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Orden Cepalina del desarrollo


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BORRADOR PARA DISCUSIÓN
Sobre la ecuación pendiente de América Latina:

Una revisión de las ideas de la “Orden Cepalina del desarrollo”.

Rolando Cordera Campos

Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México

Presentación


En el mundo turbulento de la globalización que se propuso como nuevo orden mundial después de la guerra fría, la noción de las elites como grupos dirigentes nacionales deja más dudas y preguntas que respuestas. Las fronteras entre lo militar y lo civil se desdibujan al calor de la guerra contra el terrorismo y de la introducción de la seguridad internacional como un componente obligado del proceso unificador del mundo postulado por el credo neo liberal; las capacidades de los estados nacionales aparecen mermadas por las exigencias y restricciones del mercado mundial, mientras que los reclamos sociales crecen y se concentran precisamente sobre dichos estados nacionales; por su parte, los dirigentes de los países avanzados y poderosos no aciertan a definir un orden global que concilie la hegemonía americana con un multilateralismo efectivo y sus elites se vuelven cosmopolitas y renuncian a sus antiguos compromisos “clásicos” con la formación y el desarrollo de las agendas públicas nacionales.

En el mundo en desarrollo y el subdesarrollo que se reproduce al calor del cambio del mundo, la combinación de globalidad, progreso económico y social y democracia plena, no se consolida y en muchas naciones más bien se vuelve una pretensión inalcanzable. Este es el escenario inicial para reflexionar sobre el papel posible o esperado de las elites, y para preguntarnos por su papel en el futuro de las democracias latinoamericanas.

Por mucho tiempo, fundar un orden democrático en América Latina fue visto como ensueño, pero en los años finales del siglo XX la democracia se convirtió en un horizonte viable. Empezó a ser vista como vehículo político para dejar de ser la excepción de la historia occidental, y así incorporarse plenamente al banquete de la modernidad, ahora entendida como globalización. Un banquete siempre pospuesto por las dictaduras o las crisis financieras y económicas. Pero sobre todo por una concentración de riquezas e ingresos, así como por una heterogeneidad estructural, incompatibles con los requisitos mínimos de una ciudadanía creíble y compartida por todos sus habitantes.

Al calor de la crisis de la deuda externa iniciada en México en 1982, los países de la región empezaron a plantearse la conveniencia de un cambio estructural que habilitara a sus economías para inscribirse en el nuevo mundo que emergía del fin de la bipolaridad y la guerra fría. Receptores atentos del “Consenso de Washington”, sectores de profesionales de la información, administradores financieros e intelectuales, configuraron nuevas modalidades elitistas y a tratar de fijar la agenda pública en consonancia con la globalización y la afirmación de la hegemonía de Estados Unidos. La agenda renovadora combinaría la democracia con una economía de mercado que dejaría pronto atrás las deficiencias del proteccionismo, de los estados dirigistas y los espectros del populismo.

No ha ocurrido así y al empezar el siglo XXI estas elites y sus visiones se encuentran en entredicho, al grado de que muchos analistas del proceso político latinoamericano han empezado a hablar de un descontento “en la democracia” que bien puede desembocar en un malestar con la democracia y el cambio económico y social gestado (Cf. PNUD, 2004). Crecimiento económico mediocre y altamente inestable; aguda desigualdad y empobrecimiento masivo; insatisfacción recurrente y creciente con los sistemas políticos organizados por el código democrático: he aquí un primer balance al inicio del nuevo milenio, luego de casi veinte años de ajuste y cambio estructural hacia la globalización.

Tal vez haya llegado el momento de mirar atrás y recoger las propuestas que fueron sistemáticamente soslayadas y acerbamente criticados durante los años de crisis, en especial por los organismos internacionales de crédito. Un rasgo significativo del cambio estructural -para la globalización, fue el desplazamiento, por momentos de modo absoluto, del tema del desarrollo de las agendas políticas y económicas de la región.

Desde esta perspectiva, pasar revista a una experiencia de “pensamiento de elite” vinculada sostenidamente con los procesos de desarrollo que arrancaron de la segunda posguerra, en medio de este permanente descontento con los cambios presentes, podría contribuir a la construcción de futuros económicos y sociales mejores, sin poner en riesgo los logros democráticos. Nos referimos aquí, a la “Orden cepalina del desarrollo” como la llamara Celso Furtado en su extraordinario testimonio La fantasía organizada (Furtado, Celso, 1991).

Notas para un contraste


Es conocido que muchos factores influyen en la tendencia al desarrollo de una nación. Porqué unas naciones son ricas y otras no, o porqué unas se desarrollaron o dan el salto a plataformas de progreso impensadas unas décadas atrás, se ha vuelto pregunta crucial para la economía del desarrollo o la teoría del crecimiento. Como lo ha recordado Ha Joon Chang, resulta imposible acercarse a respuestas satisfactorias a estas preguntas y tras similares sin recurrir al papel desempeñado por los Estados respectivos, pero sobre todo sin recordar la y las historias particulares de las naciones a partir del gran brote civilizatorio de la Revolución Industrial. De ah’i en adelante, nos ha enseñado Chang, parece haber empezado una especie de carrera por “quitarle la escalera al que sigue” en la ruta del progreso, como lo advirtiera sagazmente Federico List al calor de la industrialización alemana y su enfrentamiento con la potencia británica y el pensamiento poderoso del propio Adam Smith (Cf. Chang, 2003, cap. 1 y 2; 2002, pp.1-9, cap. 4)

Hay, pues, en la discusión sobre el desarrollo pasado y sobre sus perspectivas y opciones, una economía política y una historia nacional y mundial que no se puede dejar a un lado. En ambos vectores de la reflexión, hay un lugar no siempre bien entendido, a veces incluso rechazado, para los grupos y personalidades, “elites” en su sentido amplio, que encabezan y diseñan los procesos de cambio estructural y reforma institucional que hacen factible y duradero el desarrollo.

Como señala S. Lipset: "uno de los requisitos para alcanzar este desarrollo es la emersión de una élite competente (...), los factores que influyen en la capacidad de las élites desempeñan un papel principal para determinar la tendencia de los países al crecimiento económico y la estabilidad política (Lipset, p. 10).

Este aspecto del desarrollo histórico y de sus frecuentes oscilaciones y hasta reversiones, no se considera hoy al tratar de entender el desempeño mediocre de las economías latinoamericanas y de los peligros que este desempeño entraña para la consolidación democrática de la región. El cambio estructural para la globalización que hizo propicio la gran crisis de la deuda externa de los años ochenta del siglo XX pronto se hizo acompañar por una ola democratizadora que reafirmó el entusiasmo con las promesas del cambio económico, pero la concreción de estas promesas se ha pospuesto sine die y los resultados sociales así como los descalabros de varios gobiernos formados democráticamente ha llevado a muchos, conspicuamente al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha advertir sobre los peligros de un malestar en la democracia que pueda convertirse en un malestar con la democracia.

Por lo pronto, lo que impera es una confusión y un desconcierto que acosa el “sentido de pertenencia” entusiasta con el que los gobiernos del área y sus elites acogieron el llamado modelo neo liberal y lo que se veía como su complemento lógico y hasta inevitable: la implantación de la democracia representativa de inspiración liberal a todo lo largo del subcontinente.

La confusión y el desconcierto que hoy se observa en las elites latinoamericanas, sin embargo, no es privativa de la región. De hecho, estos cambios alcanzan una dimensión planetaria.

En su libro póstumo, The Revolt of the Elites, Christopher Lasch nos relata las nuevas amenazas que se ciernen sobre la democracia americana. En particular, sostiene que el carácter “artificial” de su política refleja un aislamiento de las elites, y éstas, encargadas de definir los asuntos públicos, “han perdido contacto con el pueblo”.

En el pasado, nos dice, las clases privilegiadas cultivaban una suerte de lealtad local y regional y trataban de mantener una idea firme de responsabilidad social. Con el declive de las viejas fortunas y la explosión de la movilidad del capital, esas lealtades se diluyen o, de plano, se niegan. “En nuestra era, la amenaza principal a la democracia parece venir de los que están en la cumbre de la jerarquía social y no de las masas (Lasch, 1995, p.25). Ortega y Gasset, nos dice Lasch, reflexionaba a partir de una crisis europea cruzada por la devastación de la Primera Guerra, y la emergencia de movimientos sociales de orientación revolucionaria y totalista, del fascismo al comunismo ruso, que lo llevaban a hablar de la “dominación política” de las masas. En cambio, “Hoy, son las elites, aquellos que determinan los términos del debate público- las que han perdido la fe en los valores de Occidente, o lo que queda de ellos.”, (ibidem). La falta de sensibilidad respecto de los valores y las obligaciones para con la civilización que Ortega atribuía a las masas, son ahora atributos de las elites.

Así, el curso general de la historia reciente corre en la dirección de una sociedad de dos clases en la cual los pocos favorecidos monopolizan las ventajas del dinero, la educación y el poder. Sin desmedro de la enorme expansión material que trajeron consigo la modernidad y el desarrollo económico a partir del siglo XIX, parece cada día más claro que la “democratización de la abundancia”, la idea de que las generaciones posteriores vivirían mejor que las presentes, da paso ahora a una suerte de reversión en la que las viejas desigualdades se restablecen.

De todo esto, sobresale un fenómeno global que pone en jaque el viejo esquema de formación y reproducción de las elites: la reducción de las clases medias, comprometidas con la estabilidad, y continuidad de las instituciones, así como la crisis de los intelectuales como categoría social dedicada a la producción de visiones de democratización de las relaciones sociales y de dominación.

Para Lasch, quien escribe en los albores del portentoso boom americano del gobierno del presidente Clinton, que llevó a muchos a imaginar una “nueva economía” como sostén del orden global, esta crisis de las clases medias debe tomarse en cuenta para evaluar la perspectiva de la democracia en su país así como en el resto del mundo industrializado.

La transformación dentro de los grupos altos como resultado de su alejamiento estructural de la sociedad, pone en crisis la noción establecida de las clases medias como el semillero de las ideas y de las deliberaciones democráticas. Lo que ocurre hoy en Estados Unidos podría leerse como un momento más de definición y de inflexión en ese proceso, pero lo que queda cada vez más claro es que la otrora inconmovible democracia americana ha entrado en una fase de profunda conmoción, donde la incredulidad y la abstención parecen darse la mano con manipulaciones de todo tipo dentro y sobre el propio proceso electoral.


La mutación latinoamericana

América Latina asimiló las mudanzas que arrancaron en la región desde la terrible crisis de la deuda externa que dio paso a la “década perdida” de los años ochenta del siglo XX, sólo superada en parte en la primera mitad de los noventas, para ser sucedida por agudo y largo receso económico que ha puesto de moda ominosas hipótesis sobre una reversión que abarcaría a las democracias tan duramente recuperadas en los últimos diez años del siglo XX.


La polarización social resume la ecuación pendiente del desarrollo latinoamericano: sin empleo ni remuneraciones sostenidos, la apuesta por la equidad parece perdida de antemano. Lo crucial, es la capacidad del sistema económico para crear y recrear clases medias que produzcan ofertas simbólicas, mecanismos de intermediación social y den sustento operativo a la representación democrática. Sin ello, la combinación de democracia con desarrollo en la globalización no parece sustentable y la “rebelión de las masas” tan temida por Ortega, asoma de nuevo su nariz.

La democracia latinoamericana fue ganada por las clases medias pero se firmó en un pacto de elites, más que a partir de grandes movilizaciones antioligárquicas. Los militares optaron por el compromiso y el retiro convenido. Pero las elites recién estrenadas o reconvertidas, pronto empezaron a probar sus armas en la globalización.

Nuevos ajustes externos y políticas de control de la demanda social han sido puestos en práctica, justificados como el precio inapelable para acceder a la globalización. Lo que está en juego ahora, es ganar la respetabilidad de los mercados internacionales a través de políticas responsables garantizadas por los bancos centrales autónomos.

La consecuencia de todo esto es un desempeño económico mediocre, una concentración mantenida o agravada de los ingresos y la emergencia de un malestar masivo “en la democracia”, que amenaza convertirse sin más en un descontento contra la democracia..

El discurso emitido al inicio de la Segunda Posguerra por la CEPAL, constituye una referencia obligada para actuar y entender este nuevo mundo hostil, donde las elites se fugan y reniegan de sus responsabilidades históricas como grupos dirigentes y forjadores de visiones de futuro. En la CEPAL se dio cita una elite que buscó precisamente lo contrario: producir ideas, ponerlas en circulación, ampliar el campo de opciones para un continente en transformación y sentar las bases de una forma de inserción internacional que asegurara a las masas de la región un futuro de bienestar y de progreso. Este pensamiento, es todavía la obligada contraparte de un pensamiento cosmopolita que no acierta a combinar democracia con equidad, ni desarrollo abierto con formas estatales que le den fortaleza y no debilidad a las ricas idiosincrasias nacionales que hacen singular a la historia latinoamericana.

El papel y peso de estas fórmulas para el desarrollo, no fueron evaluados cabalmente cuando América Latina no pudo sortear los primeros rebotes de una globalización. Las ideas fueron sobrepasadas por la emergencia y por la urgencia, así como por la debilidad política y estructural de los países del área. Las elites comprometidas con el desarrollo endógeno y la promesa de bienestar social y equidad, fueron puestas contra la pared con el argumento de que su “modelo” de desarrollo no sólo estaba en crisis sino que era el principal responsable de la misma.

La importancia de sus propuestas, en medio de las tormentas globalizadoras, continúa siendo considerable pues su pensamiento se ha sistematizado y difundido al resto del mundo en desarrollo, se ha “globalizado”, y ha contribuido a la reconstrucción de una nueva visión sobre el mundo en desarrollo.
Del Manifiesto de Prebisch al ajuste y el cambio estructural

A comienzos de 1948 las Naciones Unidas crearon la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Pronto se incorporó Raúl Prebisch, quien había dirigido el Banco Central de Argentina y era el único economista de la región con reconocimiento internacional. Los primeros cuadros de la situación regional resaltaban la extrema precariedad en que vivían las masas latinoamericanas. Sin embargo, la preocupación principal parecía ser la relación entre la industrialización experimentada por la región antes y durante la guerra y el comercio exterior, que la sabiduría convencional y la teoría de la ventaja comparativa veía como algo artificial creado por la guerra; derivado de la teoría de Ricardo las actividades económicas artificiales son aquellas impulsadas sin el beneficio del factor abundante, y por lo cuál habrían de ser desalentadas evitando una asignación ineficiente de recursos.

Prebisch convocaba a los países latinoamericanos para que siguieran la política de industrialización. Reconocía que nosotros, latinoamericanos, estábamos muy lejos de tener una correcta interpretación teórica de la realidad pero ya sabíamos que para obtenerla necesitábamos abandonar la óptica de los centros mundiales. Con un claro gesto dirigido a la nueva generación, señalaba la carencia de economistas capaces de penetrar con un criterio original en los fenómenos concretos latinoamericanos.

El sistema real de división internacional del trabajo, venía conduciendo históricamente a la concentración de la renta en beneficio de los centros industrializados, mientras la legitimidad del sistema se fundaba en la tesis de que los frutos del progreso técnico tendían a repartirse con ecuanimidad entre los países que participaban en el intercambio.

Con Raúl Prebisch al frente de la Cepal, el grupo inicial avanza en la consolidación de su pensamiento, y otorga mayor coherencia al concepto original de "Centro–Periferia", indudable “patrimonio de Prebisch”. Al desarrollar las hipótesis sobre el deterioro de los términos de intercambio y adelantar las propuestas sobre la necesidad y la racionalidad de continuar el proceso de industrialización, se abre paso la idea de una política de desarrollo cuyo eje tiene que ser la conducción planificada del proceso a cargo del Estado.

Este “pequeño grupo de selectos economistas latinoamericanos” desarrolló un pensamiento autónomo y original sobre América Latina. Entre estos debe recordarse a Juan Noyola, Oscar Soberón, Cristóbal Lara y Víctor Urquidi (México), Celso Furtado (Brasil), Regino Botti (Cuba), Jorge Méndez, Carlos Castillo (Costa Rica), Jorge Ahumada, Osvaldo Sunkel y Aníbal Pinto (Chile), Manuel Balboa, José Antonio Mayobre (Venezuela), Dudley Seers (Gran Bretaña). Más tarde, a lo largo del siglo XX y los inicios del actual, habría que incorporar a David Ibarra (México), Gert Rosenthal (Guatemala), Fernando Fajnsylver (Chile), José Antonio Ocampo (Colombia). Contaron, además, con la importante presencia de José Medina Echeverría, proveniente del exilio español y el primer traductor de Max Weber. Bajo su inspiración, muchos sociólogos latinoamericanos se vincularon activamente a la problemática del desarrollo y le imprimieron a los estudios económicos un intenso reconocimiento de lo social.

“Fue en ese fructífero periodo inicial cuando(...) América Latina comenzó a mirarse a sí misma a través de su propio pensamiento, (... un) paradigma teórico y político alternativo a la economía convencional” (Paz, 1987, pp. 11 y 12).

La industrialización comenzaba a verse como una necesidad que trascendía las coyunturas críticas de los años treinta y, fue vista como un conjunto complejo de esfuerzos y proyectos sociales y políticos, decisivos para ascender por la escalera del progreso económico y social (Cf. Chang, 2002).

"En la década de 1930, los proponentes de la industrialización eran prácticamente los industriales mismos...(después), los análisis de la CEPAL prescribieron y legitimaron la industrialización". Esta legitimación sí logró sustentarse en una búsqueda teórica con sustrato histórico y social (Cf. Love, pp. 394 -409).

Las elaboraciones cepalinas pronto se inscriben en la deliberación política y social de prácticamente toda la región. Sus planteamientos llevaban casi de la mano a la identificación de plataformas de mediación entre las esferas económicas y sociales y el Estado. Se trata así de una fórmula analítica pero también ideológica que se nutre del análisis histórico para desembocar en un proyecto económico con implicaciones políticas renovadoras. La región podía asimilar esta tesis, sin pretender una autarquía como en las visiones nacionalistas extremas, ni evadir la inserción en el nuevo orden internacional, sino explorando una senda de industrialización distinta que arrancara de la sustitución de importaciones para superar la asimetría de las relaciones económicas de la región, al lograr estructuras productivas mas integradas y diversificadas.

En diálogo con la matriz cepalina, se habla de “estructuralismo” y “dependentismo”, escuelas de amplia influencia política, englobadas en el concepto de desarrollismo que llegaron a inspirar postulados revolucionarios, y la acción estatal de las primeras dos décadas de posguerra. Sin embargo, fueron lastimadas de manera profunda por las dictaduras militares sudamericanas, al calor de las cuales se intentó aplicar una gama diversa de proyectos económicos en buena medida opuestos a los postulados por el pensamiento cepalino, y se impuso como visión dominante un liberalismo económico a ultranza. (Cf. Love, p. 435 ).

Las elaboraciones de los diferentes miembros del grupo formado en la CEPAL son significativas y abren un camino para la construcción de una teoría consistente. Las contribuciones teóricas van desde el apoyo a los argumentos en favor de la industrialización partiendo de la distribución del ingreso de Celso Furtado, los problemas de la industrialización, el análisis de los obstáculos estructurales al desarrollo, la “heterogeneidad estructural” de Aníbal Pinto y una enconada discusión sobre las causas de la inflación entre la corriente de estructuralistas agrupada en la CEPAL y los monetaristas.

Celso Furtado señala después que la ISI era fundamentalmente diferente a la industrialización europea de los siglos XVIII y XIX, donde la tecnología abarataba continuamente el costo de los bienes de capital; en el siglo XX de América Latina, la tecnología era exógena a la economía regional, y estaba diseñada específicamente a los requerimientos de los países en desarrollo. Generar no sólo manufacturas, sino tecnologías endógenas eran una necesidad. Así, la capacidad productiva de la región durante la depresión (de los treintas del siglo XX), no pudo crecer en la magnitud deseable debido a la falta de créditos para comprar bienes de capital, ni durante las guerras mundiales por la baja disponibilidad de bienes de capital y combustible.

Así, Osvaldo Sunkel observa que los problemas anotados para América Latina, permanecieron en vez de disminuir, la espiral de la deuda externa que resultaba en desequilibrios “no productivos” de la Balanza de Pagos. En consonancia con este pesimismo, desde 1964 aparecen en la escena regional las dictaduras en el Cono Sur y la ortodoxia anti-CEPAL reaparece bajo la forma de programas monetaristas que establecieron políticas “anti-populistas” y anti-inflacionarias, basadas en dichos regímenes autoritarios.

Para el sociólogo brasileño F.H. Cardoso, quien luego de la dictadura militar alcanzaría la presidencia de su país, lo que le hacía falta a América Latina "es lo que Chales Morazé llamó la burguesía conquistadora" (Love, p. 439). A partir de esta visión "pesimista" Cardoso y Enzo Faletto sentaron las bases para el surgimiento del enfoque de la dependencia. Para ellos, el desarrollo y el subdesarrollo no eran etapas, sino posiciones en el sistema económico internacional, donde los países subdesarrollados serían dependientes de los desarrollados. (C.f. Love, pp. 427 - 448)

El interés de la CEPAL en la problemática social fue acentuado por el creciente radicalismo de la revolución cubana después de 1959. Frente a esto, Prebisch convoca en 1963 a una reforma social en "Towards a Dynamic Policy for Latin America". Con énfasis y urgencia, propone reformas específicas a la estructura agraria, la distribución del ingreso y la educación. Más adelante, ante el deterioro de las balanzas de pagos de la región a lo largo del proceso de industrialización, se recogen 2 propuestas. Una de ellas es la necesidad de un incremento en las exportaciones primarias y de la producción de alimentos para consumo doméstico, para abastecer a las zonas urbanas. La segunda es la gran idea del mercado común regional, que saldría al paso de la ineficiencia propiciada por el proteccionismo “irracional” sin renunciar al designio industrializador ni a la búsqueda de fórmulas vernáculas de inserción en el mercado mundial.

Aunque con matices muy importantes, y no obstante el pesimismo reinante al final de los años sesenta, podemos caracterizar las tres décadas siguientes a la segunda guerra mundial como una etapa de crecimiento sostenido (6.2% anual para la región entre 1950 y 1982, según estimaciones de la CEPAL), basada en una industrialización que, siguiendo las pautas relatadas fue fomentada y protegida por el Estado y logró cambiar sustancialmente la fisonomía de la región.

A pesar de su dinamismo y de las mutaciones sectoriales y espaciales a que dio lugar, la pauta de desarrollo adoptada en la segunda mitad del siglo pasado no logró eliminar la dependencia del exterior, sino sustituirla por otra que requería de insumos y bienes de capital foráneos para asegurar la reproducción ampliada de la industria. El proceso se volvió autolimitativo; el crecimiento se fue agotando y cada etapa de la sustitución de importaciones se hizo más difícil y costosa. El control del comercio exterior se volvió restrictivo y complejo. La cuenta corriente de la balanza de pagos encaró un sucesivo deterioro y el déficit público comenzó a crecer para prolongar el crecimiento artificialmente. La inflación se aceleró y en una década en la que existía un exceso de liquidez en el mercado internacional (los años setenta), el financiamiento del déficit se logró recurriendo en exceso a la contratación de préstamos. Los cambios en la política monetaria de los Estados Unidos al inicio de los ochenta (con aumentos en la tasa nominal de interés del 20%) y la crisis de los precios del petróleo, marcan el inicio de la crisis de la deuda y el comienzo de la década perdida para América Latina. Para entrar y vivir en la globalización no parecía haber rodeos, mucho menos los que ofrecía la sobreexplotación directa e indirecta (a través de la deuda) del petróleo.

El “cambio estructural” que siguió, promovido por el Consenso de Washington, consistió en una “contrarreforma” radical de la visión cepalina. Consistió principalmente en una revisión drástica, del papel del Estado en la economía y de una apertura acelerada en las relaciones económicas con el exterior. Las principales medidas que lo caracterizaron fueron la apertura comercial, un importante proceso de privatización y desregulación, y una liberalización financiera extensa y en el caso de algunos países acelerada.

Superado el ajuste, las economías que parecían listas para entrar en la etapa del cambio estructural no han logrado retomar un curso de crecimiento elevado y sostenido, por varias razones. La caída en los coeficientes de inversión fue muy drástica, en tanto que la inversión productiva sólo puede reponerse lentamente.

A su vez, las políticas de control de la inflación que impone el marco de globalización, introducen un componente recesivo. Influyen también las restricciones fiscales del sector público, que le impiden desempeñar el papel de “locomotora” de la economía de las décadas anteriores. Incluso en el caso de que este papel haya sido realmente superado por una nueva dinámica de la inversión privada, parece claro que esta última no puede desplegar todas sus posibilidades sin una infraestructura adecuada, tanto física como humana. Los principales indicadores macroeconómicos del último decenio del siglo XX han sido mejores que en la década anterior, pero distan mucho de alcanzar los porcentajes de antes de la crisis.

Lo más preocupante es el cambio registrado en la composición territorial de la pobreza, así como la durabilidad a prueba de crisis de la concentración del ingreso y la riqueza.

La disparidad en los ingresos urbanos ha aumentado, y parece haber ocurrido lo mismo entre el conjunto de los trabajadores del sector formal de la economía y los del sector informal. En este último es donde se ha creado la mayoría de los nuevos empleos no agrícolas (7 de cada diez), lo que ha redundado en el empeoramiento de la situación distributiva. En los ingresos en las ciudades, se ha observado también una ampliación de las distancias entre las remuneraciones de los más calificados y aquellos con menor calificación.

Al encontrarse al final de este largo periodo con una agravada concentración del ingreso y de las oportunidades, las sociedades latinoamericanas no pueden menos que preguntarse si no han errado el camino. Si en vez de adentrarse en la senda de “más y más reformas” no debería intentarse ya una revisión de la reforma misma. Este reformismo, ahora claramente articulado por la democracia, tiene en el pensamiento clásico de la CEPAL su fuente de inspiración más señalada. No fue una casualidad que el periodo en el que más influye la Cepal sobre la dirección del desarrollo de la región coincida con el de mayor ritmo de crecimiento; es una fase ubicada entre dos periodos en los que domina la teoría liberal (después de la crisis del 30 y antes de las crisis de 1980s, sobre todo de 1982). Hoy se puede insistir: “La concentración exclusiva de las políticas comerciales es erronea”. La conclusión más importante es que el factor determinante no es la liberalización o el proteccionismo per se sino cómo se implementan las políticas, en qué contexto y su combinación con “otras medidas” (como el fomento industrial o el desarrollo social). (…) Las diversas políticas y estrategias que siguieron los ahora países desarrollados en su escalada al liderazgo económico, descansan una reorientación hacia actividades de alto valor agregado es crucial para la prosperidad de una nación (...), lo que las fuerzas del mercado por sí solas pueden no provocar a una velocidad (y forma) deseable desde el punto de vista social” (Chang, en Ocampo 2004, p. 73).

La metodología que ha seguido la CEPAL durante su largo periodo de existencia lleva una línea consistente que Bielchowsky identifica en cuatro puntos fundamentales. En primer lugar se encuentra la idea inicial de “Centro – Periferia”, que se hila con el segundo punto en torno al análisis de una “Inserción internacional”. En tercer lugar se erige el análisis de las condiciones estructurales internas como el empleo y la distribución del ingreso, el crecimiento y el progreso técnico. Por último se señala la consideración de posibilidades de acción estatal. En adelante, la evolución de las ideas pueden identificarse al rededor de "ideas-fuerza" que abarcan periodos aproximadamente decenales, siguiendo la evolución misma de la región, desde los primeros planteamientos de la CEPAL. De esta manera, en la década de 1950, se contempla la industrialización, luego en los años de 1960 las reformas necesarias para "desobstaculizar la industrialización". En la década siguiente impera una reorientación de estilos del desarrollo hacia una "homogeneización social y una diversificación productiva proexportadora". La década que abarca los años ochenta se definen por la superación del endeudamiento externo, buscando la forma de lograr un "ajuste con crecimiento". Y por último, desde los primeros años de 1990, se ha seguido la temática bautizada como "Transformación productiva con equidad", que convive con la búsqueda de un financiamiento sólido para el desarrollo y el fortalecimiento de las instituciones. Todas estas fases se desarrollan bajo un esquema de "unidad de pensamiento", que se refiere al método "histórico-estructuralista". Este enfoque cepalino implica un método de producción del conocimiento, muy atento al comportamiento de los agentes sociales, y a la trayectoria de las instituciones, más aproximado a un proceso inductivo que a los enfoques abstracto-deductivos tradicionales" (Bielschowsky, p. 23 y 24).

El desarrollo visto desde esta perspectiva como un cambio social, político y económico en el que el correcto funcionamiento de las instituciones es fundamental. El desarrollo implica también una reestructuración básica de valores y actitudes; el rol de los intelectuales y la "élite cultural" es crear los medios para la movilización social, y las ideas que den fuerza y eficacia a estos objetivos.

Se logra, de esta forma, la participación e incorporación de los diferentes sectores en el cuerpo político, y una orientación de participación igualitaria de las ventajas económicas y sociales, mediante una alianza de los diferentes estratos. Es necesaria una “modernización del comportamiento empresarial como condición para el desarrollo”. La élite industrial, los empresarios, son grupos de interés, y una fuerza política, de la misma forma, pero con diferentes grados de influencia, que los grupos sindicales y de organizaciones de trabajadores o de pequeños productores rurales. Por las condiciones históricas, la iniciativa privada tiene un margen de acción más restringido por factores tecnológicos y del mercado, dados por las economías desarrolladas. Y se limita por la presión de la contraparte en los grupos de la clase media tradicional. Es por ello, que el Estado, como ente coordinador juega un papel esencial para el desarrollo (Cardoso; Frank Bonilla en Lipset).

Las elites intelectuales tienen tres funciones fundamentales en la tarea de la transformación cultural con el objetivo de lograr un mayor desarrollo. Una de ellas es la mediación de este cambio cultural, la otra es la recreación de una imagen "convincente de la colectividad" frente a la realidad y el entorno y por último, la creación de una ideología eficaz y consistente que sirva de guía conceptual para la acción de los actores políticos y económicos (Friedman 1964, citado por Lipset, p.33). Ante este aislamiento de las elites tradicionales, como lo fue hacia el paso de la edad moderna, la élite intelectual podría considerarse como una clase dirigente, en el sentido de su influencia como mecanismo coordinador de búsqueda y diálogo con las distintas fuerzas políticas en la toma de decisiones; ocupando también lugares centrales en el Estado, sin sugerir que todos los políticos elegidos democráticamente son intelectuales, incluso ellos, son formados en universidades con fondos públicos donde labora esta élite. Por ello, el papel de las instituciones independientes y las universidades con goce de autonomía cultural e ideológica, son la base del trabajo intelectual no dependiente (Hoppe, pp. 3 y 4).

Un caso ejemplar de esta esquematización fue mostrado arriba en el desarrollo de la concepción cepalina. Los esfuerzos por modernizar los valores y la conducta no se sitúan, esencialmente, solo en las esferas de la economía y la política. Por el contrario, aquellas personas que profesionalmente se interesan por las ideas y los valores (la elite intelectual) son decisivos para favorecer u obstaculizar los cambios sociales. (Luis Ratinoff, en Lipset, p. 33).

Transformación Productiva con Equidad; ciudadanía y democracia: más allá de la década perdida.

A finales de la década de los años ochenta, la CEPAL hizo un esfuerzo por sintetizar las principales lecciones de la crisis económica, que girara en torno a su legado histórico y se adaptara a las realidades presentes, para proponer, de cara a los últimos diez años del siglo, una nueva estrategia de desarrollo. Esta estrategia, debería hacerse cargo de las restricciones y los desequilibrios que se habían puesto de manifiesto durante el ajuste, pero a la vez buscaría plantearse la trasformación de las estructuras productivas de la región en un marco de progresiva equidad social.

Con la propuesta, se buscaba rehabilitar los objetivos del desarrollo: crecimiento económico robusto, mejoría en la distribución del ingreso, consolidación de las procesos democratizadores, abatir el deterioro ambiental y mejorar el nivel general de vida. La propia CEPAL, al momento de hacer el balance de la década completa, propuso considerarla la “década perdida” como una etapa de “aprendizaje doloroso”, insistiendo en dos ideas principales: en lo económico, se sentaron bases más firmes para un crecimiento más sano; en el ámbito político institucional, muchos países avanzaron hacia sociedades más plurales y participativas.

Ante el rezago que experimentó la región, resultaba evidente la necesidad de corregir la asimetría de la inserción de América Latina en el mercado mundial, a través de políticas más agresivas de fomento a las exportaciones. También se avanzó en la búsqueda de nuevos mecanismos intrarregionales de cooperación y muchas rivalidades entre países vecinos fueron abandonadas para dar lugar a acuerdos comerciales de amplio alcance.

A más de diez años de estas propuestas, puede decirse que ya hay en la región un consenso mínimo, a la vez que robusto, sobre la necesidad y la conveniencia de una estabilidad macroeconómica que, por diversas razones, no admite demasiados márgenes de libertad. Este acotamiento de espacios para la política macro, por lo demás, no emana sólo de las “restricciones” de la globalización , tal y como las interpretan los operadores de los mercados financieros internacionales. También tiene poderosas fuentes internas que van de las ideas dominantes, en gran medida inspiradas en la ortodoxia del Consenso de Washington, a grietas más o menos profundas en las estructuras del financiamiento público y privado.

Más allá de su conocida insistencia en la “integralidad” del proceso de crecimiento, los planteamientos de la CEPAL resaltan ahora la importancia central de la equidad, no sólo para la expansión económica sino como el sustento de una expansión de la ciudadanía vinculada a la consolidación de un efectivo orden democrático.

La “ecuación pendiente”, como puede suponerse, está acosada por múltiples variables e incógnitas. De hecho, más que de una sola “ecuación” habría que hablar de un sistema complejo en el que confluyen las variables del juego político democrático y las incógnitas que hasta la fecha han acompañado a la transformación productiva (como las asociadas al empleo, los salarios, la productividad y la distribución de sus frutos).

Urge echar a andar un diálogo social, dentro del cual la tarea inconclusa de la equidad y el “talón de Aquiles” del empleo, tendrían que ser las prioridades obligadas de una agenda erizada por urgencias y restricciones.



La agenda por venir


En el fondo, la experiencia de estas décadas de penoso aprendizaje advierte sobre la necesidad de reflexiones más complejas, menos instrumentales. Por ejemplo, sobre si los temas aquí planteados como importantes para alcanzar metas más altas de desarrollo, son compatibles con las restricciones que asumieron en su estrategia de ajuste y cambio estructural casi todos los países, sin importar su diferencia estructural y nivel de desarrollo.

A la luz de la variada experiencia latinoamericana iniciada en 1982, pueden destacarse varios puntos centrales de la agenda pendiente. Entre otros, está por definirse una política industrial que sin introducir “de contrabando” la protección y el subsidio. La formación profesional y la capacitación continua, no pueden verse por separado de la educación para la ciudadanía democrática que se quiere consolidar. Capital humano y capital social van en este aspecto de la mano y no pueden soltarse, si se desea materializar una vida social definida por una equidad progresiva y sólida. La competitividad, ha tomado el objetivo central en la distribución de la producción, y su resultado se plasma en la calidad de vida de sus actores directos. Michael Porter, por ejemplo, sugiere mirar más allá de la ventaja comparativa, que se considera de orden inferior, la competitividad sostenible en el largo plazo se apoya en las ventajas que el hombre mismo posee y no en los recursos físicos. Las capacidades humanas, individuales y colectivas, como la creatividad, la investigación y el desarrollo, la cooperación, el esfuerzo sistemático, el capital social y cultural son la base fundamental de la cadena de valor de los productos, y se traducen en productos y servicios diferenciados, que pagan bien, y se venden a precios muy superiores. La competitividad, por tanto no contribuye al desarrollo si se basa en la reducción de salarios directamente, o por la vía del tipo de cambio (Michael Porter, "competitive advantage, New York, 1985).

Los resultados “inesperados” del giro exportador mexicano, por ejemplo, revelan la necesidad de ir “más allá” de las expectativas originales que traería este viraje respecto de las funciones de producción. Más que privilegiar o valorizar el factor abundante (la mano de obra no o semicalificada), el brote exportador ha requerido más bien de extensas cohortes de trabajo calificado.

La cuestión educativa, así, no sólo remite a los contenidos básicos de ciudadanía y oferta laboral; tiene desde luego implicaciones amplias y directas sobre la distribución de ingresos y oportunidades (C.f. Satllings, 2000, Capítulo IV). De aquí que la prioridad a la extensión y transformación cualitativa de la educación media y superior, no pueda ser postergada sin fecha.

Es indispensable incorporar a la discusión el papel que han jugado y pueden jugar las instituciones, tanto las que sirvieron para impulsar los cambios en la economía y el Estado, como las que dicho cambio vuelve necesarias para consolidar un nuevo curso del desarrollo. Ninguna de éstas emergerá, menos se afirmará, de manera espontánea, y es aquí donde la democracia enfrenta uno de sus más desafiantes eslabones perdidos.

La insistencia Cepalina sobre la importancia del papel Estatal ha variado, debido a la experiencia vivida y el cambio estructural, de rector de la economía a promotor a un fuerte promotor de las relaciones y encadenamientos necesarios para que la continua inserción al mercado mundial tome, mediante el regionalismo abierto, la forma y velocidad que, como sentencia Chang, es probable que no tenga el mercado por sí solo.

Ahora, Ocampo (2004) traza la estructura de una necesaria agenda internacional equilibrada con la finalidad de corregir las asimetrías del sistema económico internacional con acciones en 3 frentes principales: (1) “Mecanismos que aceleren la propagación de progreso técnico desde el centro: la transferencia de tecnología a través de un trato especial y diferenciado”. (2) “Contribuir a través de las instituciones financieras internacionales a aumentar los márgenes con que cuentan los países en desarrollo para adoptar políticas macroeconómicas anticíclicas; a contrarrestar la concentración del crédito poniendo recursos a disposición de los países y agentes (sin acceso a crédito en los mercados privados internacionales); y acelerar el desarrollo financiero de los países en desarrollo”. (3) “Garantizar que la movilidad internacional de mano de obra reciba la misma atención en la agenda global que recibe la movilidad internacional de capitales”. Por otro lado el desarrollo de encadenamientos productivos más dinámicos en un ámbito más amplio y con miras a fortalecer la regionalización económica toma un papel fundamental. Pues si se excluye la participación de México, cuyos productos manufacturados se destinan en gran parte al mercado estadounidense, en 1999 el 81% de las exportaciones intrarregionales correspondía a productos manufactureros en comparación con un 65% del total de exportaciones. Además, “el avance del comercio crea (una mayor) demanda de harmonización de los distintos esquemas regulatorios” y se enfatiza la importancia del desarrollo de redes de infraestructura concebida en función de la integración regional (Ocampo 2004, p.XXXV).
El reto de la equidad: crecimiento más política social.

La crisis del patrón de desarrollo anterior alcanzó a la política social que durante cuatro décadas se practicó. Como se ha dicho, esta política estaba estrechamente identificada con el modelo de industrialización de alto crecimiento del producto y del empleo formal. Así, las políticas sociales se orientaban fundamentalmente a los asalariados, en especial a los organizados en sindicatos, excluyendo a los otros ciudadanos que en número creciente no tenían acceso al empleo formal.

El sesgo emanado del “modelo”, derivó en sistemas estratificados de salud pública y seguridad social, donde los trabajadores formales, afiliados a los organismos de seguridad social, tenían derecho a una amplia gama de servicios de calidad (relativa, pero por encima del promedio) que no disfrutaba el resto de la población. A esta tendencia concentradora de oportunidades y servicios, se sumaron la caída económica, la crisis fiscal, y la incapacidad progresiva de las economías de la región de generar empleos en el sector formal, incluso durante las fases de recuperación, que llevó un crecimiento desmesurado del sector informal.

La transición del modelo de desarrollo, ha tenido poco éxito ante los problemas sociales derivados o exacerbados por el ajuste. En primer término, hay que reiterar la accidentada generación de empleos. El segundo problema se refiere al desbordamiento de los sistemas de seguridad social tradicionales, con cada vez más restricciones para dar cobertura oportuna y de calidad, al sector formal, del cual dependían. Estos sistemas, como ejes de una política social que no logró universalizarse pero que entrañaba grandes aparatos públicos destinados al grueso de la población, entraron en crisis a la vez que el empleo formal se estancó, los salarios cayeron y el apoyo presupuestal se redujo ante el ajuste. Por otro lado, aumentaron las demandas de servicios de una población en crecimiento "natural", ahora perteneciente al sector informal, y sin posibilidad de sufragar de manera individual los gastos en salud y educación.

La racionalización de recursos que generó esta crisis de la política social y la explosión de la pobreza extrema, creó la necesidad de ampliar los servicios esenciales, definiendo mejor los grupos objetivo que debían ser atendidos de inmediato. El impacto negativo de las reformas es resaltado con la disparidad no resuelta entre los resultados esperados y los que se registran. En materia laboral, quizás lo más notable sea la ampliación de la brecha salarial en favor de los más educados, reforzando así la concentración del ingreso, y no necesariamente afectando el nivel general de ocupación. Sin embargo, mientras el ritmo de crecimiento se mantenga por debajo de los niveles alcanzados con anterioridad al cambio estructural, será muy difícil valorar el efecto integral del cambio técnico sobre el crecimiento del empleo asalariado.

La reforma social debe incrustarse, mediante la política democrática y la construcción institucional, en la organización económica y el discurso de la política. Sólo así será posible imaginar la erección de nuevos Estados de protección y bienestar, que den al desenvolvimiento económico bases sociales más eficaces que las actuales.

Hay siempre un componente productivo que pone cotos a la acción pública contra la desigualdad y pobreza. Por una parte, en nuestro caso, encontramos el lento crecimiento de las empresas que no se han podido integrar a los círculos exportadores, y en las que se vive, por otro lado, un retraimiento del empleo, agravando así la situación salarial y de los sindicatos. Desde el perfil básico del cambio estructural para hacer a la economía más eficiente, parecen predominar las técnicas contrarias a un uso extensivo del trabajo como formas de incrementar la productividad. El hecho es que el auge exportador no ha implicado un mejoramiento ni una extensión consistente del empleo, salvo en algunos núcleos.

México y América Latina no pueden renunciar al pronto y mayor aumento de las transferencias de recursos sociales por la vía fiscal clásica o de mecanismos de solidaridad. El gasto público compensatorio es fundamental para dar a la vulnerada cohesión social un mínimo de realidad. Tampoco puede abandonarse el propósito histórico de modificar la distribución de los frutos del crecimiento, mediante la acción de un Estado fiscalmente sólido, y gracias a una economía cada vez más robusta que no base su crecimiento y su productividad en salarios miserables y empleo escaso y precario. La acción colectiva, por su parte, se vio contenida so pretexto de sostener la competitividad en los sectores exportadores más vulnerables a la competencia externa y es preciso recuperarla.

La capacidad latinoamericana de intermediación social en la época del crecimiento protegido, parece haber quedado suspendida entre complejos mecanismos de representación de intereses en la democracia y la esperanza de un mayor crecimiento que no se concreta, y por ello estos mecanismos sufren desgastes sin contraparte en el nivel de bienestar logrado.

Esta dialéctica aporta más presiones sobre la cohesión social y nacional. Sin una política inspirada por la meta de construir acuerdos fundamentales, que tengan como eje la cuestión social, el laberinto sólo puede ser el de una mayor soledad para América Latina, en tiempos de la globalidad.

En medio del camino sugerido, está una conducta de los grupos dirigentes y dominantes de afirmación y exclusión social, paradójicamente desplegada en reiterados reflejos de defensa política y huida económica y, hasta ahora, transmitida a buena parte de las franjas intermedias de la sociedad, gracias a una sensibilidad colectiva aletargada por el estancamiento. Es en esta conducta que, parafraseando a Galbraith, se ha vuelto una bizarra “cultura” de la satisfacción y de los satisfechos, donde radica la principal contaminación del ambiente estatal y nacional mexicano y latinoamericano.

Volcadas al exterior, las elites latinoamericanas se han desprendido de la obligada, casi siempre precaria, conciencia de interdependencia social interna, y se ha agudizado su sensación de dependencia de las relaciones de clase con el exterior. Al no concretarse en asociaciones efectivas, no se renuncia a la opción foránea, sino que se la convierte en una sistemática adquisición de activos en el exterior.

Frente a los costos sociales, la “culpa” por la pobreza o la desigualdad se ha difuminado en la nueva sociedad de ciudadanos “individualizados”. No hay un sentido de la responsabilidad de grupo, que pudiera dar lugar a reacciones solidarias elementales, mucho menos a admitir la necesidad de coaliciones democráticas que reconozcan la centralidad del tema social. Como, además, el nuevo modelo tiende a Estados instrumentales, despojados de capacidades sustanciales de intervención redistributiva, en adelante la responsabilidad pública se diluye en las manos de una sociedad civil imprecisa y desarticulada.

La democracia representativa puede reforzar, sin quererlo, este resultado que otros prefieren presentar como “sistémico”. Los congresos, presionados por los intereses dominantes o sujetos a la disciplina de las agencias multilaterales, dan lugar a esquemas presupuestales que obligan a racionar primero lo destinado a la cuestión social. Al aceptar como dados los múltiples requisitos de asignación que trae consigo la estabilización macroeconómica permanente, y otros gastos no directamente vinculados con la carencia colectiva, los congresos “legitiman” una distribución de los recursos que desemboca en posposiciones sin fecha de término de proyectos trascendentes de desarrollo social. Se configura así, desde la democracia, una situación que potencialmente la niega, al coadyuvar a la reproducción de los desiguales que la política pretende igualar.

Para enfrentar este bloqueo enmarañado, es preciso pensar a la política social como una empresa civilizatoria, que abarque al conjunto de la sociedad y haga explícitas las implicaciones socialmente nocivas de las actuales mentalidades dominantes. Nada asegura hoy que esto ocurrirá gracias a la emergencia súbita de otro “consenso” negativo, como el que facilitó los primeros pasos del cambio estructural para la globalización. Pero la conversación entre economía y política, entendidas como mercado y democracia, no puede enfilarse por la senda de una modernidad robusta y consistente, en presencia de una despolitización intencionada y sistemática de la circunstancia social que las rodea.
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