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Los economistas y el poder en el banco mundial


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LOS ECONOMISTAS Y EL PODER EN EL BANCO MUNDIAL

Humberto Campodónico



Nuestro sueño es un mundo donde no haya pobreza (Our dream is a world free of poverty).

Banco Mundial

Si torturas a los datos estadísticos el tiempo suficiente, éstos confesarán.

Anónimo


Este artículo muestra que hay pugnas intelectuales entre los economistas responsables de llevar las políticas en el seno de los grandes organismos multilaterales como el Banco Mundial y, en menor medida, en el Fondo Monetario Internacional. En este caso se reseña la disputa conceptual entre Joseph Stiglitz y «Larry» Summers. Asimismo, la salida del Banco del profesor Ravi Kanbur.

El economista tiene varias facetas. Cuando el economista es un académico, es decir cuando se dedica a la enseñanza y a la investigación, tiene libertad para expresar sus puntos de vista de manera plena. Puede no suceder lo mismo cuando trabaja para el gobierno o para un organismo multilateral. La razón es simple: la economía no es una ciencia pura y exacta, como la física, la química y las matemáticas. La economía es una ciencia social, en la medida que estudia, en última instancia, las relaciones económicas entre las personas, por lo que sus conclusiones tienen implicancias directas e inmediatas sobre la vida de las mismas.

Por eso mismo no existe una sola escuela económica, sino varias. Cada una de ellas pone el énfasis en elementos distintos y las discusiones entre escuelas ha sido una de las características más importantes de la historia de las ideas económicas. Por ejemplo, el surgimiento de la escuela keynesiana a fines de la década del 20 cuestionó de raíz el planteamiento de que la economía capitalista está en equilibrio general o tiende hacia él de manera natural. Para Keynes, la economía podía estar en equilibrio sin que hubiera pleno empleo de los factores (capital y trabajo), motivo por el cual se hacía necesaria la intervención del Estado para aumentar la demanda, lo cual tendría un efecto multiplicador que llevaría al pleno empleo de los factores que se estaba buscando.

Esta necesaria discusión entre las distintas escuelas económicas fue opacada por el creciente ascenso del discurso económico neo-liberal, que comenzó a mediados de la década del 70 y se impuso como corriente dominante en la década del 80: las políticas económicas de Reagan, Thatcher y Kohl lo ilustran claramente. La desaparición de la Unión Soviética en 1991 acentuó esta hegemonía. El discurso de Fukuyama en El fin de la historia puso, supuestamente, el puntillazo final al debate: no hay otro sistema político que la democracia parlamentaria de corte occidental. Y no hay otro sistema económico posible que la economía neo-liberal que propugna la vigencia irrestricta de las leyes de la oferta y la demanda en una economía de libre mercado. Estos planteamientos venían como anillo al dedo a los intereses de las empresas transnacionales, industriales, comerciales y financieras que, apoyadas en los recientes procesos de innovación tecnológica, impulsaban con fuerza la globalización, es decir el libre acceso a todos los mercados del planeta.


LAS CORRIENTES ECONÓMICAS EN EL BANCO MUNDIAL


En el BM han coexistido, grosso modo, desde principios de la década del 90, dos corrientes de pensamiento económico. Una neo-liberal, adherida a los principios del libre mercado y al Consenso de Washington (CW)1. Para ellos, el crecimiento económico traerá por sí solo el desarrollo, el bienestar social y la superación de la pobreza, mediante la mano invisible del mercado. La otra corriente plantea que el crecimiento económico, por sí mismo, no lleva, necesariamente, a alcanzar las metas señaladas, por lo cual es indispensable que existan políticas exógenas que ataquen de manera directa los problemas de la pobreza y la distribución del ingreso. Esta corriente no objeta las premisas económicas de la primera: lo que dice es que, mientras la mano invisible del mercado se pone a funcionar, hay costos sociales inevitables que son muy duros para la población pobre, motivo por el cual debe haber una política específica para ellos, mientras llega el «chorreo» que, más temprano que tarde, beneficiará no sólo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.

La primera corriente siempre fue determinante, en los hechos, y en el terreno cualitativo, frente a la segunda. La estabilización macroeconómica (equilibrio fiscal, baja inflación) y los préstamos para poner en marcha las reformas estructurales de contenido neo-liberal del CW han seguido siendo el eje indiscutido de la política del BM en la década del 90. En una segunda línea, siempre y cuando no interfieran con lo anterior, (y aunque en términos cuantitativos superan a los primeros) vienen los préstamos para infraestructura, el fomento del capital humano (salud, educación) y el incremento del gasto social para las políticas de alivio a la pobreza.

No obstante, desde 1990, el discurso público del BM fue que la primera prioridad era el combate a la pobreza. Esto vino acompañado de importantes reformas que propiciaban un acceso más libre a la información del Banco y a la participación de la sociedad civil en algunos préstamos otorgados por el mismo. Por ejemplo, a principios de 1990 se formó el Grupo de Trabajo de ONGs con el BM, en el cual participaron ONGs de todo el mundo. Más adelante, el BM planteó que sus documentos sobre Estrategias de Asistencia para los países (más conocidos por su sigla en inglés, CAS, Country Assistance Strategy), que normalmente eran elaborados sólo por funcionarios del BM y los gobiernos nacionales, ahora serían consultados con organizaciones de la sociedad civil para recoger sus planteamientos y ser luego publicados para el conocimiento de todo el país2.

En 1998, el nuevo Presidente del BM, James Wolfensohn3, acentuó esa orientación, proclamando que en la Cumbre de las Américas de Santiago había terminado el CW: «En Santiago, después de un día y medio de conversaciones, se estableció claramente que el Consenso de Washington ya había terminado y que se necesitaba un Consenso de Santiago. Es cierto que hay que tener crecimiento económico y que debemos adherirnos a políticas ya probadas en términos de equilibrio y de política fiscal y monetaria. Pero la cuestión central es que tenemos que ir hacia adelante en los temas de equidad y justicia social. El tema real es el de la inclusión. Es cómo tratar el tema de la pobreza dentro del marco de la sostenibilidad ambiental con programas inclusivos y sostenibles, con participación de la sociedad civil y con resultados que hagan la diferencia. Si alguno de ustedes tiene tiempo de leer el Consenso de Santiago, verá que hay muy pocos temas como los que dominaban nuestras Conferencias hace 10 años. La agenda ha avanzado» (James Wolfensohn, «Conferencia Anual sobre Economía del Desarrollo», Washington, 21/4/98).


ENTRADA Y SALIDA DE JOSEPH STIGLITZ


Un año antes, en 1997, Wolfensohn había nombrado a Joseph Stiglitz -reconocido economista proveniente del más rancio mundo académico de EEUU- como economista jefe y vicepresidente senior del BM.4 Los aportes más originales de Stiglitz provienen de una novedosa rama de la economía, llamada «Economía de la Información». Stiglitz desarrolló una serie de argumentos haciendo hincapié en los límites del modelo neo-liberal5 para alcanzar los objetivos de mitigación de la pobreza, incluyendo nuevos enfoques sobre los procesos y las metas del «desarrollo». Con Stiglitz, la corriente neo-liberal comienza a ver cuestionada su hegemonía ideológica, cobrando impulso aquellos que propugnan que no basta el crecimiento económico para lograr el desarrollo6: es el momento en que se comienza a hablar de reformas de segunda generación, de la necesidad de fortalecer la democracia, y de establecer instituciones eficientes y fuertes, de la necesidad de la descentralización, así como de dar mayor impulso al capital humano.

Mientras el discurso de Wolfensohn y Stiglitz se limitó al ámbito de los llamados países en desarrollo (PED), el establishment neo-liberal ortodoxo (el FMI y el Departamento del Tesoro de EEUU), los dejó hacer en gran medida, planteando una que otra crítica aislada. Todo comenzó a cambiar con el inicio de la crisis asiática en julio de 1997, que amenazó con extenderse al sistema financiero mundial en su conjunto. El FMI, junto con el gobierno de EE.UU. y la Unión Europea, puso en marcha una serie de paquetes de salvataje para las economías asiáticas, así como programas económicos, los mismos que comprometieron recursos por más de US$ 117,000 millones, correspondiéndole al FMI US$ 36,000 y al BM US$ 14,000 millones. Las cifras no son poca cosa, como se puede apreciar.

Desde fines de 1997, pero sobre todo en 1998, Stiglitz comenzó a oponerse frontalmente a los programas económicos del FMI con los países asiáticos (ver recuadro), con lo cual la tolerancia del establishment llegó a su límite. Una cosa es hablar de los problemas de los PED, que sólo representan el 20% del PBI mundial. Pero otra es intervenir en los problemas del 20% más rico del planeta, y del sistema financiero internacional.

LA CRÍTICA DE STIGLITZ A LAS POLÍTICAS DEL FMI EN MARZO DE 1998


«Parece que muchos de los factores que ahora se afirma que causaron los problemas actuales de las economías asiáticas son los mismos que antes se decía que habían contribuido a su éxito. Los fuertes mercados financieros, que antes pudieron movilizar grandes flujos de ahorros y asignarlos eficientemente, ahora se han convertido en mercados financieros débiles a los que se culpa por los problemas actuales. Los problemas de información, que antes se dijo se conducían de una manera eficaz, incluyendo la coordinación entre el gobierno y los empresarios (lo que fue considerado un sello del éxito de estas economías), ahora se aprecia como un problema de mercantilismo político y de falta de transparencia, culpándolos del fracaso actual. La apertura a los mercados internacionales se apreciaba como una de las razones de su éxito; pero ahora se insiste en que deben eliminarse las barreras a los flujos de capital y de comercio, siendo estas exigencias un ingrediente importante en muchos de los programas del FMI.

(…) Pareciera que se ignora el hecho de que ésta es la primera crisis que se ha producido en 30 años de notable crecimiento. Aunque constituye un retroceso significativo, el tumulto actual no parece poder revertir de manera permanente todo lo avanzado en el último cuarto de siglo. Se está tratando el hecho de que ha ocurrido una crisis como una evidencia incuestionable de que la economía de estos países no estaba funcionando adecuadamente. Pero se olvida que ninguna economía, desde que el capitalismo es capitalismo, ha escapado a las fluctuaciones. El análisis histórico muestra, por el contrario, que el Sudeste Asiático ha tenido menos fluctuaciones que otras partes del mundo, lo que no está indicando, entonces, que exista gran vulnerabilidad en estas economías. En las últimas tres décadas, Indonesia y Tailandia no han tenido un solo año de crecimiento negativo, y Corea y Malasia han tenido sólo uno cada uno. Por el contrario, EEEU y el Reino Unido han tenido 6 años cada uno de crecimiento negativo en el mismo período. La historia también sugiere que, en el largo plazo, las estrategias de inversión de los gobiernos asiáticos orientales tuvieron un razonable éxito.»

«Redefiniendo el rol del Estado: ¿Qué debe hacer? ¿Cómo debe hacerlo? ¿Cómo deben tomarse esas decisiones?», ponencia en el X Aniversario del Instituto de Investigación del MITI, Tokio, 17/03/98.

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El enfrentamiento llegó a niveles insoportables para el establishment, sobretodo para Lawrence «Larry» Summers, Secretario del Tesoro desde 1996, considerado un «niño terrible» de la economía7. Contrariado por las críticas de Stiglitz, «Larry» (que también fue execonomista jefe del BM de 1991 a 1993) le planteó a Wolfensohn que su siguiente período de 5 años en el Banco (del 2000 al 2005) se desarrollaría de manera «más armónica» con el gobierno de Estados Unidos (principal socio del Banco, con el 19% del capital) si despedía a Stiglitz8. Stiglitz tuvo que renunciar a su puesto de economista jefe a fines de 1999.

LA SALIDA DE RAVI KANBUR


En 1990, el mismo año en que se acuñó el término Consenso de Washington, el BM dedicó su Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM) al tema de la pobreza. Dicho texto marcó los conceptos teóricos y prácticos del Banco sobre el tema para toda la década del 90. Para el año 2000, el BM está elaborando el nuevo IDM sobre el mismo tema, abordando además un análisis sobre el proceso de globalización en marcha.

En mayo de 1998, el BM encargó la responsabilidad del IDM 2000 al economista inglés Ravi Kanbur -graduado como economista en Cambridge y con un doctorado en Oxford9-, quien ya era funcionario del Banco desde 1987. En la página web de la Universidad de Cornell, donde está de licencia, su curriculum vitae dice que sus trabajos abarcan el análisis conceptual, empírico y de políticas, estando particularmente interesado en construir un puente ente el análisis riguroso y una elaboración bastante práctica de las políticas económicas.

En junio de este año, pocos meses después de la salida de Stiglitz, Kanbur renunció a su responsabilidad como Jefe del IDM. Según el Financial Times de Londres, «funcionarios del Banco afirmaron que el énfasis puesto por Kanbur en la redistribución del ingreso lo enemistó con otros economistas del Banco, que argumentan que la promoción del crecimiento económico a través de la liberalización de los mercados constituye el arma más eficiente para el combate a la pobreza».

Las críticas de los seguidores de Kanbur apuntaron, una vez más, a nuestro conocido Larry Summers: Según The Guardian de Londres, «La salida de Kanbur pone al descubierto un profundo conflicto intelectual en el Banco Mundial. Kanbur renunció en medio de denuncias según las cuales el Secretario del Tesoro Summers estaba buscando reescribir el IDM 2000 para hacerlo menos radical». Para Lisa Jordan, del Bank Information Center, ONG con sede en Washington, «Kanbur dejó el puesto porque la cúpula de la institución no lo soportaba debido a sus puntos de vista sobre un necesario balance entre crecimiento y equidad. Hubo una tentativa de hacer que se quedara, pero no prosperó. El Departamento del Tesoro y el Reino Unido hicieron agrios comentarios a uno de sus últimos borradores y eso fue lo que lo dejó al borde del precipicio, por dos razones: 1) porque un accionista principal lo estaba presionando y, 2) porque el presidente Wolfensohn no lo defendió. Más aún, un economista del Banco, David Dollar, publicó un artículo titulado «El crecimiento es bueno para los pobres», donde incide en que el crecimiento económico es más importante que cualquier otro factor –como la equidad- y Kanbur sintió que estos artículos, que eran un ataque directo a su trabajo en el IDM, tenían avales importantes».

Por su lado, funcionarios del BM desmienten que haya habido presiones para lograr la salida de Kanbur, enfatizando que el resto del equipo que elabora el IDM 2000 se ha quedado en sus cargos y que la conocida economista mexicana/argentina Nora Lustig ha reemplazado a su jefe renunciante.

Este mes de setiembre, en que se publica el IDM 2000, su lectura permitirá saber quien tiene la razón. Pero desde ya una cosa es clara: se habla de la derechización del BM y del abandono de los conceptos de Stiglitz, todo para favorecer a las empresas transnacionales, que no se sentían cómodas con las críticas a la globalización: «Kevin Watkins, de OXFAM, dijo que la renuncia de Kanbur representa el triunfo de la «tendencia Neanderthal», lo que amenaza con retroceder 20 años el debate sobre el desarrollo, cuando el fundamentalismo de libre mercado desacreditó fuertemente al Banco Mundial». (The Guardian, 15/06/2000)

La moraleja de la relación entre los economistas y el poder en los organismos multilaterales podría ser la siguiente: los intelectuales del BM tienen una cuota de poder (por lo menos en el plano teórico y en lo que concierne a las políticas relacionadas con los PED) mientras que su discurso no interfiere con los intereses centrales del principal accionista, Estados Unidos, así como del capital financiero y de las empresas transnacionales.

Una segunda conclusión sería que, al agudizarse la crisis financiera internacional en medio del proceso de globalización en marcha, los espacios que ocupan las posiciones no ortodoxas en el BM se reducen y los economistas neo-liberales, que permanecieron agazapados durante buena parte de la década del 90 (volvemos a recalcar que eso fue en el plano teórico y dentro del BM, porque en la práctica siempre mantuvieron la preeminencia), retoman con fuerza sus planteamientos teóricos, apoyados por el núcleo duro del establishment: el Departamento del Tesoro de EE.UU. y el FMI.



Muchas organizaciones de la sociedad civil, incluso las ONGs, que transitaron por los espacios de participación abiertos por el BM en la década del 90, están revisando sus planteamientos, pues piensan que estos espacios no están cumpliendo sus objetivos. Esta reflexión se ve alimentada por la creciente movilización internacional de la sociedad civil y de las ONGs que rechaza el proceso de globalización liderado por las transnacionales, planteando la necesidad de una globalización democrática. Las expresiones más importantes de este proceso han sido las manifestaciones de Seattle de diciembre de 1999 contra las políticas de la Organización Mundial de Comercio y las manifestaciones en Washington en abril de este año, con ocasión de la reunión de primavera del FMI y del Banco Mundial. En todo caso, de lo que no queda duda es de que nos encontramos frente a un nuevo escenario.
desco / Revista Quehacer Nro. 125 / Jul. – Ago. 2000


1«En 1990, en Washington, un conjunto de representantes de gobiernos, de agencias internacionales, así como miembros de think tanks y comunidades académicas se reunieron en una conferencia auspiciada por el Instituto Económico Internacional para evaluar el progreso alcanzado en América Latina en la promoción de reformas de política económica después de la crisis de la deuda externa. Como conclusión, John Williamson escribió que ‘Washington’ (entendido como los asistentes a la Conferencia), había alcanzado un importante nivel de consenso alrededor de 10 instrumentos de política.» (BM, Más allá del Consenso de Washington: las instituciones sí importan, Washington, D.C., 1998). Estos instrumentos consisten en la apertura, liberalización y desregulación de todos los mercados, así como en el retiro del Estado de toda actividad empresarial, privatizando las empresas públicas.

2 En el Perú, en la elaboración del CAS en 1997, el BM convocó a la sociedad civil para recoger sus consultas. Sin embargo, ante la negativa del gobierno de proceder a la publicación del mismo, no se ha podido saber el grado de inclusión o no de las mismas, porque el documento nunca se hizo público.

3 Fue nombrado en 1995. Antes de acceder al cargo fue presidente y director ejecutivo de James D. Wolfensohn Inc., su propia empresa de inversión creada en 1981. Previamente se desempeñó como socio directivo de Salomon Brothers y vicepresidente ejecutivo y director gerente de Schroders Ltd., en Londres. También fue director gerente de Darling & Co., de Australia.

4 Stiglitz fue profesor en Stanford, Princeton, Yale y Oxford. También ocupó destacados cargos en la administración pública, pues fue jefe del Consejo de Asesores Económicos del presidente Clinton.

5 Así, por ejemplo, Stiglitz se refiere a los límites de la apertura comercial: «Si la economía tiene una tasa de desempleo de 10% o más, existe el riesgo de que la apertura comercial continúe extendiendo el desempleo. Y si la sociedad carece de una red de seguridad social adecuada, el obrero despedido está frente al peligro de un empobrecimiento real, con efectos desastrosos en la vida de toda su familia. Así, lo que le preocupa al trabajador no es la pérdida de sus ‘rentas’, sino la pérdida de su vida familiar. Aquellos expertos en economía que no responden ante la ciudadanía por sus planteamientos (no son accountable), frecuentemente ignoran esto. Pienso que los procesos de inclusión de la sociedad civil hacen más plausible que estas legítimas preocupaciones puedan ser tomadas en cuenta. Estos procesos permiten que se pueda asegurar una mayor igualdad, e incluso tener resultados más eficientes, debido a que la pérdida en producción como consecuencia de largos períodos de desempleo, puede superar largamente las pérdidas asociadas con el ‘uso ineficiente de recursos’, por el cual abogan estos economistas» («Perspectivas de participación y desarrollo desde el marco integral de desarrollo», Conferencia internacional Democracia, Economía de Mercado y Desarrollo, Seúl, 27/02/99).

6 «La expectativa no era sólo que la globalización y las reformas de primera generación aumentaran el crecimiento económico, sino que también redujeran significativamente la pobreza y la desigualdad. Los flujos de capital y el crecimiento de las exportaciones debían promover el desarrollo de los sectores intensivos en trabajo. Esto no ha ocurrido. Las reformas han producido una disminución en los niveles de pobreza, pero ésta parece haberse debido al declive de la inflación y a los modestos niveles de crecimiento, antes que a las consecuencias distributivas de la liberalización comercial y financiera» (Banco Mundial, 1998, Más allá del Consenso de Washington, las instituciones sí importan, Washington.

7 Summers recibió la medalla John Bates Clark, otorgada al mejor economista menor de 40 años. También ganó el premio Alan Waterman, de la Fundación Nacional de Ciencias. Ha sido profesor de Harvard y del MIT. Según TIME: «Summers, el académico de Harvard al que todos conocen como el ‘Kissinger de la economía’ es un pragmático total, de ambición a veces irritante, pero cuyo intelecto nunca deja de deslumbrar (…) ‘Larry tiene una virtud sobresaliente: su inteligencia’, explica Greenspan. ‘Pero a diferencia de la gente inteligente que además se lo cree, él reconoce la posibilidad de que muchas de sus ideas puedan estar equivocadas. Ese rasgo es muy poco común. El modelo académico tiene una estructura demasiado simplista como para poder explicar cómo funciona todo esto. Y Larry tuvo la inteligencia suficiente como para entenderlo rápidamente’» (Los mosqueteros de la economía, 11/02/99).

8 Tomamos aquí el argumento del economista inglés Brendan Martin, El nuevo Consenso de Washington, Bretton Woods Project, Londres, 2000.

9 Kanbur ha sido profesor en Warwick, Oxford, Cambridge, Essex y Princeton. De 1989 a 1997 estuvo en el staff del Banco Mundial. Recibió el premio Investigación Científica de Calidad de la Asociación Americana de Economía Agrícola.



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