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Los Escenarios de la Negociación


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EL DESTINO DEL MERCOSUR: LAS OPCIONES ARGENTINAS
Lic. Felipe De La Balze


Los Escenarios de la Negociación

La Argentina enfrenta durante el año 2000 una difícil y compleja negociación sobre el futuro del Mercosur. Para evaluar las alternativas que enfrentan los negociadores argentinos analizaremos los pros y los contras de tres escenarios alternativos. Los escenarios bajo consideración no son excluyentes de otras alternativas pero, por sus características, faciliten el propósito académico de desagregar las principales variables de análisis y ordenar la discusión.


Los tres escenarios propuestos son: (i) la concreción de una “unión aduanera genuina”, (ii) la transformación del Mercosur en una “zona de libre comercio” plena y, (iii) el mantenimiento del “status quo” actual remozado (que denominaremos el modelo de la “integración imperfecta”).
Los tres escenarios tienen consecuencias diferentes sobre la tasa de crecimiento de la Argentina durante los próximos años, sobre la calidad de la inserción económica y política del país en el escenario mundial y, sobre la dinámica de las relaciones de la Argentina con Brasil, Chile y los demás socios regionales. Presentaremos a continuación los tres escenarios en orden de nuestras preferencias, a pesar de que a todas luces, el escenario más probable en la actualidad es el tercero: el mantenimiento del “status quo” remozado o modelo de “integración imperfecta”. En las Conclusiones analizaremos en mayor detalle algunas medidas que la Argentina podría considerar introducir para compensar los efectos negativos que el “modelo de integración imperfecta” tendrá sobre los flujos de comercio e inversiones y sobre la calidad de la inserción del país en el escenario mundial.

 

El primer escenario consiste en avanzar en la concreción de una “unión aduanera genuina”. Este es el escenario más recomendable, tanto desde un punto de vista de la racionalidad económica como de la conveniencia política.


Sin embargo este es también el escenario de más difícil concreción, porque requiere cambios significativos en la política económica brasileña. Me refiero a una mayor apertura hacia la economía mundial, una mayor predisposición a enfrentar la globalización como un desafío y no como una amenaza y una mayor voluntad política para contener las presiones proteccionistas y eliminar gradualmente los numerosos subsidios distorsivos, que están aún muy difundidos en su economía y que afectan adversamente los flujos de inversión y comercio dentro del Mercosur.

 

Este escenario requiere una genuina disposición por parte del gobierno brasileño de reducir sus márgenes de libertad de acción y de discrecionalidad en la implementación de algunas de sus políticas económicas (particularmente en las áreas de política industrial, agrícola y de comercio exterior) a través de la creación de instituciones regionales permanentes y, en algunos casos, de carácter supranacional.



 

Para que la "unión aduanera genuina" funcione será necesario, como mínimo, crear tres instituciones regionales permanentes y asumir un compromiso político serio respecto a la gradual eliminación de los subsidios y regulaciones que distorsionan la competencia. Las instituciones regionales mínimas serian las siguientes:

 

Un Tribunal Permanente de Solución de Controversias, supranacional y al cual tenga acceso el sector privado. Sin un sistema de solución de controversias claro, transparente y de fácil acceso por el sector privado, el proyecto de integración regional seguirá dominado por un excesivo nivel de incertidumbre e inseguridad jurídica. La incertidumbre afecta adversamente las decisiones empresarias y produce distorsiones en los flujos de comercio e inversión que penalizan más que proporcionalmente a las economías de los países más pequeños, además de retrasar el indispensable proceso de profundización del Mercosur.



 

Una Comisión Permanente de Negociaciones Internacionales, supranacional, cuya función sería la de preparar y negociar la política comercial del Mercosur respecto al resto del mundo. En la situación actual, el Mercosur no ha creado una “Comisión Negociadora” que elabore y articule los intereses de la región. En realidad la coordinación intergubernamental ha funcionado en situaciones defensivas como la del ALCA, pero ha sido sumamente ineficaz en situaciones que demandan articular una posición negociadora asertiva, como por ejemplo la negociación con la Comunidad Andina, la Ronda del Milenio, la negociación de la cláusula de accesión de China a la Organización Mundial del Comercio, etc.

 

Desde hace un tiempo que Brasil y a veces también la Argentina y los demás socios están negociando independientemente. Los mismos funcionarios que declaman las ventajas de la negociación conjunta, luego van y negocian bilateralmente acuerdos comerciales. En la Unión Europea ni Francia ni Dinamarca negocian con los Estados Unidos o con Rusia. Eso lo hace una Comisión Negociadora en nombre del conjunto.



 

Esta situación representa una grave anomalía porque las dos características esenciales que distinguen a una "unión aduanera” de una “zona de libre comercio” son la existencia de un arancel externo común y la puesta en marcha de una capacidad negociadora conjunta y supranacional, en todos los temas que involucran negociaciones comerciales internacionales.

 

Una Comisión de Coordinación Macroeconómica, de carácter intergubernamental, que jugaría un rol similar al de la OECE (la antecesora de la OECD actual) en el proceso de integración europeo durante las décadas de 1950 y 1960. Este foro intergubernamental sirvió para compatibilizar las cuentas nacionales, consolidar las estadísticas, intercambiar informaciones entre los equipos económicos de los diversos países y realizar estudios que permitieron luego llegar a acuerdos sobre temas tan diversos como subsidios, políticas de inversión, tratamiento de inversiones extranjeras, liberalización del mercado de capitales, etc.



 

Serían miembros plenos de esta comisión los representantes de los Ministerios de Economía y de Relaciones Exteriores, los Bancos Centrales de los países miembros, así como representantes permanentes del BID, del Banco Mundial y del FMI. Podrían participar como observadores los representantes de los países asociados (Chile y Bolivia) y del Federal Reserve y del Banco Central de la Unión Europea.

 

En lo esencial esta Comisión tendría un objetivo y dos funciones principales. El objetivo sería consolidar la estabilidad macroeconómica de los países de la región tomando como ejemplo la experiencia europea relevante para las circunstancias actuales de la región, que no son las del Acuerdo de Maastrich (como ingenuamente se menciona), sino las de Europa Occidental durante los veinte años posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial.



 

Durante esas décadas el gran desafió de los países europeos fue el de estabilizar sus economías, fortalecer sus monedas nacionales, reducir el intervencionismo del Estado en las actividades productivas y, gradualmente, abrirse a los flujos del comercio mundial y al libre movimiento de capitales. Vale aquí la pena recordar que Alemania venía de una hiperinflación (1948), que Francia tuvo graves y recurrentes crisis externas hasta 1956 ( Plan Mendes France) y que Gran Bretaña e Italia tuvieron graves crisis macroeconómicas a inicios de la década de 1960 que resolvieron con la ayuda del Fondo Monetario Internacional.

 

Las dos funciones principales de la Comisión de Coordinación Macroeconómica serían las siguientes. Primero, ser responsable de hacer el seguimiento del “Pacto de Estabilidad” (ver detalles en el tercer escenario), y para ello desarrollar un sistema homogéneo de estadísticas y un sistema de reuniones de consulta que le darían sustento real a la actividad de seguimiento propuesta. Segundo, en el caso de variaciones sustanciales en los tipos de cambio reales bilaterales, aprobar las propuestas de compensaciones realizadas por los países afectados.



 

Se acordará previamente que dichas propuestas de compensación serán temporarias ( cuando restringen el comercio o el movimiento de capitales dentro de la región) y que, en la medida de lo posible, se orientarán a liberalizar el comercio y los movimientos de capitales intra-regionales. Por ejemplo, después de la maxi- devaluación brasilera de 1999, la Comisión seguramente no hubiera aprobado la instrumentación de medidas proteccionistas por parte de los demás países, pero habría seguramente insistido en la necesidad de que Brasil adoptara un paquete compensatorio de medidas liberalizantes del comercio, como una eliminación inmediata de los subsidios a la exportación intrazona y un desmantelamiento acelerado de las numerosas barreras no arancelarias existentes.

 

Así mismo, para que la unión aduanera funcione será necesario que los países miembros asuman un compromiso político serio de reducir de inmediato los subsidios a la exportación que afectan el comercio intra- Mercosur y un compromiso de mediano plazo de gradualmente eliminar (o armonizar) los subsidios y políticas regulatorias internas que distorsionan la competencia intra-regional y generan una inadecuada asignación de recursos e inversiones. La Argentina y el Uruguay han insistido en varias oportunidades sobre la conveniencia de realizar un estudio detallado sobre los desvíos de comercio e inversiones producidos por los subsidios y por las regulaciones restrictivas introducidas por los Estados Miembros. Desgraciadamente, hasta ahora, Brasil ha mostrado poco entusiasmo a la realización de dicho estudio.



 

En mi opinión una “unión aduanera genuina " requiere en términos de defensa comercial (como lo ha propuesto el Brasil en varias ocasiones), la completa eliminación de las "cláusulas de salvaguardia", de los "derechos compensatorios" y de los "derechos antidumping", que se prestan a comportamientos comerciales abusivos, y su reemplazo por una ley de defensa de la competencia y del consumidor. Dicha ley, si se aplica con seriedad, seria el instrumento más idóneo para avanzar en el proceso de eliminar las distorsiones al marco competitivo intra-regional.

 

Sin embargo, el mecanismo de "derechos compensatorios" sobreviviría durante el período transitorio, mientras se eliminan gradualmente los subsidios y las políticas regulatorias que distorsionan la competencia intra- regional. En caso de disputas respecto a la aplicación de dichos “derechos compensatorios” el conflicto debería ser resuelto por el Tribunal Permanente, al cual hicimos referencia mas arriba.



 

Desde una perspectiva de inserción mundial, la conformación de una “unión aduanera genuina" generará importantes beneficios para los países de la región. Un beneficio relevante es el de desarrollar una "masa critica" suficiente para poder negociar condiciones de acceso a otros mercados en condiciones más favorables a las que tendrían cada uno de los países negociando separadamente.

Desde el punto de vista de la teoría económica (a condición que el proyecto regional no se transforme en un bloque cerrado y proteccionista) éste es el escenario más ventajoso que permitirá maximizar las oportunidades que brinda un mercado regional ampliado (en particular las economías de escala y de especialización). La previsibilidad en el acceso a los mercados de los países miembros y la reducción de las asimetrías que distorsionan "el campo de juego" producirán una distribución razonablemente equitativa de los beneficios económicos generados por la integración.

La experiencia internacional en materia de “uniones aduaneras” es bastante concluyente en el sentido de que un patrimonio de políticas comunes es imprescindible para legitimar la existencia de una “unión aduanera genuina”. En este sentido un gran proyecto de integración energética de la región que incorpore la exportación de gas natural argentino al sur de Brasil puede ser uno de los pilares del desarrollo de un patrimonio común regional.

Asimismo, la Argentina y el Brasil deberían estar dispuestos a apoyar la creación de algunos programas especiales que beneficien puntualmente a los socios menores, el Paraguay y el Uruguay, y mas adelante, cuando se incorporen a Chile y Bolivia. Dichos programas no deberían ser desarrollados bajo una óptica proteccionista o mercantilista (por ejemplo mayores aranceles o subsidios) sino bajo una óptica liberalizante (por ejemplo la creación de zonas francas, la autorización para realizar operaciones de “admisión temporaria” o la eliminación de barreras no arancelarias que limitan el crecimiento exportador de dichos países dentro de la región).

El riesgo de que el Mercosur se transforme en un bloque regional cerrado e introspectivo está presente, dados los antecedentes proteccionistas de los países que lo conforman y, en particular, por causa de los difusos temores que sobreviven en importantes segmentos de las elites regionales respecto a la globalización y a la competencia internacional. Sin embargo me parece evidente que el escenario de una “unión aduanera genuina” estará mucho menos expuesto a las presiones proteccionistas e intervencionistas, que el tercer escenario que analizaremos mas adelante (el mantenimiento del “status quo”remozado o el modelo de “integración imperfecta”).

 

Desgraciadamente el escenario de una “unión aduanera genuina” es, desde una perspectiva política/diplomática regional, el más difícil de realizar en las circunstancias actuales, por la previsible resistencia del gobierno y de sectores importantes de las elites empresarias brasileñas a limitar su libertad de acción en materia de políticas industriales, agrícolas y de comercio exterior. La tradición de aplicar políticas activas sectoriales y regionales está muy enraizada en Brasil y conspira contra la conformación de un verdadero mercado ampliado regional. Existe en Brasil una gran resistencia gubernamental a aceptar normas comunitarias supranacionales y a delegar soberanía en instituciones supranacionales.



 

El segundo escenario consiste en transformar al Mercosur en una "zona de libre comercio plena” (no al estilo ALADI sino siguiendo el modelo de integración profunda instrumentado en el Nafta).

 

Las “zonas de libre de comercio”, en términos de integración económica, no son menos importantes que las “uniones aduaneras” sino que son algo diferente. En particular, las “zonas de libre comercio” contemporáneas (como el Nafta) difieren de los esquemas clásicos del GATT (versión 1947) que fueron aplicados en los acuerdos de la ALALC y de ALADI, en la América Latina de las décadas de 1960 y 1970.


En las “zonas de libre comercio” de integración profunda cuenta mas la negociación de instrumentos y compromisos para garantizar el acceso a los mercados de los países miembros que la tradicional negociación de márgenes de preferencia arancelaria. Se trata de negociar condiciones que minimicen la imposición de restricciones imprevisibles (por ejemplo restricciones sanitarias, técnicas, financieras, aduaneras, etc.) que dificulten o impidan el aprovechamiento de mercados que ya son interdependientes.

 

Para que una “zona de libre comercio plena” realmente funcione es necesario que cada país de la región defina con claridad sus intereses nacionales, establezca prioridades y, luego de la negociación, cumpla con seriedad los compromisos contraídos, tanto respecto al libre acceso a sus mercado nacional como con respecto a las restricciones a dicho acceso.



 

En este sentido el trabajo a realizar para concretar este escenario es sustancial, porque el Mercosur no es aún “una unión aduanera”, pero tampoco es aún una “zona de libre comercio”, puesto que el acceso fluido a los mercados nacionales no esta debidamente asegurado.

 

Además, si un país tiene dificultades para definir sus prioridades en el marco de la negociación de una “zona de libre comercio”, sería un error pensar que el problema desaparecerá apostando a la creación de una ambiciosa “unión aduanera imperfecta”, donde la negociación permanente es sinónimo de tensiones e incertidumbres que afectan negativamente el proceso de inversión, la asignación de recursos y el crecimiento económico.



Este escenario (que es un "second best") es preferible al mantenimiento del "status quo" que ocurre en el escenario de la “integración imperfecta”, puesto que los efectos negativos sobre el crecimiento económico estarían compensados parcialmente por las oportunidades que tendrían la Argentina, y el Paraguay y el Uruguay de reducir unilateralmente sus niveles de protección frente al resto del mundo. Indudablemente, la “zona de libre comercio” facilitaría el crecimiento económico de un país como la Argentina más proclive y en mejores condiciones que Brasil para reducir sus niveles de protección frente a terceros países.
Desde un punto de vista económico, la alternativa de constituir una “zona de libre comercio” se compadece más ajustadamente con las condiciones que caracterizan la relación económica entre los países de la región, que enfrentan aún serios problemas de estabilidad macroeconómica. Además, una “zona de libre comercio” no exige como una “unión aduanera genuina” ni inversiones ni contribuciones a un patrimonio de políticas comunes, que según la evidencia disponible los países de la región no pueden afrontar, ni los obliga a alinear políticas comerciales frente al resto del mundo, cosa que hasta el momento no han podido realizar con éxito.
Desde el punto de vista regiona1 la “zona de libre comercio” facilitaría una rápida incorporación de Chile al Mercosur, puesto que removería el principal obstáculo actual que es el alto nivel del arancel externo común. Al eliminarse el arancel externo común, este escenario devolvería significativos márgenes de libertad de acción en materia de política comercial externa a cada uno de los países miembros del Mercosur.

 

Esta situación tiene la ventaja de avanzar en el proceso de la integración regional sin requerir cambios profundos inmediatos en aquellas políticas en las que Brasil es renuente a reducir sus grados de autonomía y libertad de acción. Así la “zona de libre comercio” sentaría las bases para un entendimiento regional menos conflictivo y a partir del cual se podría, con bases más sólidas, avanzar en una etapa ulterior hacia una integración regional más profunda.



 

En materia de defensa comercial intra- Mercosur, en la medida que Brasil u otros países de la región mantuvieran políticas activas (proteccionistas o mercantilistas) que distorsionen el marco competitivo intra-regional, los demás países de la región podrían instrumentar “derechos compensatorios “ para igualar el campo de juego o , negociar alguna compensación especifica en términos de mejor acceso a los mercados.

 

Desde el punto de vista de la inserción mundial la “zona de libre comercio plena” eliminaría en gran parte el riesgo de la creación de un bloque regional cerrado puesto que facilitaría la negociación de un ramillete de acuerdos de libre comercio con otros países y regiones.



 

El caso de Chile es en este sentido paradigmático. Dicho país ha negociado con éxito acuerdos de libre comercio no solo con el Mercosur sino también, entre otros, con Australia, Canadá, Colombia, México y Venezuela. Además, está muy adelantado en la negociación de acuerdos con Japón, Corea y pretende ser el primer país sudamericano en asociarse al Nafta. México, después de entrar al NAFTA, también ha incursionado en este camino de negociaciones bilaterales. Recientemente México firmó con la Unión Europea un acuerdo amplio de “ zona de libre comercio” en términos muy convenientes y bastantes similares a los que negoció con Canadá y los Estados Unidos cuando ingresó al Nafta.

 

El tercer escenario, el de la “ integración imperfecta”, es el menos deseable, pero aparece en la actualidad como el de ocurrencia más probable. Se trata de un intento de restablecer el “status quo” anterior a la grave crisis que ocurrió a partir de la maxi-devaluación del “real” en enero de 1999. En lo esencial, se trata recuperar la iniciativa política y de retornar a la situación anterior a la crisis, pero sin resolver los problemas de fondo políticos e institucionales, que son el trasfondo de la crisis actual.

 

Se confía en que el crecimiento proyectado de la economía regional durante los próximos doce meses provea "los vientos de popa" necesarios para volver a encaminar el proyecto de integración regional (analistas reconocidos proyectan un aumento de las importaciones intra-zona del orden del 10%-15%, para el año 2000 ).



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El relanzamiento del proyecto regional incorporaría algunas mejoras institucionales como por ejemplo un mecanismo de resolución de disputas mas efectivo que el vigente en la actualidad. Pero el tribunal de resolución de disputas no sería supranacional y no ofrecería garantías de acceso al sector privado.


También se avanzaría en mejorar la coordinación macroeconómica entre los países de la región a través de la homogenización de las estadísticas económicas recopiladas por cada país. Luego, se podría avanzar en la concreción de un “Pacto de Estabilidad” que sería supervisado por una comisión intergubernamental. El propósito de dicho Pacto sería el de fijar conjuntamente una serie de objetivos macroeconómicos (fiscales y monetarios) para consolidar la estabilidad y reducir la volatilidad económica de las principales variables económicas de cada uno de los países de la región (tasa de inflación, tipo de cambio real, déficit fiscal, nivel de endeudamiento público, etc. ).
El objetivo es loable y le daría una dimensión política regional a los objetivos que los países ya han comprometido individualmente con el FMI. Pero desafortunadamente, el cumplimiento de lo pactado sería voluntario, sin consecuencias negativas para el país incumplidor, salvo aquellas que ya existen y resultan de los comportamientos de los mercados financieros y de la condicionalidad de los acuerdos firmados con el Fondo.
También se definiría un nuevo período de transición para intentar cumplir con las metas previamente acordadas pero aún no alcanzadas como por ejemplo la eliminación gradual de las barreras no arancelarias, de los subsidios a la exportación intra-zona y de la internalización en las legislaciones nacionales de los compromisos adoptados al nivel del Mercosur .
Además se propondrían algunos nuevos temas como por ejemplo negociar en el futuro un acuerdo sobre "compras gubernamentales" ( solo al nivel de los gobiernos centrales), avanzar en la realización de algunos grandes proyectos relacionados a la integración física ( hidrovía, puentes) y energética de la región, y se estudiaría la posibilidad de realizar acciones conjuntas de promoción comercial extra-zona y de simplificar los engorrosos procedimientos de visado al cual deben sujetarse los empresarios argentinos que desean realizar actividades de negocios en Brasil. Aunque no fueron mencionados explícitamente mas arriba, todos estos temas también se incluirían en las negociaciones conducentes a una “unión aduanera genuina” (primer escenario) o a una “zona de libre comercio plena” (segundo escenario).
El resultado sería una combinación “sui generis” de “zona de libre comercio incompleta” y de "unión aduanera imperfecta", con bajo grado de institucionalidad y una preeminencia de facto del Brasil en el funcionamiento de la región.
Sin embargo, los problemas de fondo del Mercosur no habrán sido resueltos satisfactoriamente. Me refiero en particular a la incertidumbre jurídica; a la falta de seguridad en el acceso a los mercados; al riesgo recurrente de que algún país socio (presionado por sus lobbies corporativos) introduzca medidas discrecionales en materia de defensa comercial o de políticas de promoción y a la eventualidad de que un grave desequilibrio macroeconómico genere en Brasil una nueva crisis cambiaría con graves consecuencias para los demás países socios.

El Mercosur del “status quo” plantea un porvenir atractivo pero inestable para varios subsectores de la agroindustria, un comercio administrado para el sector automotor y un planeamiento integrado pero con algunos sobresaltos para las empresas multinacionales que están instaladas en ambos países. Pero mientras no se ponga en practica un marco institucional adecuado, el Mercosur poco favorecerá el desarrollo de industrias y otras actividades argentinas que producen los mismos productos que se elaboran en Brasil. Tendremos que conformarnos con el desarrollo agroindustrial y con un proceso de racionalización por parte de empresas multinacionales, que estarán cada vez mas tentadas a localizar sus nuevas inversiones en Brasil.

 

Respecto a los mecanismos de defensa comercial dentro de la región me parece altamente probable que la sustitución proyectada y altamente recomendable de los "derechos antidumping" y de los "derechos compensatorios", a fines del año 2000, por una “ley de control de la competencia y de protección del consumidor” se postergará en el tiempo. El mantenimiento en este escenario de excesivos niveles de incertidumbre jurídica y discrecionalidad burocrática generará una reacción defensiva de los países más chicos que querrán protegerse de las consecuencias de las posibles prácticas proteccionistas y/o mercantilistas que algún otro socio pretenda introducir en el futuro.



 

En este escenario es poco probable que Brasil este dispuesto a aceptar una "cláusula de escape", en el caso de una futura devaluación de su moneda ( en las líneas del artículo 107(1) del Tratado de Roma que constituyó la Comunidad Europea). Aunque es posible, no es seguro que el sistema de la "convertibilidad" argentino pueda resistir indemne dichas circunstancias, que arrasarían no solo con la estabilidad monetaria argentina, sino también con el Mercosur, al menos como lo conocemos.

 

En función del crecimiento económico futuro de la Argentina, el escenario de la "integración imperfecta" es el menos atractivo. La superposición de una "unión aduanera imperfecta", con frecuentes perforaciones al arancel externo común" y sectores aún no incorporados al libre comercio intra-regional, producirá irremediablemente graves distorsiones en los precios relativos, fuertes desvíos de comercio, una reducción en el nivel y la calidad de las nuevas inversiones y, en consecuencia, una mala asignación de recursos y, en el mediano plazo, un nivel subóptimo de crecimiento económico.



 

Además, el escenario elegido beneficiará más al Brasil que al resto de los países miembros. La teoría económica en este tema es concluyente. En un proyecto de integración económica regional, los flujos de nuevas inversiones se orientarán preferentemente a localizarse en el mercado más grande para aprovechar al máximo las economías de escala y reducir costos de transporte.

 

En los casos de otros proyectos de integración regional exitosos dichas tendencias fueron compensadas por mecanismos de mercado o por compensaciones políticamente negociadas entre los socios. Por ejemplo, en el caso del Nafta la compensación ocurre a través del mercado. El nivel sustancialmente mas bajo de los sueldos que prevalecen en México respecto a los Estados Unidos ha atraído un importante flujo de inversiones extranjeras directas y a transformado a México en un importante exportador de productos manufactureros (en la actualidad 90% de las exportaciones mejicanas son productos manufacturados y solo 7% son productos petroleros). En el caso de la Unión Europea, desde los inicios, se acordaron entre los socios políticas de compensación, los casos más conocidos siendo la política agrícola común y los programas de desarrollo regional.



 

En el caso del Mercosur, la asimetría natural que resulta de la diferencia de escala está agravada por asimetrías que resultan de una grave fragilidad jurídica e institucional. La incertidumbre respecto al acceso al mercado del principal socio incentiva la relocalización de los flujos de inversión hacia el mercado de dicho socio. El otorgamiento de subsidios a la exportación, la producción y a la inversión por parte de dicho socio consolida dicha tendencia, desequilibra las condiciones competitivas "del campo de juego" en detrimento de los demás socios y genera una distribución inequitativa de los costos y beneficios del proceso de integración.

 

Desde un punto de vista de la inserción mundial, el escenario de la "integración imperfecta" mantendrá una apariencia de haber "puesto la casa en orden", aunque las dudas fundamentales respecto a la solidez del Mercosur quedarán flotando en el aire. La fragilidad de las instituciones supranacionales de la región y la discrecionalidad subyacente confirmará ante los ojos de las principales Cancillerías, así como de los grandes inversores internacionales, la sospecha de que un futuro vendaval económico (una imprevisible maxi-devaluación) podría con facilidad poner en peligro el futuro del proyecto regional.



La limitada credibilidad de un acuerdo con instituciones frágiles debilitará la posición negociadora de la región y de los países individualmente en los diversos foros internacionales. Avanzar en las negociaciones comerciales con los Estados Unidos y con Europa se hará muy trabajoso, y estas mismas dificultades promoverán actitudes proteccionistas dentro del Mercosur que podrían gradualmente transformar a la región en un bloque cerrado y a abandonar, al menos implícitamente, la intención de crear un proyecto regional abierto e inserto en la economía mundial.

 

La mayor ventaja de instrumentar el escenario de la "integración imperfecta" es la facilidad con la que (en la dimensión político/diplomático regional) se restablecerá una relación fructífera y fluida con Brasil. Este escenario se corresponde con las preferencias naturales de un Brasil que desea consolidar un liderazgo regional con proyección mundial sin atarse las manos ni incurrir en costos sustanciales en términos políticos y financieros.



 

Desde el punto de vista del Paraguay y el Uruguay este escenario será inicialmente resistido y seguramente más adelante resentido, pero es probable que el peso dé las circunstancias los obligue a aceptar a regañadientes el marco propuesto. La creciente oposición del Paraguay y del Uruguay al alto nivel de protección efectiva incorporado al acuerdo automotriz por la Argentina y Brasil explica su decisión de reducir su arancel nacional al 20%, a pesar que el arancel externo común acordado es del 35%.


Desde el punto de vista de Chile este escenario definitivamente posterga en el tiempo su posible incorporación al Mercosur como miembro pleno, aunque algunos avances se podrían concretar en el nivel de la cooperación política y diplomática.

 

En este escenario el Mercosur sobrevive, pero las reglas de juego no son equilibradas y el marco institucional es inadecuado para asegurar los niveles mínimos de certidumbre y estabilidad en las normas que el sector privado requiere para poder funcionar con eficacia. La Argentina paga un costo, que puede ser alto, en términos de menor crecimiento económico. Brasil, la economía mayor se beneficia más del "status quo" que el resto de los países, pero gradualmente la brecha entre lo convenido y la realidad se sigue ampliando, el compromiso de los socios con el proyecto regional se diluye y, poco a poco, el Mercosur se vuelve irrelevante (como sucedió lamentablemente con la ALALC y con la ALADI).



 

La sustentabilidad de este escenario en el corto plazo dependerá fundamentalmente de la perfomance económica de la región que, a su vez, es altamente dependiente, por un lado, de la continuidad de la estabilidad macroeconómica brasileña y, por otro lado, de la disponibilidad de fondos internacionales para financiar los déficit estructurales que caracterizan las cuentas corrientes de los principales socios del proyecto regional.

 

Este escenario es desgraciadamente el más tentador para los gobiernos de la región puesto que permite postergar y dilatar, detrás de algunos anuncios retóricos y de algunas iniciativas novedosas, la negociación sobre los temas de fondo que afectan el potencial de crecimiento y la calidad de la inserción de los países de la región (inclusive Brasil) en el escenario mundial de inicios del siglo XXI.



 

 Desde una perspectiva argentina este escenario requiere considerar la introducción de medidas compensatorias (que analizaremos en la próxima sección) para limitar, aunque sea parcialmente, los efectos adversos que ya hemos mencionado y contribuir a nivelar el marco competitivo en términos de asignación de recursos , atracción de inversión extranjera, acceso al mercado de los demás socios regionales y negociaciones de acceso de las exportaciones argentinas a terceros mercados.

 

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