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La reestructuración de la industria argentina en el periodo de ajuste estructural


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Schvarzer, Jorge. La reestructuración de la industria argentina en el periodo de ajuste estructural. CISEA, Centro de Investigación de la Situación del Estado Adiministrativo, Buenos Aires, Argentina. 1995. p. 41.

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La reestructuración de la industria argentina

en el período de ajuste estructural

Jorge Schvarzer

enero de 1995

Presentación

La industria argentina está atravesando un largo periodo de reestructuración que depende, a su vez, de los profundos ajustes ensayados sobre el funcionamiento macroeconómico del país. En rigor, los cambios en el antiguo modelo económico del país (caracterizado por la producción para el mercado interno y la hegemonía estatal en las decisiones) comenzaron a aplicarse de modo sistemático a partir del golpe militar de marzo 1976, aunque sus orígenes se pueden ubicar en junio de 1975, cuando una explosión de precios, conocida como el "rodrigazo" (por el nombre del ministro de economía que la lanzó) creó condiciones de desequilibrio tales que marcaron todos los años siguientes. No es casual, en ese sentido, que la evolución industrial ascendente se haya detenido en 1974 y que desde entonces se observe una combinación de estancamiento de su valor agregado global y de cambios en su composición interna que plantean una nueva condición para todo el sector.

Para observar esos cambios, éste trabajo comienza presentando un repaso de la evolución histórica de las políticas macroeconómicas, simplificadas al máximo y al sólo efecto de que sirvan de referencia para analizar lo ocurrido en el sector industrial. Luego cubre a grandes rasgos el proceso global del sector en el último cuarto de siglo, con especial énfasis en su dinamismo, en los cambios en las mayores ramas y en los efectos percibidos en los últimos años. Se agregan informaciones sobre las principales variables referidas al sector fabril como exportaciones, importaciones, empleo e inversiones productivas, con el objeto de completar el cuadro dentro de las limitaciones estadísticas locales. En la sección siguiente se presentan los grandes trazos de las políticas aplicados durante las últimas décadas que más afectaron a la industria, con un marco de referencia igualmente global, hasta puntualizar las mayores medidas de los últimos años, sus efectos y consecuencias posibles en términos de la dinámica esperable del sector. La sección final traza un rápido balance de las perspectivas actuales. Como Apéndice se agrega un análisis del universo de las cien empresas más grandes del país; el panorama permite extraer algunas conclusiones sobre su respuesta a la política de ajuste y explorar la coherencia de las mismas con los resultados ya observados.

Los grandes trazos de las políticas macroeconómicas

Al igual que prácticamente todas las naciones de América Latina, la Argentina salió de la larga crisis de la década del treinta con un sistema muy consolidado de economía cerrada. La promoción de la producción industrial con destino al mercado interno era uno de sus mayores ejes, acompañada por una política de obras públicas coherente con ese objetivo. Las exportaciones agropecuarias tradicionales eran las responsables de generar las divisas que el país necesitaba para importar las materias primas, equipos y otros bienes que no se producían localmente (así como para pagar los compromisos financieros con el exterior que se acumulaban de modo continuo). El sistema exigía una presencia decisiva del actor estatal que se encargaba de establecer las reglas del juego mediante una compleja serie de instrumentos, a los que se añadían las grandes empresas que controlaba directamente en las áreas de transporte, energía, servicios y otras ramas básicas.

El poder económico del actor estatal resultaba inversamente proporcional a su debilidad política y organizativa. A diferencia de lo que ocurría en otras naciones desarrolladas basadas en un esquema similar, el estado argentino no exhibía capacidad alguna para resistir a las presiones de los grupos de interés (locales o extranjeros) que se centraban en la coyuntura inmediata; las relaciones de poder que se establecían en el sistema impedían en general que el estado pudiera siquiera neutralizarlos para atender objetivos más generales y de largo plazo. La sucesión de golpes de estado abiertos y de cambios intensos en el seno de todos los gobiernos durante varias décadas impedía la consolidación de una clase de administradores "eficientes" y prolongaba eternamente la esperada "maduración" de las políticas que se aplicaban.

Esas condiciones no impidieron que la Argentina experimentara un crecimiento más o menos continuado dentro de un modelo de "stop and go"; las sucesivas crisis económicas, cada vez más agudas, mostraban tanto los límites del modelo como la profundidad de los enfrentamientos sociales que amparaba su propio funcionamiento. La tasa media de crecimiento de la economía no era mala en las décadas del sesenta y la primera mitad del setenta aunque contrastaba con las expectativas sociales; esa brecha alentaba la agudización del conflicto político. Por otro lado, el sistema se enfrentaba a límites más o menos objetivos que tarde o temprano exigirían estrategias diferentes a las que se llevaban a cabo. Una de las limitaciones más claras surgía del creciente endeudamiento externo generado por la incapacidad del sector exportador para ganar más divisas frente a la fuerte demanda de las mismas (requeridas para pagar la deuda anterior, para importar insumos y bienes de capital y para atender los deseos de consumo suntuario de los sectores privilegiados). Otra se derivaba del hecho que el sendero elegido para el desarrollo industrial llevaba a la necesidad de instalar las grandes plantas en las ramas básicas cuyas dimensiones mínimas (dadas las economías de escala implicadas en su diseño) se contradecían con la lógica establecida de producir exclusivamente para el mercado interno. La lista de restricciones se puede extender sin límites y de hecho se ha extendido en todos los diagnósticos del período, aún cuando, por razones prácticas, estas dos parecen suficientes para tratar el tema planteado.

En 1975 el sistema entró en crisis. El "rodrigazo" marcó el inicio de un período de tres lustros en el que la tasa de inflación se mantuvo sistemáticamente en los tres dígitos (y llegó hasta cuatro) anuales hasta convertirse en el fenómeno central de la economía. Desde junio de 1975 hasta marzo de 1991 (cuando se lanzó un nuevo y por ahora exitoso plan de estabilidad) los precios nominales promedio se multiplicaron cinco mil millones de veces; fue así que toda la política económica quedó envuelta en dicha vorágine que se extendió casi naturalmente al proceso político y social. Entre tantos otros, la elevada inflación fue una de las causas centrales del golpe de estado de marzo de 1976, de los conflictos en el seno del gobierno militar en 1981 y 1982, así como del adelanto de la entrega del poder por el gobierno de Alfonsin en julio de 1989.

El equipo económico del gobierno militar surgido del golpe de estado de 1976, dirigido por J. A. Martínez de Hoz, ejecutó cambios drásticos en la política interna. Desde el ministerio de Economía. y luego de un período de vacilación, este imitó en sus grandes líneas la estrategia de los chicago boys chilenos, lanzada allí en 1973. Si bien exhibió menos fuerza y convicción que aquellos, lanzó una política de cambio estructural que, partiendo del sector monetario y financiero, afectó a toda la economía nacional. La combinación de las nuevas políticas en el ámbito monetario financiero con la apertura externa y un primer ensayo de desmantelar el sector productivo estatal generó una profunda reorganización del sistema que desembocó en una crisis global en marzo de 1981. La crisis fue provocada por el endeudamiento externo y, en rigor, su explosión se adelantó en un año y medio al fenómeno global que experimentó toda la América latina por la misma causa luego de la declaración mexicana de su imposibilidad de pagar.

La crisis de los años 1981-83 estuvo acompañada por profundos conflictos en el seno del poder militar. Los frecuentes cambios en los equipos de gobierno y la guerra de las Malvinas, que culminó en la derrota, llevaron a la transición a la democracia y la entrega del gobierno a los civiles elegidos en elecciones en diciembre de 1983. A partir de ese momento, el gobierno democrático encontró enormes restricciones a su gestión, derivadas tanto del peso de la deuda (y de las presiones externas originadas a partir de ella) como de las dificultades para superar los enormes desequilibrios de todo tipo acumulados en el sistema. Luego de varios ensayos frustrados se lanzó un audaz plan de estabilización, en junio de 1985, que, luego de un notable éxito inicial, se diluyó bajo las presiones de esos mismos desequilibrios. Una renovada sucesión de levantamientos militares contribuyó a recrear la crisis, mientras la oposición entre los grandes partidos políticos se agudizaba y la inflación retomaba su aceleración.

Revisando su gestión, el presidente Alfonsin señaló que hubo fallas debido a que "no supimos, no quisimos o no pudimos" llevar a cabo ciertas políticas. Lo cierto es que en el primer semestre de 1989 la situación global entró en crisis; en medio de la campaña electoral, que llevó a la victoria de la oposición, se desató una explosión inflacionaria, que llegó a cifras de aumento de precios del 200% en un sólo mes. La entrega adelantada del gobierno desató un cambio drástico de la estrategia política. El nuevo equipo inició un rápido proceso de ajuste estructural que se profundizó a lo largo del tiempo. La apertura económica, la desregulación de la economía, la privatización de la casi totalidad de las empresas y servicios hasta entonces prestado por el sector público, el desmantelamiento completo de todo el sistema de protección industrial, la lucha contra el déficit fiscal y otras medidas de distinto tipo coincidieron con la batalla contra la inflación. Con mayor o menor intensidad, ésta prosiguió hasta el Plan de Convertibilidad de marzo de 1991.

Este rápido repaso permite dividir el período 1976-1994 en tres etapas que están formadas por una primera de "ajuste", hasta 1981, seguida por otra de muddling through, hasta 1989, y por una renovada experiencia de "ajuste", a partir de ese momento, mucho más enérgica y estable que la primera. Si bien cada una de dichas etapas puede dividirse, a su vez, en sub etapas, resulta obvio que los continuos cambios de rumbo afectaron las condiciones de funcionamiento de la economía, y la industria, argentina mucho más que un proceso sistemático de cambio, cualquiera fuera su orientación. Y, en efecto, el análisis de la evolución industrial señala los efectos sucesivos de esos cambios que serán tratados de modo más ordenado a continuación.

Evolución histórica del producto industrial

La industria argentina creció de manera continua durante casi un siglo, hasta el año 1974 que marca claramente el fin de un ciclo. El crecimiento ocurrió tanto durante el período de la "economía abierta", hasta 1930, como en el período de "sustitución de importaciones", iniciado entonces, aunque se aprecian diferentes ritmos de avance y algunos momentos, muy breves, de contracción productiva. En cambio, a partir de 1974 (o bien del "rodrigazo") la historia es distinta: el valor agregado por dicho sector en estos últimos veinte años exhibe una tendencia a mantenerse constante, y sometido a intensas oscilaciones coyunturales.

A partir de 1974 se alcanzaron ciertos máximos en los años 1979, 1986 y 1993, que contrastan con las profundas depresiones de los años 1976, 1982, 1985 y 1990. Los grandes trazos son claros aunque las mediciones más precisas de esos ciclos se ven dificultadas por problemas de información y de metodología de los cálculos, agravados por diversos cambios de base (que incluyen cambios en las ponderaciones de cada sector, en la aplicación de los precios relativos, etc.). Estos problemas bloquean la posibilidad de un análisis más detallado en muchos aspectos y son tema de numerosos debates locales entre los especialistas.

Para trazar la tendencia de largo plazo, el Cuadro adjunto presenta dos series en paralelo: la primera calculada en pesos de 1970 y según las ponderaciones del Censo Industrial de 1974 (que fue discontinuada en 1990), y la segunda, en pesos de 1986 y de acuerdo a las ponderaciones del Censo de 1985, que se inicia en 1980. La superposición de ambas, teniendo en cuenta los problemas mencionados, sugiere que el producto de 1993 apenas superó, en la versión más optimista, al de 1974. La diferencia entre puntas apenas alcanza a uno o dos por ciento en valor; es decir que se verifica una tasa de crecimiento despreciable o nula durante las dos décadas que cubren ese intervalo1.



Evolución histórica del producto industrial


Año

en pesos de 1970

en pesos de 1986

1970

2099




1971

2227




1972

2317




1973

2409




1974

2550




1975

2485




1976

2410




1977

2598




1978

2341




1979

2556




1980

2465

2890

1981

2076

2544

1982

1970

2476

1983

2170

2658

1984

2253

2728

1985

2020

2458

1986

2280

2737

1987

2271

2738

1988

2117

2780

1989

1972

2448

1990

1877

2491

1991




2733

1992




3031

1993




3168
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