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Panel 28: Ministerios de Defensa, Casos de Estudio


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Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa
REDES 2002
Investigación y Educación en Estudios de Defensa y Seguridad
Agosto 7 – 10, 2002, Brasilia, Brasil


Panel 28: Ministerios de Defensa, Casos de Estudio



Chile

El Ministerio de la Defensa de Chile:

Entre la “Agenda Histórica” y el Esfuerzo Modernizador

José L. Díaz Gallardo


1 Introducción
En el sector defensa, los desarrollos ministeriales ocurridos en la década de los noventa constituye un tema especialmente interesante, en gran parte porque se está produciendo en América Latina una gran presión por modernizar el aparato del Estado, y también porque el tema de la administración de la defensa tiene escasa prioridad en los estudios académicos de los especialistas en defensa.

A nuestro juicio, un análisis de este tipo requiere un ejercicio previó, dar cuenta de las características principales de la evolución del Ministerio de Defensa en las últimas décadas, en especial desde la conclusión de las experiencias dictatoriales de las décadas de los años 70 y 80; donde las FF.AA. estuvieron comprometidas (en distinto grado) con el ejercicio del gobierno y con distintas prácticas de represión interna.

Lo anterior nos demostrará que muchas de los déficit que el presente análisis arroja tienen raíces históricas, que involucran en general, más a civiles que a militares, y que da cuenta de carencias substanciales de la denominada cultura de la defensa.

La continuidad de la misma coalición de gobierno durante los años 90 facilita el análisis. Durante la década pasada, serán cuatro los ministros (uno en dos períodos) que encabecen la cartera, todos del mismo partido; el centrista partido demócrata cristiana.

Por otra parte, nos parece necesario ponernos de acuerdo en algunas definiciones básicas de que representa hoy en día la “administración u organización de la defensa”. Para lo anterior, nos arriesgaremos con algunas definiciones; las que de alguna manera resumen los avances y evoluciones que han tenido las estructuras del sector en los países más desarrollados.

La estructura burocrática del Ministerio en que opera la Defensa es donde se definen tanto las funciones de formulación de políticas como las de administración. En las últimas décadas las democracias modernas han evolucionado hacia una centralización paulatina de la toma de decisiones en Defensa y a la creación de entes manejados por burocracias separadas, usualmente con una importante presencia civil.

De este modo, la labor de la cartera del área es de formular políticas; decidir estrategias y asignar recursos racionalmente. De esta manera la Defensa comienza a ser administrada por una burocracia permanente, con memoria institucional y con capacidad de diálogo y negociación con las otras dependencias del Ejecutivo, en particular con los del área económica.

Si un país carece de una estructura burocrática central, estable, con memoria institucional y espíritu corporativo, resulta difícil que en un sentido estricto se realice política de Defensa. Podrá haber política conjunta y también de cada una de las FF.AA., pero ellas no sustituyen la primera. Para formular políticas, decidir estrategias y asignar recursos racionalmente es preciso que haya una instancia analítica, evaluativa y decisoria distinta y superior a la de los institutos armados, tomados en conjunto o en forma independiente.


2 Evolución Histórica del Ministerio de Defensa
El moderno Ministerio de Defensa Nacional (MDN) fue creado en diciembre de 1932 en el marco de una “reacción civilista” que hizo posible, por una parte, superar la tradicional resistencia de las FF.AA. a depender de una sola estructura ministerial, y por otro lado, que la autoridad política mostró cierto interés en asumir el control de un proceso de cambios en el área. Sin embargo, en la ocasión no se dictó ni una ley orgánica que normará el MDN, ni se profundizó en una mayor integración civil al tema de la defensa. De este modo, el Ministerio nació con importantes limitaciones.

Fue el Reglamento Orgánico de 1947, el que consolidó una estructura ministerial por ramas; Subsecretaria de Guerra, Subsecretaria de Marina y Subsecretaria de Aviación, que en los hechos ha subsistido hasta nuestros días; esquema que se profundizo en 1973, cuando fueron incorporadas las fuerzas de orden y seguridad al Ministerio. Este marco institucional no privilegiaba las actividades conjuntas de las instituciones armadas. El espíritu corporativo de las FF.AA. contribuyó también a la descoordinación, a pesar de la creación del Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN), esta situación se vio facilitada por la escasa preocupación de la autoridad política de proporcionar directivas generales.

La estructura por ramas se ve confirmada porque la mayoría de los cargos quedaron en manos de militares, como eran los casos de los Subsecretarios. Incluso los gastos del edificio ministerial eran erogados por las ramas: 50% el Ejército, 42% la Armada y 8% la Aviación. 1

Progresivamente, los diversos gobiernos en el período democrático que va de 1932 a 1973, resolvieron dictar las normas más importantes del área en períodos de legislación extraordinaria (los Decretos con Fuerza de Ley, DFL) lo que disminuía la participación del Parlamento y del conjunto de la ciudadanía en su elaboración.

Otras normas Ad Hoc intentaron resolver problemas específicos del sector, como por ejemplo las dificultades para financiar las adquisiciones de sistemas de armas, la última de ellas, la Ley Nº13.196 del año 1958 (más conocida como la ley Reserva del Cobre) logro, con algunas modificaciones, permanecer vigente mayor tiempo. Una definición de la estructura superior del la Defensa y el mejoramiento de la coordinación de las instituciones se enfocó a través del DFL Nº181 de 1960.

En este mismo período la mayoría de los ministros fueron civiles, pero un somero análisis indica que la gestión del Ministerio no vario en forma fundamental en la época en que la cartera fue encabezada por un militar en servicio activo, como ocurrió en los años 1973-1990 o en el sexenio del general Carlos Ibáñez del Campo (1952-1958), cuando la cartera fue dirigida por militares en actividad o en retiro.

Entre 1932-1973 la falta de coordinación entre la política exterior y la política de defensa resulta una cuestión evidente, en particular cuando se intentó desarrollar una actitud activa en el plano de la integración, en especial con los países latinoamericanos. Lo anterior ha desmerecido incluso el indudable rol de instrumento externo que tienen las Fuerzas Armadas.

El perfil de los Ministros del período 1932-1973 nos indica algunas cosas: a) fueron más civiles que militares (18 contra 12), b) entre los civiles predominaron los abogados (12 en total) y, c) entre los militares, los del Ejército (11). Entre los civiles ninguno destacaba por ser anteriormente un conocedor del tema; predominaban los amigos personales de los Presidentes. Además, pocos eran conocedores de las relaciones exteriores.

Finalmente, era común la total ausencia del tema de la defensa nacional en los diversos Programas de Gobierno.

Los desarrollos organizacionales tuvieron en las coyunturas internacionales algunas de sus explicaciones, por ejemplo, los cambios en los años cuarenta se relacionan a las consecuencias de la II Guerra Mundial. Otras, a tendencias administrativas también foráneas, como la fusión de las tres subsecretarias en el Ministerio de Defensa ocurrida en 1932 o a desarrollos doctrinarios externos, como fueron el caso del DFL Nº181 de 1960 vinculado de alguna manera a la Doctrina de la Seguridad Nacional. Modernizaciones posteriores se vieron limitadas por desinterés de la elite política (años 1964-1973) o el corporativismo y el compromiso política de las FF.AA. en el período 1973-1990.

El régimen del general Pinochet, no significó mayores transformaciones en la cartera de defensa. La menor jerarquía del titular, en relación a los miembros de la Junta Militar y en particular del propio general, la convirtió en poco más que una oficina de partes. Una modificación a la denominada Ley del Cobre, efectuada en 1974, permitió darle mayor certeza a los recursos destinados a la adquisición de sistemas de armas.
3 La Transición Política Chilena: Un Enfoque desde las Relaciones Cívico-Militares
Sobre las características de la transición política chilena existió y aún existe un extenso debate, el que ha dado lugar a una importante literatura interpretativa, tanto en el país como en el extranjero.2 Nuestro objetivo en este parágrafo es sólo entregar algunos elementos interpretativos desde el ámbito de las relaciones cívico-militares que iluminen aspectos de lo que paso en el área de la organización de la defensa.

Existe consenso entre los autores dedicados al tema que el proceso de transición chileno condicionó al nuevo régimen democrático en mayor medida, en términos comparativos, que otros casos de América del Sur. De este modo, Chile presentaría desde los años noventa uno de los niveles más altos de prerrogativas militares en la región. Como consecuencia de ello, el actual liderazgo civil ha transitado desde 1990 fuertemente restringido en el ejercicio de su poder. 3

La literatura coincide en que dichas limitaciones se expresan principalmente en una red de “enclaves autoritarios” y prerrogativas militares. Pero se debe señalar que estos estudios han descuidado el ámbito funcional de la relación donde también se puede observar un alto grado de prerrogativas militares.

La posición en que dejaron los militares el poder a fines de los años 80 ha sido caracterizada como de “autonomización profesionalizada”, es decir, una situación en la cual las FF.AA. consiguen un alto nivel de corporativización, junto con una segregación institucional del resto de la sociedad, junto a un débil o inexistente control de las instituciones armadas por parte de la nueva institucionalidad democrática.4

Para interpretar el panorama cívico-militar de la década pasada, marcada por la transición política, creemos que son útiles los siguientes conceptos: autonomía política condicionada de las FF.AA.; involucramiento político-institucional condicionado de las instituciones de la defensa y la existencia de una supremacía civil subjetiva.5

El grado de autonomía que las FF.AA. chilenas tienen de las autoridades políticas se deben a los siguientes factores: a) inamovilidad de los Comandantes en Jefe (4 años en sus cargos), b) los nombramientos, ascensos y retiros de los oficiales se hacen a proposición del Comandante en Jefe, c) piso mínimo del presupuesto para las FF.AA. equivalente al asignado en 1989, d) el 10% de las ventas de cobre de CODELCO 6 son para equipamiento militar, e) los jefes castrenses son los que autorizan reparaciones, transformaciones y modificaciones del material, f) el régimen previsional y de seguridad social del personal de planta es autónomo, y g) la justicia militar, desde 1973, mantiene un radio de acción importante.

El involucramiento condicionado se hace explícito en normas contenidas en la Constitución de 1980 y en la Ley Orgánica Constitucional de las FF.AA.:


  • Las FF.AA. (y Carabineros) participan a través de sus jefes máximos en el Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), que asesora al Presidente en temas que “atenten contra la institucionalidad” y designa 4 de 9 senadores para el Congreso Nacional. La designación debe recaer en ex comandantes en jefes institucionales.

  • Constitucionalmente las FF.AA. son definidas por poseen las funciones de defensa de la patria, ser esenciales para la seguridad nacional y “garantes del orden institucional”.

La supremacía civil también estaría condicionada, debido a que el ejercicio del mando de la autoridad política sería impedido porque la legislación coarta en determinadas materias la acción de los civiles en temas político-estratégicos y porque el Ministerio carece de la estructura organizacional indispensable para una gestión adecuada. De este modo, se trataría de una supremacía subjetiva, porque dependen de factores coyunturales que no alteran de forma estructural la relación entre las partes. 7

Nuestra hipótesis es que estos conceptos siguen siendo validos para interpretar las relaciones político-militares de los noventa, pero se ha producido en los últimos años un proceso paulatino que ha significado suavizar los grados de autonomía e involucramiento castrense. Consideramos que no se debe sobredimensionar la importancia de las prerrogativas militares institucionalizadas, debido a la intervención de otras variables, entre las que se encuentran el aprendizaje político de las autoridades (a través de prácticas similares al veto y también por la practica exitosa de la persuasión), o la existencia de un activo y fuerte aparato estatal, con liderazgos importantes. La legitimidad de los gobiernos de la Concertación en el curso de toda la década del noventa ha sido importante debido a apoyos ciudadanos superiores al 40%, e incluso en ocasiones por sobre el 50%.


4 Las Dos Agendas del MDN en los Años 90
En el Programa de Gobierno de la coalición que asumió el poder en marzo de 1990 (y que lo conserva hasta nuestros días) el tema de la defensa se abordaba en 5 temas: política de defensa e intereses nacionales, capacidad disuasiva, modernización y política de defensa, política exterior y defensa nacional y las relaciones entre civiles y militares. Poco sé agregó en el Programa de 1994, cuando se subrayó que la política de defensa debía ser suprapartidaria y explícita.
CUADRO Nº1

MINISTROS DE DEFENSA EN EL PERÍODO MARZO 1990-MARZO 2000

NOMBRE

MILITANCIA

PERÍODO

PRESIDENCIA

Patricio Rojas

P.D.C.

Marzo 1990-Marzo 1994

Patricio Aylwin

Edmundo Pérez Yoma

P.D.C.

Marzo 1994-Enero 1998

Eduardo Frei

Raúl Troncoso

P.D.C.

Enero 1998- Agosto 1998

Eduardo Frei

José Florencio Guzmán

P.D.C.

Agosto 1998-junio 1999

Eduardo Frei

Edmundo Pérez Yoma

P.D.C.

Junio 1999- Marzo 2000

Eduardo Frei

La gestión ministerial del ministro Patricio Rojas (1990-1994) se vio especialmente tensionada por los temas heredados, es decir, por los temas relativos a la “Agenda Histórica”. Ya en diciembre de 1990 se había producido una situación de conflicto con el Ejército que recibió el nombre de “ejercicio de enlace”.

El Informe de la Comisión de Verdad y Reconciliación o “Comisión Rettig”, que abordó la violación a los derechos humanos ocurridas durante el gobierno militar, presentado en enero de 1991, también representó otra ocasión de tensión entre el gobierno y el conjunto de las Fuerzas Armadas. El asesinato del senador Jaime Guzmán (mentor intelectual del régimen militar) en abril de 1991, agregó otra situación al respecto.

Cuando se inició la segunda administración de la Concertación (1994-2000) fue importante la distinción que estableció el nuevo ministro de Defensa Edmundo Pérez Yoma, que subrayó que el ámbito de la labor ministerial sería el tema de la política de defensa, mientras que el área “política” y en particular de los problemas por violaciones a los derechos humanos, sería resorte de otras instancias del gobierno (en particular del ministerio de Justicia e Interior). 8

El diagnóstico de las nuevas autoridades del sector respecto a una excesiva concentración de Defensa en las relaciones civil-militar, vinculada con las violaciones a los derechos humanos y con aquellas cuestiones político-institucionales que afectaban la transición y consolidación democrática del país, llevó a privilegiar lo que denominamos la “agenda de política de defensa”, cuyo principal objetivo fue la explicitación de la Política de Defensa del país, fundado en el “compromiso ciudadano, responsabilidad de Estado, Fuerzas Armadas eficientes; y un contexto internacional y vecinal de paz”.9

Los objetivos explícitos de esta gestión fueron constituir a la Defensa con una de las funciones primarias y permanentes del Estado; como una política de Estado, suprapartidaria y consensuada, y que la Defensa debe ser armónica y coherente con el desarrollo del Estado, y entendida como un componente y un requisito del desarrollo. 10

Efectivamente se efectuaron importantes avances en el ámbito de la explicitación de la política sectorial; su mayor realización fue la elaboración del Libro de la Defensa Nacional, en cuya formulación participaron cerca de 130 especialistas civiles y militares, en un ciclo de talleres que duro casi dos años. Como es conocido, este texto de 1997 fue el primero en su género en América Latina. Se debe señalar que la iniciativa había sido originalmente resistida por los jefes militares de la época.

En el ámbito de la política internacional de defensa, dos fueron los ejes del esfuerzo ministerial: el primero fue contribuir en forma más significativa con las misiones de paz de Naciones Unidas. La denominada “Política Nacional para participación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz” supuso dos decretos supremos firmados por el Presidente Eduardo Frei. El primero, suscrito en 1996, consideraba la participación al amparo del capítulo VI de la Carta de N. U., mientras que el segundo, firmado en 1999, amplía la participación a lo establecido en el capítulo VII de la carta, y que considera la construcción o imposición de la paz.

El segundo tema abordado en el área internacional de defensa fue la cooperación en el ámbito vecinal. En estos años se establecieron mecanismos de concertación política entre las cancillerías y ministerios de defensa de Argentina y Chile, reuniones que han tenido como resultado el impulso de iniciativas de vinculación bilateral, como el incremento en las medidas de confianza mutua, el acuerdo de homologar los gastos de defensa (en una iniciativa que comprometió a CEPAL) o la explicitación de las políticas de defensa a través de la publicación de Libros de Defensa (Argentina edito el suyo en 1999). También con Argentina se constituyó el Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG) que reúne a autoridades, militares y académicos, en dos reuniones anuales desde 1995.

Sin embargo, los temas de la “agenda histórica” reaparecían inesperadamente, desbaratando las planificaciones y los enfoques más optimistas. El año 1995 estuvo copado por los avatares del encarcelamiento del general Manuel Contreras. Contreras, había sido jefe de la DINA. Finalmente ingreso a una cárcel especial donde cumplió una condena de 7 años por el asesinato en Washington del ex canciller de la Unidad Popular, Orlando Letelier.

De este modo, la gestión de Pérez Yoma quiso asumir la distinción conceptual de “dos agendas” en términos ministeriales-administrativos, lo que no contribuía mucho a prevenir conflictos por el protagonismo del Comandante en Jefe del Ejército, Augusto Pinochet, y los diversos desarrollos de las causas judiciales por violaciones a los DD.HH. donde los militares aparecían como principales inculpados.

A principio de 1998 los análisis gubernamentales indicaban que la situación de las relaciones cívico-militares se normalizaban; por lo tanto se decidió sustituir al Ministro Edmundo Pérez. Pero nuevamente la situación inesperadamente se complico cuando el ex general Pinochet fue detenido en Londres, en octubre de 1998. El escaso manejo político del ministro de la época quedó en evidencia.

El centro noticioso de 1998 fue Pinochet, de allí que se pueda hablar de que se vivió una “Pinochetización” de la agenda durante ese año. Finalmente, el año que era visto como de administración, termino copado por las tensiones civil-militares, e incluso complicando el conjunto de la agenda política nacional. Sin embargo, lo más relevante de todo el período fue el alejamiento del general Augusto Pinochet del cargo de Comandante en jefe del Ejército.

La detención, en octubre de 1998, del “senador vitalicio” Augusto Pinochet en Londres, incidió en el conjunto de la agenda política nacional, y básicamente en las relaciones cívico-militares entre octubre de 1998 y marzo del 2000. Los procesos de modernización de las FF.AA. fueron afectados por la detención del ex general. Asimismo, el MDN perdió parte de la iniciativa en el sector. 11

La magnitud de los problemas planteados por la detención de Pinochet en Londres, sobrepasó el manejo político del Ministro Guzmán. La autoridad había sido designada en el cargo contemplando su experiencia y solvencia en el plano del control de la eficiencia administrativa y financiera, y no en el complejo mundo de la negociación de los temas vinculados a la "agenda histórica".

Por otra parte, en esos años se produjo diferencias en los ritmos de la política de adquisiciones de sistemas de armas de las FF. AA. Los procesos modernizadores planteados por estas, además de querer justificar su rol ante la amenaza de desinterés de la sociedad por el tema, influyeron en el desarrollo de las políticas públicas a través de sus particulares concepciones estratégicas.

Finalmente, en el período se incorporaron al MDN como autoridades (Ministros y Subsecretarios) fundamentalmente personeros del Partido Demócrata Cristiano (PDC), un par de autoridades del Partido por la Democracia (PPD) de centro izquierda, no incorporándose en estos años ningún integrante del Partido Socialista.
Cambios Ministeriales y Ausencia de Conducción
El regresó de Edmundo Pérez Yoma al Ministerio de Defensa evidenció el colapso del diseño gubernamental impulsado en agosto de 1998, cuando fue nombrado en la cartera José Florencio Guzmán. El Caso Pinochet y la reactivación del tema de los derechos humanos dejo obsoleto el enfoque del ejecutivo. La molestia del Ejército, frente a lo que entendía como inactividad del ejecutivo, generó un cuadro de relaciones civil-militares nuevamente en crisis.

Los cambios ocurridos en la dirección de la cartera, tres en el curso del año 1998, entregaron la imagen de una secretaria de estado con escasa continuidad administrativa. Asimismo, la carencia de nuevas iniciativas ministeriales, después de la activa gestión de Pérez Yoma, mostró a una cartera empantanada por las urgencias de la coyuntura político-militar. 12

Anteriormente, la administración del ministro Raúl Troncoso había estado vinculada a varios hechos trascendentes: al traspaso del mando en la comandancia en Jefe del Ejército, dónde dejó el mando Pinochet y lo asumió por los siguientes cuatro años el general Ricardo Izurieta. También tuvo que encarar los efectos que sobre las relaciones civil-militares generó la acusación constitucional en contra del general Pinochet en el curso de los meses de enero a marzo de 1998.

Una mirada global de estos meses iniciales de la administración del ministro del Raúl Troncoso evidencia que no se dio a conocer un programa para el sector. La postergación de una propuesta ministerial para los últimos 2 años de la administración Frei erosionó el desempeño de la gestión de Troncoso.

Finalmente, las iniciativas ya bosquejada en tiempos de Pérez Yoma, como la promulgación de una ley del Ministerio de Defensa Nacional y/o la formalización de una carrera civil en la secretaria de estado, no tuvieron mayor prioridad política y legislativa por parte del gobierno.

Como parte de las iniciativas organizadas por el Ministro de Defensa, tendientes a resolver los problemas vinculados a la “agenda Histórica”, en agosto de 1999 se forma la “Mesa de Diálogo”, que abordaría el tema de la violación a los derechos humanos, y en que participarían tanto militares como familiares de las víctimas. Su gestión fue en general bien evaluada, aunque se destacó la inicial prudencia presidencial en el tema. 13


La Variable Estratégica Regional
El fin de la guerra fría significó inicialmente en los años 90 una reducción mundial de las estructuras militares de los países desarrollados; tanto respecto de la dotación de personal como de la producción y adquisición de sistemas de armas. En este contexto, América Latina siguió siendo el continente donde se realizaron los gastos más bajos en defensa del mundo.

La formación del MERCOSUR significó el termino de las hipótesis de conflicto entre Brasil y Argentina: Brasil redesplegó su dispositivo militar desde la frontera con Argentina hacia el Amazonas. Por su parte, las buenas relaciones políticas y comerciales entre Chile y Argentina también influyeron en los despliegues transandinos: las autoridades del país vecino manifestaron que eliminaron la hipótesis de conflicto con Chile: su dispositivo militar fue desplazado, y su capacidad reducida debido a una fuerte restricción presupuestaria.

Lo anterior, señala una situación positiva de seguridad regional en estos años de democracia, debido a un clima de cooperación e integración que se relaciona principalmente con los acuerdos comerciales, en particular con los progresos del MERCOSUR.

Los Procesos de Modernización Institucionales: Algunas Características

Los procesos de modernización de las tres ramas de las FF.AA., han tenido una gestión relativamente autónoma del Ministerio. También se han originado en diseños corporativos independientes de las otras ramas y han respondido globalmente tanto a los nuevos desafíos estratégicos que enfrenta nuestro país, como a un intento de legitimidad social de las instituciones, que ha corrido paralelo al proceso de transición política vivido por nuestro país desde principios de los años 90.

En el caso del Ejército, el plan de Modernización institucional se denomina "Alcázar" y fue diseñado por el general Augusto Pinochet en 1992. Constituyen parte de sus principales desafíos profesionales: la incorporación de los carros de combate Leopard 1; el agrupamiento de unidades y la construcción de fuertes (cambios en el pre-posicionamiento), constituye algunos de los planes de estos años.14

En la Armada, el Plan de renovación de unidades de superficie, denominado Plan Tridente, tendrá que ser redefinido debido a problemas presupuestarios. Sí pudo la institución concretar su plan de renovación de dos submarinos, proceso adjudicación que gano un consorcio franco-español (Scorpene) unidades que serán incorporadas en los próximos años. También la Armada esta comprometida en un proceso de reducción de personal (proceso de racionalización que contempla bajar la dotación de la institución de 30 a 26 mil integrantes en un plazo de 4 a 5 años) y en el ajuste en el gasto del 3% de su presupuesto también es parte del Plan.

Finalmente la Fuerza Aérea (FACh) pudo concluir con éxito su programa de adjudicación de los futuros aviones de superioridad aérea que recayó en los “F-16 Falcon”, fabricados por la Lockeed Martín, en alrededor de 600 millones de dólares y que comenzarán a llegar a Chile en el 2005. Este proceso también fue especialmente debatido en los medios de comunicación, tanto por detractores de esta compra en particular, como de quienes cuestionan la inversión de esos recursos en sistemas de armas.

Aunque la mayoría de estos procesos de adquisiciones de sistemas de armas han contado con niveles significativos de información, las distintas dependencias del gobierno y el Congreso cuentan con pocas atribuciones respecto a la toma de decisión; manifestándose algunas de las condicionantes que señalábamos más arriba. En términos globales, el Ministerio de Defensa y por lo tanto el gobierno, no cuenta aún con especialistas civiles que pudieran plantear, orgánicamente, observaciones técnicas a los programas presentados por las instituciones de la defensa.

La dictación del DFL Nº1 en octubre de 1997, o nuevo estatuto del Personal, mejoró las condiciones económicas del personal de las instituciones armadas; aunque se incorporaron escasos criterios de eficiencia, que estimulen la optimización de los recursos humanos de las FF.AA.

También en estos años se produjo una reducción de las dotaciones de personal de planta, que bajo entre 1994 y 1999, de 57.700 a 53.000 efectivos, es decir en un 8%. 15

Algunos análisis han propuesto como hipótesis que existió un cambio de estrategia gubernamental durante los años noventa; en una primera etapa, de 1990 a 1994, se utilizaron los espacios y herramientas disponibles de la institucionalidad vigente. En un segundo momento, iniciado en 1994 y que en marzo del 2000 no había concluido, se impulso la institucionalización de la relación civil-militar y el involucramiento más profundo de los civiles en la conducción de la defensa. 16 La última etapa significaba un mayor esfuerzo en la conformación de un ministerio de defensa “en forma”.

5 Algunas Conclusiones


Como hemos visto, la agenda global de sector se vio permanentemente tensionada durante los años noventa por la denominada “agenda histórica”, consistente en los temas heredados: como la violación de los derechos humanos ocurridas durante la dictadura, el “Caso Pinochet”, etc., la que impedía con frecuencia avances en la “agenda política de defensa”; y que tenía como uno de sus desafíos principales la estructuración de un Ministerio de defensa en “forma”.

Por lo tanto, siguen pendientes una serie de tópicos concernientes a una agenda de política de defensa que no se pudieron abordar a cabalidad en los años noventa. Un recuento no exhaustivo de estos temas considera: la dictación de una Ley de Ministerio de Defensa; cambios en la gestión presupuestaria-financiera; un mayor impulso de la interoperatividad de las ramas; modernización la gestión de personal e incorporarse a los espectaculares cambios en el área científico-tecnológica.

La revisión organizacional del MDN debería concluir con la dictación de una Ley de Ministerio de Defensa; tópico que se viene estudiando internamente desde 1997. Los distintos pre-proyectos podrán servir como ejercicios exploratorios de las áreas donde es más fácil iniciar los cambios. El comienzo de una carrera civil en el sector debería ser parte del contexto básico para la modernización de la cartera.

En el área de la gestión financiera parece indispensable explorar un nuevo sistema de asignación presupuestaria bianual y quinquenal, junto con mayores atribuciones al Congreso para la revisión presupuestaria de la defensa nacional. Un sector que exige un proceso de renovación es el de la asignación de recursos para inversiones en equipamiento.

La mayor interoperatividad de las ramas castrenses en sus distintos niveles y teatros de operaciones parece un tema suficientemente discutido. Construir en forma progresiva una política de aprovisionamiento de armamento con visión interinstitucional parece esencial.

En el ámbito de la política de administración del personal, uno de los desafíos futuros del sector es la modernización de la gestión administrativa de las FF.AA. y la racionalización de los recursos humanos; tarea ya iniciada por las propias instituciones. La flexibilización de la carrera militar, es una discusión que deberá abordarse.

El vertiginoso desarrollo científico-tecnológico en curso exige priorizar el tema, en particular respecto a una política de transferencia tecnológica. Parte de esta preocupación comprende la consolidación de la industria que produce bienes y tecnología de uso militar.

El cierre del “Caso Pinochet”, con el retiro de la vida política del ex general; junto con la designación de autoridades ministeriales que constituyen señal inequívoca de normalización en las relaciones político-militares: como la del Subsecretario de Guerra, Gabriel Gaspar en marzo del 2000 (del Partido Socialista) y más recientemente de la Ministra Michelle Bachelet (en enero del presente año), auguran en el futuro inmediato un claro predominio de la “agenda de política de defensa ”.

Bibliografía
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Juan C. Salgado (G. de B): “La Participación del Ejército de Chile en la Mesa de Diálogo sobre los Derechos Humanos”, en Chile 1999-2000. Nuevo Gobierno: Desafíos de la Reconciliación. Flacso. 2000.


José L. Díaz Gallardo es Licenciado en Historia, PUCCh. Magíster en Ciencias Militares, Academia de Guerra del Ejército de Chile. Actualmente se desempeña como asesor del Subsecretario de Guerra, MDN. Las opiniones vertidas en este trabajo no comprometen a la institución en que se desempeña.

1. Ver, José Díaz Gallardo: “Administración de la Defensa: el Caso del Ministerio de Defensa Nacional”. Tesis de Magíster en Ciencias Militares del Ejército de Chile. Santiago. 1997. Un resumen más asequible: “Administración de la defensa: la experiencia chilena en el período 1932-1973”. Revista FASOC, año 11, Nº4, octubre-diciembre 1996.

2 Visiones de conjunto en: Ascanio Cavallo y otros: La Historia Oculta de la Transición. Memorias de una Época. 1990-1998. Santiago. Grijalbo. 1998. Tomas Moulian: Chile Actual. Anatomía de un mito. Santiago. Editado LOM-ARCIS. 1997. Manuel A. Garreton: La Posibilidad Democrática en Chile. Santiago. Flacso. 1989; Reconstruir la Política. Transición y Consolidación Democrática en Chile. Santiago. Editorial Andante. 1987. Rafael Otano: Crónica de la Transición. Santiago. Planeta. 1995.

3 .Ver para más detalles el texto de Marcos Robledo Hoecker: “Relaciones civiles-militares y decisiones sobre Adquisiciones militares en Chile, 1924-2000”. Trabajo inédito.

4. Para más detalles ver, José Díaz Gallardo: “La Era post-Pinochet: Antecedentes y proyecciones en el Ámbito de las Relaciones Cívico-Militares” en revista FASOC Año 12, Nº4, octubre-diciembre 1997.

5 Ver, José Díaz Gallardo: “La Era post-Pinochet: op.cit., página 9. Para ver la versión original de esta conceptualización: Claudio Fuentes: “Militares en Chile: ni completa autonomía ni total subordinación”, en Flacso-Chile: Chile 96. Análisis y Opiniones. Santiago. Flacso. 1996.

6 .Corporación del Cobre, CODELCO, empresa pública constituida por yacimientos del cobre nacionalizados en 1971.

7. José Díaz Gallardo, “La Era Post-Pinochet...op. cit., pág. 10.

8 El resumen institucional de la gestión 1994-2000 se encuentra en los dos tomos de “Ministerio de Defensa Nacional de Chile. 1994-2000”. Santiago. Editado por el MDN. 2000.

9 . MDN: “Ministerio de ..op.cit., pág. 9.

10 Ver, Ministerio de la Defensa Nacional: Libro de la Defensa Nacional de Chile. Santiago. 1997.

11 En un clima de rumores y tensiones, el Ejército manifesto la creciente frustración y humillación que domina en sus filas. Dos reuniones del COSENA (en noviembre de 1998) canalizaron las inquietudes de las instituciones de la defensa nacional


12 Un texto muy valioso e ilustrativo, es el de Gonzalo García: La Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas, en Cristían Toloza y Eugenio Lahera (Eds.): Chile en los Noventa. Presidencia de la República. Dolmen Ediciones. Santiago de Chile. Marzo de 1998.

13 Elizabeth Lira: “Mesa de Diálogo de Derechos Humanos en Chile. 21 de agosto 1999 – 13 de junio de 2000”, en Chile 1999-2000. Nuevo Gobierno: Desafíos de la Reconciliación. Flacso. 2000.


14 . Ver, “Exposición del C. J. E. con motivo de la Difusión y puesta en Ejecución de la Reorganización del Ejército y del Nuevo Diseño de las Fuerzas”, en Memorial del Ejército Nº467, 2001.

15 Ver, Ministerio de D.N.: Ministerio de Defensa Nacional op .cit., Tomo 1, pág. 34.

16 . Ver, Marcos Robledo op. cit.


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