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Las prerrogativas parlamentarias víctor García Toma


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LAS PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS

Víctor García Toma

Estas aluden, en sentido genérico, al conjunto de derechos y garantías que la Constitución ofrece al Parlamento como institución y a sus miembros de manera individual, a efectos de salvaguardar su independencia, el libre y normal accionar en el desempeño de su misión constitucional, su seguridad y jerarquía.

En ese sentido, la transcendencia de las funciones del Congreso de la República –fundamentalmente las relativas a las de carácter deliberativo-resolutivo y de control– obligan al otorgamiento de un conjunto de derechos y garantías de naturaleza eminentemente política. Ellas derivan de la esencia misma del órgano Legislativo y expresan una condición indispensable para el cabal ejercicio de la función parlamentaria.

André Hauriou [Derecho constitucional e instituciones políticas. Barcelona: Ariel, 1971] señala que ellas hacen referencia “a un sistema de protección contra las eventuales amenazas o medidas de que pudiere ser objeto un parlamentario con ocasión del ejercicio de su mandato”.

Esta pluralidad de derechos y garantías reciben el nombre de prerrogativas en razón a que se otorgan como consecuencia de la necesidad de defensa de la función parlamentaria. Estas no pueden ser consideradas de modo alguno como privilegios de índole personal o social. No se establecen para favorecer el interés del congresista a quien protegen y benefician, sino en favor del Parlamento en sí; o sea, en aras de la voluntad popular por él representada.

En puridad, presuponen cuestiones de ratio juris y de orden público, con el objeto de salvaguardar al representante o congresista de presuntas amenazas o efectivos atropellos de parte del órgano Ejecutivo o de terceros con enorme influencia económica o política.

Es evidente que parte de la fortaleza congresal descansa en la existencia de las denominadas prerrogativas parlamentarias, ya que su vulneración se reputa efectuada contra el propio Parlamento.

El origen de las prerrogativas
Las prerrogativas nacen obviamente con la aparición del Parlamento europeo. Al respecto, existen algunos antecedentes citables, como el derecho a la no detención ni procesamiento de los Tribunos de la Plebe en la antigua República romana.

Luis Rodolfo Arguello [Citado por Sebastián Cano. “El parlamento contemporáneo”. En: Ius et Lux, Nº 1. Lima: Centro Federado de Derecho de la Universidad Particular San Martín de Porres, 1985] señala que dado que estos funcionarios tenían la responsabilidad de vetar las decisiones legislativas que afectaban a los plebeyos, se les reconoció el atributo de la sacro sanctitas, que los hacía inviolables contra cualquier tipo de ataque o amenaza.

En esa misma línea, los miembros de las asambleas medievales tampoco podían ser detenidos ni procesados por las opiniones que hubieren podido verter en su seno.

Empero, las aludidas prerrogativas se originan propiamente en Inglaterra durante los siglos XIV y XVI.

Posteriormente, aparecerá en la Constitución americana de 1787.

A partir de ese momento histórico las prerrogativas parlamentarias alcanzaron la característica de axiomas del gobierno representativo.

Más aún, durante los agitados días postreros al juramento de unidad y lucha común de los representantes franceses del denominado Tercer Estado, se proclamó solemnemente la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria.

En nuestro país, las prerrogativas parlamentarias aparecen en la Constitución de 1812, las mismas que han tenido presencia a lo largo de toda nuestra historia constitucional.



Tipología de las prerrogativas
En doctrina se reconoce la existencia de dos tipos de prerrogativas, a saber:
a) Las prerrogativas de ejecución individual

Aluden a las que cada parlamentario tiene per se, a efectos de proteger el ejercicio de sus funciones, frente a lo que Marcial Rubio Correa [Estudio de la Constitución política de 1993. 6 tomos. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 1999] define como “arbitrariedades del poder material”.

Germán Bidart Campos [Tratado elemental de derecho constitucional. Buenos Aires: Ediar, 1991] señala que dichas prerrogativas no se establecen para “el interés particular del legislador que ellas beneficia, sino del Parlamento como órgano”.

Entre ellas destacan nítidamente la inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Español mediante la sentencia 186/1989 estableció que si bien ambas prerrogativas tienen un contenido distinto y una finalidad específica, “encuentran su fundamento en el objetivo común de garantizar la libertad e independencia de la institución parlamentaria y en tal sentido se complementan”.
b) Las prerrogativas de ejecución colectiva

Aluden a las que gozan los parlamentarios en conjunto, a efectos de asegurar la independencia, el normal accionar institucional y el respeto de la jerarquía constitucional del órgano parlamentario, frente a la injerencia de los otros órganos de poder estatal.

Entre ellos destacan nítidamente la autonomía normativa, la autonomía de conducción institucional, la autonomía presupuestal, y la competencia de disposición y autorización de ingreso del personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

Las prerrogativas de ejecución individual
El artículo 93 de la Constitución establece las dos prerrogativas parlamentarias siguientes: La inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria.
a) La inviolabilidad

Es definida como la irresponsabilidad o no responsabilidad por las opiniones y/o votos que un congresista emite en el ejercicio de su función.

Implica la no obligación ni imputabilidad de reparar o satisfacer administrativa, civil o penalmente a ninguna persona, autoridad u órgano jurisdiccional, por los pareceres, creencias, conjeturas, juicios o votos que emiten los congresistas en el desempeño de la labor parlamentaria.

Por mandato constitucional, supone una absoluta substracción a toda acción jurisdiccional por inexistencia de la antijuridicidad de hecho.

En puridad, conlleva un mecanismo de autodefensa institucional en pro de la libre exposición, deliberación y decisión parlamentaria.

En ese sentido, Enrique Álvarez Conde [Curso de derecho constitucional. vol. II. Madrid: Tecnos, 2000] expone que “el interés protegido por la inviolabilidad es la protección de la libre discusión y decisión de los parlamentarios, desapareciendo tal protección cuando los actos son realizados como simple ciudadano”.

Desde una perspectiva histórica sus orígenes se remontan a las concesiones monárquicas del medioevo en favor de los representantes estamentales, para que pudieran brindar las opiniones o sugerencias de sus burgos sin temor a represalias o amenazas.

Igualmente se fundamentó en la institución del “freedom of speach” –libertad de palabra– entre los siglos XIV y XVI. Ello en razón al cancelamiento de las persecuciones contra los miembros de la Cámara de los Comunes, efectuadas bajo la burda argumentación de haberse presentado o defendido proposiciones atentatorias contra los intereses de la corona.

A través de la institución del “freedom of speach” se admitió al Parlamento como la única instancia jurisdiccional para conocer de las implicancias derivadas de las opiniones o manifestaciones de los parlamentarios.

Posteriormente, la actitud viril de los miembros de la Cámara de los Comunes permitió que después de la “Gloriosa Revolución” contra el rey Jacobo II, mediante el Bill of Rights de 1869 se establecería de manera rotunda y definitiva lo siguiente:

“Ni la libertad de palabra ni la de debates o procedimientos en el seno del Parlamento, pueden ser tratados o sometidos a discusión en ningún tribunal o lugar cualquiera que no sea el mismo Parlamento”.

Cabe señalar que la Cámara de los Comunes adoptó dicha decisión a raíz del caso Williams. Así, el entonces líder de dicho órgano parlamentario fue amenazado de aplicársele medidas punitivas por sus declaraciones contra la Corona. La respuesta parlamentaria fue contundente e histórica.

A partir de ese momento histórico la prerrogativa parlamentaria de la inviolabilidad alcanzó la característica de axioma del gobierno representativo.

Más aún, durante los agitados días posteriores al juramento de unidad y lucha común del denominado Tercer Estado –en la histórica “sala de juego de paleta frontón”, que se encontraba adyacente al palacio de Versalles–, se proclamó solemnemente dicha prerrogativa. Así, en la sesión de la Asamblea Nacional francesa de fecha 20 de junio de 1789 se señaló lo siguiente:

“Cada uno de los miembros del Parlamento es inviolable y todo particular, toda corporación, tribunal, corte o comisión que osare durante o después de la sesión perseguir, buscar, arrestar, detener o hacer detener a un diputado por la proposición, dictamen, opinión o discurso dirigido a los Estados Generales, será infame y culpable de crimen capital”.

Finalmente en la Constitución francesa de 1793, bajo la influencia de Maximilano Robespierre, se terminó de configurar constitucionalmente dicha prerrogativa.

En nuestro país, la prerrogativa parlamentaria de la inviolabilidad aparece en el artículo 57 de la Constitución de 1823, bajo los siguientes términos:

“Los diputados son inviolables por sus opiniones, y jamás podrán ser reconvenidos ante la ley por las que hubieren manifestado en el tiempo del desempeño de su comisión”.

En ese sentido, Nicolás Pérez Serrano [Tratado de derecho político. Madrid: Civitas, 1984] señala:

“Solo la conciencia del parlamentario en su fuero interno, y el propio Parlamento en uso de sus atribuciones puede enjuiciar la conducta seguida”.

Debido a ello, las extralimitaciones en lo relativo a juicios, pareceres, opiniones, etc., emitidos en el ejercicio de la función parlamentaria, quedan únicamente sujetas al control interno establecido en el Reglamento del Congreso de la República; o, en su defecto, a la conciencia de cada parlamentario.

En rigor, se presenta como una prerrogativa de exención o sustracción del parlamentario de los alcances del derecho común, asignable en razón de la alta y grave función de representación que cumple.

Debe dejarse constancia de que la inviolabilidad –en puridad, irresponsabilidad o no responsabilidad por la emisión de opiniones o votos efectuados en el ejercicio de la función parlamentaria– es un derecho material o sustantivo, ya que implica un atributo o derecho de permisión.

Equivocadamente, algunos teóricos le asignan la condición de garantía, olvidándose que esta consiste en un mecanismo procesal ejercitable para defender o asegurar un derecho.

Enrique Álvarez Conde [Curso de derecho constitucional. vol. II. Madrid Tecnos, 2000] expone que “hay que admitir que la inviolabilidad continúa aún después de haberse cesado en el mandato parlamentario, siempre que se trate de opiniones manifestadas en el ejercicio de las funciones parlamentarias”.

Francisco Fernández Segado [El sistema constitucional español. Madrid: Dykinson, 1992] con gran agudeza ha establecido los límites de la prerrogativa de la inviolabilidad o irresponsabilidad parlamentaria, al distinguir su carácter ad extra mas no ad intra.

Mediante dicha distinción queda claro que la irresponsabilidad opera hacia fuera de la institucionalidad parlamentaria, mas hacia el interior de ella el congresista queda sujeto a la justicia administrativa o poder disciplinario del Parlamento.

Georges Burdeau [Derecho constitucional e instituciones políticas. Madrid: Editora Nacional, 1981] señala que el fundamento de la irresponsabilidad por las opiniones o votos vertidos en el ejercicio de la función se justifica “al impedir que el parlamentario se vea paralizado por el temor de las responsabilidades en que podría incurrir en el ejercicio de su mandato”.

Como refiere Paolo Biscaretti di Ruffia [Derecho constitucional. Madrid: Tecnos, 1973]:

“Ella es requerida absolutamente por la exigencia de que las discusiones que se desarrollen en las cámaras sean libres y sinceras”.

Esta no responsabilidad surge en virtud de la función y no de la persona. No se extiende como un beneficio particular, sino en atención a la defensa de los intereses políticos constitucionales de representación.

Esta irresponsabilidad por las opiniones, juicios, etc., que se emiten en el ejercicio de la función, y que implica la inviolabilidad del parlamentario en cuestión significa que:




  • Los parlamentarios no responden ante los órganos jurisdiccionales por las posibles reparaciones o indemnizaciones que una persona pudiere solicitar al sustentar sentirse agraviada, a raíz de una opinión o voto vertido por ellos en el ejercicio de su función. Ergo, no es admisible judicialmente la presentación de una demanda (irresponsabilidad civil).

  • Los parlamentarios no responden ante los tribunales judiciales o militares por las posibles solicitudes de castigo que una persona pudiere formular al sentirse afectada por la comisión de un delito contra el honor, a raíz de una opinión o voto vertido por ellos en el ejercicio de su función. Ergo, no es admisible jurídicamente la presentación de una denuncia (irresponsabilidad penal).

  • Los parlamentarios no responden ante las autoridades administrativas por las posibles solicitudes de queja que pudiere formular una persona al sentirse afectada, a raíz de una opinión o voto vertidos por ellos en el ejercicio de su función. Ergo, no es admisible jurídicamente la aceptación de ningún tipo de reclamo ante la administración pública (irresponsabilidad administrativa).

Como veremos mas adelante dicha irresponsabilidad no es absoluta.

A nuestro parecer, esta irresponsabilidad se ha creado con el objeto de evitar sanciones maliciosas de parte de personas con poder.

Ahora bien, esta prerrogativa no se extendería al ámbito de las asociaciones privadas o no gubernamentales, en donde dicho ejercicio de poder abusivo no existiría. Por ende, la declaración de persona no grata, la exclusión de un sindicato, partido o institución cultural, no se encontraría comprendida dentro de las causales de exclusión de responsabilidad. Ello en razón a que en dicho ámbito, en términos generales, no se haría uso de la fuerza del poder político que impidiese el normal desenvolvimiento de la función parlamentaria.

En lo relativo el ámbito del denominado ejercicio de la función, este abarca aspectos tales como:


  • Elaboración y aprobación de leyes.

  • Fiscalización del poder.

  • Representación y avocamiento de asuntos de interés público.

Dicha prerrogativa se ejerce indistintamente tanto dentro como fuera del recinto parlamentario, e incluso tanto en el período de legislaturas como durante el receso parlamentario. Tal como afirma José Matías Manzanilla [“El Poder Legislativo en el Perú”. En: Ius et Praxis, Nº 7. Lima: Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima, 1986], esto se justifica en razón de que la función parlamentaria no puede quedar circunscrita al ámbito estricto de las instalaciones del Parlamento, dado el papel de intermediario del congresista entre dicho órgano y la ciudadanía.

Es evidente que el representante del pueblo no solo actúa en los recintos del Congreso, sino que opera también con su presencia política en todo el territorio de la República.

Dicha irresponsabilidad por las opiniones y/o votos en modo alguno se limita a circunscripción geográfica del Parlamento; ello en razón a que dicha prerrogativa puede extenderse hacia fuera del recinto congresal privado a condición de que las declaraciones del congresista sean expuestas en dicha condición y en el ejercicio de la función.

En suma, la función parlamentaria se ejerce con independencia del lugar en que se hubieren hecho públicas las opiniones, pareceres, etc., siempre que se justifiquen como la manifestación de un acto funcional.

Como refiere Néstor Pedro Sagüés [Elementos de derecho constitucional. 2 tomos. Buenos Aires: Astrea, 1997], la prerrogativa de la inviolabilidad no solo ampara al legislador dentro del recinto parlamentario, sino en cualquier lugar, en tanto y en cuanto se encuentre actuando de modo concreto como un representante de la nación. Por ende, el referido instituto no irresponsabiliza las declaraciones u opiniones brindadas por un congresista en su mera condición de simple ciudadano, periodista, educador, dirigente deportivo, etc.

Ahora bien, la irresponsabilidad no puede ser absoluta, ya que ella debe ser considerada en cada caso particular y concreto bajo los criterios siguientes:


  • Relación existente entre la opinión emitida y los hechos que la originan.

  • Papel desempeñado por el parlamentario al momento de la emisión de su opinión.

Por ende, a nuestro criterio, es residualmente admisible la existencia de una responsabilidad civil, penal o administrativa, a condición de que quedara plenamente acreditado que no existe, de manera directa o indirecta, un vínculo entre la opinión emitida, el hecho que la origina y el ejercicio de la función parlamentaria; o que no exista ningún tipo de entroncamiento entre el rol desempeñado por el congresista al tiempo de verificarse la opinión y la actividad parlamentaria.

Dicha irresponsabilidad –y, por ende, la inviolabilidad– no cubre únicamente el período de gestión parlamentaria (conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, dicho período es de cinco años).

La tutela de la inviolabilidad opera de por vida; es decir, la protección por los votos u opiniones parlamentarias se prolonga más allá del período de representación.

Cabe consignar que el inciso 4 del artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República señala como parte de los deberes congresales, el mantener una conducta personal ejemplar; el corresponder al respeto mutuo y la tolerancia; la observancia de las normas de cortesía de uso común; y, la disciplina parlamentaria. En ese contexto, es viable que a través del poder disciplinario del Congreso se corrijan los excesos verbales o infracciones en que incurran los congresistas. De allí que, el congresista comitente pueda ser objeto de alguna de las siguientes sanciones:


  • Amonestación escrita y reservada.

  • Amonestación pública.

  • Suspensión en el ejercicio del cargo y descuento de sus haberes desde tres hasta ciento veinte días de legislatura.

Estas sanciones solo pueden ser aplicadas por el Pleno del Congreso o, en su defecto por la Comisión Permanente.


b) La inmunidad

Es definida como aquella garantía procesal de naturaleza político-constitucional, por la cual los miembros del Congreso no pueden ser objeto de detención policial ni procesamiento judicial sin que exista de manera previa una autorización expresa del Congreso.

Desde una perspectiva histórica sus orígenes se remontan a la ya citada práctica de la no detención ni procesamiento de los Tribunos de la Plebe en la antigua República romana.

En esa misma línea, los miembros de las asambleas medievales tampoco podían ser detenidos ni procesados por las actividades que hubieren podido realizar en dicha condición.

Pedro Planas Silva [Derecho parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997] señala como un procedimiento hispano, los privilegios concedidos graciosamente por el rey para la seguridad personal y patrimonial de los que iban y venían de las Cortes en viajes largos, difíciles y peligrosos. En ese contexto, se entiende una de las normas establecidas por el rey Alfonso X El Sabio en Las Siete Partidas (1263), en donde se hacía referencia a “como ser guardados los que fueren a la Corte del rey o vinieren de ella”.

Empero es evidente que la inmunidad se arraiga en la institución del “freedom from arrest or molestation” –libertad frente al arresto o molestia– de finales del siglo XIV y comienzos del siglo XVII.

Dicha institución estaba destinada a proteger a los miembros de la Cámara de los Comunes frente a cualquier acto de detención durante el período de sesiones y los cercanos días precedentes y siguientes a él; permitiéndoles que pudiesen ir o regresar al Parlamento con plena seguridad y sin ningún tipo de molestia estadual.

Le correspondió a Oliverio Cronwell durante la fugaz República Inglesa consolidar el “freedom from arrest or molestation”.

Ángel Manuel Abellán [El estatuto de los parlamentarios y los derechos fundamentales. Madrid: Tecnos, 1992] señala que se dirigía a resguardar la libertad personal del parlamentario frente a las acciones de carácter civil, más no a las de naturaleza penal. Desaparecida la pena de prisión por deudas en 1838, dicho beneficio quedó sin sentido en el ámbito británico.

El perfilamiento de dicho instituto quedará consagrado de alguna manera, en la ya citada norma aprobada por la Asamblea Nacional francesa el 23 de junio de 1784, a insistencia de Honoré Gabriel conde de Mirabeau.

La praxis política de la época engendrará el concepto de que la exención de procesamiento y detención alcanzará fundamentalmente el ámbito penal.

En nuestro país, la prerrogativa parlamentaria de la inmunidad aparece en el artículo 59 de la Constitución de 1823, bajo los siguientes términos:

“En las acusaciones criminales no entenderá otro juzgado ni tribunal que el del Congreso, conforme a su reglamento interior; y mientras permanezcan las sesiones del Congreso no podrán ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas”.

Esta garantía procesal de naturaleza político-constitucional presenta la excepción de la detención del congresista que fuere sorprendido en la comisión flagrante de un ilícito penal, en cuyo caso será puesto inmediatamente a disposición del Congreso para el respectivo pronunciamiento sobre su suerte futura.

La existencia de la autorización parlamentaria para suspender la prerrogativa de la inmunidad, constituye un requisito de procedibilidad sin el cual el acto de detención o procesamiento devendría en una manifestación de atropello, abuso o ilegalidad.

Al respecto, el artículo 16 del Reglamento del Congreso textualmente señala lo siguiente:

“Si como resultado de un proceso el órgano jurisdiccional estimara conveniente y necesario dictar alguna medida que implique privación de la libertad de un congresista, se procederá solicitando al Congreso o a la Comisión Permanente que la autorice o no”.

En ese sentido, Plácido Fernández Viaga Bartolomé [La inviolabilidad e inmunidad de los diputados y senadores: La crisis de los privilegios parlamentarios. Madrid: Civitas, 1990] la describe como “una condición de procedibilidad a cuyo tenor es imposible, procesalmente, continuar las diligencias incoadas contra un representante, sin haberse obtenido el ‘placet’ de la cámara”.

Ahora bien, la inmunidad protege única y exclusivamente contra el procesamiento en materia penal, en razón de la amenaza o posibilidad de privación o limitación del ejercicio de la libertad personal, cuya motivación pudiera tener origen en un acto de venganza o intimidación política. Ergo, no se extiende al resto de la tipología de procesos judiciales, ya que con la tramitación de estos no se impide ni se pone en peligro la continuación del ejercicio de la función parlamentaria.

Por ende, la inmunidad no se esparce al ámbito civil, laboral, etc., en virtud de no tener estos relación directa con la defensa de la libertad personal; razón por la cual, de permitirse esa extensión, devendría en la práctica en un verdadero e injustificado “privilegio”.

En principio, el pronunciamiento que expida el Parlamento es irrevocable; esto es, la no autorización se entiende como inmodificable, salvo que posteriormente, y como consecuencia de un nuevo pedido judicial, se acredite la existencia de nuevos acontecimientos o indicios razonables que hagan viable la reconsideración de dicho pronunciamiento.

La garantía procesal de la inmunidad protege al congresista desde el momento mismo del acto de su proclamación como parlamentario electo por parte del Jurado Nacional de Elecciones, y se prolonga hasta un mes después del vencimiento de su período de gestión.

Sobre la materia Alessandro Pizzorusso [“Las inmunidades parlamentarias. Un enfoque comparatista”. En: Revista de las Cortes Generales, Nº 2. Madrid, s.f.] señala que la falta de concreción de la autorización no impide la ejecución de la acción penal, una vez superado el período de inmunidad establecido por la Constitución.

Dicha garantía procesal lleva consigo la suspensión del plazo de prescripción de la acción penal. Por ende, este plazo recién se computa luego del vencimiento anteriormente aludido, o se suma al ya corrido con anterioridad a su proclamación como congresista.

Esta consideración la avalamos en función de los argumentos siguientes:


  • El goce de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria no puede llevar per se a la exoneración de responsabilidad penal.

  • El goce de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria no puede atentar contra la exigencia judicial de que se responda por la imputación de la comisión de un ilícito penal.

En resumidas cuentas, un parlamentario puede ser procesado penalmente por la supuesta comisión de un delito únicamente cuando se acredita el placet o autorización respectiva; empero, al pasar a la condición de ex parlamentario puede ser objeto de dicho procesamiento, sin que pueda esgrimir en su favor el cómputo de su tiempo de gestión como parte del plazo de prescripción.

La solicitud de levantamiento de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria solo puede ser hecha por la Corte Suprema.

Ahora bien, la autorización de procesamiento puede llevar o no al desafuero del parlamentario supuestamente comprometido en la comisión de un ilícito penal.

Al respecto, veamos lo siguiente:


  • La autorización con levantamiento de fuero consiste en la permisión para que el parlamentario imputado sea objeto del procesamiento judicial.

  • La autorización con desafuero consiste en la permisión para que el parlamentario imputado sea objeto de procesamiento judicial; empero, adicionalmente queda suspendido en sus funciones congresales.

Esta suspensión queda sujeta a las resultas del pronunciamiento jurisdiccional.

La consecuencia de este pronunciamiento jurisdiccional puede generar lo siguiente:


  • La remoción del cargo y el llamamiento del accesitario. Ello en función de un fallo condenatorio.

  • El levantamiento de la medida de suspensión en el cargo. Ello en función de un fallo absolutorio. En este caso, el parlamentario queda inmediatamente reincorporado en sus funciones, reintegrándosele todas las prerrogativas parlamentarias que le confíe la Constitución. Evidentemente, ello se producirá siempre que dicho fallo absolutorio se produzca dentro del período para el cual fue elegido.

Asimismo, es conveniente precisar que la autorización con simple levantamiento de fuero –esto es, sin suspensión de la función parlamentaria– se sustenta en que la investigación judicial no interferirá con el usual desarrollo de las actividades congresales (no existe orden de detención).

En caso de que la detención fuese necesaria, el Parlamento deberá previamente ampliar el placet disponiendo el desafuero.

La autorización parlamentaria de procesamiento, e incluso el desafuero del parlamentario denunciado por la supuesta comisión de un ilícito penal, no implica una decisión de naturaleza judicial, sino el mero ejercicio de una competencia política, en donde se discierne sobre la intencionalidad y razonabilidad del pedido judicial.

La autorización congresal es en strictu sensu una específica y concreta decisión política.

La motivación de la autorización o no autorización opera en función a la determinación de la existencia o inexistencia de un móvil político en la interposición y tramitación de la denuncia penal. Para ello subsidiariamente deberá evaluarse la razonabilidad de los indicios de la comisión de un ilícito.

Dicha decisión política con prescindencia de su sentido favorable o desfavorable para el congresista impetrado, no conlleva una determinación jurídica de culpabilidad o inocencia.

Como afirma Georges Burdeau [Derecho constitucional e instituciones políticas. Madrid: Editora Nacional, 1981] se trata de comprobar “con criterio estrictamente político, si tras la imputación no se oculta una persecución contra el parlamentario”.

El Congreso, en estos casos, decide si la actuación judicial está motivada o no por la intención maliciosa de privar al parlamentario de la posibilidad de ejercer su función.

En los últimos años, el Parlamento nacional ha accedido a la autorización de procesamiento con desafuero en los casos del acciopopulista Reynaldo Rivera Romero (1980-1985), del aprista Manuel Angel del Pomar Cárdenas (1985-1990) y de los fujimoristas Vladimiro Zegarra (1990-1992) y Antonio Palomo (2000-2001). En los dos primeros casos es digno de resaltar que fueron las propias agrupaciones políticas las que promovieron la adopción de la medida aludida.

De otro lado, en la hipótesis descrita en la parte in fine del artículo 93 de la Constitución –relativa a la exención de la detención o arresto de un parlamentario cuando fuere sorprendido en la comisión flagrante de un delito–, cabe exponer lo siguiente:

La flagrancia hace alusión a la detención en el momento mismo de su ejecución (en este caso, un delito).

Néstor Pedro Sagüés [Elementos de derecho constitucional. 2 tomos. Buenos Aires: Astrea, 1997] incluye dentro de la noción arriba descrita a la cuasi flagrancia. Esta implica la detención en el momento inmediatamente posterior de la comisión de un ilícito común.

El parlamentario sorprendido y arrestado en esta particular y específica situación, debe ser puesto a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, según sea el caso, dentro de las veinticuatro horas en que se produce la privación de su libertad.

Con la dación de cuenta de dicha detención, se deberá remitir toda la información pertinente a los hechos materia de controversia. El Parlamento, ya sea a través del Pleno o de la Comisión Permanente, deberá pronunciarse ineludiblemente sobre el caso.

La autorización para el procesamiento del parlamentario sorprendido y detenido supuestamente en la comisión flagrante de un ilícito de naturaleza penal, lleva usualmente al desafuero del congresista.

Reiteramos que el desafuero está ligado al problema de la privación de la libertad personal, lo que obviamente impide al afectado el realizar o cumplir la función parlamentaria.

La autorización de procesamiento es taxativa, esto es, el parlamentario solo puede ser juzgado única y exclusivamente por los hechos que originaron el placet parlamentario.

Debe advertirse que el denominado desafuero parlamentario no implica la descalificación política o moral del afectado, ni tampoco le impide posteriormente recobrar, una vez aclarado el problema judicial, sus respectivas funciones. Tampoco conlleva prejuzgamiento ni anticipo de juicio sobre el proceso judicial en sí.

El Congreso tiene facultades in totum para pronunciarse sobre la autorización de procesamiento –con desafuero o sin él– o sobre la no autorización del mismo.

Esta negativa, en caso de no encontrarse debidamente fundamentada, puede acarrear el rechazo de la tenaz y vigorosa opinión pública. Una errada decisión sobre la materia puede conducir al Parlamento al descrédito y al repudio ciudadano.

La inmunidad es una garantía procesal irrenunciable. Ello en consideración a que un parlamentario, en un caso particular y concreto, no puede efectuar per se un acto de abandono de dicha protección.

Luis Prieto [“Las inmunidades parlamentarias”. En: Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal. Caracas, 1961] señala que “siendo una prerrogativa funcional atribuida a las cámaras, la inmunidad no es renunciable y cabe a cada cámara privar a sus miembros de la protección de que gozan como miembros de ella, para someterlos a la justicia ordinaria”.

En función a ello, el parlamentario no puede despojarse per se de la inmunidad, sino a lo sumo solicitar al Congreso proceda a la autorización de su procesamiento. Dicho pedido no tiene carácter vinculante; es decir, puede ser desestimado por el Congreso.

La inmunidad por ser una garantía procesal de naturaleza político-constitucional forma parte del orden público; por ello, no está a disposición de la mera voluntad e interés de un parlamentario. Su eficacia depende únicamente del Parlamento en su conjunto.

Con acierto el Congreso de la República mediante la Resolución Legislativa Nº 015-2005-CR, ha establecido que la inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, las que no se paralizan ni suspenden.

Con dicha medida se ha puesto coto a la impunidad que alcanzaban los congresistas, por actos cometidos previos a su elección como tales.

Finalmente, es pertinente establecer una distinción básica entre la no responsabilidad que asegura la inviolabilidad parlamentaria y la inmunidad. En el primer caso se trata de una facultad que, por sus consecuencias, deviene en imperecedera, indeleble, inextinguible y eterna. Así pues, las declaraciones y votos formulados en el ejercicio de la función jamás acarrearán la intervención jurisdiccional. Es decir, ni durante ni después de haberse vencido el período de elección ellos traerán consecuencias contra su emisor.

En el segundo caso, efectuada la autorización o concluida la actividad parlamentaria, es procedente la intervención jurisdiccional. En este contexto, el parlamentario suspendido, o el ex parlamentario, puede sufrir las consecuencias jurídicas de la comisión de determinados actos de implicancia penal.

Como expone Sebastián Cano [“El Parlamento contemporáneo” En: Ius et Lux, Nº 1. Lima: Centro Federado de Derecho de la Universidad Particular San Martín de Porres, 1985] hay que distinguir claramente lo que significa una prerrogativa funcional que genera irresponsabilidad, de la garantía procesal de la inmunidad, que simplemente establece condiciones extraordinarias para llevar a cabo un juzgamiento judicial. En la inviolabilidad se trata de una limitación de los alcances del Código Penal; en tanto que en la inmunidad se hace referencia a una substracción temporal de un sujeto a dicha norma. Se trata, a lo sumo, de un impedimento que posterga el proceso jurisdiccional hasta que se hayan producido y ejercitado ciertos actos de naturaleza política (autorización parlamentaria, con o sin desafuero).

Finalmente, cabe advertir que esta prerrogativa parlamentaria se ha hecho extensiva, por excepción, al defensor del Pueblo y a los miembros del Tribunal Constitucional (artículos. 161 y 201 de la Constitución).

Las prerrogativas de ejecución colectiva en la actual Constitución
a) La autonomía normativa

Tal noción alude a la prerrogativa que goza el órgano Legislativo para regular jurídicamente el normal desarrollo de sus funciones.

Expresión cabal de la autonomía normativa es el Reglamento del Congreso, que como afirma Marcial Rubio Correa [Estudio de la Constitución política de 1993. 6 tomos. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 1999] se caracteriza por contener “las principales disposiciones de detalle que rigen su funcionamiento”.

Desde una perspectiva histórica esta prerrogativa fue asumida por el Estado liberal como uno de sus elementos esenciales, al extremo de habérsele elevado a rango constitucional.

En ese sentido, le correspondió el mérito al abate Enmanuel Sieyes el haberla fundamentado en su teoría del poder constituyente.

En nuestro país aparece desde la Constitución de 1823.

El artículo 94 de la Constitución vigente, señala que el Congreso elabora y aprueba su propio reglamento de organización interior. Dicho precepto, que tiene fuerza de ley, es promulgado y publicado por propia y única disposición del presidente del Congreso. Ergo, el órgano Ejecutivo no tiene ningún tipo de intervención en dicho iter procesal legislativo.

En puridad se trata de una norma sui generis, que produce efectos dentro de nuestro ordenamiento jurídico en la medida que encauza las actividades del órgano Legislativo y su conexión con el resto de los órganos y organismos del Estado.

José Pareja Paz Soldán [Derecho constitucional peruano y la Constitución de 1979. Lima: Justo Valenzuela Editor, 1980] señala que este reglamento hace referencia al conjunto de normas administrativas y procesales vinculadas con el quehacer del Congreso.

En rigor, dicho reglamento se encarga de lo siguiente:




  • Precisar las funciones del Congreso.

  • Definir la estructura organizativa y el funcionamiento del Congreso.

  • Establecer los derechos y deberes de los congresistas.

  • Regular los procedimientos parlamentarios.

El actual reglamento fue aprobado por el Congreso Constituyente Democrático en la sesión del Pleno de 13 de mayo de 1995. Su redacción ha sido fuertemente cuestionada, por su profundo carácter antidemocrático.

En atención a su condición de norma con fuerza de ley y en concordancia con lo establecido en el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución, procede en contra de ella la interposición de la Acción de Inconstitucionalidad. Ergo, está sujeta al contralor del Tribunal Constitucional.
b) La autonomía de conducción institucional

Tal noción alude a la prerrogativa de gobierno interior. Ello conlleva a la potestad de elección de su propia mesa directiva; elección de representantes de cada grupo parlamentario con criterio de proporcionalidad en la Comisión Permanente; elección de los miembros de las comisiones parlamentarias; el establecimiento y atribuciones de los grupos parlamentarios; etc.

En ese mismo contexto, el Parlamento goza de la competencia del poder disciplinario contra sus miembros.

Dicho aspecto también incluye el manejo de los recursos económicos autoasignados; así como la dirección, convocatoria, selección y exclusión de su plana de funcionarios y empleados.

Dicha competencia aparece formalmente expresada en nuestro país, con la constituciones de 1856 y 1979.
c) La autonomía presupuestal

Tal noción alude a la prerrogativa de ser el único órgano del Estado que aprueba per se su propio presupuesto.

El presupuesto que el propio Parlamento se autoasigna implica la ordenación de sus gastos e ingresos para un período determinado. Es decir, consiste en la programación y presuposición de ingresos y gastos anuales.

Dicha prerrogativa tiene sus antecedentes constitucionales en nuestro país, con la dación del texto de 1856.

El artículo 94 de la Constitución vigente, declara formalmente la prerrogativa del órgano Legislativo de sancionar su presupuesto.

En rigor implica como alude Pedro Planas Silva [Derecho parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997] que, el diseño, elaboración, aprobación y ejecución corresponde exclusivamente al propio Parlamento. Por tal motivo se integra dentro del corpus de la Ley Anual de Presupuesto.

De conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Constitución, a la Contraloría General de la República le corresponde supervigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto autoasignado por el Parlamento.
d) Competencia de disposición y autorización del ingreso del personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional

Tal noción alude a la prerrogativa de requerir al presidente de la República, la puesta a disposición de los efectivos necesarios pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional, a efectos de concretizar la seguridad de la institución.

Dicho requerimiento no debe entenderse como una mera solicitud, sino como una demanda de obligatorio cumplimiento. En ese sentido, el presidente de la República no puede objetar de modo alguno el número y características del personal castrense a asignarse.

Dicha sujeción resguarda las prerrogativas individuales y colectivas que la Constitución señala a favor del Parlamento.

En ese contexto, conforme lo establece la segunda parte del artículo 98 de la Constitución deviene en inconstitucional y, por ende, sujeta a responsabilidad, la unilateral acción castrense de ingresar al recinto parlamentario. Ello en razón a que dicha acción solo puede efectuarse previa autorización expresa del presidente del Congreso.

En ese sentido, es imprescindible criticar la conducta asumida por el entonces comandante general del Ejército Nicolás Hermoza Ríos, quien a raíz del inicio de las investigaciones por el crimen de “La Cantuta”, se presentó al recinto congresal con toda la plana de altos oficiales de los institutos armados, en un acto desafiante al mandato constitucional y con el evidente propósito de intimidar a la representación parlamentaria.

Dicha prerrogativa aparece en nuestro país en lo relativo a la disposición de los efectivos castrense con la Constitución de 1823 y, en lo concerniente a la autorización expresa con la Constitución de 1933.

Es dable consignar que en el constitucionalismo inglés existe la figura del “Caballero de la Vara Negra”, quien actúa bajo la dirección del presidente de la Cámara de los Comunes, con el objetivo de preservar el orden y la adecuada conducción de los visitantes.







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