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La reestructuración de la industria argentina en el periodo de ajuste estructural


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Fuente: CEPAL, oficina en Buenos Aires (Informes macroeconómicos)

locales por otros provenientes del exterior. No se dispone de mediciones precisas de ese proceso pero se sabe que está muy extendido. Algunas encuestas realizadas por la Unión Industrial Argentina entre sus socios señalan el avance de los insumos externos en la trama de la estructura fabril. El papel importado, por ejemplo, ha tomado el 35% del mercado local (una parte de ese monto se dirige al consumo directo y otra a las imprentas y procesadores de papel); se ha comprobado, también, que la casi totalidad de los compresores instalados en las heladeras vienen del exterior. Los ejemplos se pueden repetir pero conviene tomar, por último, el caso de la industria automotriz, que es excepcional pero no poco importante por sus dimensiones; allí, las reformas regulatorias llevaron a aceptar un contenido local del 60% de la unidad terminada versus el 80% que se exigía en la década del ochenta. La diferencia, naturalmente, se importa.

Las importaciones de bienes de consumo son el segundo factor que afectó a la producción local. Esas compras, que se ubicaban en valores mínimos hasta 1990 (de sólo 200 a 300 millones de dólares) por el simple hecho de que no podían comprimirse más, saltaron hasta superar los 4.000 millones de dólares en 1993 y se aproximan a los 5.000 millones de dólares en 1994. Una parte apreciable de esas importaciones entra, al igual que algunos insumos y bienes intermedios, en plena competencia con la producción local a la que desplaza o complementa, según los casos. Esta cifra representa alrededor del 8% del valor agregado por la industria local, proporción que ofrece una idea de sus efectos sobre esta última aunque se trate de un valor aproximado.

Las importaciones de bienes de capital, por último, están compuestas por bienes necesarios para la producción que, en diversos casos, reemplazan a la oferta local. Es probable que entre 25% y 30% de los 4.000 millones de dólares que entraron bajo esa categoría en 1993 correspondan a bienes que no se producen localmente; el resto entra en competencia con la oferta interna que se encuentra con grandes dificultades para hacer frente a ese desafío. El cierre casi total de las instalaciones fabriles dedicadas a la producción de barcos de gran porte, de locomotoras y otros equipos ferroviarios, así como la contracción de una parte de las ramas fabricantes de máquinas y equipos, se explica por ese reemplazo de bienes locales por importados que no encontró todavía un estado de equilibrio.

Las importaciones de bienes de capital no interesan sólo desde el punto de vista de su reemplazo de la oferta local sino también por sus posibilidades potenciales de incrementar la producción fabril en el futuro próximo. Al respecto conviene señalar que ese flujo no se dirige especialmente a la industria sino que cubre un amplio espectro de actividades. Una parte de ellas está formada por equipos de transporte (como aviones, camiones pesados y otros) y para diversos servicios (como centrales telefónicas). Además, en ese grupo se incluyen a los equipos de computación, que están entrando al país en grandes cantidades y cuyo destino final no puede establecerse con precisión (dado que van tanto a oficinas como a hogares y se destinan a tareas formales así como a diversiones). Las estadísticas oficiales estiman que 1552 millones de dólares, del total de 4.000 clasificados como bienes de capital, se dirigieron al sector fabril, aunque es probable que esa cifra deba reducirse en un 20% si se toman sólo los equipos que van a las plantas industriales19.

En definitiva, los cambios en la dinámica y composición de las importaciones que efectúa la Argentina están incidiendo de forma muy marcada en la estructura y evolución de la industria local. Sus efectos no pueden predecirse con precisión, debido a la novedad del proceso, la rapidez del cambio y la carencia de datos al respecto, aunque no hay dudas sobre su importancia. La apertura económica tiende a reestructurar la producción fabril hacia una actividad más especializada, integrada con la oferta internacional de bienes intermedios y volcada hacia ramas donde cuenta con ventajas competitivas especiales (como la alimentaria) u otras donde permanecen las defensas derivadas de la política industrial (como la rama automotriz). Es probable que ese movimiento tenga incidencia en la integración industrial dentro del Mercosur aunque todavía buena parte del mismo ocurra en condiciones de apertura en todas direcciones más que como fenómeno orientado en ese sentido.



Las inversiones industriales

Las cuentas nacionales argentinas no efectúan cálculos de la inversión fabril. Las estimaciones que realiizamos en otra ocasión suponían que eran de 2.500 millones de dólares hacia fines de la década del setenta (al tipo de cambio vigente entonces)20. Esa cifra equivalía, además, al 25% de la inversión total realizada en el país. La actualización de ese monto a precios de la década del noventa lleva a un valor cercano a 9.000 millones de dólares (tomando en cuenta el nuevo tipo de cambio local y la pérdida de poder adquisitivo del dólar) que se mantendría en una proporción semejante de la inversión total (calculada en 38.000 millones de dólares para 1993).

No existen indicadores que sugieran que ese valor haya sido alcanzado por la inversión industrial en estos momentos. Las importaciones de bienes de capital dirigidas al sector sumaron, como se mencionó, unos 1.200 millones de dólares en 1993 y se estima que ellas deben representar (como mínimo) la mitad de la oferta total en ese área; es decir que los equipos de capital que incorporó en ese período el sector fabril suman unos 2.500 millones de dólares y esa cifra volvería a duplicarse si se toman en cuenta otras inversiones necesarias (edificios). Esta estimación de 5.000 millones de dólares para 1993 puede crecer hasta un 20% en 1994 (si acompaña al ritmo de la inversión total) pero aún así estaría por debajo de los valores anteriores que, como se vio, habían coexistido con el largo estancamiento del sector industrial.

Una parte de la inversión fabril está destinada al reemplazo de equipos obsoletos y al mantenimiento de los otros. Ese monto no sería inferior a 1.500 millones de dólares (a los precios actuales) en equipos e instalaciones, aunque debe tenerse en cuenta que su efecto no siempre resulta estático; el mero cambio de equipos usados por otros nuevos puede mejorar la productividad y expandir la capacidad productiva existente. El conjunto de estas estimaciones sugiere que el flujo de inversiones nuevas destinadas a aumentar y mejorar la producción industrial está todavía en niveles muy bajos y no asegura una expansión de esta actividad en el futuro próximo, proyección que converge con los otros resultados ya observados en el sector.

En cierta forma, estos resultados se explican por dos razones básicas. En primer lugar, por la inercia misma del sector luego de un largo período de estancamiento y frente a la incertidumbre generada por el nuevo entorno macroeconómico. En segundo lugar, por la eliminación de la política de promoción industrial que llegó a subsidiar (mediante diversos mecanismos) hasta el 80% de las inversiones efectuadas en los proyectos de mayor dimensión, incentivando el surgimiento de las grandes plantas activas en las ramas básicas que surgieron en los últimos años, como se señaló más arriba, en un ciclo que ya terminó21.

Las políticas industriales

La coyuntura de los últimos años marca un cambio drástico en todas las políticas dirigidas hacia el sector industrial. Las decisiones oficiales tendientes a modificar las coordenadas básicas de la política económica, desde un sistema protegido y cerrado a otro abierto y obligado a competir (internamente así como con el resto del mundo) tuvieron un efecto decisivo en el funcionamiento de este sector que fue sin duda mayor que el observado en otros sectores de la economía debido al carácter de "transable" de su oferta. En efecto, esas políticas impactan mucho más sobre los productores de bienes transables internacionalmente que sobre aquellos que se basan en la oferta de servicios que no pueden ser sustituidos por la competencia externa.

En su forma más sintética, las políticas dirigidas a la industria durante casi medio siglo incorporaban los siguientes elementos, cuyos cambios serán analizados de manera sucinta a continuación: aranceles y protección contra la competencia del exterior; subsidios oficiales (directos o indirectos) incluidos en las políticas de promoción, en los créditos a las empresas, en las normas y criterios aplicados en el llamado poder de compra del estado y en la aplicación de las tarifas de los servicios públicos decisivos para el sector; y en otros aspectos de la política del gobierno que serán vistos en conjunto. Los efectos de los cambios decididos en cada uno de esos temas se multiplican cuando se tiene en cuenta la aplicación simultánea de los mismos en un período muy breve de tiempo, superpuesto, para más, con los fenómenos de todo el período anterior.

Aranceles y protección del mercado

La industria argentina gozó de una protección arancelaria muy generosa durante un período mayor a medio siglo. Esa protección funcionó como un hecho durante muchos años debido a la imposibilidad de importar del país (durante la crisis de los años treinta y la Segunda Guerra Mundial) y como una política estable en el resto del tiempo que se verificaba en aranceles elevados, la aplicación de normas para arancelarias y hasta en la prohibición de importar una gama muy amplia de bienes. Esa estrategia, explicada sobre todo por la carencia de divisas que sufría el país, suponía que la industria se fortalecería al calor de la protección y sin que mediaran otros esfuerzos mayores para impulsar y mejorar su actividad.

La experiencia fue señalando que la industria no respondía dinámicamente a las expectativas puesta en ella. Las rebajas más o menos tímidas de algunas tarifas comenzaron hacia fines de la década del sesenta aunque, simultáneamente, se elevaban otros para beneficiar a nuevas ramas seleccionadas por las políticas oficiales. A fines de la década del setenta, los aranceles fueron reducidos de modo significativo, en coincidencia con una estrategia de "atraso cambiario" que afectó profundamente a la situación de la industria. Esa política fue modificada nuevamente a partir de la crisis de balanza de pagos sentida en 1981. El alza de aranceles decidido entonces ya no sería permanente. Las correcciones a la baja volvieron a ensayarse desde mediados de la década del ochenta y a aplicarse en forma brusca desde fines de la misma.

Las reformas arancelarias de los últimos años tuvieron un sentido claro hacia la baja general de las tarifas aunque en medio de cambios frecuentes y erráticos en el ínterin. Las demandas propias del fisco (que necesita recaudar fondos), más los resultados observados a medida que esas medidas se aplicaban, así como la presión de diversos grupos de interés, llevaron a que la tendencia básica fuera permanentemente modificada por las circunstancias. Es así que entre octubre de 1989, cuando se aplican las primeras medidas de importancia en el área, y noviembre de 1991, se deciden 13 reformas significativas en la configuración de los aranceles locales. Las modificaciones no terminaron; una de ellas, adoptada a fines de 1992, modificó los llamados derechos de estadística (que funcionan en la práctica como un arancel adicional) que pasaron del 3% al 10%, además de reformular otros niveles tarifarios. Esta última medida se adoptó para atenuar el impacto de la competencia proveniente del Mercosur dado que se supone que los derechos de estadística se diferencian de los aranceles y, por lo tanto, son aplicables a las importaciones de otras naciones sin tener en cuenta los acuerdos de preferencia comercial existentes. Esa medida llevó a diversas transacciones con los otros socios regionales y está en trámite de modificación a partir de la puesta en marcha de los acuerdos de complementación.



En el sistema actual los aranceles se ubican en ocho niveles que van desde 0% al 20% (más el 10% de derecho de estadística) a partir de una lógica que ofrece preferencia a la importación de insumos no producidos en el país y a los bienes de capital (que entran con arancel cero) y aumenta la protección para una gama de bienes fabricados localmente. Los aranceles promedios son muy inferiores a los vigentes tradicionalmente en la economía argentina y se han eliminado todas
Evolución de la estructura arancelaria

en fechas seleccionadas





Fines de 1988

Fines de 1989

Fines de 1990

Fines de 1991

Fines de 1992

Arancel promedio (%)

28,9

20,7

17,3

11,7

10,2

Dispersión (%)

13,9

10,6

5,4

7,3

5,2

Arancel máximo (%)

40,o

30,o

24,o

35,o

20,o

Arancel mínimo (%)

0

0

5,o

0

0

Cantidad de posiciones con:
















arancel máximo

2.335

2.311

3.821

15

425

arancel mínimo

849

783

926

769

450

consulta previa

1.056

118

-

-

-

Fuente: Informes oficiales en diversas oportunidades

las prohibiciones de importar (que regían en especial para automóviles aunque el ingreso de estos sigue todavía dependiendo de un cupo fijado anualmente).

Además, se ha tendido a eliminar todas las restricciones para arancelarias que estaban disimuladas en una amplia gama de decisiones especiales y que todavía hoy siguen apareciendo a la luz en casos como alimentos (donde se aplican las normas bromatológicas), equipos que usan gas (que requerían la aprobación de oficinas especiales por razones de seguridad) y numerosos otros donde se exigían criterios de standardización u otras restricciones formales.

Los efectos de esta estrategia ya se han visto en el análisis del flujo de comercio importador del país en los últimos años. El rápido incremento reciente del ingreso de bienes de distinto tipo es en parte atribuible a estos cambios aunque no sea fácil establecer las relaciones de causalidad debido a la presencia de múltiples factores ya mencionados. Un par de análisis efectuados sobre la evolución de la coyuntura industrial señala una presencia muy fuerte de flujos de importaciones a partir de esta nueva situación. En especial, un trabajo realizado sobre las pymes industriales señaló que estas tienden a asumir un rol más "importador" y menos exportador" a medida que enfrentan el desafío de la apertura externa, fenómeno muy marcado pese a que el análisis se realizó tomando sólo los datos hasta 1992 por razones de información en esa oportunidad. Otro trabajo señaló que lo mismo ocurre con un grupo de filiales fabriles de empresas transnacionales instaladas en el país; estas tienden a importar mucho más de sus casas matrices, con el objeto de ampliar la gama de su oferta utilizando sus importantes canales de distribución local, mientras se especializan en la producción de un número menor de bienes. En ambos casos, se nota una tendencia a la especialización, frente a la práctica anterior de diversificar la gama de bienes ofrecidos internamente, junto con una relación cada vez más estrecha con el mercado externo22

Una parte de los flujos de importación se mantienen regulados, todavía, en varios casos donde subsisten políticas tarifarias especiales; entre ellas se cuentan las referidas a la producción automotriz, los regímenes de especialización que se aplican actualmente y los acuerdos en el Mercosur que requieren un comentario específico.

El régimen automotriz mantiene un sistema de cupos que se fijan periódicamente como un porcentaje de la producción local con aranceles variables. Dado que las importaciones estaban limitadas, se optó por adjudicar las unidades a quienes estuvieran dispuestos a pagar el arancel mayor en licitación pública. Ese régimen coexiste con un complicado sistema de aranceles y protecciones al interior del sector automotriz. Las terminales pueden importar unidades terminadas dentro de ciertos límites y, además, se les autorizó a reducir el contenido de fabricación local de 80% a 60% a cambio de otras condiciones de precios y oferta, y se agregó un sistema de preferencia a los fabricantes de autopiezas. Todo esto, en definitiva, llevó a la rama en su conjunto a convertirse en la más protegida de la industria local.

El régimen de especialización industrial será tratado más adelante aunque cabe decir que permite el ingreso de insumos con aranceles preferenciales de 2% si los beneficiarios se comprometen a cumplir ciertas medidas, de modo que se modifica el criterio general del arancel a favor de una mayor apertura.

Los acuerdos del Mercosur, por último, han llegado ya a fijar criterios comunes de unificación de aranceles en el futuro previsible que, en esencia, obligarán a la Argentina a elevar las tarifas referidas a los productos electrónicos y bienes de capital para ponerlas en línea con sus similares brasileñas. En otros rubros las diferencias son menos significativas aunque quedan numerosos ítems en los que cada país se reserva el derecho de mantener medidas de protección durante un lapso de tiempo apreciable.



Subsidios promocionales

Igual que la mayoría de los países del continente, la Argentina fue estableciendo un complejo y amplio sistema de promoción industrial que incluía el otorgamiento de subsidios de distinto tipo para favorecer la radicación de nuevas actividades productivas. El sistema incluía la desgravación de impuestos, entre las diversas facilidades concedidas, como un medio de reducir el costo del capital invertido por los potenciales inversores, y fue utilizado masivamente a comienzos de la década del setenta. Las grandes plantas industriales de las ramas básicas que se instalaron entonces nacieron a partir de esos beneficios que cargaban sobre toda la sociedad una parte de los costos del desarrollo económico esperado a partir de la puesta en marcha de esos proyectos.

El sistema promocional se fue ampliando en extensión hasta alcanzar a las más variadas actividades y acumular costos crecientes para el presupuesto nacional. La forma de conceder esos subsidios impedía contabilizar su monto efectivo y dio lugar a un intenso forcejeo de intereses con continuos cambios de las políticas al efecto23. En 1977 se decidió limitar el monto de esos subsidios para el futuro pero la medida duró poco; el mismo equipo de gobierno aprobó dos años más tarde una nueva ley que concedía amplios subsidios a los proyectos que se radicaran en La Rioja, una de las provincias más pobres del país. El criterio de impulsar la promoción regional mediante el subsidio a la radicación de fábricas en el interior del país se extendió muy rápido a otras zonas hasta generar uno de los sistemas más degradados conocidos es esta experiencia. Los gobiernos de provincia estaban encargados de aprobar los proyectos mientras que sus costos quedaban a cargo del Tesoro nacional (que no podía interferir en esas decisiones); los empresarios no eran sometidos a controles y veían facilitada su tarea por el hecho de que descontaban automáticamente el pago de impuestos devengados como si se tratase de aportes directos recibidos. Toda la lógica de operación del sistema separaba a quienes tomaban las decisiones de quienes afrontaban los costos e impedía, al mismo tiempo, estimar los montos en juego.

Este método de promoción incentivó las llamadas "industrias con rueditas" dado que los empresarios movían sus plantas (o partes de estas) a las zonas de mayor promoción con la sola intención de obtener los beneficios correspondientes hasta que surgiera una nueva zona mejor promocionada. Algunos estudios llegaron a calcular que los subsidios aportados por esa vía sumaban más de mil millones de dólares anuales a mediados de la ochenta sin que los mismos tuvieran impacto efectivo sobre la actividad fabril global (aunque sí en la economía de las zonas favorecidas)24. El sistema comenzó a ser desmantelado desde mediados de 1989 aunque la resistencia de los sectores favorecidos bloqueó hasta ahora su anulación lisa y llana.

Esa experiencia contribuyó a convertir la "promoción industrial" en un sinónimo de "corruptela" y abrió la vía al desmantelamiento de todo el sistema de subsidios que quedó prácticamente eliminado en los últimos años a medida que el sector público enfatizaba su preocupación por el equilibrio fiscal. La promoción original de otras épocas, que había logrado algunos efectos positivos (aunque no todos los deseables) degeneró en una promoción perversa que acabó con todo aquel proyecto hasta dejar a la industria demunida de esa posibilidad de apoyo.

Subsidios financieros

La decisión de crear el Banco Industrial de la República Argentina, en 1944, inició la estrategia oficial de apoyo financiero a la implantación fabril en el país que se mantendría a lo largo de casi medio siglo. El Banco comenzó sus actividades con un fondo otorgado desde el presupuesto nacional y fue organizando un sistema propio de técnicos y expertos con vocación industrialista que permitió generar un apreciable flujo de fondos hacia esa actividad. El Banco prestaba dinero a bajo interés y, más aún, éste se hizo negativo en términos reales a partir del momento en que la inflación anual superó dicho índice financiero. Por esa razón, el Banco no sólo otorgaba créditos a largo plazo sino, también, subsidios ocultos en el valor negativo de la tasa real de interés (y que solo podían ser conocidos ex post dado el carácter errático de la inflación argentina)25.

Los subsidios implícitos en esos créditos fueron significativos y dieron lugar a la expansión y fortalecimiento de un apreciable grupo de empresas industriales de capital local que ocuparon sus puestos en la trama productiva del país. El Banco actuó como una "partera" para esas empresas al asegurar su salida al mundo. Al mismo tiempo, ese sistema de créditos tendía a reducir el patrimonio del Banco que sólo cobraba una parte de los créditos que otorgaba, parte que se reducía más cuanto mayor era la diferencia entre la tasa de interés y la inflación local. La escasa disposición de diversas administraciones por reponer ese patrimonio (ya sea por la preocupación de estas por el gasto público o por falta de consideración hacia los problemas industriales) llevaron al Banco, en diversas oportunidades a situaciones de fuerte restricción de su capacidad prestable que bloqueaba su actividad.

Hacia fines de la década del sesenta el Banco recibió un nuevo impulso, fue re bautizado como Banco Nacional de Desarrollo (BND) y encargado de impulsar la instalación de las grandes plantas básicas proyectadas en las distintas ramas de la industria pesada. Esos créditos fluyeron en la primera mitad de la década del setenta pero se disolvieron, como activos del Banco, a raíz del efecto de la onda de elevada inflación que comenzó en junio de 1975. Con tasas anuales de alza de precios de tres dígitos y la carencia de un sistema indexatorio, el Banco tendió a perder nuevamente su capital. El BND sobrevivió la década del ochenta pese a que su fortaleza financiera ya estaba mellada y algo semejante comenzaba a ocurrir con su capacidad técnico burocrática para evaluar y apoyar los proyectos que se le presentaban. A comienzos de la década del noventa, se decidió liquidarlo definitivamente.

El Banco había perdido buena parte de su capacidad operativa y no tenía mucho que ofrecer en su defensa frente a la política de desmantelar el antiguo sistema de promoción industrial aplicada en el país. A partir de entonces, las empresas fabriles deben financiarse en las "condiciones de mercado" que, en los hechos, impone una diferenciación muy grande entre los distintos estratos de tamaño así como en función de la rentabilidad esperada de cada una. En forma sintética, se puede decir que las empresas más grandes del país (nacionales o extranjeras) obtienen crédito a tasas relativamente reducidas gracias a sus posibilidades de acceso a los mercados extra bancarios locales o internacionales; gracias a esas posibilidades de financiarse emitiendo bonos u otros instrumentos de crédito, las grandes empresas pagan las tasas internacionales de interés (y generalmente sobre créditos emitidos en dólares debido a las condiciones de funcionamiento de la economía argentina). En cambio, las empresas medianas y pequeñas, por su propia dimensión, deben limitarse a la escasa oferta de crédito disponible, en condiciones muy onerosas a pesar de la suave tendencia a la baja que ofrecen las tasas de interés local. Las empresas pequeñas reclaman que están pagando, desde el Plan de Convertibilidad, tasas reales de interés que llegan a superar el 50% anual.

Este fraccionamiento del sistema financiero es uno de los fenómenos claves del nuevo proceso que vive la industria dada la diferencia de condiciones que ofrece a las empresas de acuerdo a su tamaño. La desventaja comparativa que afrontan las empresas medianas y pequeñas se agrava si los mercados donde operan son de alto riesgo, ya sea por el tipo de producto o por la competencia generada a raíz de la apertura externa. En consecuencia, la modificación del antiguo sistema especializado con base en el BND ha reducido los montos disponibles del crédito a la industria y la posibilidad de subsidios implícitos en ellos, al mismo tiempo que generaba un clivaje entre las empresas en función de su capacidad de acceso a recursos financieros de bajo costo. Las expectativas basadas en que el nuevo modelo evolucione favorablemente se mantienen ubicadas en un horizonte de mediano plazo dado el ritmo esperable de cambio posible en las condiciones actuales.



Uso del poder de compra del estado

El amplio sistema de empresas públicas del país, sumado a las actividades de inversión del Estado nacional en infraestructura (caminos, hospitales, etc.) exigió compras masivas de bienes que, en la medida en que se dirigía a la industria, se convirtió en una poderosa herramienta para incentivar la actividad local. Luego de un largo período de ensayos más o menos espontáneos, el régimen de utilizar el llamado poder de compra del estado con esos fines se reglamentó y aplicó en las más variadas actividades con resultados muchas veces notables. La promoción "fácil" de la producción de numerosos productos de consumo pasó rápidamente a la incentivación de la industria de bienes de capital. Buena parte de la producción argentina de equipos pesados y de tecnologías avanzadas nació de ese proceso.

Una fracción de las empresas metal mecánicas del país creció y se consolidó debido a esas compras que no eran neutras. Ellas exigían, en diversos casos, la aplicación de tecnologías novedosas y apreciables inversiones de capital. Las empresas de energía eléctrica (que compraban generadores, transformadores y sistemas de alta tensión), igual que la empresa petrolera (que compraba equipos de perforación, transporte y tratamiento del combustible) y telefónica (centrales de comunicación) estuvieron entre los pilares del proceso, acompañadas por la Comisión Nacional de Energía Atómica. Esta última entidad asumió un papel relevante en la investigación y desarrollo de su área de interés así como en la promoción de la fabricación local de los bienes necesarios para su actividad.

Este fenómeno tendió a agotarse en la década del ochenta por diversas razones. En primer lugar, porque las empresas proveedoras ya habían "madurado" en todo lo referente a esas actividades y la continuidad de las compras mantenía pero ya no incentivaba sus operaciones; más aún, algunas ya estaban capacitadas para salir al mercado internacional. En segundo lugar, la continuidad del proceso exigía naturalmente que las empresas públicas avanzaran hacia nuevas áreas, con demandas tecnológicas más sofisticadas, si se quería progresar en la tarea de mejorar los servicios y fomentar las industrias relacionadas; ese paso se veía dificultado por los problemas gerenciales y financieros de las empresas públicas luego del largo período de decadencia en esos ámbitos. La escasez de técnicos afectaba más a unas que a otras pero todas se veían restringidas por problemas de caja a partir de la crisis de la deuda externa.

La decisión de privatizar los entes públicos terminó con la "impasse". El traslado de las empresas a los operadores privados incluyó un cambio profundo en las normas anteriores. Ahora, con excepción de pocos casos, las empresas privadas que actúan en lugar de aquellos no tienen obligación de comprar localmente, de modo que los proveedores tradicionales se ven obligados a competir con los oferentes del exterior. La decisión reciente de privatizar la Comisión Nacional de Energía Atómica (luego de dividirla en un organismo de investigación y otro de carácter operativo encargado de las usinas atómicas) cierra el círculo de traslado de decisiones del sector público al privado y termina con la etapa de vigencia del poder de compra del estado en el país.

El fenómeno es demasiado reciente para que sus efectos puedan ser evaluados en toda su magnitud. Hay consenso en que numerosas empresas productivas existentes están capacitadas para competir luego de haberse consolidado como proveedoras del sector público. Hay dudas, en cambio, sobre la extensión real de ese fenómeno que generaron una polémica implícita. Algunos sugieren que las empresas que no pudieron consolidarse no ofrecen condiciones para sobrevivir, después de tanto tiempo de ensayos, mientras que otros piensan que se debe hacer un esfuerzo para mantenerlas y, sobre todo, vigorizarlas porque forman parte del acervo productivo nacional. Esa última propuesta, por supuesto, supone alguna forma de regulación que es contraria a la lógica de las privatizaciones así como a los intereses de las empresas de servicios como unidades de negocios; eso plantea nuevas dudas sobre su presunta viabilidad.

Por último, aunque no se ha planteado con fuerza en el debate, permanece el problema de cómo se podría estimular el ingreso de nuevos oferentes en áreas de tecnologías nuevas (o simplemente no instaladas en el país) frente al desafío que implica la competencia externa. Las obvias dificultades de una tarea como esa bloquean las posibilidades de crecimiento por esa vía del mismo modo que antaño, replanteando toda la problemática de la industria "naciente".

La formación del Mercosur podría ofrecer una alternativa para esas actividades dado que la dimensión de las compras globales de equipos permite alcanzar las economías de escala que eran impensables en el seno del mercado argentino. Naturalmente, ese proceso no sólo plantea dificultades del lado de la propiedad (dado que la Argentina se adelantó a los otros en cuanto a las privatizaciones) sino también en términos de standardización de materiales, normas y otros para las empresas de la región. Esa tarea no será fácil aunque resulte imprescindible por diversas razones.



Tarifas de servicios esenciales

Las privatizaciones cambiaron los valores absolutos de las tarifas cobradas por los servicios y, más aún, su composición interna. La redistribución de costos en forma diferente a la anterior afectó a los precios pagados por la industria local por el uso de diversos servicios estratégicos, como la energía, los transportes y las comunicaciones. Las nuevas tarifas no son estables; ellas permanecen sujetas a un proceso de revisión y cambios decididos en algunos casos por las demandas de mercado creadas en el curso de la privatización (energía eléctrica) o por las decisiones de los entes reguladores, en negociaciones con las empresas (como en comunicaciones y en servicios donde se mantiene la oferta monopólica).

La presentación de dos casos puede ejemplificar los problemas que se presentan para el análisis. La privatización de los servicios telefónicos, una de las primeras encaradas por el gobierno actual desde el comienzo de su gestión, en 1989, se llevó a cabo con la definición de tarifas elevadas respecto a los valores previos que regían durante un largo período en el país. Esas tarifas resultaron elevadas, asimismo, para las llamadas internacionales y su distribución afecta los contactos con los países cercanos. Las comunicaciones con Brasil son más caras que sus similares con México o Estados Unidos, a pesar de la diferencia de distancias relativas con uno y otros; además, la tarifa con Brasil (como ocurre en todos los demás casos) es única para todas las llamadas desde la Argentina, castigando es especial a las comunicaciones con las regiones más cercanas a Buenos Aires respecto a las más lejanas. Una comunicación Buenos Aires-Porto Alegre cuesta lo mismo que otra Buenos Aires-Bahía a pesar que la primera cubre una distancia de sólo un cuarto de la segunda y se asemeja más a una llamada regional que a una internacional.

Las empresas reclaman mantener este sistema que las favorece (porque carga los costos sobre los flujos de comunicaciones más importantes) aunque deben hacer frente a la competencia que crean las innovaciones técnicas. Las llamadas denominadas "call back", por ejemplo, permiten a los argentinos comunicarse con el exterior como si la llamada hubiera sido efectuada desde el país receptor y con la tarifa que se carga en el mismo; esos métodos, formalmente prohibidos pero con amplia utilización de acuerdo a las estimaciones de los expertos, se aplican sobre todo en las comunicaciones con Estados Unidos. Es decir que la técnica de ese país genera una competencia para las llamadas internacionales originadas en la Argentina que no se siente con igual fuerza en otros ámbitos.

Actualmente se llevan a cabo negociaciones con las autoridades regulatorias con el objeto de modificar los cuadros tarifarios de modo significativo. Los mayores cambios se producirían en las tarifas urbanas (que se prevé aumentar de modo significativo) y en las locales de larga distancia (que se proyecta reducir) pero no se conocen iniciativas para reducir las tarifas internacionales que interesa a las actividades industriales frente al mercado mundial.

Los costos telefónicos, si bien elevados, tienen mucha menos importancia para la producción industrial que los costos de la energía eléctrica que ofrecen en estos momentos un cuadro caótico debido a los efectos del proceso de privatización aún en marcha. La política oficial consistió en dividir las actividades y empresas del área de modo de generar una cantidad de actores distintos que permitieran ir creando las condiciones de un mercado de compra y venta del fluido. Así fue que se vendieron por separado las centrales de generación (térmicas e hidráulicas a las que se proyecta agregar ahora las nucleares), las redes de transporte de alta tensión y los servicios de distribución zonal. La tarea no está terminada porque permanecen numerosas empresas eléctricas de propiedad de las provincias pero ella ha permitido generar una nueva configuración de la oferta y la demanda que tiene en cuenta las variaciones cíclicas y estructurales del mercado.

Mediante una disposición que obliga a las transportadoras a llevar electricidad de un punto a otro sin restricciones, el gobierno está logrando, por ejemplo, que los grandes consumidores industriales puedan comprar energía a cualquier oferente y no estén obligados a depender del distribuidor local. Esta medida favorece a algunas centrales nuevas que se están instalando para producir a costos muy bajos en ciertos lugares estratégicos (cerca de yacimientos de gas por ejemplo) y que ahora pueden encontrar compradores en cualquier zona del país. Favorece también a los grandes consumidores que ya no dependen de un oferente único en el lugar donde están instaladas. El sistema es muy reciente y ya ha provocado la resistencia de algunos distribuidores (que ven perder a sus mayores clientes) así como demandas crecientes de empresas medianas por ingresar en él (dado que las empresas habilitadas para utilizar este proceso se limitan por ahora a las de mayor dimensión de acuerdo a disposiciones oficiales). Resulta evidente que la aplicación de estos criterios va generando un mercado que, en el ínterin, corta al sector empresario en grupos bien diferenciados en cuanto a sus costos; en otras palabras, que no será neutros en sus efectos finales.

Al fenómeno anterior se agrega el hecho de que las tarifas zonales son todavía muy diferentes entre sí, debido a la política que aplica cada una de las empresas provinciales existentes en el país (incluyendo los distintos impuestos que aplican estas administraciones sobre dicho servicio). En general, puede decirse que las tarifas suben para las zonas más alejadas de Buenos Aires aunque no se puede afirmar que esa evolución sea regular. Las tarifas industriales por kilovatio hora, oscilan desde 5 centavos de dólar en la Capital hasta 12 centavos en San Luis y 17 en Corrientes26. Estas diferencias podrán converger en el futuro aunque no se puede predecir el ritmo ni la dirección probable de la tendencia. Todo eso puede durar años y el punto de convergencia puede concretarse cerca de los valores más bajos o los más altos en función de la morfología que adopte el mercado en el curso de esta transformación en marcha.

Estos análisis pueden extenderse a la provisión de gas, donde ocurren procesos similares, y a otras áreas de los servicios que afectan a la industria. En todos los casos se observa una gran incertidumbre en torno a la evolución de las tarifas, que oscilan todavía más de lo esperable en condiciones de estabilidad y exhiben tendencias muy distintas a las verificadas en el período anterior. En todos los casos se observan, asimismo, diferencias apreciables entre los costos que sufren las empresas grandes y las medianas y pequeñas, marcando un clivaje adicional por tamaño al interior del sector fabril27.

Las alternativas de política en vigencia

La tendencia a suprimir políticas específicas no ha eliminado todas las medidas referidas al sector fabril. Si bien las autoridades rechazan toda proposición de una política industrial activa, han puesto en marcha numerosas decisiones de ese orden. La única realmente importante es la referida al sector automotriz donde se mantienen todos los elementos de una política "activa": hay cupos de importación (variables con el tiempo en función de las tendencias del mercado local) a lo que se suma la libertad de importar sin cupo los modelos que se producen en el país (con arancel de 22% y limitado a los particulares), se autoriza hasta el 40% de partes importadas en las unidades locales (equivalente a decir que se exige 60% de contenido nacional frente a la eliminación de restricciones en otras ramas) y se busca el intercambio compensado con tarifas de sólo 2% para las partes que ingresen con ese régimen. Las medidas de protección incluyeron a la actividad de autopartes dado que se exige que al menos 25% de las exportaciones de las terminales sean bienes provistos por los empresarios independientes que operan en la rama28.

El funcionamiento del régimen, previsto originalmente hasta 1994 y con diversas prórrogas posteriores, es objeto de revisión en estos momentos. Las dificultades para controlar la evolución de todas las variables llevaron al gobierno argentino a contratar a una consultora internacional para que verifique el cumplimiento de las normas cuyo informe deberá estar listo a fines de 1994. Los intereses en juego son apreciables dado que las empresas deberían pagar multas por montos muy grandes en el caso de que se observe que no cumplieron con los compromisos contraídos. Las diferencias actuales giran en torno al intercambio compensado (dado que las terminales locales importaron más que lo exportado que prometen corregir en los próximos años), al cumplimiento de las normas de contenido local y a las inversiones efectivamente realizadas por las empresas.

El auge formal de la rama coexiste con cambios profundos en la actividad de las empresas y en sus funciones de producción que dificultan conocer la magnitud del proceso. Las terminales se están integrando con otras filiales de las mismas empresas o con sus casas matrices a gran velocidad y se estima de una muestra representativa que el 94% del comercio de exportación e importación registrado por las empresas corresponde a operaciones intra firma29.

El resultado es más significativo si se tiene en cuenta que las exportaciones de las empresas de la muestra citada treparon de 139 millones de dólares en 1990 a 739 millones en 1993 (ofreciendo el aumento más dinámico de todos los rubros de exportaciones argentinas de manufacturas de origen industrial en ese lapso); entre esos mismos años, las importaciones pasaron de 205 millones de dólares a 1.403 millones, ampliando el déficit comercial. Alrededor de 60% de ese comercio intra firma se realizó dentro del Mercosur, proporción que sugiere la importancia de los comportamientos de acomodo de estas grandes empresas automotrices a las condiciones que ofrece el mercado común.

El incremento de las ventas, junto con los movimientos de comercio exterior, son datos que ofrecen perspectivas polémicas. En efecto, si bien las empresas han aumentado notablemente sus entregas, a un mercado local ávido, no es menos cierto que el valor agregado en el país se redujo por el aumento de las piezas y partes importadas. La producción real de las terminales no ha seguido el ritmo de sus despachos y, más aún, las nuevas inversiones que están efectuando en sus plantas no ofrecen indicios de expansión rápida; los programas al efecto tienden a extenderse hacia el futuro pero no son apreciables en el presente. El resultado parece lógico teniendo en cuenta la gran volatilidad que registra la historia del mercado local; la experiencia de ciclos frecuentes y cambiantes en el mercado genera dudas entre esos directivos sobre la continuidad real de la expansión de estos años en el futuro previsible30.

Los cambios ocurridos en la función de producción de la rama no son tenidos en cuenta en el cálculo de la evolución de su producto fabril que se estima a partir de coeficientes técnicos constantes. Este problema metodológico genera una fuerte sobre estimación del valor agregado por la rama automotriz, así como de los índices de crecimiento sectorial desde 1990 (cuando comenzó el cambio con el nuevo régimen). Esta distorsión sólo podrá ser corregida cuando se elaboren las cifras derivadas del Censo Económico llevado a cabo a fines de 1994 y se elaboren las nuevas series del producto; mientras tanto, y dada la dimensión de la rama automotriz, ese tema impacta sobre las estimaciones del valor agregado fabril en su conjunto y genera una distorsión que exhibe un ritmo mucho más elevado de crecimiento que el real31. Vale la pena recordar que la mismo ocurre con otros sectores que modificaron sus funciones de producción y que provocan el mismo efecto sobre las cifras globales debido a su evolución en lo que se refiere a armado en los últimos años.

Además de la política referida a la rama automotriz, la Secretaría de Industria ha lanzado algunas medidas generales para incentivar la actividad global del sector que se comentaran de modo resumido a continuación.

El más importante es el régimen de especialización, establecido en 1993, por el que se autoriza a las empresas a importar bienes que dejan de producir pagando un arancel preferencial de 2% a cambio de que exporten otros de su propia gama por un monto similar. El régimen busca la especialización de las empresas para generar una mayor productividad y ha logrado que numerosas firmas se inscriban con el objeto de combinar sus relaciones con sus casas matrices (o asociados del exterior) para importar y exportar más. Hay unos 200 programas ya inscriptos de este tipo que ofrecen un compromiso de exportaciones adicionales del orden de 140 millones de dólares anuales en el trienio 1993-95. Estos montos no resultan significativos, dado que son menos del 3% del total de exportaciones locales de manufacturas de origen industrial y se concentran en siete empresas que aportan la mitad de ese total32.

Para compensar los efectos de la apertura total a los bienes de capital, se decidió ofrecer un subsidio de 15% a los oferentes locales de equipos, buscando así el colocarlos en mejores condiciones frente a la competencia externa. Este régimen se puso en marcha en 1992 y abarcó a la mayoría de las empresas existentes, que se registraron con ese fin; sus efectos fueron relativos dado que la mejora en el nivel de actividad del sector sólo trepó 9% en 1993 respecto a 1991. El monto de las ventas registradas por el régimen llegó a 1.283 millones de dólares hasta setiembre de 1994, con un costo fiscal de 192 millones de esa moneda, aunque no se ha difundido una clasificación periódica que permita seguir la evolución del sistema. Los montos producidos por el régimen parecen muy inferiores a los valores tradicionales ofrecidos por el sector y empalidecen frente al monto de las importaciones de esos rubros en los últimos años.

Consciente de la importancia del crédito para la actividad fabril y de que el sistema financiero no acompañó las reformas realizadas (sic) la Secretaría de Industria decidió subsidiar hasta cuatro puntos de las tasas de interés que se cobran en el mercado local a las pymes (pequeñas y medianas industrias). Los bancos reciben ese subsidio mediante licitaciones donde el criterio de selección es la tasa de interés que cobran a las pymes en general, sin limitarse al sector fabril. El programa abarca ya 35.000 créditos por un monto global de mil millones de dólares (equivalente a un promedio de 30.000 dólares por pyme) destinados en parte a la compra de bienes de capital y en parte a la recomposición de capital de trabajo. De ese total, un 25% se habría dirigido al sector fabril. El gobierno afirma que la tasa neta pagada por las pymes incluidas en el régimen bajó del 12% al 10% anual a medida que crecía la competencia entre las entidades financieras; el gobierno estima que afuera de ese sistema las tasas percibidas bajaron del 35% al 18% debido en parte a la influencia del mismo, aunque los representantes de la industria señalan que pagan tasas reales mucho más elevadas, como se comentó más arriba.

Hay otros programas menores, referidos al apoyo tecnológico, a la formación de polos productivos, etc., puestos en marcha que revelan cierta continuidad de las políticas activas hacia la industria aún cuando estas adopten formas diferentes en la actualidad. El conjunto de esos programas sugiere una cierta brecha entre el discurso hegemónico, basado en la prioridad del mercado, y su aplicación en la práctica, cuyos rasgos quedan por definirse a partir de los indicios agrupados en este trabajo.



Conclusiones

Las dos décadas de estancamiento del nivel de actividad global de la industria argentina no fueron estáticas. A lo largo de ellas, los empresarios se enfrentaron a sucesivos cambios de políticas y se fortalecieron en aquellos aspectos en los que se sentían más fuertes o capaces, mientras que aquellos que no supieron o no pudieron adaptarse, desaparecieron. Los resultados quedan más matizados cuando se agrega que a lo largo de ese período terminaron de madurar diversos proyectos de gran escala en los sectores básicos que forman una parte decisiva de la nueva estructura industrial (y abarcan buena parte de sus exportaciones).

La industria actual es más productiva que la anterior y más especializada; varias actividades sofisticadas y especiales han desaparecido mientras que aumentaba el peso de las transformaciones más simples, que arrojan commodities. Esos cambios explican que se haya generalizado el término "desindustrialización" para nombrar el proceso actual. La ausencia notable de las ramas más avanzadas, de las cuales había elementos en la etapa anterior, es una de las señales de esos cambios que preocupa a los analistas.

La eliminación de todo el aparato tradicional de promoción industrial no ha tenido demasiado efectos hasta ahora por su superposición con otros fenómenos no menos relevantes para la evolución del sector. El incremento de la demanda local generada por el plan de estabilización compensó algunos aspectos negativos que se sentían con fuerza en el período recesivo previo, mientras que el cambio en las funciones de producción contribuye a disimular los verdaderos resultados de esta evolución.

Aún así, el mayor problema se plantea en la perspectiva de mediano plazo y se refiere a las posibilidades de evolución futura del sector. La industria argentina parece haber alcanzado un nivel estable, más o menos sostenible, que no por eso asegura un crecimiento futuro. Las fuentes de ese crecimiento no están a la vista (aunque su posibilidad no es descartable absolutamente) y exigen, en todo caso, una transformación radical de la conducta de los empresarios respecto a la conocida en el pasado. Hasta donde se puede apreciar, el ajuste actual no logró imponer esos cambios de conducta. La evolución de la inversión productiva es el mejor indicador de que la industria puede mantenerse en los mismos niveles ya alcanzados, con escasas variaciones de su composición y tendencias, durante un lapso muy largo.

El test decisivo de las políticas actuales será ese. Si la industria crece, se habrá demostrado que ello era posible en este marco. Si no crece, se consolidará aún más la estructura de estancamiento del nivel productivo que ya tiene veinte años de historia, con las lógicas consecuencias negativas para la evolución de toda la economía nacional. Afirmar que la segunda posibilidad es mayor que la primera es un ejercicio teórico, derivado del análisis de la experiencia, que se enfrenta a los deseos optimistas de que alguna vez a la Argentina "le vaya bien".



Apéndice:

Los agentes empresarios

El sistema industrial argentino tiene su correlato en un sistema convergente de empresas y organizaciones que actúan como agentes sociales del proceso de cambio. El reflejo de las estadísticas globales del funcionamiento económico del sector es el conjunto social de actores que asumen las decisiones, responsables de la marcha definitiva que asuma el proceso. El comportamiento de esos actores no es uniforme ni está dado de una vez para siempre; ellos aprenden con el paso del tiempo, reaccionan a las medidas de otros agentes o a los cambios en el entorno. De allí que no puedan establecerse actitudes definidas sino sólo las tendencias y posibilidades que se abren.

Los actores toman medidas como empresarios y sus comportamientos se pueden seguir a través de decisiones y medidas visibles, que son relativamente fáciles de trazar cuando se observa a las empresas más grandes. Por esas razones, éste estudio se concentra en el tema de las grandes empresas locales y sus cambios recientes en este sentido.

La importancia de las grandes empresas en la economía industrial es conocida. El Censo Industrial de 1984 (último disponible) muestra que 512 establecimientos (con más de 300 personas ocupadas en cada uno) concentran el 30,1% de todos los asalariados industrial y aportan el 44,5% del valor agregado por el sector. Es conocido, asimismo, que esos 512 establecimientos son propiedad de un número menor de empresas (dado que muchas firmas, sobre todo las mayores. tienen varias plantas que son computadas como unidades censales); es probable, aunque no hay informaciones definitivas, que menos de 200 empresas fabriles concentran esos valores. De allí que se tratará de esbozar la estructura y evolución de las cien mayores empresas industriales de la Argentina como una forma de evaluar el comportamiento del grupo hegemónico que lidera el proceso local.

Una de las ventajas de tomar ese conjunto es que, además de representativo, es suficientemente reducido como para efectuar algunos análisis de detalle (aunque no tan pequeño como para "personalizar" todos los casos). En consecuencia, se verá el universo de las "cien mayores" tomando en cuenta la rama donde actúan, la propiedad (local o extranjera) y las expectativas que se dibujan a partir de allí.

Las cien mayores

Las cien mayores empresas fabriles de la Argentina se dividen en la forma que se presenta en el Cuadro adjunto de acuerdo a las estadísticas de facturación. La lista corresponde al año 1993 que se toma como base de análisis33. Como dato de referencia, conviene agregar que las siete primeras de la lista facturan más de mil millones de dólares y la última se ubica en torno a los cien millones de esa misma moneda; es decir que el grueso de ese grupo vende sumas anuales de entre cien y mil millones de dólares (al tipo de cambio y condiciones actuales de mercado en el país).

El grupo más importante de ese universo está formado por la rama de alimentos que abarca a 34 empresas de las cien mayores. En ese grupo se destaca la baja presencia de empresas transnacionales (sólo 6) que se debe a razones históricas pero que tiende a modificarse rápidamente debido a la adquisición por estas de empresas locales de propiedad familiar tradicional; los casos más sugestivos son los dos mayores fabricantes locales de galletitas, nacidas a fines del siglo pasado a los que se agregan varias de la cohorte siguiente por tamaño. Es interesante señalar que el renovado interés de las transnacionales en esta actividad se debe a la reactivación del mercado local pero también a las perspectivas que surgen del proceso de integración. Eso explica que estén pagando montos relativamente elevados en dólares por esas empresas (respecto a los promedios históricos de los períodos con tipo de cambio más elevado) y que se difundan noticias sobre la repetición de otros proyectos semejantes.

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