cuenta el censo de usuarios del servicio de acueducto.

Artículo 11. Inhabilidades e incompatibilidades del Defensor del Usuario. No podrá ser designado como Defensor del Usuario quienes se hallen incursos en cualquiera de las inhabilidades o incompatibilidades que a continuación se señalan:

1. Quienes hayan sido condenados por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública.

2. Quienes se hallen en interdicción judicial, inhabilitados por una sanción disciplinaria o penal, suspendidos en el ejercicio de su profesión o excluidos de esta.

3. Quienes padezcan cualquier afectación física o mental que comprometa la capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo.

4. Quienes dentro del año inmediatamente anterior sean o hayan sido representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, funcionarios o empleados en cargos de dirección y confianza de una empresa de servicios públicos, ni los cónyuges o compañeros permanentes de tales personas, ni sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad o primero civil.

5. Quienes posean acciones o cuotas de interés en una empresa de servicios públicos, y quienes posean más del 10% del capital de sociedades que tengan participación accionaria o de cuotas con este, antes de transcurrir un año de terminada su relación con la empresa, ni los cónyuges o compañeros permanentes de tales personas, ni sus parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.

Los funcionarios de la Oficina del Defensor del Usuario estarán sujetos a las mismas reglas sobre conflictos de intereses, inhabilidades e incompatibilidades, previstas para los funcionarios de la Superintendencia de Servicios Públicos.

Parágrafo 1°. Quien haya sido seleccionado y designado como Defensor del Usuario, una vez finalizado su período, no podrá tener vinculación laboral, comercial ni profesional por sí o por interpuesta persona, con la o las empresas de servicios públicos donde prestó sus servicios, ni ejercer cargos de elección popular dentro del territorio donde presta servicios la empresa, dentro del año siguiente al término del referido período.

Parágrafo 2°. Si llegare a sobrevenir inhabilidad o incompatibilidad en el Defensor del Usuario, este deberá informar el hecho tanto al operador que lo haya designado como a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que proceda a designar a quien le suceda en su orden con las mejores calificaciones del concurso.

Artículo 12. Garantía de imparcialidad. Será aplicable al Defensor del Usuario en materia de recusación, impedimentos y procedimiento, lo señalado en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo. Sobre las recusaciones e impedimentos del Defensor del Usuario conocerá el Superintendente de Servicios Públicos.

Artículo 13. De la remoción. La Superintendencia de Servicios Públicos, podrá ordenar la remoción del Defensor del Usuario de oficio o a solicitud de parte, cuando se presente alguna de las siguientes causales:

1. Cuando de manera reiterada omita el cumplimiento de los términos legales.

2. Cuando sus decisiones, de manera reiterada, contraríen las normas y las instrucciones de la Superintendencia de Servicios Públicos.

3. Cuando omita el cumplimiento de las funciones legales.

4. Cuando haya sido sancionado en dos o más ocasiones.

5. Cuando sobrevenga una inhabilidad o incompatibilidad.

6. Cuando se encuentre falsedad en la información suministrada para su designación, o irregularidad en el proceso de selección, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

7. Cuando se evidencie falta de autonomía del Defensor del Usuario respecto de la empresa de servicios públicos.

8. Cuando se compruebe ineficiencia en el manejo y administración del presupuesto y de los recursos asignados.

Artículo 14. Cesación en el ejercicio de sus funciones. El Defensor del Usuario cesará en el ejercicio de sus funciones en los siguientes casos:

1. Por incapacidad legal sobreviviente.

2. Por orden de remoción de la Superintendencia de Servicios Públicos.

3. Por renuncia debidamente aceptada por el Superintendente de Servicios Públicos. El plazo para la aceptación de la renuncia será máximo de treinta días hábiles, contados a partir de su presentación. Vencido el mismo deberá hacer entrega del cargo al Superintendente de Servicios Públicos o a quien este indique.

4. Si existe condena en firme por la comisión de un delito o sanción disciplinaria que imponga su destitución del cargo.

Parágrafo. En los casos de remoción, de cesación de funciones y de renuncia, el Defensor del Usuario deberá ser sustituido por quien lo haya sucedido en las tres siguientes mejores calificaciones del concurso, en su orden. De no ser esto posible, así como en el caso de declaración de desierto el concurso, corresponderá a la Superintendencia de Servicios Públ icos efectuar la designación en interinidad de entre quienes integren la Oficina del Defensor del Usuario respectiva, mientras se realiza un nuevo concurso.

Artículo 15. Presupuesto y remuneración. El presupuesto de la oficina del Defensor del Usuario será aprobado por la Superintendencia de Servicios Públicos y se determinará anualmente en función de las quejas, recursos y soluciones a los conflictos que tramite y deberá contemplar lo referente a espacio físico, equipos de cómputo, oficina, conexión de internet, mantenimiento de una página web y un número de atención al usuario, así como el personal suficiente para tramitar de manera ágil y eficiente las quejas y recursos presentados por los usuarios.

Las empresas que presten varios servicios públicos domiciliarios podrán tener un solo Defensor del Usuario. El Defensor del Usuario deberá tener un delegado en aquellos municipios donde la empresa preste servicios a más de 50.000 usuarios. En todo caso, las empresas de servicios públicos deberán tener un delegado del Defensor del Usuario en la capital del departamento o en la ciudad con mayor número de usuarios de ese departamento.

Parágrafo. La remuneración del Defensor del Usuario será igual a 20 smlm para las empresas que tengan más de 500.000 usuarios. En las empresas que tengan entre 250.000 y 500.000 usuarios recibirá una remuneración equivalente a 10 smlm. En las empresas con menos de 250.000 usuarios, la remuneración será igual a 5 smlm.

Artículo 16. Responsabilidad. El Defensor del Usuario será responsable fiscal y disciplinariamente por los recursos que constituyen el presupuesto de la oficina. Los recursos serán administrados por una entidad fiduciaria.

Artículo 17. Sistema Unico de Información. El Sistema Unico de Información que administra la Superintendencia de Servicios Públicos tendrá un módulo que contendrá la información sobre las organizaciones que expresen su voluntad de colaborar con los usuarios para el entendimiento de los proyectos de resolución. El Sistema Unico de Información divulgará los nombres y las direcciones de tales organizaciones, sin que la disponibilidad de esta información lo haga responsable por su idoneidad. Las relaciones entre tales organizaciones y los usuarios serán de exclusiva incumbencia de unas y otros y no generará responsabilidad alguna para el Sistema Unico de Información.

CAPITULO III

Facturación

Artículo 18. Modifícase el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 150. Mérito ejecutivo de las facturas. Las facturas deben ser expedidas y remitidas a los usuarios en la oportunidad que la regulación defina o, en su defecto, en la que se establezca en el contrato de prestación de servicios. Al cabo de cinco meses de haberse prestado el servicio no se podrá cobrar bienes o servicios que no se facturaron oportunamente. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del usuario.

Las facturas expedidas por las empresas de servicios públicos prestan mérito ejecutivo, sin necesidad de la aceptación por el usuario en los siguientes casos:

1. Transcurridos dos meses desde la fecha señalada en la factura para el pago oportuno, sin que se hubiera presentado recurso alguno.

2. Vencido el término de quince días para interponer el recurso ante el Defensor del Usuario, sin que se hubiese hecho uso del mismo.

3. Cuando se comunica la decisión del Defensor al Usuario.

La factura respecto de la cual se haya producido el silencio administrativo positivo no prestará mérito ejecutivo. La acción ejecutiva para el cobro de las facturas caduca en un año, contado desde la fecha en que esta quede en firme”.

CAPITULO IV

Recursos

Artículo 19. Modifícase el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 152. Derecho de petición, quejas y recursos. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

Las empresas deberán suministrar un número de radicación al usuario para que este pueda hacer seguimiento a sus peticiones, quejas o recursos por cualquier medio, incluso telefónico o electrónico, cuando esta alternativa esté disponible, de acuerdo con las condiciones de la empresa”.

Artículo 20. Modifícase el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 154. Término para recurrir. Dentro de los dos meses siguientes a la fecha prevista en la factura para el pago oportuno del respectivo servicio o servicios, podrá presentarse recurso de reposición contra la factura ante la empresa de servicios públicos o de apelación ante el Defensor del Usuario. El recurso de apelación podrá interponerse directamente o en subsidio el de reposición.

Para interponer el recurso no se requiere presentación personal ni intervención de abogado,  aunque actúe por conducto de mandatario y podrán presentarse en forma verbal, escrita, telefónica, por fax o medios electrónicos. Se entenderá que se interpone el recurso de reposición con la simple manifestación del usuario de su inconformidad con la factura.

La decisión del operador será motivada en Derecho y deberá pronunciarse sobre todas las peticiones e inconformidades planteadas por el usuario. Cuando se discuta sobre la factura, la empresa deberá revisar todos los valores incluidos en la factura y explicar el procedimiento como se liquidaron.

Realizado el pago de la factura podrá presentarse el recurso dentro de los cinco meses siguientes a la fecha señalada para el pago oportuno. Vencido este término no podrá presentarse recurso alguno contra la factura”.

Artículo 21. Modifícase el artículo 156 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 156. Recurso ante el Defensor del Usuario. Contra las decisiones de las empresas de servicios públicos procede el recurso de apelación ante el Defensor del Usuario, el cual podrá presentarse directamente o por medio de la empresa de servicios públicos, dentro de los quince días siguientes a la fecha de recibo de la decisión por el usuario.

En la comunicación de la decisión de la empresa de servicios públicos deberá informarse al usuario que contra la misma procede recurso de apelación ante el Defensor del Usuario, así como los términos para interponerlo. Se entenderá interpuesto el recurso con la simple manifestación de inconformidad del usuario con la respuesta”.

Artículo 22. Modifícase el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 158. Silencio Administrativo Positivo. La empresa debe resolver el recurso dentro de los treinta días siguientes a su presentación, incluida la práctica de pruebas. El recurso se entenderá resuelto en la fecha en que la decisión correspondiente sea puesta en correo certificado a la dirección suministrada por el usuario para notificaciones y en su defecto a la dirección de envío de la facturación.

Vencido el término de treinta días sin que la empresa haya resuelto el recurso, opera de pleno derecho el silencio administrativo positivo, el cual no requiere acto que así lo declare. La empresa de servicios públicos, dentro de los cinco días siguientes a la ocurrencia del silencio, deberá proceder a hacerlo efectivo mediante la adopción de las medidas que correspondan a una decisión favorable al peticionario. Cuando el recurso se presente directamente ante el Defensor del Usuario no operará el silencio administrativo positivo.

Si la empresa no hace efectivo el silencio administrativo, el usuario podrá solicitar al Defensor del Usuario que ordene a la empresa cumplir los efectos del silencio, petición que deberá ser resuelta en un término máximo de diez días”.

Artículo 23. Modifícase el artículo 159 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

“Artículo 159. Decisión. Las decisiones del Defensor del Usuario deberán motivarse en Derecho y pronunciarse sobre todas las peticiones e inconformidades expresadas, y comunicarlo al usuario dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su presentación.

Cuando el Defensor del Usuario incumpla el término señalado en la ley para comunicar la resolución del recurso, el usuario podrá quejarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos con el fin de que esta entidad ordene al Defensor del Usuario reso lver el recurso en un término máximo de diez días.

Si la empresa de servicios públicos no da cumplimiento a lo resuelto por el Defensor del Usuario dentro del término señalado por este, que no podrá ser superior a un mes, el usuario o el Defensor podrán solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos que imponga multas sucesivas proporcionales al valor de la reclamación y no inferiores a tres smlm hasta cuando se acredite su cumplimiento.

Contra la decisión del Defensor del Usuario no procede recurso alguno, pero podrá ser revisada por la jurisdicción contencioso administrativa.

Artículo 24. Favorabilidad. La decisión del Defensor del Usuario no podrá ser más gravosa o desfavorable para el usuario frente a lo decidido por la empresa.

CAPITULO V

Solución de conflictos

Artículo 25. Amigable composición. El usuario y la empresa de servicios públicos podrán acordar que las diferencias entre ellos sean resueltas por el Defensor del Usuario como amigable componedor, siempre que el Defensor del Usuario no haya intervenido en el trámite de los recursos. En este caso, la decisión del Defensor del Usuario producirá los efectos legales relativos a la transacción.

CAPITULO VI

Tarifas

Artículo 26. Adopción de fórmulas tarifarias. Cuando las comisiones de regulación adopten fórmulas tarifarias, deberán observar las siguientes reglas:



1. Antes de doce meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias, la respectiva comisión de regulación deberá poner en conocimiento de las entidades prestadoras y de los usuarios, las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente.

2. Las bases sobre las cuales se efectuará el estudio para determinar las fórmulas deberán cubrir como mínimo los siguientes puntos:

a) Aspectos generales del tipo de regulación a aplicar;

b) Aspectos básicos del criterio de eficiencia;

c) Criterios para temas relacionados con costos y gastos;

d) Criterios relacionados con calidad del servicio;

e) Criterios para remunerar el patrimonio de los accionistas;

f) Los demás criterios tarifarios contenidos en la ley.

3. Los resultados obtenidos del estudio que se adelante para la adopción de las fórmulas a las que se refiere el presente artículo, se harán públicos a medida que sean recibidos por la respetiva comisión de regulación, advirtiendo que son elementos de juicio para esta y que, en consecuencia, no la comprometen.

4. Tres meses antes de la fecha prevista para que inicie el periodo de vigencia de las fórmulas tarifarias, se deberán hacer públicos en la página web de la comisión de regulación correspondiente los proyectos de metodologías y de fórmulas, los estudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones.

Adicionalmente, la comisión de regulación deberá preparar un documento con una explicación en leng uaje sencillo sobre el alcance de la propuesta de fórmulas tarifarias. Este documento se remitirá a los Gobernadores, quienes se encargarán de divulgarlo. Este documento deberá contener una invitación para que los interesados consulten a través de la página web de la comisión de regulación correspondiente, los proyectos de metodologías y de fórmulas, los estudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones.

5. Cada comisión de regulación organizará consultas públicas, en distintos distritos y municipios, durante un período que comience en la misma fecha en que se remita la información a los Gobernadores y termine dos meses después. Las consultas públicas tendrán entre sus propósitos el de lograr la participación de los usuarios.

Artículo 27. Consultas públicas. Las consultas públicas que deben realizar las comisiones de regulación se sujetan a las siguientes reglas:

1. Serán convocadas por lo menos con 10 días de antelación, indicando el tema, la metodología, el día, la hora, el lugar de realización, el plazo y los requisitos de inscripción.

2. Podrán intervenir los representantes de las personas prestadoras de los servicios objeto de la decisión; los vocales de los comités de control social de los servicios públicos que fueren debidamente acreditados; los representantes legales de las ligas o de las asociaciones de consumidores; los representantes legales de las organizaciones gremiales; y los delegados de las universidades y centros de investigación y los usuarios.

3. Para intervenir, los interesados deberán inscribirse y radicar con una anticipación no inferior a dos días hábiles a su realización, el documento que servirá de base para su exposición, el cual de berá relacionarse directamente con la materia objeto de la consulta pública.

4. La consulta será grabada y esta grabación se conservará como memoria de lo ocurrido.

5. Una vez terminada la consulta, se levantará una memoria escrita en la cual se incorporarán los documentos presentados y los principales puntos que fueron objeto de debate.

6. Deberá elaborarse el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada comisión de regulación evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento contendrá las razones por las cuales se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos.

7. Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cual cada comisión de regulación revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral.

Artículo 28. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.

Autor, José Fernando Castro Caycedo, Representante a la Cámara; Rubén Darío Quintero, Senador de la República; Omar Flórez, Representante a la Cámara.

EXPOSICION DE MOTIVOS

Honorables Representantes a la Cámara:

Con el debido respeto presento a consideración del Congreso de la República, por conducto de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley por la cual se establece el Régimen General de Protección al Usuario y el Sistema del Defensor del Usuario, cuya importancia y justificación se expone a continuación:

A. Los servicios públicos y el Estado Social de Derecho

Es de la esencia del Estado moderno, concebido bajo los principios revolucionarios de Norteamérica y Francia de libertad e igualdad para todos, procurar la realización de los derechos consagrados en las Cartas Políticas, muchos de los cuales se concretan mediante la prestación universal de los servicios públicos.

En las últimas décadas se ha presentado un cambio en el modelo de gestión de los servicios públicos, siguiendo los postulados de la economía moderna. El Estado ha dejado de ser una organización providente que resuelve cada una de las necesidades de sus asociados, sin consideración a los costos fiscales para que las generaciones presentes y futuras puedan representar. Antes que un empresario o proveedor de bienes y servicios, la principal responsabilidad del Estado debe ser la de crear las condiciones necesarias para el desarrollo equitativo de la sociedad, organizando la prestación de los servicios públicos con el concurso activo de los particulares y de las comunidades organizadas.

Este cambio en la orientación del Estado está fundamentado en la Constitución de 1991. Según el artículo 365, el Estado tiene la obligación de garantizar la atención eficiente de las necesidades básicas de la población con la participación de las comunidades organizadas y de los particulares. Con la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994, la primera para los servicios públicos domiciliarios en general y la segunda para el sector eléctrico, se produjo una revolución apoyada en un aumento de la inversión, principalmente privada, cuyo principal resultado fue el aumento de la cobertura como se observa en la siguiente gráfica.

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Sin embargo, este crecimiento también conllevó un aumento de las tarifas. Es cierto que en la mayoría de los servicios públicos domiciliarios existía un rezago en las tarifas por lo que era necesario ajustarlas gradualmente para que pudieran cubrir los costos de operación y reconociendo una justa utilidad para los inversionistas.

En general, puede afirmarse que durante las etapas de transición y consolidación del cambio, las políticas estatales y, concretamente, la regulación, se concentraron en estimular la inversión privada, procurar la eficiencia en la operación de los servicios y, donde era posible, facilitar la competencia. Aun cuando estas acciones redundan en beneficio de los usuarios, no se hizo un esfuerzo paralelo de igual proporción para defender sus derechos, anteponiendo los intereses de los empresarios. Es por esto que se requiere reforzar el régimen de protección a los consumidores de servicios públicos y los mecanismos de participación ciudadana, con el fin de que las opiniones de la población también sean atendidas.

B. La protección de los usuarios de los servicios públicos

Es posible que el régimen actual contemple una amplia lista de derechos para los usuarios de los servicios públicos. Sin embargo, en la práctica los usuarios no encuentran una respuesta satisfactoria para sus peticiones y no existe equidad en su relación con las empresas de servicios públicos. Por lo tanto , el principal objetivo de la ley es equilibrar las cargas de los usuarios y las empresas, facilitando a los usuarios el conocimiento de sus derechos y de la forma como se prestan los servicios.

En este sentido, se invierte la carga de algunas obligaciones como la del mantenimiento de los equipos d e medición, actualmente en cabeza de los usuarios por disposición del artículo 144 de la Ley de Servicios Públicos. La norma comentada establece que las empresas pueden exigirle a los usuarios la adquisición, instalación y el mantenimiento de los medidores cuando es claro que ellos carecen de los conocimientos necesarios sobre la calidad y demás características de esos equipos pero, en cambio, las empresas pueden retirar los medidores para verificar su estado, constituyéndose en muchas ocasiones en un motivo de abuso y de un número considerable de reclamaciones por parte de los usuarios.

Asimismo, se exige que la respuesta a las peticiones y reclamos de los usuarios sea respetuosa, completa y precisa, pues es común que las mismas se produzcan mediante pro-formas, que evidencian la falta de revisión de los hechos manifestados en cada caso, al punto que se conocen respuestas contradictorias frente a una misma situación y, a veces, para el mismo usuario.

Un avance del proyecto de ley en esta materia es la posibilidad de establecer indicadores de gestión que tengan relación con la atención del cliente, de manera que el control no consista simplemente en la medición de indicadores operativos o financieros, sino que se extienda a mejorar los procesos que tienen que ver con los clientes de las empresas, la mayoría de las cuales tienen una posición monopólica en el mercado, pues la sustitución del proveedor de servicios en muchos casos, como la recolección de basuras o el servicio de acueducto es prácticamente imposible, y también es muy reducida para la energía eléctrica o el gas domiciliario.

Otro tema importante en el que se produce un cambio frente a la actual legislación es el de las cláusulas abusivas en los contratos con los usuarios de servicios públicos. La prestación masificada de los servicios públicos impone que las relaciones con los usuarios sean establecidas de manera unilateral por la empresa, sin posibilidad de discusión para los usuarios. Aun cuando la norma actual contempla un amplio listado de las cláusulas abusivas que pueden presentarse en los contratos para el suministro de servicios públicos, la ley señala que las mismas solo pueden constituir abuso de posición dominante y, eventualmente, conducir a la nulidad de alguna de ellas, cuando el contrato se analiza en su conjunto, pero incluso, no está prevista la nulidad de las mismas, de manera que sería necesario acudir a un proceso judicial para esos efectos, lo cual constituye una carga excesiva que solo sería compensada en forma individual y siempre que bajo las circunstancias probatorias se demuestre en cada caso concreto.

Por lo tanto, para facilitar la defensa de los usuarios y no permitir que las empresas abusen de su posición dominante, se definen como nulas de pleno derecho y, por lo tanto, no se requiere la declaración judicial para ese efecto, aquellas cláusulas que configuran límites al ejercicio de derechos del suscriptor, permiten al proveedor suplantar la voluntad del consumidor, limitan al consumidor la libertad de elegir al proveedor de servicios o le obligan a adquirir bienes o servicios que no necesita, las que fijan unilateralmente condiciones procesales o judiciales para que los usuarios puedan presentar sus reclamaciones o entraban el acceso a los mecanismos judiciales.

Otro aspecto que contempla el proyecto se refiere a la información que deben recibir los usuarios sobre el monto de los subsidios y las contribuciones que aplican las empresas, para que puedan verificar que se cumple con el principio de solidaridad y redistribución de ingresos que la Constitución Política consagra (artículo 367) y con los mandatos legales que la desarrollan. Esta regla hace parte de los derechos de los usuarios que el proyecto de ley adiciona en su artículo 3°.

C. El Defensor del Usuario

La multiplicidad y dispersión de normas, la falta de conocimiento para el uso de las acciones y recursos legales, el tiempo y el esfuerzo que requieren, la dificultad de cumplir con las formalidades o pruebas que en algunos casos se exigen, el volumen de las reclamaciones, el poco valor que pueden tener, la demora en la solución de las controversias, la permisividad de las autoridades y la ausencia de alternativas que permitan elegir otros proveedores, desalientan el ejercicio de este derecho por parte de los usuarios, de manera que es común encontrar una actitud pasiva, que conduce a una autorización tácita para desconocer las normas que los protegen.

En síntesis, la proliferación de mecanismos en el ordenamiento jurídico no garantiza los derechos de los usuarios y, por el contrario, conlleva la creación de trámites engorrosos y a la concentración de actuaciones en las instancias administrativas y judiciales, con alto desgaste para el Estado. Por lo anterior, en algunos países existen mecanismos alternat ivos, como el Ombudsman o Defensor del Usuario, que tiene la misión de promover el cumplimiento de las normas que rigen la prestación del servicio y mejorar las relaciones de las empresas con los usuarios, interviniendo en la solución de las reclamaciones, procurando que se adopten decisiones justas y proponiendo soluciones en defensa del interés general.

Para el efecto, el Ombudsman debe rodearse de instrumentos que garanticen su independencia, neutralidad y la confianza del público, actuando como fuente de información y promotor del cambio en las empresas1. Por lo tanto, el sistema del Defensor del Usuario debe ser financiado por las mismas empresas por tratarse de una institución que crea valor en las organizaciones, facilitando la solución de las diferencias con los usuarios y disminuyendo su carga administrativa y la de la Superintendencia de Servicios Públicos.

1. Origen

El Ombudsman2 o Justitieombudsman fue creado en Suecia, después de la revolución (1809), con el fin de que el Parlamento como órgano representativo del pueblo, pudiera tener algún control sobre el poder ejecutivo y vigilará el cumplimiento de las leyes y reglamentos por parte de los servidores públicos3. Con el tiempo, sus competencias se han extendido y adaptado a otras necesidades, de manera que en la actualidad es común identificarlo en muchos países como un defensor de los Derechos Humanos, quedando en un segundo plano, incluso desapareciendo, su función original de servir como mecanismo de control entre las ramas del poder.

Esta figura se ha extendido al sector privado para que defienda los intereses de los consumidores ante el comercio organizado en general o, de manera específica, en ciertas industrias o sectores y como mecanismo alterno de solución de conflictos, convirtiéndose en un canal de considerable valor entre las empresas y los consumidores para atender las reclamaciones que surgen de la comercialización de bienes y servicios en forma masiva y, especialmente, mediante la figura de los contratos de adhesión. Así, se ha previsto la existencia del Ombudsman para el mercado de bienes raíces, la actividad financiera y aseguradora, o la provisión de servicios públicos como el transporte aéreo, los medios masivos de comunicación y los servicios de telecomunicaciones.

2. Características

La misión del Defensor del Usuario debe ser la de promover el cumplimiento de las normas que rigen el funcionamiento de una organización y sus relaciones con el público, procurando que se adopten decisiones justas y proponiendo soluciones para resolver los problemas que tenga la organización, en defensa del interés general. Para el efecto, debe rodearse de instrumentos que garanticen su independencia, neutralidad y confianza del público para un efectivo cumplimiento de su misión, permitiéndole actuar como fuente de información entre los diferentes niveles jerárquicos, experto en solución de controversias y promotor de cambios.

2.1 Independencia

El Defensor del Usuario debe actuar con independencia, tanto de la persona u organismo que lo designa como de la organización respecto de la cual ejerce sus funciones. En consecuencia, para cumplir con este principio, la figura del Defensor del Usuario debe rodearse de las siguientes garantías:

a) Dentro de sus funciones no puede estar la de obedecer instrucciones impartidas por los directivos de la organización, ni a su vez estos pueden ejercer un control sobre sus actos o el cumplimiento de sus funciones;

b) Los procedimientos de nombramiento y remoción deben ser públicos, objetivos y previamente definidos, de manera que aseguren la idoneidad de las personas que desempeñan el cargo y la ausencia de conflictos de interés con los representantes o propietarios de la organización;

c) Los requisitos para desempeñar el cargo de Defensor del Usuario deben ser estrictos, para garantizar las mejores calidades profesionales y humanas;

d) El Defensor del Usuario debe tener plena autonomía para dirigir las personas a su cargo y organizar su dependencia, pudiendo nombrar y remover libremente a sus colaboradores;

e) El Defensor del Usuario no puede desempeñar ninguna otra función que pueda comprometer su neutralidad;

f) El Defensor del Usuario puede actuar de oficio y debe tener poder para solicitar cualquier información o documento que requiera, siendo obligatorio que todos los miembros de la organización colaboren con él, sin que pueda oponerse ninguna razón para ello.

2.2 Imparcialidad y justicia

Para garantizar la imparcialidad y justicia, el Defensor del Usuario solo puede tener en consideración el cumplimiento de las normas que rigen la organización y su funcionamiento. En consecuencia, no representa los intereses de una parte en especial, aunque debe velar por que se otorguen las garantías procesales necesarias y por que las decisiones que adopte el órgano competente sean imparciales y debidamente sustentadas.

2.3 Credibilidad y Confidencialidad

La credibilidad es el elemento fundamental de esta institución, pues como carece de un poder formal de decisión, la efectividad de sus recomendaciones se basa en el respeto de su figura, el conocimiento específico de los temas a su cargo, la objetividad con que los maneje y la confianza que proyecte con sus opiniones.

Para lograr esto, es importante que las opiniones del Defensor del Usuario sean públicas y sean divulgadas de manera eficaz entre las personas que pueden requerir de sus servicios, siendo usual que rinda informes periódicos sobre su gestión, incluyendo de manera especial, las recomendaciones que considere necesarias para mejorar el funcionamiento de la organización.

También es necesario garantizar la confidencialidad de la información que recibe, a menos que las personas que la suministren lo autoricen para revelar su fuente, que pueda existir una situación que represente un grave peligro o que se trate de la comisión de un delito.

Finalmente, como reflejo de la credibilidad y confianza que los usuarios tengan en la institución, la decisión de acudir al Defensor del Usuario debe ser voluntaria y no deben exigirse formalidades especiales para ello. Por lo tanto, los usuarios tendrán el derecho de acudir a los mecanismos formales, administrativos o judiciales, si así lo prefieren.

D. El derecho a reclamar de los usuarios

Si el primer derecho de los usuarios es recibir un servicio de buena calidad, el segundo debería ser el de presentar quejas por la mala prestación del servicio, pero resulta erróneo suponer que todos los usuarios tienen conocimiento de sus derechos. Es cierto que el ordenamiento jurídico prevé la existencia de procedimientos para presentar reclamaciones por la prestación de los servicios públicos, especialmente contra las facturas, pero la posibilidad de presentar reclamaciones no garantiza una respuesta oportuna y adecuada a las pretensiones de los usuarios.

Al modificar el artículo 152 de la Ley de Servicios Públicos, se fortalece la posición de los usuarios frente a la empresa, reiterando algunas disposiciones que ya existen y complementándolas, por ejemplo, al exigir que se entregue un número de radicación al usuario con el fin de que pueda hacerle seguimiento sin que tenga que acudir personalmente para conocer la situación de sus peticiones. Asimi smo, se corrigen algunas contradicciones que tiene la propia ley, como ocurre con el inciso final del artículo 152, el cual dispone que “[l]as normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela”, es decir, bajo las reglas del Derecho Privado; mientras el inciso final del artículo 153 señala que [l]as peticiones y recursos serán tratados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”, es decir, con base en el Código Contencioso Administrativo.

También se estable que cualquier manifestación de inconformidad con la factura debe ser entendida por la empresa como un recurso. De esta manera se simplifican los procesos y se agiliza para beneficio de ambas partes la solución de sus diferencias, pues actualmente es necesario presentar una reclamación, después el recurso de reposición y, posteriormente, el de apelación para concluir esta especie vía gubernativa, con términos y condiciones diferentes para cada acto.

Asimismo, en defensa de los usuarios se señalan expresamente los casos en que la factura presta mérito ejecutivo, norma que guarda correspondencia con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo. De esta manera se fija con claridad el momento en el cual la empresa puede iniciar las acciones judiciales correspondientes para obtener el pago de lo debido sin abusar de ese derecho, pues es conocido que muchas veces las empresas cohesionan a los usuarios mediante etapas que denominan de “cobro prejurídico” para forzar al usuario a pagar, aun cuando existan reclamaciones pendientes por resolver.

E. Tarifas

El capítulo final reproduce una parte del Decreto 2696 de 2004, actualmente vigente, especialmente en cuanto al procedimiento para la adopción de las fórmulas t arifarias. La norma en mención contempla la obligación para las comisiones de regulación de realizar un estudio con suficiente anticipación para determinar las bases sobre las cuales se fijarán las nuevas fórmulas tarifarias.

De esta manera se busca que las comisiones de regulación respondan ante los usuarios por las tarifas que fijen y que, correlativamente, los usuarios participen en estas decisiones y puedan verificar que no deben pagar por costos ineficientes de las empresas, producto de su mala administración, política de transparencia que debe integrar la política del Estado en materia de servicios públicos y no quedar sujeta a la discreción del poder Ejecutivo, como resultado de cambios de Gobierno.

José Fernando Castro Caycedo, Representante a la Cámara; Rubén Darío Quintero, Senador de la República; Omar Flórez, Representante a la Cámara.

Bogotá, D. C., agosto de 2006.

CAMARA DE REPRESENTANTES

SECRETARIA GENERAL

El día 31 de agosto del año 2006 ha sido presentado en este Despacho el Proyecto de ley número 090 con su correspondiente exposición de motivos, por el honorable Senador Rubén Darío Quintero y el honorable Representante Omar flórez.

El Secretario General,



Angelino Lizcano Rivera.


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