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Ponentes reforma tributaria


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Gravamen a los Movimientos Financieros GMF

En este proyecto de ley se propone modificar la desaparición progresiva del Gravamen a los Movimientos Financieros – GMF, contenida en el artículo 872 del Estatuto Tributario. Lo anterior, con el fin de mantener la tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros en el cuatro por mil (4 x 1.000) durante el año 2015. Así, no se aplicará la reducción de la tarifa para el año 2015 que fue consagrada en la Ley 1694 de 2013.


En el caso del GMF, el recaudo estimado adicional, consistente con los supuestos macroeconómicos presentados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014, es de $3,4 billones para el año 2015, por efecto de la propuesta de mantener la tarifa del GMF en cuatro por mil.
Impuesto sobre la Renta para la Equidad CREE
Se propone aumentar la tarifa del CREE de manera permanente a 9% a partir del periodo 2016, con el fin de contar con recursos que permitan seguir con el cumplimiento de las políticas sociales en materia de educación y mejorar la calidad de los programas de atención a la primera infancia.
En este sentido, para efectos de cumplir los objetivos de política pública de primera infancia propuestos por el Gobierno Nacional, se establece una destinación específica permanente del 0.5%, del noveno punto de la tarifa del CREE para financiar programas de atención a la primera infancia, con el objeto de mejorar la calidad de vida y satisfacer las necesidades básicas de la población más vulnerable del país.
Del mismo modo, teniendo en cuenta el compromiso del Gobierno Nacional con la educación superior, y gracias a la positiva evaluación de la aplicación de la destinación específica del punto adicional de la tarifa del CREE, se propone la permanencia de dicha destinación para la financiación de las instituciones de educación superior de carácter públicas, aumentando el porcentaje al 0,5% del noveno punto de la tarifa del CREE. Lo anterior, con el objeto de garantizar la continuidad de programas y proyectos de mejoramiento en infraestructura, cobertura, ampliación de programas y aseguramiento de la calidad.
Esta destinación específica cumple a cabalidad lo previsto en el literal segundo del artículo 359 de la Carta, toda vez que reúne los requisitos y características propias de la inversión social en tanto constituye un concepto de gasto necesario para incrementar el bienestar de la población que, además, se focalizará en la población más vulnerable, de manera progresiva. El concepto de inversión social así descrito ha sido ampliamente analizado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (C-590/92), la cual ha entendido como inversión social los gastos que tienen la finalidad de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre en todos los aspectos, los cuales, claramente incluyen los objetivos a cumplir por parte de la propuesta.
Financiación monto de gasto vigencia 2015
Como se mencionó anteriormente, el pasado 29 de julio el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación - PGN para la vigencia fiscal de 2015, por valor de $216.158.063.430.3085, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y en las normas orgánicas de presupuesto. Dicho monto fue aprobado en las comisiones económicas el pasado 10 de septiembre. Como se explicó en el mensaje del Presidente de la República que acompañó la presentación del proyecto de ley de presupuesto, éste se encuentra desfinanciado en una suma de $12,5 billones. En otras palabras, el presupuesto para 2015 incluye gastos sin financiación por el monto señalado.
En situaciones como estas, cuando los ingresos no son suficientes para atender los gastos previstos, la norma constitucional establece que el Gobierno Nacional propondrá, en un proyecto de ley separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, de forma que se pueda completar la financiación de los gastos que hayan quedado en descubierto. Esta es la razón por la que, en virtud de los principios de responsabilidad y de transparencia, se acude al mecanismo previsto en el artículo 347 de la Constitución Política6.
En materia de economía y de gestión macroeconómica, el Gobierno Nacional ha defendido la importancia de la transparencia y del juego limpio. Colombia goza de una reputación ganada desde hace muchos años en estos aspectos. Es también una tradición la responsabilidad con que el Congreso de la República ha tramitado las propuestas de reforma presentadas por el Gobierno Nacional para hacer frente a situaciones difíciles de la economía nacional o atender desequilibrios de las finanzas públicas.
Por lo general, las medidas propuestas han sido mejoradas y aprobadas en el curso del debate parlamentario, poniendo siempre en primer lugar la defensa de la sostenibilidad fiscal del país. Ha existido una colaboración armónica entre las ramas del poder público que ha permitido desarrollar una institucionalidad fuerte y reconocida internacionalmente.
Durante decenios, los diferentes gobiernos, en un acuerdo no escrito, han mantenido la economía por fuera del debate partidista, lo cual ha permitido afrontar momentos difíciles, como los de la crisis de la deuda a mediados de los ochenta, los de finales de siglo y los de 2008-2009, y de la más reciente crisis fiscal de la zona euro, que aún no termina, por nombrar algunos casos.
Esta es una lección aprendida que no se debe olvidar: El manejo de la política macroeconómica, y de la política fiscal que hace parte de la misma, debe continuar mostrando la responsabilidad y seriedad con que históricamente se ha gestionado. La economía del país constituye un bien público que debe preservarse y dejarse por fuera de las contiendas partidistas.
Como se explicó en el mensaje presupuestal, para la vigencia fiscal de 2015 y de acuerdo con la legislación tributaria vigente, no habrá rentas por concepto del impuesto al patrimonio ni de dos puntos del Gravamen a los Movimientos Financieros - GMF. A esto debe sumarse la desaceleración del sector minero energético que este año, y en los próximos, se traducirá en menores ingresos petroleros y mineros. Todos estos recursos contribuyeron en años anteriores a financiar gastos en el PGN, los cuales, por sus características, no pueden desmontarse en el corto plazo.
En efecto, las estimaciones de recaudo contenidas en el Plan Financiero 2015 incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo – MFMP 2014, que se presentó el pasado 13 de junio a las comisiones económicas del Congreso de la República para estudio y discusión prioritaria durante el primer debate del proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015, muestran que para ese año no se contará con recursos por $12,5 billones, suma que deberá sustituirse con otras fuentes para completar la financiación del PGN propuesto.
Del faltante de ingresos, $7,8 billones se explican por los menores recaudos que tendrá la Nación a partir del 2015 debido, en primer lugar, a la desaparición del impuesto al patrimonio establecido por la Ley 1370 de 20097 y, en segundo lugar, a la disminución de la tarifa del GMF, que para 2015 pasará del cuatro al dos por mil, de acuerdo con la Ley 1694 de 2013.
Por concepto de impuesto al patrimonio, para la vigencia 2014 se espera recaudar cerca de $4,4 billones, los cuales se dejarán de percibir en la vigencia 2015 al desaparecer el impuesto. Por otra parte, de acuerdo con la Ley 1694 de 2013, para la vigencia de 2015 se reducirá en 2 puntos la tarifa del GMF, para situarse en dos por mil. Esto reducirá el recaudo en cerca de $3,4 billones.
Una tercera pérdida de recursos presupuestales proviene, no de la eliminación o reducción de un tributo, sino de la caída de los ingresos que hasta hace poco generaba la actividad minero energética. En efecto, se ha producido una disminución de la producción, fundamentalmente debido a tres factores. El primero, por los atentados terroristas contra la infraestructura de producción y transporte. El segundo, por factores relacionados con las comunidades y sus reclamos sociales y laborales, que se han traducido en bloqueos y paros en ciertas áreas. Un tercer punto tiene que ver con temas propiamente operativos de la actividad. La suma de estos factores ha conducido a una reducción en los dividendos como fuente de ingresos presupuestales y de los recursos que la actividad tributa bajo la forma de Impuesto sobre la Renta. Esto sin mencionar que la caída de los ingresos que hasta hace poco generaba la actividad minero energética tiene también un efecto adverso sobre el recaudo de las regalías que perciben los beneficiarios del Sistema General de Regalías – SGR.
Como se recordará, desde hace varios años se ha buscado desmontar el GMF, sin embargo diferentes hechos y circunstancias lo han impedido. Algunos relacionados con calamidades públicas y desastres ambientales y otros, como la más reciente crisis del sector agropecuario. La situación del sector y la atención de la situación de pobreza y desempleo de las familias campesinas hizo necesario mantener la tarifa del Gravamen en cuatro por mil, de manera que dos puntos pudieran destinarse totalmente al presupuesto del sector agropecuario. Hoy por hoy, dada la situación del sector no es factible reducir su presupuesto, el cual, entre 2013 y 2014, pasó de $2 billones a $5 billones.
Una situación similar se presenta con el Impuesto al Patrimonio. La implementación de dicho impuesto mediante la Ley 1370 de 2009 permitió abrir un espacio presupuestal importante para financiar, entre otros, un incremento en el pie de fuerza, en el marco de la exitosa estrategia de la política de defensa y seguridad que hemos mantenido, y que se ha traducido en resultados que podrían conducir al país a una paz duradera, después de tantos años de conflicto. El impuesto genera, en promedio, $4,4 billones al año y el aumento del pie de fuerza, con todos sus beneficios desde 2002 en adelante, cuesta más de $3 billones al año. En todo sentido, este se volvió un gasto permanente.
Esto ha traído como consecuencia que el Presupuesto General de la Nación de la próxima vigencia no cuente con financiación suficiente para atender la totalidad de los gastos proyectados. Por esta razón, el Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo establecido en el mencionado artículo 347 de la Constitución Política y del artículo 24 de la Ley 179 de 19948, Orgánica del Presupuesto9, presenta a consideración del Congreso de la República la creación de nuevas rentas y la modificación de rentas existentes.
La propuesta para gravar los flujos de utilidad y la acumulación de riqueza se hace con el fin de alcanzar un balance entre la mayor imposición a los flujos de renta y una imposición al valor del stock. El impuesto a la riqueza es un impuesto que busca gravar de manera progresiva y marginal el valor de la riqueza acumulada a 1 de enero de 2015, ésta definida como la diferencia entre el Patrimonio Bruto y las deudas del contribuyente. Los contribuyentes de este impuesto no van a ver gravadas sus riquezas acumuladas con posterioridad al 1 de enero de 2015, y por lo tanto las nuevas inversiones no se verán afectadas.
Adicionalmente, este impuesto difiere del impuesto al patrimonio en su diseño estructural. El impuesto al patrimonio gravaba a una tasa progresiva, más no marginal el patrimonio líquido, con lo cual los patrimonios muy altos estaban sujetos a un impuesto a la tarifa más alta y, por lo tanto, imponía cargas excesivas, en particular, sobre los activos improductivos existentes.
En el caso del impuesto a la riqueza, su estructura, busca que los patrimonios más altos estén gravados a tasas más altas pero de manera marginal, con el fin de que toda la riqueza esté sujeta a una tasa efectiva menor que la tasa marginal máxima del 1,5%. Así se minimizan las posibles distorsiones a la inversión y a la capitalización de las compañías.
De otro lado, los recursos necesarios para la financiación del presupuesto en el año 2015 se adicionan con una sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad – CREE. Esta sobretasa, desde una perspectiva presupuestal no tiene destinación específica, como se explicó, hace unidad de caja con los demás ingresos corrientes de la Nación y, desde el punto de vista económico, busca balancear las cargas para empresas con bajos niveles de riqueza pero altos márgenes de utilidad, sin afectar a las empresas con utilidades por debajo de mil millones de pesos, las cuales no estarán sujetas a la sobretasa. De esta manera, no se afecta el flujo de caja de quienes independientemente de sus activos, por la naturaleza de su actividad productora de renta o por su tamaño, poseen bajas utilidades. Así no se busca gravar de manera adicional a las pequeñas y medianas empresas del país, para que puedan seguir creciendo y generando empleo formal.
Otra particularidad de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad - CREE es que se calcula de manera marginal, por encima de los mil millones de pesos de base gravable del impuesto. Dado lo anterior, solamente el monto de las utilidades que sobrepase los mil millones de pesos estará sujeto a la sobretasa del impuesto del 3%.
Vigencia y derogatorias: Impuesto sobre las Ventas - IVA
Teniendo en cuenta los esfuerzos en materia recaudatoria que se proponen en el presente proyecto de ley, y con el objeto de complementar dichas medidas, se incluye la eliminación de un beneficio fiscal que ya cumplió con su objetivo extra fiscal, el cual representa un gasto tributario por parte del Estado, y que incrementará el recaudo.
De ese modo, se propone eliminar la devolución de los dos puntos del Impuesto sobre las Ventas – IVA pagado en la adquisición de bienes o servicios gravados a la tarifa general y del 5% mediante tarjetas de crédito, débito, a través del servicio de banca móvil o a través de otro tipo de tarjetas o bonos autorizados establecida en el artículo 850-1 del Estatuto Tributario.
Al eliminar esta medida se busca principalmente acabar con las complejidades administrativas que este mecanismo de devolución ha generado para el Estado, en cabeza de la DIAN y para las entidades administradoras de tarjetas de crédito y débito y las entidades bancarias.
Trámite de reforma tributaria con rentas para PGN 2015
Mediante la reforma tributaria que se propone en este proyecto de ley el Gobierno Nacional busca financiar con el producto del recaudo de la vigencia 2015 los gastos en exceso contenidos en el proyecto de ley de presupuesto que se debate actualmente en el Congreso de la República. Este mecanismo, que ha sido utilizado en circunstancias precedentes, ha sido avalado por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos.
Sentencia C-809/2001. MP. Clara Inés Vargas Hernández:
4. Estudio y aprobación del proyecto en sesión conjunta de las comisiones económicas del Congreso. Juzga el actor que la aprobación en primer debate del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 633 de 2000, por parte de las comisiones terceras y cuartas permanentes del Congreso constituye un vicio que afecta la validez constitucional de dicho ordenamiento jurídico, puesto que conforme a la Ley 3ª de 1992, que distribuye las materias que son de competencia de cada una de las células legislativas, el conocimiento de la temática tributaria, sobre la cual versaba la iniciativa, está asignado a la comisión tercera a la que debió corresponderle exclusivamente el trámite del primer debate del citado proyecto. Para la Corte el cargo tampoco está llamado a prosperar, por las siguientes razones: […]
Por ello, habiéndose aprobado para el presente período fiscal un presupuesto desequilibrado - determinación que es procedente conforme a lo dispuesto en la mencionada norma superior -, el Gobierno estaba en la obligación de someter a consideración del Congreso la creación de nuevas rentas para financiar el monto de gastos contemplado, como en efecto lo hizo a través de los proyectos de ley a que se ha hecho alusión, cuyo estudio le correspondía a las comisiones de asuntos económicos del Congreso, según lo ordenado en el artículo 347 de la Carta, en consonancia con lo preceptuado en el canon 346 ejusdem.
En conclusión, no era menester que la Ley 633 de 2000 fuera tramitada en primer debate y en forma exclusiva por las comisiones terceras permanentes, toda vez que la competencia de las comisiones cuartas permanentes constitucionales para conocer en primer debate de los proyectos de ley que concluyeron con la expedición de la Ley 633 de 2000, deriva directamente de la norma orgánica que les atribuye competencia para conocer de estas materias (Ley 3ª de 1992), de lo dispuesto en el artículo 41-5 del Reglamento del Congreso que habilita a las Mesas Directivas de las células legislativas para disponer la celebración de sesiones conjuntas cuando sea conveniente o necesaria su realización, y de lo prescrito en el artículo 347 Superior, que le confía a las comisiones de asuntos económicos del Congreso el conocimiento de los proyectos de ley sobre recursos adicionales.”
Sentencia C-400 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub:
El proyecto se presentó a consideración del Congreso, en la Cámara de Representantes, como de reforma tributaria y había sido anunciado como un complemento de la ley de presupuesto, indispensable para que, en los términos del artículo 347 de la Constitución, se pueda terminar de financiar el presupuesto de gastos para el año 2001 con el señalamiento de nuevos ingresos. En ese contexto, el proyecto se estructuró dentro de un propósito más amplio, referido a la búsqueda de una solución de carácter estructural para el problema de desbalance de las finanzas públicas, que, en la actual coyuntura, contribuyera a la reactivación de la economía.”
Como puede observarse, se trataba, claramente, de una adición a los contenidos temáticos del proyecto original, cuya materia, hasta ese momento, podía señalarse como la de reforma tributaria y en general, ajustes orientados a obtener el equilibrio presupuestal, y la que ahora se agregan unas normas orientadas a regular el manejo de unos recursos públicos en el campo de la vivienda de interés social y el desarrollo agropecuario.”
Observa la Corte que tanto las normas sobre los FOVIS como la que tienen que ver con los fondos para el sector agropecuario, tienen por objeto la regulación de unos recursos de carácter público, orientados, en el primer caso a suplir unas evidentes necesidades en el campo de la inversión social y en el segundo, a promover un modelo de desarrollo agropecuario dentro del cual dichos recursos apoyan el crédito a proyectos productivos. Dentro de una concepción integral de la materia de la ley y de la situación que con la misma se pretende afrontar, encuentra la Corte que válidamente podía el Congreso ampliar con estos nuevos contenidos la materia inicial de la ley, de manera que ella ahora comprenda no sólo los aspectos estrictamente tributarios, sino también aquellos relacionados con los programas de vivienda de interés social y de apoyo a la producción agropecuaria, con clara incidencia en el propósito de reactivación económica que, desde el principio caracterizó el proyecto de ley.
Se tiene claro que la pérdida de recursos se debe compensar con mayores ingresos tributarios. Endeudamiento es una opción que no se considera. Las necesidades de extender la tarifa vigente en el año 2014 del GMF, la creación del Impuesto a la Riqueza y la creación de la sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad – CREE, permiten compensar las pérdidas en ingresos que le genera al Presupuesto de la Nación la reducción de la producción minero energética. Así se les ha planteado a las comisiones económicas y, en general, al Congreso de la República. Esto se resume en que es imprescindible encontrar la manera más sana de financiar el PGN de 2015, para garantizar la ejecución de las estrategias que consideramos fundamentales para el desarrollo económico y social del país.
En síntesis, la desfinanciación actual del Presupuesto obligaría al país a desmontar el gasto para la inversión rural, o reducir gastos en defensa y seguridad, o en general cualquier otro gasto público. Alguien podría proponer, como ha ocurrido en situaciones similares en años anteriores, reducir la inversión pública en $12,5 billones con objeto de equilibrar el presupuesto. Dadas las actuales circunstancias del país y los montos de inversión que se requieren, reducir el gasto no es posible en la actualidad.
Las rentas que se generarán con ocasión de este proyecto de ley son necesarias para financiar los gastos previstos en el proyecto de presupuesto que hoy se debate en el Congreso. Rubros destinados a la primeria infancia, al sector agropecuario, la educación, la salud y la seguridad son inaplazables. El país requiere atender las necesidades sociales de estos sectores para alcanzar mejores condiciones de vida para los ciudadanos y para seguir por la senda del desarrollo económico y social.
En razón de lo anterior, se somete a consideración del Honorable Congreso el siguiente proyecto de ley, con el fin de aprobar una reforma tributaria que permita financiar el PGN para la vigencia 2015 y generar ciertas rentas permanentes, así como modificar situaciones de política tributaria en los términos expuestos en esta motivación.

Honorables Congresistas:
El presente proyecto de Ley que se pone a consideración de esta Corporación es un proyecto fiscalmente responsable y macroeconómicamente consistente que da cumplimiento a la Regla Fiscal y permite garantizar la financiación del gasto presupuestal de la vigencia fiscal de 2015 de una manera que no afecta la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Por las razones expuestas, y en consonancia con lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución Política y el artículo 24 de la Ley 179 de 1994, el Gobierno Nacional presenta al Honorable Congreso de la República el proyecto de ley POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO, LA LEY 1607 DE 2012, SE CREAN MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASIÓN, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”

En este proyecto de Ley se identifican los recursos que permitirán financiar en 2015 las apropiaciones presupuestales previstas en el proyecto de Presupuesto General de la Nación presentado a las Comisiones Económicas del Congreso.


Al someter esta iniciativa a la consideración de los miembros de las comisiones económicas queremos expresarle a los H. Congresistas que este proyecto de Ley se ha realizado con la máxima responsabilidad, buscando que contribuya efectivamente a la financiación de las apropiaciones previstas para mantener los niveles y contenidos de gasto previstos en la ley de presupuesto para 2015.
En este sentido, con este proyecto de ley se propone al Honorable Congreso de la República un cuerpo normativo que contiene normas de naturaleza tributaria y otras disposiciones, que permitan financiar, con cargo al recaudo proveniente de las nuevas normas tributarias el PGN de 2015.

De los Honorables Congresistas,



MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA

Ministro de Hacienda y Crédito Público



1 De conformidad con lo estipulado en el artículo 56 del Estatuto Orgánico de Presupuesto –EOP- : “Antes del 15 de septiembre las comisiones del Senado y Cámara de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las comisiones, se hará antes del 25 de septiembre y las plenarias iniciarán su discusión el 1º de octubre de cada año”. Tal trámite ya se surtió el pasado miércoles 10 de septiembre, el monto total de $216,2 billones fue aprobado en la proposición 4 de 2014, emanada de la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara.

2 Echeverry, J.C. Mitos sobre gastos e Impuestos. Diario El Tiempo, fecha de consulta octubre 1 de 2014.

3 OCDE, Declaration on Base Erosion and Profit Shifting. May 29 /2013,

4 “Causes of White-Collar Crime”. Criminology. Nº. 4. 1987. p. 949 y 950

5 Proyecto de ley No 052 (Cámara) y No 37 (Senado), “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.

6Constitución Política: Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.


7 Esta ley creó el impuesto que aplicó sobre los patrimonios a 1 de enero de 2011 ≥ a $3 mil millones de pesos que debió pagarse en ocho cuotas iguales, durante los años 2011, 2012, 2013 y 2014. A diferencia del Impuesto al Patrimonio y de la sobretasa creados en el Decreto Legislativo 4825 de 2010, el Impuesto al Patrimonio creado por la Ley 1370 de 2009 no tiene destinación específica.

8 Ley 179 de 1994: Artículo 24. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de Ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados.

En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados.

9 Este artículo corresponde al artículo 54 del Decreto 111 de 1996, en el cual se compilan las leyes orgánicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.

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