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La protección civil en españA


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LA PROTECCIÓN CIVIL EN ESPAÑA.

Autora: M. Nieves Sánchez Guitián

Directora de la Escuela Nacional de Protección Civil

Dirección General de Protección Civil y Emergencias

Ministerio del Interior

ÍNDICE


1.- INTRODUCCIÓN


2.- CONCEPTOS BÁSICOS EN PROTECCIÓN CIVIL
3.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN ESPAÑA
4.- SITUACIÓN ACTUAL A NIVEL NACIONAL E INTERNACIONAL
5.- CONCLUSIONES
6.- REFERENCIAS
1.- INTRODUCCIÓN
La protección civil se entiende, en su concepto más amplio, como la protección de la vida y de los bienes. Es por ello, que ha acompañado al hombre en toda su evolución histórica desde que iniciaba sus primeras sociedades, viviendo en cavernas o bajo simples techumbres de ramas secas.
Ya cuando el hombre más primitivo se protegía de los animales salvajes, del frío, de tempestades o frente a posibles inundaciones, estaba actuando desde esa previsión que caracteriza la mente humana y la hace más inteligente que los demás animales.
En este sentido, las investigaciones que se están llevando a cabo en la Gran Dolina y en la Sima de los Huesos en la Sierra de Atapuerca son verdaderamente apasionantes, pues van ayudando a comprender muchos aspectos del devenir humano. Según José María Bermúdez de Castro explica en su libro “El Chico de la Gran Dolina”, la acumulación intencionada de cadáveres por otros individuos (acumulación antrópica) parece la explicación más razonable del origen de un yacimiento tan espectacular y excepcional como es esa Sima de los Huesos. Ello sugiere ya una notable complejidad mental de esos seres y de sus sociedades allá por el Pleistoceno (hace 1.800.000 años). Es posible pensar que dichos cementerios fueran ya una forma de protegerse frente a enfermedades infecciosas o males que según conocían, podían proceder de los cadáveres.
Resulta curioso leer el importante papel que los científicos otorgan a las abuelas en estos primeros pasos del hombre. Las abuelas contribuían en la fertilidad de las hembras al responsabilizarse de alimentar a los niños ya destetados, con raíces de plantas, frutos y otros alimentos que tenían a mano, favoreciendo la maternidad de sus hijas y una mayor fertilidad de la especie. De este modo, una mayor probabilidad de supervivencia de las hijas de las abuelas más vigorosas, habría favorecido una vida más larga, que incluía una fase postreproductora. En definitiva, este modelo de abuela aplicado a los homínidos del Pleistoceno habría potenciado un desarrollo más largo de los individuos y la consiguiente expansión cerebral.
Esta exposición pretendo que sirva de ejemplo sobre cómo la organización social va evolucionando en función de los riesgos, las necesidades y las capacidades humanas.
El concepto de protección ha evolucionado para incluir sucesivamente robos, saqueos, ataques armados y violencias de todo tipo, que ponían en peligro la vida y la integridad del territorio o del dominio personal de los bienes. Desde una perspectiva actual, los atentados terroristas, con armas químicas, biológicas o radiactivas serían otros riesgos frente a los que nos tenemos que proteger para poder seguir desarrollándonos como sociedad y defendiendo esa libertad que ahora es nuestro valor más preciado.

Por otra parte, a lo largo de toda la evolución, el hombre ha estado acompañado de esos riesgos naturales, esa naturaleza que en un área y en un tiempo corto concentra su energía más devastadora. Esos sucesos se consideraban como castigos divinos, ante los que no se podía hacer nada más que aceptar con resignación los deseos de Dios. Episodios bíblicos como las Siete Plagas de Egipto, el Diluvio Universal, o leyendas como la desaparición de la Atlántida, nos hablan de esas catástrofes de origen natural que el hombre ha contemplado en su Historia y que ha hecho cambiar muchas veces el rumbo de los acontecimientos. Sucesos como la avalancha de lodos ocurrida en el Camping de Las Nieves, en Biescas (Huesca) en 1996, con 87 personas fallecidas, o el terremoto de Lisboa de 1755, seguido de un tsunami que arrasó las costas de Huelva, deben hacernos reflexionar sobre estos sucesos devastadores, de baja probabilidad, pero que no por ello dejan de suceder, y que comportan consecuencias desastrosas.


Resulta obvio pero no por ello debemos pasarlo por alto, que el hombre ha sido otro factor a sumar en el riesgo. Los descuidos en el manejo del fuego, la construcción de viviendas poco estables, la implantación de industrias peligrosas, la falta de criterios de seguridad en la ordenación del territorio y otros muchos factores, han contribuido a incrementar la vulnerabilidad frente a los riesgos. Podríamos decir que el ser humano parece haber sido consciente en todo momento de la necesidad de protección frente a amenazas, pero no siempre ha podido, ha sabido o ha querido encontrar los remedios adecuados para organizar su defensa. Suele suceder que sólo tras grandes peligros, como las guerras, las epidemias o los fenómenos naturales de una violencia excepcional, el hombre percibe su vulnerabilidad y reflexiona “a posteriori” sobre los medios de protegerse más eficazmente frente a todo tipo de riesgos. Todos recordamos accidentes como el del camping de Los Alfaques (Tarragona) en 1978, con 215 muertos, la rotura de la presa de Tous, en 1982, o catástrofes fuera de nuestras fronteras que han generado un enorme daño, no sólo en víctimas sino también ambiental y económico. Tal es el caso de Chernobil, o del Huracán Katrina que nos recuerda estos días que una catástrofe puede tener efectos colaterales de gran envergadura.
Un catástrofe como el hundimiento del Titanic, en la que murieron más de 1500 personas, llevó a revisar diversas directrices y normas de diseño de los barcos para transporte de viajeros y a tener sus propios planes de autoprotección, que al igual que en un edificio, demuestren y documenten debidamente que, en caso de emergencia, todos los ocupantes son evacuados. Recordemos que el Titanic sólo disponía de espacio para evacuar a un 10 % de los pasajeros. También actualmente la normativa obliga a que se hagan exposiciones y simulacros para familiarizar al pasaje acerca de las normas de seguridad y de las posibles situaciones de emergencia. De forma similar se actúa con la navegación aérea.
La perspectiva actual de la protección civil fija la atención en las fuerzas físicas que provocan las situaciones de catástrofe y en el impacto o daño resultante. Por tanto, ya no habría que resignarse sino que, al contrario, con el esfuerzo de todos, hay que combatir y mitigar los riesgos a los que estamos sometidos. Con este cometido, surgen en los diversos países las organizaciones o sistemas de protección civil, en distinto grado de desarrollo, acorde con el avance del propio país.
También se incrementa el esfuerzo dirigido hacia la atención social de la emergencia, que es un pilar básico si se quiere reducir las consecuencias del impacto. Es obvio que los atentados terroristas del 11-S y del 11-M no sólo dejan unos fallecidos y unos heridos, sino que también dejan a muchas personas con patologías psíquicas de diversa consideración, y que también deben contemplarse dentro de la fase de rehabilitación o reconstrucción posterior a una catástrofe.

2.- CONCEPTOS BÁSICOS EN PROTECCIÓN CIVIL.
Como primer concepto, debemos hablar de riesgo, que de forma sencilla, es el número de víctimas, heridos, daños a la propiedad, degradación ambiental, y efectos sobre la actividad económica y otras actividades sociales, que pueden producirse a consecuencia de un desastre.
El riesgo (R) viene determinado por 3 factores: exposición (E); peligrosidad (P) y vulnerabilidad (V), siendo su cuantificación, el producto de los mismos.
R = E x P x V

La exposición son las personas o elementos que se pueden dañar: la población, los edificios y obras civiles, las infraestructuras, los valores medioambientales, las actividades económicas, los servicios públicos, etc., existentes en el área potencialmente afectada.


La peligrosidad sería la probabilidad de ocurrencia de un suceso potencialmente peligroso, durante un cierto periodo de tiempo y en un lugar determinado. Es por tanto, un factor de riesgo externo, es decir, propio del fenómeno peligroso de que se trate.
Por último, la vulnerabilidad se podría definir como la condición de una comunidad frente al impacto de un fenómeno peligroso determinado, debida a factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales, que aumentan su susceptibilidad y su exposición. Sería, por lo tanto, un factor de riesgo interno, propio de la comunidad expuesta.
El riesgo y los elementos que lo definen (factores de riesgo), existen con carácter previo a la catástrofe y pueden ser objeto de identificación, evaluación, reducción y control, mediante una acción social apropiada.
La gestión de riesgos es el conjunto de políticas, decisiones administrativas y actividades operativas que aplicadas antes, durante o después de los desastres tienen por finalidad evitar la ocurrencia de los mismos o reducir sus consecuencias.
La pregunta ¿qué es protección civil? parece fácil de contestar, pero hasta la fecha se han dado múltiples definiciones, se han elaborados distintos modelos de estructura y se han definido múltiples funciones.
Tomando la definición de la Ley 2/85, de 21 de enero, sobre Protección Civil, citada en su primer artículo, “la protección civil es un servicio público que se orienta al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo colectivo catástrofe extraordinaria o calamidad pública en las que pueda peligrar de forma masiva la vida e integridad física de las personas y a la propia protección de éstas y sus bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan”.
Por lo tanto, la Protección Civil no se limita a accidentes ordinarios, entendiendo por éstos accidentes que pueden ser solventados por los propios medios de los servicios de emergencia. La Protección Civil va dirigida a situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, entendiendo por tales “acontecimiento inesperado e inhabitual que sobreviene brusca y rápidamente, afectando a una colectividad humana, y que produce daños importantes, tanto en las personas (numerosas víctimas) como en los bienes materiales (deterioro o destrucción del entorno en el que se encuentra la población en cuestión)”.
Por lo tanto, el concepto de protección civil va más allá del objetivo de seguridad ciudadana que persiguen las fuerzas y cuerpos de seguridad (Policía Nacional, Guardia Civil o Policía Local). No se trata sólo de mantener el orden público. La protección civil cubre el creciente aumento de los riesgos a los que está sometida la población, ya sean riesgos naturales (inundaciones, terremotos, etc.), riesgos derivados del progreso industrial y desarrollo tecnológico (explosiones de gas, accidentes de tráfico, emanaciones radiactivas, contaminación ambiental, etc.); o aquellos consecuencia de la propia negligencia de las personas (por ejemplo, el incendio forestal producido por dejar encendida una hoguera en el monte), o de la intencionalidad criminal como es el caso de los atentados terroristas.
La Protección Civil es un problema de organización, por lo que se plantea la necesidad de elaborar Planes de Emergencia, entendiendo el término planificación como un sinónimo de organización coordinada, establecida de antemano para poder dar respuestas inmediatas a las distintas situaciones de emergencia que se presenten en los diferentes ámbitos territoriales.
Como funciones básicas de la Protección Civil, tendríamos las siguientes:
Previsión: Analizar los supuestos de riesgo, sus causas y efectos, así como las zonas que pudieran resultar afectadas (Inventario de Riesgos).
Prevención: Adoptar las medidas necesarias para evitar o reducir las situaciones de peligro, con los medios disponibles (Catálogo de Recursos).

Planificación: Elaborar los planes de emergencia, las líneas de actuación, para hacer frente a las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.
Intervención: Coordinar y dirigir la intervención de todos los elementos componentes de la protección civil, para la protección y socorro de las personas y sus bienes.
Rehabilitación: Asistir a los órganos institucionales competentes en la planificación y actuación de medidas para el restablecimiento de los servicios públicos esenciales y de las condiciones socioeconómicas y ambientales, indispensables para normalizar la vida de las comunidades afectadas.
Esquema de las etapas que abarca la protección civil, a modo de una estructura circular:


Por lo tanto, la Protección Civil abarca múltiples facetas, y se gestiona desde diversos ámbitos y con actuaciones muy diferentes según la situación.
Por todo lo expuesto, podríamos concluir que la Protección Civil es un problema de organización, debido a la diversidad y amplitud de las situaciones de emergencia, junto con los recursos humanos y materiales que han de ser movilizados desde todos los puntos de vista citados.
Para todo ello resulta imprescindible la elaboración de Planes de Emergencia, que establezcan una actuación coordinada, con unas funciones para cada actuante y unos medios previamente organizados. La elaboración, implantación y mantenimiento de los planes de protección civil ante las distintas emergencias está regulado por la Norma Básica de Protección Civil (Real Decreto 407/92 de 24 de abril).
Las Administraciones Públicas tendrán la obligación, por tanto, de promover el desarrollo de actividades de previsión y prevención de riesgos potenciales, mediante el análisis de los supuestos de riesgo, sus causas y efectos, así como de las zonas que pudieran ser afectadas, que permita el estudio de las medidas oportunas a adoptar, para evitar, reducir y controlar las situaciones de riesgo potencial y los daños que pudieran derivarse de ellas.

Igualmente tendrán que planificar las líneas de actuaciones para hacer frente a las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública que pudieran presentarse, coordinando y dirigiendo la intervención de todos los elementos componentes de la Protección Civil, es decir, servicios de las Administraciones Públicas civiles y militares, Organismos públicos o entidades privadas, etc., cuya participación sea necesaria para hacer frente a las situaciones de emergencia.



3.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN ESPAÑA
El concepto moderno de protección civil surge a raíz de la primera guerra mundial. A través de lo que entonces se denominó Defensa Pasiva, con la organización de centros para la recepción y tratamiento de heridos en el frente. La idea de Defensa Pasiva ha ido evolucionando con el tiempo hasta llegar a lo que hoy se conoce en algunos países como Defensa Civil, que es el equivalente a la Protección Civil, siendo este el vocablo que aplican la mayoría de las naciones.
Una vez entendido el origen de la actual protección civil, no resulta chocante que en sus inicios en España correspondiese esta función a los órganos militares. En concreto, en 1941, se creó la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva, que tenía la exclusiva finalidad de organizar y dirigir la protección de las poblaciones como consecuencia de posibles ataques aéreos. El marco en el que esto ocurría era después de una guerra civil y con escenarios próximos de la Segunda Guerra Mundial.
Al frente de aquella Jefatura, figuraba un General del Ejército, que dependía directamente de la Presidencia del Consejo de Ministros. A él quedan afectos representantes de los tres ejércitos, así como de algunos Ministerios, del Partido Único y de la Asamblea Suprema de la Cruz Roja.
El organigrama de aquella Jefatura Nacional de Defensa Pasiva era el siguiente:

Del General del Ejército -Jefe Nacional de la Defensa Pasiva-, dependían las Jefaturas Provinciales presididas por los Gobernadores Civiles, superiores jerárquicos de las Jefaturas Locales, a cargo de los respectivos Alcaldes.


En 1960 nace la primera Dirección General de Protección Civil que con tal nombre existió en nuestro país. Dependía de la Presidencia del Gobierno, continuando con una estructura militar, dirigida por mandos del Ejército. Las funciones que le fueron encomendadas se entremezclaban con los cometidos propios de las autoridades militares, que por mor a la dictadura existente, eran quienes ocupan el poder civil. Se presta especial atención, al menos en el plano teórico, a los servicios contra incendios y refugios contra bombardeos, y además, se instala la primera red de alerta a la radiactividad.


Al frente de la Dirección General, figuraba un oficial General del Ejército de Tierra, del que dependían las Jefaturas Provinciales presididas por los Gobernadores Civiles, y de éstos a su vez, las Jefaturas Locales, bajo la presidencia del Alcalde.
En 1967, desaparece la Dirección General de Protección Civil como tal. Pierde rango jerárquico en la estructura de la organización administrativa y pasa a ser una Subdirección General dependiente de la Guardia Civil. Al frente de la Subdirección General, figuraba un Oficial del Ejército de Tierra. Permanecen las Jefaturas Provinciales a cargo de los Gobernadores Civiles correspondientes, de los que dependen las Jefaturas Locales, que eran responsabilidad de los Alcaldes de los municipios.

En plena transición política, en 1976, la Subdirección General de Protección Civil se encuadra en la Dirección General de Política Interior del entonces Ministerio de la Gobernación (hoy Ministerio del Interior).


Promulgada la Constitución española y configurado el Estado como una monarquía parlamentaria, en 1980 reaparece la Dirección General de Protección Civil, dependiente del Ministerio del Interior, creándose la Comisión Nacional de Protección Civil como órgano consultivo y deliberante en la materia. Por primera vez, se empieza a organizar la protección de las personas y sus bienes, desde una perspectiva civil, fuera del ámbito militar y una concepción moderna y acorde a los principios constitucionales. En la Administración periférica, las Secretarías Generales de los Gobiernos Civiles disponían en su estructura administrativa de una Jefatura de los Servicios Provinciales de Protección Civil, ocupadas por funcionarios civiles y no de rango militar. Estos Servicios se denominan en la actualidad Unidades de Protección Civil.


El campeonato mundial de fútbol celebrado en España en 1982 y la visita del Papa Juan Pablo II ese mismo año, da a conocer la existencia de la protección civil entre la población española. La necesidad de organizar grupos de voluntarios para la realización de servicios de orden y asistenciales en aquellos masivos acontecimientos, propició el primer impulso de la protección civil ante los ciudadanos. En la actualidad, todavía hay gente que identifica a la protección civil con los voluntarios “naranjitos”, cuando, como se comentará a continuación, el sistema español de protección civil es mucho más complejo.
Estos acontecimientos evidenciaban la necesidad de establecer sistemas preventivos de autoprotección, organizados y planificados de antemano que fueran más allá de las legiones de jóvenes uniformados de naranja para la ocasión.
Por otra parte, en la segunda mitad de la década de los setenta y durante la de los ochenta, se produjeron en nuestro país una serie de sucesos de consecuencias catastróficas: los accidentes aéreos de los aeropuertos de Barajas (en sus cercanías, en Mejorada del Campo), y Los Rodeos (Tenerife), las inundaciones del Levante y País Vasco, la rotura de la presa de Tous, el accidente de Los Alfaques, los incendios de las discotecas Alcalá 20 y Flying, etc.. Estos sucesos pusieron en evidencia las necesidades y carencias existentes en materia de Protección Civil, reclamando disponer de una mayor capacidad para actuaciones preventivas de situaciones de emergencia y de intervención operativa más eficaz.
Por otro lado, en diversos puntos del mundo se produjeron catástrofes (Seveso en Italia, San Juanico en México, Bhopal en la India, Chernobyl en la U.R.S.S., etc.), todas ellas consecuencia de fallos en el uso de las tecnologías industriales.
Fruto de las primeras acciones de la entonces incipiente Dirección General de Protección Civil, fue la Ley de Protección Civil, promulgada en 1985, norma que establece los principios básicos del sistema. Sin embargo, la impugnación constitucional de la misma produjo un retraso de cinco años en la implantación de la protección civil, dado que hasta 1990, año en que el Tribunal Constitucional dicta la sentencia respecto al recurso de inconstitucionalidad presentado (ref. 9), no fue posible proceder al desarrollo normativo de dicha Ley, promulgándose en 1992 la Norma Básica de Protección Civil y las sucesivas Directrices Básicas de Planificación ante diversos Riesgos, aprobadas en los últimos años.
Paralelamente al desarrollo de la protección civil estatal, nos encontramos con la creación de los sistemas de protección civil autonómicos y locales, cuya evolución y resultados en estos momentos son de diferente grado y situación, en función de la comunidad autónoma a la que nos refiramos. En todo caso, hay que señalar que desde mediados de los ochenta comienzan a establecerse en los territorios autonómicos y entidades locales las primeras organizaciones de protección civil, para el ejercicio de las competencias que les encomienda la Ley de Protección Civil.
La sentencia del Tribunal Constitucional (ref. 9) resolvió un conflicto competencial dejando la intervención en las emergencias como una responsabilidad de las administraciones autonómica y local, por lo que serán éstas quienes pongan los medios para las actuaciones dentro de su territorio.

Como objetivos del Sistema Nacional de Protección Civil español, podemos citar los siguientes:




  1. Informar a los ciudadanos de los riesgos y prepararlos mediante la autoprotección.

  2. Prevenir situaciones de peligro mediante la divulgación de normativa que ayude a tomar la mejor decisión (aquella que disminuya el riesgo o mitigue sus consecuencias).

  3. Colaborar en la formación del personal que tiene que establecer criterios, evaluar planes o intervenir en situaciones de emergencia.

  4. Coordinar a las distintas entidades públicas y privadas para el salvamento de las personas y sus bienes en situaciones de calamidad pública, al objeto de conseguir un óptimo aprovechamiento de los recursos existentes.

  5. Intervenir de forma coordinada y con eficacia en las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

Los principios básicos que deben regir en un sistema de protección civil que persiga dichos objetivos, son los siguientes:




    1. Autonomía de organización y gestión.

Todas las administraciones públicas (estatal, autonómica y local) deben disponer, dentro de su ámbito jurisdiccional, de una organización autónoma y suficiente para el desarrollo de las funciones de protección civil que les incumben.




    1. Coordinación.

Es el principio fundamental de la protección civil. Para que ésta sea eficaz, es imprescindible que haya coordinación en las intervenciones operativas de todos los servicios públicos y recursos privados. la escasez de medios en cualquier catástrofe –todos los movilizados pueden parecer insuficientes–, hace necesaria la coordinación de toda la estructura organizativa del sistema de protección civil.


Sin coordinación no hay eficacia y no deben producirse disfunciones entre los mandos de protección civil, de modo que cada uno vaya por su lado, “haciendo la guerra por su cuenta”. De ahí la importancia de lo que se denomina mando único de protección civil. Todas las fuerzas intervinientes en una operación de emergencia han de estar coordinadas bajo una sola autoridad, independientemente de su relación jerárquica con sus mandos naturales. Así, el policía nacional obedecerá a su jefe, independientemente de que dirija la operación otra persona, el Alcalde, el Delegado del Gobierno, etc., y recíprocamente, estas autoridades no ordenarán directamente a los “números” de los servicios intervinientes, sino que las órdenes las dirigirán a los jefes de dichos servicios.


    1. Complementariedad.

La protección civil es complementaria de otros servicios y sólo actúa ante la ausencia de medios o insuficiencia de éstos, movilizando cuantos sean necesarios complementar para corregir los efectos de la emergencia, evitando, en todo caso, que se produzca la duplicidad de medios.




    1. Subsidiariedad.

Los distintos escalones que configuran la organización de protección civil, aseguran la atención subsidiaria de forma que los superiores hayan de afrontar las emergencias que no puedan atender los inferiores, en razón de la insuficiencia de recursos o la evolución expansiva del fenómeno.




    1. Solidaridad.

El principio de solidaridad es fundamental para la ejecución de una acción conjunta, ya que las consecuencias de una catástrofe o calamidad pública afectan a la totalidad de las administraciones públicas y de la ciudadanía.




    1. Integrabilidad.

Toda organización y actuación de los medios de cada una de las Administraciones Públicas deben ser concebidas de forma que se asegure su integración eficaz tanto en los aspectos doctrinales como técnicos.




    1. Información.

Los ciudadanos han de estar suficientemente informados de cómo actuar ante una emergencia, así como de la evolución de ésta y sus consecuencias, para lo cual los poderes públicos dirigirán esta información a través de los medios de comunicación.


Debe existir una información completa y extensiva sobre riesgos, medios, recursos, organización y actuaciones en ambas direcciones entre las Administraciones y con los ciudadanos que tienen el deber de colaborar.


    1. Planificación.

Toda acción de protección civil, por simple que sea, debe obedecer a una previa planificación. Los planes de emergencia regulan la actuación de los órganos que integran el sistema de protección civil en los correspondientes ámbitos territoriales o especiales, obedeciendo a unos criterios generales comunes que aseguren una coherencia entre todos ellos y su posible integrabilidad.




4.- SITUACIÓN ACTUAL A NIVEL NACIONAL E INTERNACIONAL
La distribución de competencias en materia de protección civil está compartida entre las distintas administraciones, según su ámbito territorial. Se establece además una concurrencia de competencias entre las Comunidades Autónomas y el Estado, dependiendo de que se de la situación exija un nivel supraautonómico que se da en los tres supuestos siguientes:


  1. Cuando sea necesario decretar el estado de alarma, de excepción o de sitio.

  2. Cuando el carácter de la emergencia requiera la coordinación de distintas Autonomías.

  3. Cuando la envergadura de la emergencia requiera una dirección estatal.

En estos tres casos, el Ministerio del Interior declara la emergencia como de interés nacional.


Esquema general del Sistema Nacional de Protección Civil:

Entre todos los niveles existe una comunicación permanente en ambos sentidos que permite cumplir con los principios antes citados.


La Dirección General de Protección Civil y Emergencias, según el Real Decreto 1599/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, tiene las siguientes funciones:


  1. La preparación de planes estatales de protección civil.

  2. La preparación y gestión práctica de ejercicios y simulacros en el marco de los citados planes.

  3. La organización y mantenimiento del Centro de Coordinación Operativa, de la Red de Alerta a la Radiactividad, de las redes propias de comunicación para emergencias y de otras infraestructuras destinadas a facilitar la gestión operativa en emergencias.

  4. La realización de estudios relativos a análisis de riesgos, así como proyectos piloto de carácter preventivo que permitan fundamentar planes de prevención de emergencias y catástrofes.

  5. La preparación y difusión de alertas a las organizaciones de protección civil y, en su caso, a los ciudadanos.

  6. La preparación de normas o directrices que tengan por objeto la previsión y prevención y planificación de protección civil y emergencias.

  7. La confección, ejecución y seguimiento de los presupuestos de protección civil.

  8. La tramitación de subvenciones y ayudas para la atención de necesidades derivadas de siniestros o catástrofes y la preparación de la normativa correspondiente.

  9. La tramitación de subvenciones y ayudas que faciliten la implantación de los planes de protección civil de carácter estatal o el desarrollo de actividades de interés para la protección civil en ese mismo ámbito y la preparación de la normativa correspondiente.

  10. La gestión administrativa necesaria para la contratación de obras, estudios y servicios y para la adquisición de bienes.

  11. La formación teórica y práctica en la gestión de riesgos y emergencias, incluyendo el entrenamiento de mandos y personal de los diferentes servicios y organizaciones implicados en las actuaciones de emergencia, en particular, servicios de extinción de incendios y salvamento, servicios sanitarios y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Para esta competencia, dispone de la Escuela Nacional de Protección Civil.

  12. La organización y mantenimiento de un fondo documental especializado que permita la máxima difusión de la información.

  13. El desarrollo de estudios y programas de información a la población, así como la promoción de la autoprotección ciudadana y corporativa, y de fomento de la participación social en las actividades de protección civil y emergencias, así como de programas de educación para la prevención en centros escolares.

  14. El desarrollo de investigación y estudios sobre aspectos sociológicos, jurídicos y económicos, relevantes para las actividades de protección civil y emergencias.

  15. La coordinación de las relaciones con las Unidades de Protección Civil de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, y con los órganos competentes en materia de protección civil de las comunidades autónomas y de las Administraciones locales, así como la organización y el mantenimiento de la secretaría de la Comisión Nacional de Protección Civil, de su Comisión Permanente y de sus comisiones técnicas y grupos de trabajo.

  16. El mantenimiento de relaciones técnicas con organismos homólogos de otros países, especialmente de la Unión Europea, del Mediterráneo y de Iberoamérica, y la participación en las reuniones de los organismo internacionales con competencias en protección civil y emergencias, así como en las comisiones y grupos de trabajo constituidos en el seno de la Unión Europea.

El otro órgano fundamental en nuestro sistema nacional es la Comisión Nacional de Protección Civil, en la que están representadas la administración estatal, la autonómica y la local. Las funciones que ha de ejercer, se resumen seguidamente:


a) Informar y aprobar las normas técnicas que se dicten en el ámbito nacional en materia de protección civil.

b) Elaborar los criterios necesarios para establecer el catálogo de recursos movilizables en casos de emergencia, sean públicos o privados.

c) Participar en la coordinación de las acciones de los órganos relacionados con la protección civil.

d) Informar y aprobar las disposiciones y normas reglamentarias que por afectar a la seguridad de las personas o bienes, tengan relación con la protección civil.

e) Proponer la normalización y homologación de las técnicas y medios que puedan utilizarse para los fines de Protección Civil.

f) Homologar los planes de Protección Civil cuya competencia tenga atribuida.

g) Cualesquiera otras que le vengan legalmente encomendadas.


Funciona como Pleno y en Comisión Permanente. Esta última se reúne con mayor frecuencia que el Pleno y permite una mayor continuidad en la información entre Comunidades Autónomas, evaluando planes de emergencia y permitiendo un intercambio de la información.
Actualmente, está en desarrollo la creación de un sistema de alerta y de información sobre riesgos naturales en España. Se pretende con ello la creación de un portal institucional en el cual se ponga en común la información de la que disponen los diferentes organismos públicos que participen en el proyecto, sin perjuicio de la paulatina incorporación de otras entidades privadas o públicas, como es el sector universitario e investigador, que puedan aportar posteriormente más conocimiento.
En concreto, para este portal institucional está previsto abordar los riesgos meteorológicos e hidrológicos, terremotos, maremotos o tsunamis, erupciones volcánicas aludes de nieve y movimientos del terreno, y por último, los incendios forestales.
Este proyecto sirve como ejemplo de una administración que pretende ser más eficaz y llegar a todos los ciudadanos. Para valorar la dimensión del proyecto y la complejidad que supone un sistema de protección civil, se citan a continuación los Organismos que participan para la construcción de esta red de alerta:
Secretaría General de la Presidencia del Gobierno: Departamento de Infraestructura y Seguimiento para Situaciones de Crisis.
Ministerio de Fomento: Instituto Geográfico Nacional

Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas.


Ministerio de Medio Ambiente: Instituto Nacional de Meteorología

Dirección General del Agua

Dirección General para la Biodiversidad
Ministerio de Educación y Ciencia: Instituto Geológico y Minero de España

Instituto Nacional de Oceanografía

Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Ministerio de Defensa: Real Instituto y Observatorio de la Armada

Instituto Hidrográfico de la Marina

Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial

Centro Geográfico del Ejército

Centro Cartográfico y Fotográfico del Ejército
Ministerio de Industria y Comercio: Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información
Ministerio del Interior: Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

A nivel internacional, en enero de 2005 se celebró en Kobe-Hyogo (Japón), la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales. Esta reunión, auspiciada por Naciones Unidas, y que ha supuesto un hito histórico, ha marcado unos objetivos, sirviendo para:




  • incrementar el perfil internacional de la reducción del riesgo de los desastres,

  • promover la integración de la reducción del riesgo de los desastres en la planificación y la práctica del desarrollo,

  • y fortalecer las capacidades locales y nacionales para abordar las causas de los desastres, los cuales continúan devastando e impidiendo el desarrollo de muchos países.

Como marco de acción de Hyogo para el período 2005-2015 se ha aprobado el objetivo de: “Aumentar la resiliencia de las naciones y de las comunidades ante los desastres”. Ello significa mejorar la capacidad de una persona o grupo para seguir proyectándose en el futuro a pesar de acontecimientos desestabilizadores, de condiciones de vida difíciles y de traumas graves.


Este objetivo se enmarca dentro de la Declaración del Milenio, la cual plantea como objetivos:
Objetivo 1 - Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Objetivo 2 - Lograr la Enseñanza primaria universal

Objetivo 3 - Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer

Objetivo 4 - Reducir la mortalidad infantil

Objetivo 5 - Mejorar la salud materna

Objetivo 6 - Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

Objetivo 7 - Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Objetivo 8 - Fomentar una asociación mundial para el desarrollo


Para crear una cultura social de la prevención, pilar fundamental en la protección civil, la Conferencia de Hyogo apunta los siguientes pasos:


  • Informar a los ciudadanos.

  • Fortalecer redes de comunicación entre expertos, planificadores y gestores de desastres.

  • Promover el uso y hacer asequibles las nuevas tecnologías y métodos.

  • Promover la inclusión de la reducción de riesgos en los programas de estudio.

  • Promover la formación especializada.

  • Garantizar la igualdad de acceso de las mujeres y los grupos vulnerables.

  • Fomentar la investigación.

  • Promover la participación de los medios de comunicación social.

La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de la ONU aspira al desarrollo de sociedades más resistentes a las catástrofes mediante el incremento de la conciencia pública respecto a la importancia de la reducción de desastres, como un componente integral del desarrollo sostenible.


Los desastres naturales constituyen un serio obstáculo para el desarrollo humano, y el avance en el cumplimiento de los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” es importante, al igual que lo es la reducción de la pobreza extrema a la mitad antes del año 2015. No en vano los desastres naturales provocan pérdidas económicas anuales que van desde los 75.500 millones de dólares estadounidenses en los años 60, 138.400 millones en los años 70, 213.900 millones en los 80 y 659.900 millones en los 90, la mayoría de ellos en el mundo desarrollado. Ahora bien, las estimaciones económicas no captan adecuadamente el impacto de los desastres en los países más pobres, donde los costos en términos de vidas humanas, de medios de subsistencia y de reconstrucción de infraestructuras destrozadas son más elevados. Actualmente, el 85 por ciento de quienes se encuentran expuestos a los terremotos, ciclones tropicales, inundaciones y sequías, viven en países cuyo desarrollo humano es medio o bajo.


En lo que respecta al nivel europeo, la protección civil se ha desarrollado dentro del marco que se denomina “Mecanismo Comunitario para Cooperación en Protección Civil” (ref. 8), que tiene como objetivo la mejora de la coordinación de aquellas intervenciones de socorro que fueran necesarias en caso de catástrofes naturales, tecnológicas, tecnológico-radiológicas, medioambientales o ecológicas. Se apoya en los siguientes pilares:


  • Banco de datos de Expertos y Equipos.

  • Programa de formación.

  • Sistema Común de Comunicación e Información para Emergencias (CECIS).

  • Centro de Control e Información (MIC).

  • Banco de datos de recursos sanitarios.

Por otra parte, se transcriben a continuación las conclusiones de la Declaración de Madrid, la cual se formuló al finalizar el Foro Euromediterráneo que tuvo lugar en la Escuela Nacional de Protección Civil en octubre de 2003:


La sociedad en la Región Euro-Mediterránea es cada vez más vulnerable a los desastres naturales y tecnológicos o medioambientales asociados, cuyo impacto se agrava por las consecuencias de los cambios demográficos, económicos y sociales incluyendo tensiones políticas, la urbanización y el desarrollo.
La reducción de desastres es un elemento central del desarrollo sostenible, y la gestión integral de desastres, que de ella deriva, es una responsabilidad primaria de los gobiernos. Dicha gestión del riesgo debería basarse en un enfoque global de la prevención y reducción de riesgos, combinando los conocimientos científicos, las evaluaciones de vulnerabilidad y las competencias de los gestores de desastres. La sociedad civil, el sector privado, incluyendo las compañías de seguros, los expertos y la universidad, deberán de estar plenamente implicados.
En la consecución de estas metas es esencial que la gestión de riesgos y la reducción de la vulnerabilidad estén integradas en la planificación, la educación y la formación, en la planificación y en la gestión del territorio en cada país de la región, teniendo en cuenta completamente los efectos transfronterizos, y en cooperación con los organismos relevantes internacionales y regionales.
La evaluación del riesgo y los análisis de vulnerabilidad son bases esenciales para una política fiable en el ámbito nacional y para medidas de cooperación regionales. En vista de las características especificas de la región, la cooperación técnica entre los estados de la región es una herramienta importante junto con la implicación de los ciudadanos y las entidades locales y regionales dentro de cada país, además de la contribución de instituciones europeas e internacionales, apoyando y complementando la acción de los gobiernos nacionales.
Las comunicaciones son vitales, no sólo cuando ocurre un desastre sino para diseminar información a los recipiendarios adecuados en la fase de prevención. Las nuevas tecnologías deberán contribuir para establecer sistemas de información interactivos que estén al alcance de todos los países de la región y sean útiles tanto para la prevención como para la gestión de emergencias, usando definiciones y glosarios normalizados.
Es estratégicamente importante que la prevención de riesgos sea considerada como un componente de la política de uso del suelo, especialmente con respecto a áreas altamente pobladas y grandes ciudades. Para conseguir y reforzar este aspecto es necesario iniciar un esfuerzo progresivo a gran escala para generar una cultura de prevención de desastres en Europa y el Mediterráneo a través de campañas y programas de educación e información.
Es también importante que los sectores económicos e industriales tomen iniciativas para desarrollar medidas de comunicación e información en beneficio de la población, teniendo en cuenta en los servicios que prestan la preocupación por la prevención de riesgos.
Los países de Europa y del Mediterráneo poseen colectivamente una riqueza de conocimiento científico y de innovación tecnológica, incluyendo observación de La Tierra y aplicaciones satelitales, que pueden ser aplicadas y usadas para el seguimiento de riesgos, analizar la vulnerabilidad y reducir el impacto de los desastres de origen natural, tecnológico o medioambiental.

5.- CONCLUSIONES
La Protección Civil es un problema de organización, debiendo ser capaz de dar la mejor respuesta posible con los medios existentes en el país frente a una situación catastrófica. En caso de no disponerse de los medios adecuados, existe un mecanismo a nivel nacional para recabar ayuda a otras Comunidades Autónomas o al Estado, e igualmente a nivel internacional, se dispone de un Mecanismo Europeo.
Los Objetivos del Desarrollo del Milenio establecidos por la ONU son el referente que debe guiar las acciones internacionales para la reducción de desastres.
El marco establecido en la Conferencia de Kobe - Hyogo para el período 2005-2015 busca como objetivo el aumento de la resiliencia de las naciones y de las comunidades ante los desastres. Ello se puede conseguir con políticas de prevención y educación hacia todos los escalones sociales, haciendo hincapié en los pobres y en las mujeres que soportan el mayor efecto en situaciones de catástrofe.

Para terminar, el lema del folleto conmemorativo de los 25 años de la Dirección General de Protección Civil en España dice textualmente: Todos implicados - Todos afectados – Todos necesarios. Es un buen resumen de la filosofía que debe presidir las actuaciones dentro del Sistema Nacional de Protección Civil.



6. - REFERENCIAS


  1. José María Bermúdez de Castro “El Chico de la Gran Dolina”. Ed. Drakontos.




  1. DHA/UNDRO “Social and Sociological Aspects, disaster Prevention and Mitigation”. Vol. 12.




  1. Francisco J. Ayala-Carcedo. “Impacto económico y estrategias de mitigación de los riesgos naturales en españa en el periodo 1990-2000”. DGPCE, 2005.




  1. Mora Rodríguez, F. “Una aproximación al estudio de la Protección Civil como política pública”. Revista de Documentación nº 9. Mayo-agosto 1995 (Mº Justicia e Interior).




  1. Vega Glez., R. et al “El Sistema Español de Protección Civil”. Publicaciones de la Unidad de Investigación en Emergencia y Desastres. Principado de Asturias.




  1. J.J. Isturitz “Nuevas tendencias en protección civil”. Noviembre, 2004.




  1. Foro Euromediterráneo sobre Prevención de Catástrofes. 6-8 Octubre 2003. “Conclusiones y recomendaciones”.




  1. Decisión 2001/792/CE, del Consejo, 23/XI/01, para la creación de un “Mecanismo comunitario para cooperación en protección civil”.




  1. Recurso de inconstitucionalidad 355/1985, promovido por el Gobierno Vasco, y sentencia 133/1990, de 19 de julio, del Pleno del Tribunal Constitucional.


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