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Prevención comunitaria del delito: aspectos teórico-conceptuales 1 José Ma. Rico lima, mayo 2005 introduccióN


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PREVENCIÓN COMUNITARIA DEL DELITO:

ASPECTOS TEÓRICO-CONCEPTUALES 1
José Ma. RICO

Lima, mayo 2005

INTRODUCCIÓN
Desde las dos últimas décadas, fuertes incrementos de las tasas de criminalidad -en particular de los delitos violentos- y del sentimiento de inseguridad ante el delito constituyen un motivo de honda preocupación en casi todos los países de América Latina, cuyos ciudadanos expresan además su insatisfacción con respecto a la respuesta estatal ante el fenómeno delictivo.
Desde mucho antes, estos aspectos también habían sido causa de inquietud en numerosos países (sobre todo, en América del Norte y Europa), originando numerosos estudios sobre la criminalidad, el funcionamiento del sistema penal y la eficacia de las medidas preventivas y represivas pensadas para el tratamiento del delito; estos estudios mostraron la ineficiencia de los modelos “clásicos” citados para resolver el problema. Surgieron entonces nuevos enfoques, sobre todo en materia policial y preventiva, cuya aplicación se ha traducido en disminuciones -a veces sensibles- de las tasas delincuenciales y del sentimiento de inseguridad, así como en una mejor imagen de las instituciones involucradas en la reacción oficial frente al delito. Una de sus principales características ha sido -y sigue siendo- además la participación de la comunidad en la identificación y aplicación de las acciones orientadas a la solución de un problema tan preocupante.
Actualmente se dispone en el plano internacional de un nivel considerable de conocimientos, instrumentos y estrategias que han mostrado su utilidad para enfrentar en forma exitosa la problemática de la criminalidad (en su doble faceta represiva y preventiva) y del sentimiento de inseguridad. Aunque a un nivel inferior, también existen datos del mismo tipo en América Latina. Por ello, después de intentar un correcto planteamiento teórico-conceptual del tema, se procederá a la presentación sistematizada de sus principales componentes, ambos indispensables para la formulación y aplicación de políticas públicas en el sector.


PLANTEAMIENTO DEL TEMA
Para un correcto planteamiento del tema y de sus componentes, importa proceder a un análisis crítico de algunos conceptos básicos hasta ahora presentados (seguridad ciudadana, política criminal, prevención) y sus necesarias interacciones.
A. Seguridad ciudadana
En América Latina, la problemática de la seguridad ciudadana se sitúa en el siguiente contexto:


  • escasas experiencias nacionales o locales, sobre todo debidamente planteadas y evaluadas;




  • una bibliografía sobre el tema cada vez más abundante pero repetitiva y dispersa (por lo que no suele ser conocida por el conjunto de especialistas de la región);




  • persistencia de la costumbre de adoptar modelos foráneos, sobre todo estadounidenses, sin tomar en cuenta su valor y las realidades propias;



  • las dificultades para superar la contradicción entre nuevas legislaciones penales de tipo garantista y las tendencias represivas de la población;




  • los obstáculos con que aún se enfrentan numerosos países del área en el proceso de transición a la democracia, iniciado a principios de los años 80;




  • las tendencias recientes en materia política y económica (globalización, descentralización, regionalización, libre mercado) que, por su impacto sobre la problemática de la seguridad ciudadana, imponen una reflexión sobre el papel del Estado en este campo; y




  • la ausencia de políticas estatales integrales en la materia.

Aunque los especialistas no suelen dar una definición explícita del término, coinciden en subrayar la complejidad de un tema en el que, entre otros aspectos, se combinan elementos de realidad (la criminalidad, o sea, el conjunto de delitos que se cometen efectivamente en una sociedad determinada, la legislación penal y el funcionamiento de los diversos componentes del sistema penal) y de percepción (la opinión de los ciudadanos sobre la delincuencia y la intervención estatal), para cuya solución se imponen acciones claramente diferenciadas aunque congruentes entre sí.


Algunos de ellos, después de haber barajado los diversos conceptos utilizados en este ámbito (seguridad nacional, pública, integral, humana, ciudadana) e indicado la relación existente entre la noción de “seguridad” con las de libertad, derechos humanos, democracia, criminalidad, orden público, etc., han sugerido reemplazar el término “seguridad ciudadana” por otros más abarcadores y capaces de superarlo. En este sentido, se han propuesto otros conceptos, tales como el de “seguridad de los habitantes” (lo que permitiría incorporar, no solo a los ciudadanos de un país, sino a todas las personas sin excepción: menores, inmigrantes indocumentados, refugiados, turistas) o el de “desarrollo humano sostenible” (que incluiría, además de la garantía de no ser víctima de un delito, la de poder vivir en un Estado de derecho y disponer de niveles razonables de bienestar en los campos de la salud, la educación, el ingreso, la vivienda, etc.).
Para justificar este cambio terminológico se han invocado dos razones: la primera, la necesidad de no excluir de la protección social antidelictiva a ningún ciudadano; la segunda, los malos antecedentes que el término “seguridad ciudadana” tiene en América Latina. Con respecto a la primera justificación, puede señalarse que, además de tratarse de un concepto ampliamente acuñado, postula que éste no incluye a todas las personas que residen en un país determinado, hipótesis desmentida con la sola lectura de las publicaciones hechas sobre las experiencias en el sector. En cuanto a la segunda justificación, posiblemente traduzca cierto temor a un pasado relativamente reciente, pero felizmente superado. Además, la aceptación de términos tan amplios, no sólo podría llevar casi necesariamente a una pérdida rápida de sustancia del tema, sino que supondría una importante ruptura con procesos conocidos y aún no resueltos en forma satisfactoria, con el consiguiente peligro de adentrarse en un terreno plagado de incógnitas y pretender resolver serios problemas humanos y sociales en forma puramente retórica o simbólica.
B. Política criminal
Aunque, con respecto a este término, suelen proponerse definiciones variadas, existe cierta concordancia en definir la política criminal como el conjunto de métodos por medio de los cuales el cuerpo social articula respuestas frente al fenómeno criminal. Deben destacarse dos elementos de esta definición: “un conjunto de métodos” supone el recurso a medidas no exclusivamente represivas; y “el cuerpo social” designa no solamente el aparato penal oficial sino otras instancias que tradicionalmente no han intervenido -o intervenido poco- frente al crimen.
De acuerdo con la interpretación más clásica y formal, el Estado puede intervenir ante el fenómeno criminal por varias vías:


  • la legislativa, mediante la amenaza de la sanción penal o la promulgación de leyes especiales destinadas, gracias al pretendido efecto de prevención o intimación general, a evitar la comisión de un delito;




  • la judicial, a través de la aplicación efectiva de las sanciones previstas en los textos legales o la individualización de la pena, con cuyas medidas, que actúan como prevención especial, se espera evitar la reincidencia del infractor; y




  • la administrativa, recurriendo sobre todo, sea a la acción policial (patrullas, registros, controles, etc.) o social.

Como puede verse, casi todas ellas están centradas en la prevención del delito, aunque la vía represiva siga siendo ampliamente utilizada.


Sin embargo, la investigación ha mostrado los límites de las vías tradicionales antes citadas de intervención estatal frente al fenómeno criminal: represiva y preventiva. En efecto, sus resultados indican, entre otras cosas, lo siguiente:


  • muchos delitos no se denuncian a las autoridades competentes;




  • pocos son los infractores identificados y, por tanto, acusados ante los tribunales;




  • numerosos condenados a una pena privativa de libertad no se rehabilitan;




  • las medidas tomadas por el sistema penal no suelen tener en cuenta los factores asociados a la criminalidad; y




  • la patrulla policial preventiva, ni impide la comisión de delitos, ni reduce el sentimiento de inseguridad de la población, ni da lugar a una rápida respuesta policial que permita la detención de un sospechoso.

Con respecto a la prevención, las tipologías propuestas son variadas. Los autores las han clasificado teniendo en cuenta diversos parámetros: la vía de intervención (legislativa, judicial, administrativa), sus niveles de aplicación (primaria, secundaria y terciaria; individual, colectiva), el compromiso de los ciudadanos (activo, pasivo), el origen de la acción (estatal, comunitaria), la naturaleza de las medidas (“situacional”, “social”) y sus destinatarios (autor, víctima) y los factores del delito (deseo, capacidad, ocasión). La investigación ha mostrado, sin embargo, la escasa eficacia de la gran mayoría de estas medidas para enfrentar el fenómeno de la delincuencia, en particular de los enfoques punitivo (poder intimidante de la ley penal, la intervención policial y las sanciones impuestas por los jueces), médico-terapéutico (la resocialización del delincuente condenado) y social (profundas reformas en las estructuras sociales).


Ante esta situación, se está enfatizando desde hace unas tres décadas en el recurso a los enfoques más novedosos y prometedores en la materia: la prevención “situacional” y la prevención “social”.
Se entiende por prevención “situacional” el conjunto de medidas no penales tendientes a eliminar o reducir las ocasiones que en numerosos casos propician la comisión de un delito, por ejemplo, mediante la instalación de cerraduras y sistemas de alarma en residencias y comercios, una mejor iluminación en las calles o la vigilancia de barrio. Su postulado de base es que el delito resulta en gran medida de elecciones influenciadas por aspectos concretos e inmediatos de las situaciones en que puede encontrarse un infractor potencial y sus efectos pueden apreciarse en el corto plazo. Este enfoque se aplica sobre todo en los Estados Unidos, Canadá de lengua inglesa y algunos países europeos (Reino Unido, Países Bajos y Alemania).
El enfoque “social” (intervenciones no penales sobre delincuentes potenciales orientadas a atenuar su propensión criminal) está basado en las clásicas teorías etiológicas del delito, según las cuales la acción criminal se explica por la existencia de diversos factores anteriores a su perpetración (familia, escuela, empleo, frecuentación de otros delincuentes, pertenencia a bandas criminales, papel de los medios de comunicación, consumo excesivo de alcohol y otras drogas, etc.). Los resultados de este enfoque sólo pueden darse en el mediano y largo plazo. El Canadá francés y diversos países europeos (Francia y España, así como el Foro Europeo para la Seguridad Urbana) suelen privilegiar este enfoque.
Como en todas las tipologías propuestas, se trata de modelos ideales, por lo que los especialistas preconizan la combinación de ambos modelos.
En materia preventiva, la investigación ha puesto de manifiesto, entre otros aspectos:


  • la imprecisión -y a menudo la inadecuación- del significado del término utilizado;



  • carencias tan importantes como la falta de información y conocimientos en este sector y, paradójicamente, la proliferación de programas preventivos;



  • la insatisfacción general ante las medidas preventivas habituales;



  • la ausencia de continuidad en las acciones emprendidas;



  • la falta de coordinación entre los organismos que se ocupan de ella y la ausencia de responsabilidades precisas de los mismos;



  • el escaso apoyo profesional y material necesario para una acción eficaz en este sector; y




  • la imprecisa e inadecuada participación de la comunidad.

Por su relevancia con respecto al marco conceptual que ahora estamos tratando, vale la pena desarrollar el primer tema: las ambigüedades que aún subsisten en torno a la noción de prevención, generalmente vinculada a las tipologías y enfoques tradicionalmente privilegiados en esta materia.


En un sentido amplio, se considera que la prevención es el conjunto de medidas destinadas a impedir o limitar la comisión de un delito. Esta definición justifica las siguientes observaciones:



  • la necesidad y oportunidad de proceder a una selección entre las diversas acciones preventivas posibles:

  • las basadas en un enfoque “situacional” (capaces de producir efectos inmediatos, observables y apreciados),

  • aquellas cuyo sustento es puramente filosófico aunque sin una confirmación empírica de sus resultados esperados (por ejemplo, las ya citadas medidas de intervención policial, judicial y penitenciaria), y

  • las acciones de carácter social (esenciales, pero cuyos resultados solo pueden darse en el mediano y sobre todo largo plazo);




  • la mayoría de las medidas de carácter social no tienen necesariamente como objetivo principal reducir la delincuencia sino mejorar las condiciones generales de vida de la población mediante la instauración de programas de ayuda social, por lo que su esperado efecto sobre la evolución de las tasas de criminalidad, al resultar de acciones con metas más amplias, nunca será directo sino inducido;




  • la necesidad de revisar el clásico tema de las “causas” de la delincuencia, con respecto al cual ciertos especialistas consideran que este término debe interpretarse en el sentido amplio de todo lo que puede influir en la probabilidad de comisión de un delito, debiendo distinguirse entre las causas próximas (los factores directamente relacionados con un hecho delictivo, tales como determinadas circunstancias que favorecen la comisión de un delito con provecho y sin excesivo riesgo) y lejanas (los factores que sólo ejercen una influencia indirecta y a largo plazo en la aparición de un delito, por ejemplo, la familia, el empleo, la vivienda, la salud, etc.) de la delincuencia; y




  • la constatación de que, aun cuando las definiciones existentes parecen coincidir en que la prevención implica anticipar o evitar la comisión de un delito, no hay acuerdo cuando se trata de precisar lo que se pretende evitar o anticipar (aunque se suele considerar el delito como algo negativo, atribuible a determinadas causas o circunstancias asimismo negativas -por ejemplo, la desorganización familiar o la pobreza-, existen sin embargo conductas ilícitas que no parecen deberse a factores de esta naturaleza y con respecto a las cuales la voluntad política para reprimirlas o prevenirlas deja mucho que desear -tales son los casos de los hurtos en grandes almacenes, las estafas cometidas mediante la utilización de tarjetas de crédito y, en general, los llamados delitos de cuello blanco).

En cuanto a las actividades preventivas de la policía, si bien pueden ser de gran utilidad para la sociedad, también pueden ser la causa de serios peligros para un Estado de derecho si, con el pretexto de evitar la comisión de un delito, se multiplican las limitaciones al ejercicio de las libertades individuales y colectivas, aplicando sin discernimiento o en forma arbitraria las numerosas normas que proliferan en las sociedades contemporáneas.


En este mismo sentido, la prevención de tipo comunitario no debe nunca servir de pretexto a una ampliación indebida de los mecanismos de control ya existentes. Hay que reconocer, sin embargo, que la tarea consistente en conseguir un equilibrio satisfactorio entre las necesidades de libertad y seguridad no se caracteriza precisamente por su facilidad.
C. Resumen
Lo hasta ahora expuesto muestra, por una parte, la interrelación -e incluso una gran similitud- entre los diversos conceptos relacionados con el tema (seguridad ciudadana, política criminal, prevención) y, por otra parte, algunos aspectos específicos que caracterizan las vías de posibles intervenciones frente al fenómeno criminal (por ejemplo, con respecto a la prevención, la gran diferencia entre su enfoque clásico y el más moderno, que pone de relieve la participación de la comunidad).
Teniendo en cuenta lo anterior, en el capítulo siguiente, aunque, para responder al título de esta exposición, se enfatiza en la prevención, se hace hincapié en el tema más amplio de la seguridad ciudadana que, además, está dando lugar en numerosos países a experiencias de gran interés y futuro.


ELEMENTOS DEL TEMA
Además de los aspectos teórico-conceptuales ya tratados, los principales elementos -o componentes- del tema son el entorno del fenómeno criminal y el conjunto de organismos que, directa o indirectamente, están encargados de enfrentarlo.
A. El entorno
Teniendo en cuenta las características de las instituciones que tradicionalmente han intervenido para abordar el problema de la criminalidad y la inseguridad ciudadana, debería tomarse en consideración diversos aspectos relacionados con el entorno social de dichos organismos y su evolución previsible. Uno de los aspectos de dicho entorno, directamente relacionado con el tema que estamos tratando, es el fenómeno criminal.
1. El entorno social
Como en otros países más avanzados, las sociedades latinoamericanas presentan ciertas características que pueden tener repercusiones previsibles sobre la criminalidad y sus transformaciones, el conjunto del sistema penal y las medidas a adoptar para un mejor tratamiento de la problemática. Tal puede ocurrir con



  • los cambios en el volumen y características de la población (por ejemplo, la disminución de la natalidad o el incremento de la población inmigrante), que pueden tener como resultado un freno e incluso una baja en el volumen de la delincuencia juvenil, el aumento de la criminalidad adulta, de la mujer y de las personas de edad avanzada, y el desarrollo y agravación de los conflictos de culturas y generaciones;

  • el desarrollo desordenado de grandes urbes y sus consecuencias: descontrol, miseria y caos social, ausencia de la infraestructura adecuada para atender satisfactoriamente las necesidades elementales en materia de educación, salud y vivienda, desempleo y concentración en las grandes ciudades de las formas más graves de criminalidad;




  • los progresos tecnológicos, que han propiciado nuevas formas de criminalidad (por ejemplo, los “delitos de informática” o las infracciones contra el medio ambiente) y cambios significativos en las tradicionales, aunque también están siendo utilizados por los organismos del sistema penal, sobre todo los policiales;



  • la creciente complejidad de las relaciones sociales, que ha dado lugar a la multiplicación de leyes y reglamentos que la policía deberá aplicar y que, por implicar a veces serias restricciones de las libertades individuales, pueden representar dificultades suplementarias para el establecimiento de lazos armoniosos entre esta institución y la comunidad;




  • los cambios en las relaciones ciudadano-sociedad, que implican, entre otras cosas, un mayor respeto de las garantías fundamentales, la utilización de los recursos comunitarios, un posible incremento de las denuncias y presiones para que la policía dé cuenta de sus actividades;




  • en un difícil contexto económico, las recientes y crecientes presiones sobre los gobiernos que, destinadas a reducir el gasto público, están poniendo en evidencia la importancia de estudios evaluativos basados en el enfoque costo/ beneficio y provocando la búsqueda de programas menos costosos, la privatización de ciertos servicios públicos, una mayor coordinación interinstitucional y la utilización de los recursos comunitarios;




  • en materia política, las actuales tendencias en el plano mundial, que giran alrededor de temas como la gobernabilidad, la consolidación de sistemas democráticos, la descentralización y la integración regional, todos ellos aspectos que implican una redefinición del papel del Estado, que, en materia de seguridad ciudadana, parece estar perdiendo el monopolio exclusivo que siempre ejerció; y finalmente,




  • el fenómeno de la globalización de la vida económica mediante la total apertura de los mercados a la iniciativa privada, que está -y seguirá- teniendo importantes consecuencias sobre la criminalidad y la seguridad ciudadana.

2. El entorno criminal


En relación con este tema, merecen mencionarse, aun en forma somera, algunas observaciones sobre la realidad delictiva y el sentimiento de inseguridad en América Latina.
2.1. La criminalidad
Con variaciones comprensibles según regiones y países, la criminalidad se caracteriza en la región por los siguientes rasgos:


  • deficientes mecanismos de compilación y análisis de datos;




  • incrementos considerables de sus tasas (sobre todo de los delitos violentos);




  • evolución de sus formas (secuestros, terrorismo, corrupción, tecnología, etc.);




  • elevados índices de victimización (superiores al 30%);




  • alta participación de jóvenes, que suelen operar en pandillas (maras en Centroamérica);




  • frecuente relación entre delincuencia “común” y organizada (tráfico de drogas, armas, vehículos, inmigrantes ilegales, etc.);




  • “regionalización” del delito (al menos en Centroamérica);




  • principales factores de riesgo: grave deterioro las condiciones básicas para el desarrollo humano (familia, educación, empleo, etc.), familias disfuncionales y conflictos entre los padres, valoración social de una cultura de violencia, presencia de facilitadores (armas de fuego y drogas), degradación del medio urbano y de los lazos sociales, inadecuada vigilancia de ciertos lugares, disponibilidad de bienes de fácil transporte y venta, secuelas de conflictos internos (sobre todo en Centroamérica); y




  • altos costos resultantes del delito y del funcionamiento del sistema penal.

Teniendo en cuenta estas características de la criminalidad, para la elaboración y adopción de políticas públicas en el sector importa, en primer lugar, delimitar el campo de estudio y de acción: ¿deben formar parte de tales políticas las nuevas formas de criminalidad supranacional y organizada, o bien conviene limitarlas a la criminalidad “ordinaria” o a la llamada “pequeña” y “mediana” delincuencia (atracos, pequeños robos, incivilidades), las cuales suelen ser las que más preocupan a los ciudadanos? Y, en segundo lugar, colocar en su justo lugar la hipótesis (base de la teoría estadounidense de las “ventanas rotas”) según la cual la pequeña delincuencia conduce casi necesariamente a la comisión de actos delictivos de mayor envergadura. A este respecto, la investigación llevada a cabo en los países más avanzados no ha podido mostrar la existencia de lazos de causalidad entre la criminalidad y los factores que la originan, sino establecer la presencia de algunos de dichos factores (el consumo de drogas y la posesión de armas, la participación de jóvenes) en los delitos violentos.


2.2. El sentimiento de inseguridad
En cuanto al sentimiento de inseguridad, las encuestas de opinión pública han puesto en relieve los siguientes aspectos:


  • la criminalidad constituye uno de los principales problemas sociales, apenas superado por el tema económico (desempleo, pobreza, costo de la vida);




  • todos los grupos y categorías de ciudadanos estiman que la delincuencia aumenta sin cesar y consideran inseguros el país, la ciudad, el barrio, la calle o incluso el hogar donde viven;




  • sin embargo, los ciudadanos consideran su barrio más seguro que el país;



  • las principales causas del incremento de la criminalidad suelen atribuirse al desempleo y al uso de drogas y armas de fuego, así como a una insuficiente e ineficiente intervención institucional (policía, tribunales, sistema penitenciario);




  • la insatisfacción de la ciudadanía con la respuesta institucional está dando lugar en algunos países al recurso a una justicia “de mano propia”;




  • el temor de ser víctima de un delito sobrepasa la probabilidad real de serlo;




  • paradójicamente, suele darse un mayor sentimiento de temor ante delitos numéricamente poco frecuentes, sobre todo entre algunos grupos que son menos victimizados (mujeres y personas de edad);




  • el sentimiento de inseguridad se está ampliando en los últimos años a otros importantes hechos delictivos, como la corrupción pública y los secuestros extorsivos (particularmente frecuentes en algunos países, tales como Colombia, El Salvador, Guatemala y Honduras); y




  • el recurso a medidas de protección, muchas de ellas (por ejemplo, la instalación de sistemas de alarma o la contratación de guardas privados) relacionadas con el poder adquisitivo de quienes las adoptan.


B. Los actores
A los actores tradicionales que intervienen en materia de seguridad ciudadana (legisladores, policías, fiscales, defensores, jueces, etc.) deben añadirse nuevos protagonistas en la acción contra el delito: los gobiernos, la sociedad civil, los profesionales en la materia y las agencias de cooperación internacional. A partir de las experiencias llevadas a cabo en diversos países, se hacen seguidamente algunas observaciones sobre el papel que unos y otros desempeñan -o pueden desempeñar- en el sector.
1. Los actores tradicionales

1.1. El legislador


En materia legislativa, se han promulgado nuevos códigos procesales penales y leyes penales juveniles en numerosos países latinoamericanos; en lo procesal penal, las nuevas legislaciones han introducido el modelo acusatorio de origen anglosajón, lo que implica, entre otras cosas, la atribución de la etapa de instrucción al Ministerio Público, la creación de procedimientos abreviados y prácticas de desjudicialización, un mayor respeto y efectividad de las garantías procesales, el cumplimiento y reducción de los plazos legales, la introducción de medidas alternativas a la detención preventiva y el rescate de la víctima en el proceso penal.
Sin embargo, estos cambios no han conseguido disipar las numerosas críticas formuladas sobre este sector, que seguidamente se resumen:


  • el escaso conocimiento que la población suele tener de las leyes (y del funcionamiento del sistema penal);




  • debido sobre todo a la práctica de “importación” de modelos, la inadecuación de la legislación penal y procesal penal a las necesidades y realidades sociales de cada país;




  • la “inflación” legislativa, opuesta al principio de una intervención penal mínima;




  • la importancia en el sector de los decretos y otros instrumentos jurídicos similares procedentes del Ejecutivo (en detrimento de la actividad legislativa de los parlamentos, donde supuestamente se manifiesta la voluntad popular); y




  • la premura en la elaboración y promulgación de nuevas legislaciones sin que previamente se hayan analizado y discutido los mecanismos y recursos indispensables para su aplicación efectiva.

1.2. La policía


La naturaleza de este organismo esencial del Estado, así como su organización y sus funciones han experimentado -por lo menos en el plano formal- cambios sustanciales desde la década de los 80, contándose entre los más importantes el reconocimiento de su carácter civil, apolítico y profesional y su acercamiento a la sociedad civil. Estos rasgos están suponiendo una ruptura radical con el modelo tradicionalmente imperante en casi todos los países de la región, la superación de la doctrina de la “seguridad nacional”, la búsqueda de profesionalismo de la institución policial y su apertura hacia la sociedad civil.
Sin embargo, las recientes reformas en este sector llevadas a cabo en numerosos países del continente no han conseguido aún superar numerosos problemas que, debido al carácter novedoso de tales reformas y al peso de la tradición, afectan diversos aspectos de la institución policial con incidencias previsibles en los nuevos enfoques y modelos en el sector, siendo los principales los relacionados con su desmilitarización, profesionalismo, modernización y control, así como su acercamiento a la comunidad y su eficiencia con respecto al fenómeno criminal.
Además, tal como está ocurriendo en todos los países desarrollados, la principal tendencia en este sector consiste en la introducción del nuevo modelo de policía de orientación comunitaria o “de proximidad”.
En cuanto a los objetivos de este nuevo modelo, parece existir consenso en considerar como meta general mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y favorecer una mayor cohesión y solidaridad sociales y, como finalidades específicas más relevantes, sobre todo identificar los problemas de la comunidad, en particular en materia de criminalidad y orden público, y propiciar, con las instituciones estatales involucradas y la sociedad civil, soluciones sostenibles a los mismos, recurriendo para ello al enfoque “resolución de problemas”.

Las principales características del modelo de policía de orientación comunitaria o de proximidad son:




  • cambios importantes en la organización policial, que se traducen sobre todo en el énfasis acordado a la descentralización operativa, la delegación de responsabilidades y la patrulla a pie (o en bicicleta) del barrio;



  • la ampliación del mandato policial tradicional, que ya no se limita a las clásicas funciones de prevención y represión de la criminalidad y al mantenimiento del orden, sino que abarca la resolución de los problemas de la comunidad;




  • la selección y capacitación del personal policial, que debe ser más un gestor social que un agente encargado del mantenimiento del orden público;



  • una intervención proactiva más que reactiva, enfatizándose más en las causas que en las consecuencias del delito;



  • un mayor acercamiento a la comunidad, con la finalidad de dar una respuesta personalizada a sus miembros;



  • una amplia y activa participación de la sociedad civil y de la comunidad en la identificación y solución de sus principales problemas;



  • el establecimiento de mecanismos de asociación, cooperación y coordinación entre las autoridades políticas, los servicios públicos y privados, los medios de comunicación y la comunidad en general; y



  • la obligación de rendir cuentas (a las autoridades políticas, a la comunidad).

Las evaluaciones de este modelo novedoso -y esta observación se aplica igualmente a los nuevos enfoques en materia de prevención- presentan ventajas evidentes y han dado hasta ahora resultados satisfactorios, entre los que destacan




  • la disminución de ciertos delitos y del sentimiento de inseguridad;



  • la demostración de una ruptura del lazo causal entre criminalidad y sentimiento de inseguridad (la criminalidad puede no disminuir, pero sí el miedo al crimen), fenómenos que evolucionan en forma relativamente independiente;



  • una mayor visibilidad de la policía;



  • el establecimiento de contactos más ricos y prometedores con la comunidad;



  • una mejor imagen de esta institución ante la ciudadanía y un mayor grado de satisfacción de ésta con respecto a los servicios policiales prestados; y




  • la disminución de las posibilidades de abusos policiales.

Sin embargo, también han sido objeto de serias críticas, esencialmente dirigidas al modelo de policía de orientación comunitaria, al que se le reprocha lo siguiente:




  • aunque puede satisfacer otras necesidades de la comunidad, no es un método eficaz para el control del crimen (entre otras causas, por fenómenos tales como el desplazamiento de la criminalidad);




  • es demasiado idealista (promete al público más de lo que puede dar realmente);



  • da lugar al llamado efecto de “halo” (el entusiasmo ocasionado por el nuevo modelo, que suele dar una evaluación positiva del trabajo policial, suele disminuir al cabo de cierto tiempo);



  • se enfrenta a una difícil adaptación de las estructuras policiales: problemas organizativos (retorno a la patrulla a pie); capacitación especializada ausente o deficiente; existencia de una “cultura policial” que suele traducirse en actitudes de disimulación, solidaridad, desconfianza, astucia y conservadurismo; resistencias (en mandos y agentes) ante las necesidades de descentralización y delegación de autoridad; percepción policial de que, por un lado, su poder discrecional queda limitado y, por otro, su mandato tradicional es ampliado; percepción de que el trabajo policial no es apreciado en su justo valor por la población;



  • la posibilidad de corrupción (favorecida por los contactos con ciertos grupos sociales); y




  • los cambios en los sistemas de evaluación (¿cómo medir la eficacia de la asociación policía-ciudadanos, la cohesión social de una comunidad, la mejoría de la calidad de vida de sus miembros?).

En América Latina, la aplicación del modelo de “policía de proximidad”, al lado de ventajas indudables, también enfrenta serias dificultades. Las principales son la resistencia de unos servicios que disponen de un personal escaso y muy poco capacitado; las importantes modificaciones que dicho modelo implica en los actuales sistemas de tipo militar y jerarquizado; en algunos países, los problemas que supone entrar en lugares donde imperan alianzas de la comunidad con bandas de narcotraficantes dispuestas a garantizar la seguridad del barrio frente a eventuales delincuentes procedentes del exterior; y la ya mencionada actitud represiva de algunas comunidades que aplican una “justicia de mano propia”.


1.3. Otros sectores del sistema penal
También los demás sectores del sistema penal han sido objeto de importantes reformas auspiciadas por la cooperación internacional. Pese a ello, siguen existiendo considerables deficiencias.
Con respecto al Ministerio Público, estas reformas se han enfrentado en algunos países a diversos problemas, entre ellos el desempeño de nuevas funciones sin haber recibido la capacitación adecuada; la escasez de recursos humanos, materiales y financieros; la desigualdad de sueldos con los jueces; una aplicación limitada (reglada) del principio de oportunidad; ciertas dificultades en la integración de la Policía Técnica Judicial al Ministerio Público en los países que ya la han previsto (Panamá desde 1991) o que la encaran (Honduras); y falta de coordinación con los servicios policiales en lo referente a la investigación criminal.
En cuanto al Poder Judicial, los esfuerzos para garantizar su independencia, modernización y eficiencia, la adopción de una carrera judicial, la constitución de Consejos de la Judicatura y la mejora de las escuelas judiciales no han conseguido mejorar su imagen pública, que sigue siendo bastante negativa, criticándosele en particular la lentitud de sus intervenciones, su desigualdad (sobre todo con respecto a las clases más desfavorecidas), inconsecuencia (demasiada severidad o excesiva indulgencia de las sanciones impuestas) y politización (numerosos jueces suelen ser objeto de presiones), su ineficiencia en la lucha contra la criminalidad, el frecuente recurso a la prisión preventiva (que, además de constituir una violación del principio de presunción de inocencia, agrava el problema de la sobrepoblación penitenciaria) y la capacitación recibida, que sigue siendo esencialmente jurídica, inadecuada para considerar, en un mundo cada vez más complejo, las implicaciones económicas, humanas y sociales del delito y de la sanción que eventualmente pronunciarán.
Finalmente, el sistema penitenciario -último componente esencial de la administración de justicia penal con posibles incidencias sobre la criminalidad, el sentimiento de inseguridad y la prevención- ha sido siempre el más deteriorado y descuidado por los gobiernos, encarándose su posible reforma únicamente cuando ocurren hechos de gran gravedad (por ejemplo, motines con muertes, lesiones o incendios). Consecuentemente, las tradicionales críticas al sistema perduran en la actualidad: deficientes condiciones de los centros penales (vejez, sobrepoblación, hacinamiento, altísimo porcentaje de procesados, ausencia de separación entre los reclusos), un personal (militar o policial) poco capacitado, ausencia o ineficacia de programas de recuperación social de los infractores condenados, poco uso de las medidas alternativas a la prisión, escasísimo presupuesto y un incumplimiento generalizado de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos.
2. Los nuevos actores
2.1. Los gobiernos
Conscientes de la importancia social del tema, numerosos gobiernos de la región han elaborado en los últimos años políticas en materia de seguridad ciudadana. Sin embargo, algunas experiencias recientes muestran que esta decisión implica ciertos riesgos y, más bien que una seria voluntad de resolver un problema importante, suele implicar actitudes coyunturales, oportunistas y demagógicas.
Así, las autoridades políticas de los países que han presentado logros positivos en la realización de los objetivos de los programas aplicados (disminución de la delincuencia y del sentimiento de inseguridad, mejoría de la imagen policial, etc.) suelen caer en la tentación de creer que tal situación se debe a una actuación gubernamental o sectorial más acertada y explotarla con fines políticos, sin tener en cuenta que esos logros pueden deberse a otros factores. En sentido contrario, las instancias gobernantes de otros países, cuyos esfuerzos merecen encomios, podrían dudar de -e incluso rechazar- los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo, al considerarlas poco favorables para la imagen de las instituciones que dirigen.
De acuerdo con la perspectiva que ofrecen los nuevos enfoques y modelos policial y de prevención del delito, el necesario trabajo de conjunto entre diversas instituciones involucradas implica la participación coordinada de los gobiernos (central, provincial y municipal) y de otros ministerios (sobre todo de Seguridad Pública o Interior, pero también de Educación, Salud, Trabajo, etc.) con otros organismos y la sociedad civil.
Otro aspecto importante de la intervención gubernamental sobre el tema consiste en que, como se verá más adelante, se está llevando a cabo cada vez más en el marco de la cooperación internacional.
2.2. La sociedad civil
Actualmente, en los países avanzados no se suele poner en tela de juicio la importancia de la participación comunitaria en sus estructuras políticas, económicas y sociales. También se manifiesta esta importancia en la administración de justicia, especialmente en el sector penal, adoptando dos formas principales: 1) indirectamente, mediante una labor de información, sensibilización y educación del público, y a través de la participación de los ciudadanos en la elaboración de políticas penales o en el estudio del funcionamiento de dicho sistema (por ejemplo, actuando como grupos de opinión y/o presión en los parlamentos, o como miembros de comisiones o comités consultores); y 2) directamente, gracias a su intervención en los diversos subsectores que lo conforman o en los distintos momentos de su funcionamiento (prevención del delito, conciliación entre el infractor y su víctima, sanciones comunitarias alternativas a la prisión, visitas y actividades educativas y culturales en las cárceles, vigilancia y ayuda a los presos liberados, servicios a las víctimas, etc.).

Como ya se ha indicado, la participación más prometedora de la comunidad en materia de seguridad ciudadana está teniendo lugar en el marco de las experiencias llevadas a cabo para introducir los enfoques relacionados con la prevención del delito en el marco del nuevo modelo de “policía de proximidad”.

Aunque numerosos países latinoamericanos poseen una amplia y rica experiencia en participación comunitaria y desarrollo local, pocos han conseguido elaborar y aplicar acciones convincentes y duraderas con respecto a una de las principales funciones policiales: garantizar la seguridad ciudadana. En esta región, las tentativas hechas para organizar a la comunidad con la finalidad de enfrentar el tema de la criminalidad y la inseguridad, o bien merecen ser criticadas por las razones que las motivaron, o bien se han enfrentado con numerosas dificultades en el curso de su aplicación. Entre los problemas encontrados pueden señalarse los siguientes:


  • la improvisación y politización de ciertas acciones emprendidas por las autoridades políticas de turno, destinadas más a impresionar a la población que a introducir soluciones adecuadas y sostenibles en el sector;




  • la identificación previa de los organismos, grupos y personas que podrían intervenir en tales acciones, su organización y coordinación, y su estabilidad;




  • la naturaleza y el significado del papel, actualmente bastante precario y ambiguo, que la sociedad civil deba desempeñar en un sector novedoso, hasta hace poco reservado a la intervención de las diversas agencias que conforman el sistema penal;




  • el surgimiento y expansión, a veces incontrolada, de organismos no gubernamentales (ONGs) -algunos de ellos de gran prestigio nacional e internacional- que, destinados a cubrir numerosos vacíos de la gestión estatal, están incursionando en el sector;




  • el posible incremento de las expectativas ciudadanas ante modelos considerados como panaceas, aptos para solucionar con facilidad y en un corto plazo el complejo problema de la criminalidad y la inseguridad ciudadana;




  • las tendencias represivas de la población que, en algunos países, pueden llegar hasta el linchamiento de presuntos delincuentes; y




  • el peligro de que la comunidad se transforme en un servicio más de vigilancia privada y represente una forma de control indeseable en una sociedad democrática.

2.3. Los expertos


El desarrollo de programas de seguridad ciudadana ha dado lugar al surgimiento, en un primer tiempo, de expertos en la materia, procedentes sobre todo de los medios académicos y ministeriales -aunque también de empresas privadas, algunas de ellas con una formación bastante deficiente en el tema, que están llegando a monopolizar los programas de las principales agencias internacionales de cooperación-; y, en un segundo tiempo, de una nueva profesión (así ocurre en la Unión Europea, donde los nuevos profesionales en materia de seguridad ciudadana intervienen para facilitar la aplicación de la ley en la vida cotidiana de la población (educadores de calle, trabajadores sociales en las comisarías, acompañantes para el cumplimiento de las medidas alternativas a la prisión), coordinar las coaliciones locales de seguridad, asegurar la mediación en ciertos conflictos (salud, vecindario, etc.), tranquilizar a las personas (agentes de inserción social, acompañantes de personas de edad avanzada, entre otros) y garantizar la seguridad de ciertos espacios (por ejemplo, municipio, barrios, vía pública, calles, transportes, centros comerciales y estadios deportivos).
2.4. La cooperación internacional
Finalmente, entre los actores que están interviniendo cada vez más y, en algunos casos, con fondos considerables en materia de seguridad ciudadana conviene destacar diversas agencias internacionales y organismos académicos: AID, PNUD, ONUSAL en El Salvador, MINUGUA en Guatemala, la Asociación Sueca de Desarrollo Internacional, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, la Agencia Española de Cooperación Internacional, WOLA, el Woodrow Wilson International Center for Scholars y, en el transcurso de los últimos años, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM).

Pese a la importancia -en términos técnicos y económicos- de la cooperación internacional, se le ha reprochado en particular




  • el descuido de un planteamiento teórico integral previo, la viabilidad y sostenibilidad de los programas elaborados y la estrategia consistente en confiar su diseño a los máximos jerarcas de las instituciones del sector, que en numerosos casos solo persiguen la consecución de resultados coyunturales y oportunistas;




  • el interés que algunos organismos pueden tener en incursionar en el campo de la administración de justicia, terreno propicio para garantizar la seguridad de las transacciones económicas mediante reformas en la legislación y en los organismos judiciales relacionados con estos aspectos;




  • la exclusión casi sistemática de ciertos organismos que forman parte, tanto del conjunto del sistema penal como del tema específico de la seguridad ciudadana, tales como la policía y el sistema penitenciario;




  • el tema de la seguridad ciudadana no se está abordando en su totalidad (en el caso específico del BID, los enfoques están centrados en los aspectos epidemiológicos del problema de la violencia -ciertamente importantes- y en programas donde solo se contemplan actividades de prevención del delito de carácter social, cuya esperada efectividad no puede manifestarse sino en el largo plazo, descuidando las acciones inmediatas que los servicios policiales son capaces de prestar para enfrentar un problema social tan preocupante y urgente);




  • numerosos gobiernos de la región, al encontrarse ante ofrecimientos de la cooperación internacional, generalmente los aceptan sin otras condiciones que las que les puedan aportar dividendos políticos oportunistas, cuando tales ofertas deberían insertarse en una política nacional integral de seguridad ciudadana que se correspondiera a la par con las necesidades en este sector y la idiosincrasia de los países del área; y finalmente




  • el carácter incierto de la cooperación internacional: tales han sido los casos de la ayuda prestada por la AID a Centroamérica en los años 80, que fue disminuyendo y casi desapareciendo cuando la región dejó de ser una prioridad para el Departamento de Estado; de la cooperación del gobierno de Taiwán con respecto al proyecto “Seguridad ciudadana en Centroamérica” entre 1998 y 2000, cuya prolongación fue rehusada; o del BID en el marco del Proyecto de Ayuda al Programa de Paz Social de El Salvador, iniciado en el 2001, pero abandonado un año después.

CONCLUSIÓN

El somero análisis que acaba de hacerse de los principales elementos del problema de la inseguridad ciudadana no constituye sino uno de los aspectos a considerar en la necesaria formulación de políticas públicas nacionales en el sector. Los límites de tiempo sólo nos permiten, en esta conclusión, apuntar otros componentes destinados a completarla. Se trata de los valores, principios y estrategias que, a nuestro parecer, deberían regir tal elaboración.

Con respecto a los valores, una política estatal de seguridad ciudadana debe intentar armonizar dos objetivos -aparentemente contradictorios- de la acción oficial: la protección de la sociedad, mediante la aplicación de reglas que hagan posible el descubrimiento rápido, el juicio y eventualmente la sanción o el tratamiento de los infractores de la ley penal, y el amparo y promoción de los derechos y libertades fundamentales de todos los ciudadanos (incluidos los imputados), sin cuyo respeto no puede hablarse de una verdadera justicia en un estado de derecho.
En cuanto a sus principios rectores, los más importantes serían los siguientes:


  • garantizar la seguridad de los miembros de una comunidad constituye una de las principales razones de ser del Estado y uno de sus monopolios incontestados;




  • por sus inevitables relaciones con otros aspectos de la vida social organizada, una política de seguridad ciudadana debe inscribirse en el marco de las políticas generales del Estado;




  • las políticas y estrategias en el sector deben apuntar a la reducción de los principales factores de riesgo asociados a la criminalidad y ser más proactivas que reactivas, enfatizando más en las causas que en las consecuencias del delito;




  • también deben elaborarse y aplicarse sobre todo en el plano local, privilegiando los centros urbanos, donde el fenómeno delictivo se manifiesta con mayor frecuencia e intensidad;




  • sin embargo, para evitar incoherencias es indispensable una coordinación en el plano nacional, lo que puede conseguirse mediante la constitución de Consejos Nacionales y Locales de Seguridad Ciudadana con amplia representación de todos los organismos y grupos involucrados en la problemática, así como de la sociedad civil;




  • deben basarse en un proceso riguroso que tenga en cuenta los siguientes elementos: la determinación de sus objetivos, la identificación de los principales factores de riesgo y sus causas, el establecimiento de planes de acción, su implementación conjunta y coordinada, su monitoreo y evaluación, y la amplia comunicación de los resultados obtenidos; y finalmente,




  • debe buscar modelos que, por presentar costos económicos relativamente bajos, puedan ser asumidos por los propios países, limitando el aporte de una cooperación internacional generalmente cambiante e interesada.

Para concluir, la determinación previa de los valores y principios a respetar en materia de seguridad ciudadana, así como la escasez de experiencias en América Latina -sobre todo debidamente elaboradas y evaluadas-, condicionan necesariamente las estrategias a seguir en este campo. De acuerdo con mi experiencia, tres de ellas constituyen las bases indispensables para el diseño y aplicación de acciones en el sector:




  • información, mediante la mejora de los sistemas de estadísticas criminales y la creación de un banco de datos sobre la delincuencia y el sentimiento de inseguridad;




  • sensibilización, gracias a la realización de seminarios, talleres, foros públicos y campañas sobre el tema; y




  • organización y capacitación de la sociedad civil.



1 La presente exposición se basa esencialmente en las siguientes obras: Laura Chinchilla y José Ma. Rico, La prevención comunitaria del delito: perspectivas para América Latina, Miami, Centro para la Administración de Justicia, Universidad Internacional de la Florida, 1997 y José Ma. Rico y Laura Chinchilla, Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política integral, México, Siglo XXI editores, 2002, que contienen una abundante bibliografía sobre estos temas.



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