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Medellín, viernes doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014)


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Medellín, viernes doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014)
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Acción: CUMPLIMIENTO

Demandante: ORLANDO ROJAS GONZALEZ Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE BELLO – ANT.

Instancia: SEGUNDA

Providencia: S – 03 Nro. 001 AP

Temas desarrollados: La Acción de Cumplimiento - Objeto – Improcedente contra decisiones judiciales.

Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 11 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Veintitrés (23°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Antioquia, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento impetrada por los señores ROSA NORA URÁN GUAPACHA, CARLOS ALIRIO RAMÌREZ GRAJALES, LUIS GABRIEL VELÁSQUEZ SALAZAR, JOSÉ VICENTE MÚNERA ARANGO, ROBERTO ANTONIO ESPINOSA LÓPEZ, JHON JAIME CASTAÑO BERMUDEZ, EDUARDO ERASMO ARISTIZÁBAL SOTO, MANUEL SALVADOR COLORADO COLORADO, ALIRIO DE JESÚS QUINTERO GARCÍA, ALBA LUZ ALVAREZ PEDROZA, BERNARDO CANO GAVIRIA, OSCAR BETANCUR CALLE, VÌCTOR ARCADIO CAÑAS MEJIA, PABLO LUIS OSPINA FRANCO, RAÚL ALBERTO VILLADA ROMÀN, MARTHA CECILIA MESA ALVAREZ, HÉCTOR ALONSO PÉREZ PATIÑO, JORGE MARIO GIL GUISAO, ORLANDO DE JESÙS ROJAS GONZALEZ, ALBA LUCIA AREIZA GAVIRIA, MARIA ALEIDA ALVAREZ BUSTAMANTE, JORGE DE JESÚS GIRALDO CANO, JOSÉ LUIS TEJADA PULGARIN, MIGUEL ANGEL CARVAJAL LONDOÑO, JOSÉ NEFTALÌ URIBE ORTEGA, LUZ CARINE HERRERA CATAÑO en contra del MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA.



ANTECEDENTES
Los señores ROSA NORA URAN GUAPACHA Y OTROS, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de Cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, desarrollada por la Ley 393 de 1997, en contra de la administración del Municipio de Bello, pretendieron de esta agencia judicial, lo siguiente:

“(…) Se le ordene el cumplimiento del fallo emitido en la sentencia proferida por el Juez Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho laboral, radicado bajo el número 05001-23-31-000-2004-03611 y de fecha 02 de mayo de 2011 propuesto por el señor OSCAR DARIO CHICA MARTINEZ contra el MUNICIPIO DE BELLO Y CONFIRMANDO LOS HECHOS Y FUNDAMENTOS JURÌDICOS (…)”.

Como fundamentos de hecho de la acción propuesta, el a quo resumió (fls. 104 – 105):
“Manifiestan los actores, resumidamente, en su acción, que:
Laboraban para el Municipio de Bello, en distintas dependencias sin solución de continuidad, sin obstáculos; no obstante para el año 2000 empezó a regir la Ley 617 que establecía el saneamiento fiscal de las entidades municipales a nivel nacional, por lo que indebidamente algunas entidades, entre ellos el Municipio de Bello, sanearon haciendo despidos colectivos, a pesar de la prohibición del artículo 97 del numeral 3 de la Ley 136 de 1994.
Para lo anterior se emitieron los Acuerdos Municipales 014 del 30 de marzo de 2001, 007 del 13 de julio de 2002, 020 de diciembre de 2002, 001 del 7 de abril de 2003, 002 del 9 de mayo de 2003 y 010 de Agosto de 2003, aprobados al amparo del artículo 315 de la Constitución Política; procediendo entonces a emitir los decretos municipales 341, 342, 400, 405 de 2003 que contenían la desvinculación de un gran número de trabajadores y empleados municipales.
Las acciones individuales instauradas por parte de los servidores desvinculados, tuvieron diferentes resultados, en razón del vencimiento de términos en algunos casos, o por haber sido permeados los abogados de las causas por las autoridades municipales.
El Juzgado 7º Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín en la causa del (sic) OSCAR DARIO CHICA MARTÌNEZ, resolvió favorablemente lo pedido en el radicado 2004-3611, indicando lo siguiente:
“INAPLIQUESE los Decretos 341 y 432 de abril 28 de 2003 y 400 del 31 de octubre de 2003 por las razones y, en la forma como se indicó en las consideraciones de esta decisión.
“Declárese la nulidad parcial del Decreto 405 del 28 de agosto de 2003 solo en cuanto retiro del servicio por supresión del cargo al señor OSCAR DARIO CHICA MARTÌNEZ.

Consideran los hoy accionantes que el fallo afecta por extensión erga omnes a todos los trabajadores y obreros del Municipio de Bello desvinculados como consecuencia de la ley 617, al indicar en su acción:


(…) Es indudable que el fallo en comento afectó por extensión y por los efectos erga omnes a todos los trabajadores y obreros del Municipio de Bello desvinculados como consecuencia de la ley 617 de 2000 y además porque la administración municipal no tenía competencia para ello, toda vez que la citada ley fue establecida para la reestructuración fiscal, no para el despido colectivo como pretendió y se llevó a efecto y porque el numeral 3ª del artículo 97 de la ley 136 de 1994 prohíbe expresamente el despido de obreros o trabajadores municipales”.
“(…) En el entendido anterior, el fallo de la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Medellín, dejó sin efectos los Decretos de desvinculación de los obreros y trabajadores del municipio de Bello que lo fueron con soporte en la ley 617 de 2000 y 136 de 1994, vale decir la inaplicación que expresamente cita la funcionaria, no extiende el efecto única y exclusivamente al demandante OSCAR DARIO CHICA MARTÌNEZ, porque sí así fuera, la sentencia hubiese destacado el despido de éste y el Decreto que lo contenía. Obsérvese que la providencia no se presta para interpretaciones acomodadas como parecen ser las deducciones del Alcalde del municipio de Bello cuando se le solicitó la aplicación de dicho fallo.
“(…) Para comprender lo que se está afirmando, vale la cita siguiente extractada del fallo: “Culminado el estudio técnico se emite el Decreto 341 del 28 de agosto de 2003 expedido como (SIC) fundamento en la necesidad de dar cumplimiento al ajuste fiscal a que alude la ley 617 de 2000, luego del diagnóstico institucional y financiero y que con fundamento en los estudios técnicos exigidos por los artículos 41 de la ley 443 de 1998 y 148 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, se adopta la nueva estructura orgánica de la Administración Central del municipio de Bello y se determinan las funciones de las dependencias”. Más adelante señala: En la misma fecha se expide el Decreto 342 mediante el cual se modifica la planta de personal de la administración central, con igual motivación que la anterior, define el artículo 1º el número y el nivel de plazas por dependencia, asignando al despacho del alcalde dos conductores y a la planta global cinco plazas de conductor código 620 cuya naturaleza es de carrera administrativa”, Y remata diciendo “los cargos que no están incluidos en esta planta de cargos se entenderán suprimidos”… Nosotros agregamos: Huelgan comentarios.”

LA POSICIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA
El Municipio de Bello- Ant., a través de apoderado judicial, en respuesta a la acción (fls. 99 – 103), acepta los hechos relativos al proceso y sentencia que fundamentan la acción incoada, pero aclarando que ésta declaró la nulidad parcial de esos actos sólo en cuanto hace referencia al señor OSCAR DARIO CHICA MARTÍNEZ.
Advierte que el fallo en comento no afectó por extensión ni por efectos “erga omnes” a todos los desvinculados por la aplicación de la ley, toda vez que el fallo sólo benefició al señor CHICA MARTÍNEZ.
Considera que el trasfondo del asunto es que se ordene el reintegro de unos servidores que, una vez recibieron la indemnización y dispusieron de ella, acudieron o no a la jurisdicción a hacer valer sus derechos. “Los que acudieron ya recibieron sentencia desfavorable y los que no, los términos han transcurrido con creces y el manto oscuro de la prescripción los ha abrazado inmisericordemente.”
Describe que la acción propuesta es improcedente, toda vez que el mandato que puede hacerse cumplir a través de esta acción debe ser inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento.
Refirió la sentencia del 12 de junio de 2014, por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado, puntualizó que en casos como el presente se debe rechazar la demanda.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró improcedente la acción de cumplimiento impetrada (fls. 104 – 109), indicando:
“…
El presente proceso fue iniciado mediante acción de cumplimiento presentada por varios ex servidores del Municipio de Bello que deprecan de dicho ente territorial cumplimiento a una sentencia emitida por un Juez Administrativo del Circuito, en una causa inter partes con el ex servidor OSCAR DARIO CHICA MARTÌNEZ y de cuya redacción en su parte resolutiva, deducen los actores, fueron cobijados todos por la sentencia aludida.
De conformidad con las normas vigentes para el momento de emisión de la sentencia cuya “cumplimiento” deprecan los actores, esto es, del artículo 175 del C.C.A. Con referencia a la COSA JUZGADA de la sentencia contencioso administrativa, lo siguiente:
“(…) La proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenida esta declaración a su favor.
Norma de cuyo texto surge que indefectiblemente lo resuelto favorablemente en sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho laboral, como lo fue en este caso, sólo beneficia en sus efectos a quienes fueron parte en el proceso; sin que terceros puedan favorecerse de sus decisiones, aspecto este último que en vigencia de la ley 1437 de 2011 se encuentra en parte modificado por la Institución de EXTENSIÒN DE JURISPRUDENCIA, que por no ser tema de este proceso, no se entrará en mayores análisis.
Así pues, aplicado al caso concreto, se tiene que el contenido de la sentencia cuyo cumplimiento se depreca a través de esta acción de cumplimiento, no cobija o no cobijó nunca la situación laboral administrativa de los actores, dado el efecto inter partes de las sentencias favorables en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a la disposición del artículo 175 y de otro lado, porque la acción de cumplimiento no es procedente cuando lo que se pretende es el cumplimiento de una sentencia, pues claro fue el legislador al establecer que esta especial acción solo procede frente a normas con fuerza de ley y frente a actos administrativos, naturaleza que no comparte la decisión de la señora Juez Séptima Administrativa – cuyo cumplimiento se persigue en este proceso; siendo pertinente recordar que la acción de cumplimiento no procede para hacer cumplir las sentencias judiciales, de un lado porque la acción constitucional sólo la hace procedente para normas CON FUERZA DE LEY o para ACTOS ADMINISTRATIVOS, categorías normativas de que carecen las sentencias judiciales.
No sobra advertir además que aun cuando argumentativamente se pudiera indicar que las sentencias tienen la fuerza normativa indicada, ésta posee conforme a lo ya indicado, acción ordinaria para hacerla cumplir, hecho por el cual se haría improcedente también, la acción de cumplimiento contra ella instaurada.
Aún así, si los actores consideran o consideraron que sus disposiciones resolutivas les cobijan, debieron iniciar su cobro ejecutivo ante esta misma jurisdicción, mediante la acción ejecutiva, en razón del carácter ejecutivo que poseen las sentencias judiciales
El Consejo de Estado en decisiones reiteradas y que constituyen jurisprudencia pacifica han indicado la improcedencia de la acción para el cumplimiento de decisiones judiciales o para obtener que el juez de cumplimiento ordene cumplir las disposiciones legales a los jueces de conocimiento de conformidad con su entendimiento de la ley, evento que incluso puede resolverse desde la admisión de la demanda.
…”


EL RECURSO

El apoderado de la parte demandante presentó el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia (folios 115 – 117), en donde indica que de acuerdo con el artículo 1ª de la ley 393 de 1997, sus mandantes están habilitados para solicitar el cumplimiento del fallo emitido en la sentencia proferida por la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Medellín, de fecha 02 de mayo de 2011 y en donde específicamente, según su apreciación, se decretaba con fuerza de ley la inaplicabilidad de la Ley 617 de 2000, la cual fue soporte para el despido en forma masiva de los trabajadores y empleados que reclaman el que se dé aplicación a lo resuelto por el funcionario de ese entonces.


Aduce el apoderado que en el fallo objeto de controversia se olvidó el contenido del artículo 88 del CPACA, que prescribe: “Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar”. Y al considerar el fallo del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito como un acto administrativo, advierte que, en virtud de lo consagrado en el aludido artículo, le asiste la razón en cuanto a la petición de cumplimiento, sin que por ello pueda decirse que el afectado tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr su efectiva realización.
Como argumentos de su consideración, indicó (fls. 116 – ss):
“1) A guisa de enfoque hay que señalar que la Acción de Cumplimiento acorde con el

trámite que la regula no concede al accionado la facultad de referirse al contenido de la petición reflejada en el libelo introductor, toda vez que el inciso 2ª del artículo 13 de la Ley 393 de 1997 que lo impulsa pregona que, el accionado “Tiene derecho a hacerse parte en el proceso y a allegar pruebas o solicitar su práctica”, nunca habla de la contestación en la forma tan desueta que lo hizo el apoderado que representa al municipio.


2) Demuestra desconocimiento del artículo 148 de la ley 1437 de 2011 que condensa el CPACA y bastaría ese solo enunciado para manifestar que el señor apoderado del accionado no conoce y si lo sabe no comprende el alcance de esa disposición que no puede suplirse con el fallo negativo a la pretensión de cumplimiento, queriendo decir que el abogado citado si acaso pretende el desconocimiento de lo resuelto por la Juez Séptima Administrativa de Medellín, debió en sana lógica jurídica proponer LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD del acto administrativo, para que el juez de cumplimiento, radicado en el A – Quo, resolviera dicha excepción en la sentencia, señalando que aún puede oficiosamente el citado funcionario hacerlo, siendo necesario destacar que nada de ello ocurrió y por ello la conclusión es simple y llana, procede el cumplimiento del fallo de la Juez Séptima citada porque es una ley que obliga al tenor del artículo 148 enunciado.
3) Hay que tener en cuenta como anexo que aún proponiendo, que no se propuso, la excepción de inconstitucionalidad, no se ocasionan consecuencias en abstracto, ni puede significar la pérdida de la vigencia o efectividad del acto administrativo sobre el cual recae la petición, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro sistema jurídico, en precedente forzoso para decidir otros cargos, bajo distintas circunstancias que también están gobernadas por el acto administrativo incumplido.
4) El acto administrativo (sentencia) fundamento de esta acción, independiente de su jerarquía obliga al municipio de Bello y es deber del juez de cumplimiento en el ámbito que le corresponda hacerla efectiva y por ello el imperio de la Constitución al establecer la Acción de Cumplimiento de la cual todas las personas beneficiarias pueden reclamar su verificación y si no se acata constituye el objetivo específico de la sentencia para que el juez ante quien se proponga obligue a cumplir.
5) En el orden anotado sobran, poder decir lo menos, todas y cada una de las providencias y conceptos emanados de los distintos órganos de Justicia Nacional, porque aún considerándolos y respetando lo allí contenido fuerza concluir que la acción de cumplimiento no es un embeleco como parece entenderlo el fallo cuestionado, acolitando las maniobras del apoderado del municipio que a toda costa y con sofismas de distracción se empecina en dilatar el cumplimiento de un fallo que por su naturaleza y en la forma en que fue concebido, obliga al ente municipal accionado y por tal motivo el fallo proferido por la Juez 23 Administrativo Oral del Circuito de Medellín debe ser REVOCADO para que en su lugar se ordene le (sic) cumplimiento del acto administrativo reflejado en la sentencia que se aportó como soporte de la acción.
…”
C O N S I D E R A C I O N E S :
Planteamiento del Problema
El asunto objeto del debate se concentra en la discusión acerca de si la acción interpuesta es el medio idóneo o no para hacer cumplir una sentencia judicial favorable, proferida en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en favor de terceras personas que nada tuvieron que ver con el proceso, esto es, que no fueron parte dentro del trámite procesal.
Análisis de fondo
Sea lo primero indicar que el recurso se limita a contradecir las argumentaciones expuestas por el apoderado de la parte accionada en su escrito de contestación y reitera que, en los términos del artículo 1ª de la Ley 393 de 1997, sus representados están facultados para solicitar en su favor los efectos favorables de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín en contra del Municipio de Bello – Ant., dentro de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral, la cual propuso el señor OSCAR DARÌO CHICA MARTÍNEZ.
Tal y como lo describió el A quo, en los términos del artículo primero de la ley 393 de 1997, “…toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”; sin embargo, ha sido amplia la jurisprudencia al referir la imposibilidad del ejercicio de la acción para pretender el cumplimiento de decisiones judiciales y tampoco para obligar a un funcionario judicial a emitir decisiones guiadas o sugeridas en virtud de una orden dispuesta por el juez de conocimiento de una acción de cumplimiento, toda vez que éste no funge como superior funcional de los demás jueces de conocimiento.
La providencia que hoy examina la Sala, fue clara y precisa al significar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando se dirige contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideración y, para ello, se sustentó, en forma práctica, de los antecedentes jurisprudenciales recientes existentes, los cuales reitera la Sala, destacando la expuesta por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, de fecha 12 de junio de 2014, con ponencia de la Consejera SUSANA BUITRAGO VALENCIA, al resolver un fallo de segunda instancia en una Acción de Cumplimiento, radicada con el No. 27001-23-33-000-2014-00002-01, propuesta por el señor Manuel Leonidas Palacio Córdoba en contra del Magistrado José Andrés Rojas Villa, en donde se indicó:
“…se concluye que la acción de cumplimiento puede rechazarse al momento de proveer su admisión, en aquellos eventos en los que las pretensiones estén dirigidas a obtener el cumplimiento de una norma procesal o sustancial respecto de una autoridad judicial.
Este pronunciamiento se reiteró en auto de 16 de agosto de 2013, según el cual un “(…) eventual análisis, mediante la respectiva sentencia, de pretensiones como las que actualmente propone la presente acción de cumplimiento (normas procesales) no solo es ineficaz frente al objeto de este instrumento procesal de orden constitucional, sino que, además, implicaría dar curso a la demanda, con todo lo que ello envuelve, pese a que a la postre se deba declarar su improcedencia.
Idéntico planteamiento se ha esgrimido cuando de resolver las apelaciones contra los autos y fallos que declararon su improcedencia, así:
No obstante lo anterior, observa la Sala que el objeto de la presente acción de cumplimiento está encaminada a que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bucaramanga dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Político, al igual que a lo prescrito en el Código de Procedimiento Civil, en el curso del incidente de desacato que el actor presentó dentro de la acción de tutela con número de radicado (…)
Sobre este aspecto considera la Sala necesario reiterar su criterio, tal y como lo hizo en un auto reciente de esta Sección, según la cual la acción de cumplimiento es improcedente cuando se dirige contra autoridades judiciales que resuelven los conflictos sometidos a su consideración.
…”.

De acuerdo con la jurisprudencia expuesta, se advierte la improcedencia de la acción de cumplimiento, cuando ésta se dirige contra autoridades judiciales que resuelven conflictos sometidos a su jurisdicción.


Igualmente, considera la Sala que la acción se torna improcedente cuando se pretende que lo decidido en una sentencia con efectos inter partes se haga extensivo a quien no fue parte en el proceso, obsérvese que lo que se decidió por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito en favor del señor OSCAR DARÍO CHICA MARTÍNEZ en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral, nunca cobijó o extendió sus efectos a las personas que hoy son accionantes en la acción constitucional de cumplimiento y ello se desprende lógicamente de lo expuesto por el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la fecha de expedición de la aludida sentencia, el cual describe, al referirse a la cosa juzgada, que en cuanto a la sentencia, “…la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.”
Finalmente, la naturaleza de la sentencia judicial proferida en proceso contencioso es distinta de la naturaleza que entrañan los actos administrativos y las normas con fuerza material de ley, advirtiendo que, para la primera, existe la acción ordinaria que facilita su ejecución y para las segundas, el legislador, en forma clara y precisa, dispuso el desarrollo del artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, a través de la Ley 393 de 1997, con el fin de hacer efectivos los efectos que traen consigo los citados actos administrativos y las normas con fuerza material de ley.
Conforme lo hasta aquí descrito, la Sala CONFIRMARÁ, la sentencia proferida el 11 de agosto de 2014, por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín – Ant., mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción.
En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
1º. CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de agosto de 2014 por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante el cual se declaró improcedente la acción propuesta.
2°. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en el acta No. 057
Los Magistrados,

JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL

RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO

JUAN GUILLERMO ARBELÁEZ ARBELÁEZ





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