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La política exterior española en el franquismo


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Ángel Viñas

La política exterior española en el franquismo

Comunicación presentada al Tercer Coloquio sobre Política Exterior (desde 1945 a nuestros días), organizado por la Es­cuela Francesa en Roma en febrero de 1982. El autor agradece el apoyo financiero prestado por la Escuela Española de His­toria y Arqueología de dicha ciudad.

El estudio de la política exterior de un Estado moderno debe abarcar no sólo el análisis de las decisiones y procesos en que se traduce, sino también las bases organizativas e institucionales sobre las que se sustenta, así como la interacción del Ministerio de Asuntos Exteriores con el resto de los apa­ratos estatales que inciden en la gestión de las relaciones internacionales. Ello no es posible sin hacer uso de los modelos conceptuales elaborados en Cien­cias Sociales para explicar el funcionamiento y la evolución del complejo de mecanismos que dan soporte a la actuación del Estado en la parcela con­creta de su interacción con el exterior. El modelo de política burocrática, desarrollado por Allison y Halperin, puede, por ejemplo, contribuir a dicho estudio en el caso español, aunque el análisis de la política exterior del fran­quismo tropieza con peculiares dificultades.

En primer lugar, no se dispone todavía de obras que hayan analizado adecuadamente el curso de la misma. Dos razones fundamentales cabe aducir para explicar tal laguna.

Ante todo, la inaccesibilidad de los archivos estatales. Puede afirmarse que, con unas pocas excepciones, los archivos españoles relativos al franquis­mo están todavía cerrados a la investigación. Para trabajar en ellos se precisan autorizaciones individuales totalmente discrecionales que son difíciles de con­seguir. Sólo los archivos del Ministerio de Asuntos Exteriores se encuentran desde comienzos de 1977 abiertos a la investigación hasta 1945. Por consi­guiente, son todavía escasas las investigaciones sobre la política franquista, interna y externa, basadas en documentos que reflejen los procesos decisio-nales y la interacción de los distintos órganos de la Administración. La Cons­titución española de 1978 prevé, en su artículo W5.b), la regulación del acceso a los archivos, y es de esperar que cuando se desarrolle este principio

Cuenta y Razón, n.° 6 Primavera 1982

tales dificultades quedarán salvadas parcialmente si se aplica en España la regla de los veinticinco o de los treinta años para definir los límites mínimos de consultabilidad. Abordar el funcionamiento del Estado franquista, hasta los años cincuenta al menos, no es ya una utopía.

Con todo, la pobreza de investigaciones empíricas sobre la política fran­quista es más acusada en el terreno de las relaciones internacionales, y ello se debe a una segunda tazón: al peso que entre los autores tiene la tesis de que el franquismo careció de una auténtica política exterior.

Esta tesis se basa, por lo general, en dos supuestos fundamentales: en primer lugar, en la constatación que el general Franco se reservó siempre un amplio margen de decisión en las relaciones internacionales. A decir verdad, junto con la definición de las bases organizativas e institucionales del régimen y el mantenimiento del orden público, la política exterior fue, en la práctica, uno de los ámbitos que más atrajo el interés del Jefe del Estado (Jefe del Gobierno también hasta 1973). Tal afirmación sirve para argumentar que, siendo la supervivencia del sistema de dominio personal creado por el gene­ral Franco el único objetivo tenazmente perseguido, la política exterior es­pañola careció de sofisticación, por lo que no merece la pena detenerse en su estudio. La adaptación del franquismo a la evolución de las relaciones internacionales, se afirma, fue transparente y oportunista. ¿Qué se necesita saber más?

En segundo lugar se ha subrayado que los orígenes del franquismo ex­cluían a éste de una participación efectiva y eficaz en las relaciones interna­cionales. El franquismo generaba tales reticencias entre los países democrá­ticos occidentales que nunca fue aceptado por ellos como partenaire auténtico. Por consiguiente, su carencia de respetabilidad internacional debía conducirle, inexorablemente, a adoptar una actitud de reserva y a escasas posibilidades de actuación en el plano de las relaciones exteriores, salvadas unas cuantas excepciones en las que se comportó de manera meramente adaptativa.

En definitiva, se arguye que el franquismo no habría desarrollado sino una mera gestión de las relaciones exteriores (negociación de acuerdos de naturaleza más o menos técnica, actividad consular, cuidado de una imagen positiva allá donde fuera factible, promoción comercial, etc.) y que careció de una orientación política de altura. Otros autores añaden que ello es tam­bién consecuencia del tradicional aislamiento de España en los asuntos inter­nacionales, que data ya del siglo xix.

Esta tesis es insostenible. Si bien el franquismo no tuvo una postura activa ante el exterior, su pervivencia se explica en buena medida por la inhibición externa en actuar sobre la dictadura española, que no se debe sólo a la actitud de los países más importantes de su entorno. En definitiva, el franquismo desarrolló una política internacional cortada a la estricta medida de sus necesidades, aunque, eso sí, rodeándola de una retórica, con frecuencia insufrible.

Algunos primeros trabajos sobre la formulación de la política exterior en el franquismo han mostrado, a mayor abundamiento, que éste no careció

de una idea-fuerza en lo que se refería a las relaciones internacionales, pero que tal idea-fuerza no llevaba necesariamente a su intensificación. En este sentido conviene destacar que, durante gran parte de su trayectoria, el fran­quismo se autopresentó como blanco de una conspiración internacional, anti­española, inspirada por tres grandes internacionales: la masónica, la socialista y la comunista, con tanto peso en el exterior, que durante mucho tiempo cortocircuitaron los esfuerzos por asegurar para España el puesto que le co­rrespondía en el concierto de las naciones.

Desde la perspectiva de las relaciones internacionales de la época contem­poránea, es evidente que el estudio de la política exterior española no re­quiere más que algunos comentarios en épocas determinadas (sobre todo en conexión con la Segunda Guerra Mundial) o con respecto a ciertas áreas geográficas (Norte de África, Latinoamérica); pero desde la perspectiva del franquismo, la situación es muy diferente.

El general Franco supo extraer, en efecto, de las relaciones internaciona­les importantes elementos de legitimación para su régimen, y su limitada acción en la esfera internacional se acompañó siempre de una enorme cha­ranga propagandística, que la presentaba como un esfuerzo titánico para rom­per el cerco de la incomprensión extranjera y cercenar innumerables mani­obras antiespañolas. Por ambas vías, el franquismo contribuyó a labrarse una autoimagen resplandeciente en el interior, ante una opinión pública totalmente desconectada durante mucho tiempo (hasta comienzo de los años sesenta) de la relación con el exterior.

Entiendo, pues, que el análisis de la política exterior, en la concepción amplia que de tal actividad se hace eco Fraenkel (conjunto de todas aquellas decisiones y acciones que se refieren de manera sustancial a las relaciones entre un Estado y las demás), es una de las vías potencialmente más atrac­tivas para contraponer imagen y realidad en la dictadura española y, por consiguiente, para contribuir lo más rápidamente posible a su desmitificación histórica, apenas iniciada. Esta postura es independiente de la valoración que cabe atribuir a la relación con el exterior en un Estado europeo moderno. Por otro lado, la política exterior de la democracia española, a la que no me referiré en este trabajo, no es comprensible sin conocer los condicionamientos, las tradiciones, los mecanismos y las burocracias que actuaron en aquel campo durante el franquismo.

Es importante hacer una aclaración previa: durante la dictadura española, su política exterior fue, básicamente, una actuación gubernamental definida, instrumentada y realizada en el seno de los aparatos del Estado.

En los regímenes democráticos, por el contrario, existe una interacción continua entre la actuación gubernamental, la opinión pública y los grupos de intereses, que vehiculan propuestas y alternativas de manera explícita. No significa esto olvidar que también en ellos existe un fuerte peso de las élites funcionariales a la hora de determinar la ejecución de la política exterior, pero en una dictadura como la franquista fue el aparato administrativo mis-

mo el que hegemonizó dicha ejecución, con escasa atención a las pocas inter­ferencias que pudieran suscitarse desde la opinión pública.

A la hora de determinar, pues, el curso real de la política exterior espa­ñola durante el franquismo no cabe acudir a los medios de comunicación, férreamente aherrojados hasta bien entrados los años sesenta. Tampoco a muchas instancias externas a los aparatos estatales. Los funcionarios, los ex­pertos y hasta los críticos estaban en ellos y trabajaban en ellos. La opinión pública fue manipulada, engañada y constantemente sometida a una ducha ideológica, que ocultaba las finalidades concretas de la política exterior y su instrumentación en cada momento concreto.


Una periodización bifásica de la política exterior del franquismo


La política exterior abarca numerosas facetas de la actividad del Estado. Cuando esta perspectiva amplia se aplica al análisis de la actuación del Es­tado franquista, no es difícil distinguir en ella dos grandes fases, separadas por la cota de los años 1959-1960.

Esta distinción ha solido hacerse tradicionalmente en historia económica o en política económica, pero es aplicable también al campo de la política exterior.

En los años 1950-1960 se llevó a la práctica, en efecto, la única gran operación ambiciosa de alta política económica del franquismo, el plan de estabilización y liberación, que supuso un giro copernicano a la definición de la interacción con el exterior, siquiera fuese al principio en el ámbito más limitado de los contactos económicos con el entorno.

La relativa apertura de la economía española a la competencia interna­cional modificó notablemente los esquemas de gestión de la política econó­mica exterior, afectó a las burocracias que incidían en la misma, permitió el acceso de España como miembro de pleno derecho a la OECE y abrió las puertas a la integración española en la moderna división internacional del trabajo en Europa. Sin tal apertura no es pensable el boom de la economía española en los años sesenta, que cambió en profundidad estructuras, insti­tuciones y mentalidades tradicionales, propias de un país ampliamente sub-desarrollado, introduciendo definitivamente a España por el camino de la industrialización. El tono de la relación con el exterior cambió notablemente.

Además, la puesta en práctica del plan de estabilización y liberalización indujo un problema de paro muy intenso, que se resolvió con la emigración de centenares de miles de trabajadores españoles a otros países europeos que también atravesaban un período de rápida expansión económica. La emigra­ción fue favorecida por el franquismo con el fin de aliviar las tensiones socia­les internas y generar una fuente de divisas, que se convirtió en uno de los puntales para salvar el déficit de la balanza de pagos española a lo largo de toda la década. En consecuencia, el mundo ultrapirenaico dejó de aparecer como un mundo lejano a una población como la española, que se hallaba

inserta en un acelerado proceso de movilidad regional, ocupacional y social.

La interacción española con el exterior pasó a discurrir, en una palabra, por canales modernos, dejando atrás las experiencias, pautas e instituciones de una época de aislamiento económico, político y cultural.

Es útil, pues, a efectos analíticos, distinguir dos grandes fases en la po­lítica exterior del franquismo: una que convencionalmente se califica de «autárquica» y otra que está caracterizada por una apertura a la esfera inter­nacional, no exenta de limitaciones ni de contradicciones. Por supuesto que, en el plano estrictamente político o diplomático, existen numerosos puentes entre una y otra fase, y que de atenernos estrictamente a factores de tal natu­raleza, la división sería menos nítida. Con todo, el cambio de escenarios y de términos de referencia en que se llevó a cabo la gestión política y diplomática es tan notable que no cabe sino diferenciar claramente los años cuarenta y cincuenta de los de la década de los sesenta y setenta.

Ninguna de las dos grandes fases es, por supuesto, homogénea, aunque en cada una de ellas se dan cita características propias, que hacen relevante, a efectos analíticos, mantener la distinción.

La fase autárquica y sus subperíodos


La fase autárquica es la más amplia de las dos, pues cubre veinte de los treinta y cinco años que duró el sistema de dominio del general Franco tras la guerra civil. En ella pueden advertirse tres grandes subperíodos:

1.° El condicionado por la situación de guerra mundial en el exterior. En estos años, la política internacional del franquismo fue, hasta cierto punto, de excepción, lastrada como estaba por la amistad inicial —no exenta de oposición— con las potencias del Eje. Trató de mantener, no siempre con habilidad, una postura de neutralidad/no beligerancia mientras se seguía cuidadosamente el curso del conflicto. La atracción por las potencias fascistas, inscrita en el sistema, aunque no tanto sentida por el general Franco, per­judicó notablemente el curso ulterior de la acción exterior española.

Este subperíodo puede ser ya objeto de análisis documental, si bien los fondos del Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores han sido objeto de importantes depredaciones, por lo que todavía resulta difícil reconstruir los procesos de toma de decisiones al más alto nivel. Con todo, hoy parece im­prescindible hacer uso de los documentos conservados que enriquecen y modifican las percepciones que se extraen de los fondos extranjeros (general­mente británicos o norteamericanos).

2.° El segundo subperíodo se extiende desde finales de la Segunda Gue­rra Mundial hasta la divisoria de 1953. Estos años están marcados por el ostracismo al que se vio sometido el franquismo tras la retirada de emba­jadores de los países de Naciones Unidas en diciembre de 1946, el cierre francés de la frontera con España y los intentos del régimen para contrarres­tar los efectos de una y otra medida.

Una exploración inicial de los fondos documentales españoles de la época permite advertir la existencia de una «programación» de la política exterior para la posguerra, destinada a puentear el ostracismo que se divisaba como inevitable. Las palancas económica, política y religiosa fueron manejadas conscientemente por el gobierno de Madrid para conseguir un mínimo de acomodo con las potencias victoriosas del Eje, y puede ya afirmarse que sólo en un momento muy breve temió el franquismo por su supervivencia. Frente a las afirmaciones corrientes en la literatura, basadas en fuentes de la oposi­ción o en la lectura de la prensa opuesta a la dictadura española, cabe sub­rayar que la élite con peso en sus decisiones de política exterior mantuvo la tesis de que no tardaría en terminar la «travesía del desierto» a la que el régimen se veía forzado. Más pronto o más tarde se reconocería el posible papel español en el marco de la guerra fría, y los países libres de Occidente, en su oposición al expansionismo soviético, tendrían que respaldar al fran­quismo.

El basculamiento de la política exterior española hacia los Estados Unidos, iniciado poco antes de terminar la Segunda Guerra Mundial, se intensificaría a lo largo de todos estos años, mientras los deseos de obtener un mínimo de respetabilidad internacional se centraban en la negociación de un Concordato con el Vaticano.

La actuación —estrictamente retórica— ante países árabes y latinoameri­canos fue complementaria de las dos anteriores: el franquismo trató por to­dos los medios de conseguir que, con su respaldo diplomático y, eventual-mente, el de los Estados Unidos y la Gran Bretaña, pudiera rescindirse la resolución de Naciones Unidas sobre ia retirada de embajadores, lo que no se logró hasta finales de 1950. Al año siguiente, un profundo cambio del gobierno de Madrid sentó las bases para una nueva actitud política ante el exterior, que se materializó en 1953 con el Concordato y los pactos con Estados Unidos.

3.° El tercer subperíodo de esta fase se inicia después de estos dos hitos. En él se produjo el ingreso en las Naciones Unidas en 1955, tras el acceso a una serie de organismos internacionales, que, en parte, se inició ya en 1951. Se descolonizó Marruecos, se; mejoraron las relaciones con Francia y otros países europeos y se estableció una vinculación, al principio mínima, con la OECE. De este subperíodo datan los atisbos de un giro completo a la política económica exterior, en cuanto que la interacción con el entorno pasó a considerarse como imprescindible y aun deseable. Tras el cambio de go­bierno de comienzos de 1957 se ingre ó en el FMI y en el grupo del Banco Mundial, preparándose ya —ante la bancarrota que amenazaba a los pagos internacionales de España— la gran operación de la estabilización y libera-lización. Es, pues, uno de los subperíodos clave de la España contemporánea.


Características de la fase autárquica


Aun dentro de su heterogeneidad, la fase que llega hasta 1959 tiene ca­racterísticas propias muy acusadas. Mencionaré brevemente las seis que me parecen más importantes.

1.a La más significativa es, sin duda, la del repliegue. La interacción española con el exterior, medida por cualquier patrón convencional, fue extraordinariamente débil. El aislamiento español en los asuntos internacio­nales fue muy acusado y la introversión alcanzó cotas elevadas. Esto generó pautas, comportamientos, actitudes e instituciones que sobrevivieron a la fase e incluso al propio franquismo.

Dicho repliegue acentuó la desconexión española con el mundo exterior, favoreció la introversión y la separación frente a los experimentos institucio­nales europeos en la esfera internacional y creó un estilo de política exterior, centrado en el desarrollo de líneas de actuación tendentes a lograr la acepta­ción del franquismo, a cualquier precio. Este fue uno de los objetivos perma­nentes e inalterables, al cual se subordinaron otros intereses nacionales, así como las posibilidades de desarrollar, quizá, cuando el ostracismo de los años cuarenta se había convertido en semiostracismo, una acción exterior menos adaptativa.

2.a Se ha solido interpretar la fase autárquica desde la perspectiva de un exacerbado nacionalismo, quizá aparente en lo económico, con la puesta en práctica de los esquemas propios de una autarquía de corte fascista pri­mero y los de la industrialización sustitutiva de importaciones después. Pero dicha interpretación no es aplicable sino a un corto período tras el final de la guerra civil.

Los pactos con Estados Unidos y el Concordato con el Vaticano muestran que el régimen no tendría inconveniente en aceptar importantes recortes de soberanía. Se han estudiado, en particular, los derivados de los primeros, materializados en una larga serie de acuerdos secretos, que culminaron con la imposición a España de un estatuto jurisdiccional para las fuerzas norte­americanas, que recuerdan vivamente a los regímenes de capitulaciones pro­pios de la época imperialista.

El nacionalismo, tan cantado por la propaganda de la dictadura, se aco­modó a otros imperativos, y conseguir un mínimo de respetabilidad inter­nacional se consideró, entonces y después, como primordial, siempre y cuando las concesiones se mantuvieran en la confidencialidad de los documentos se­cretos.

3.a El Ministerio de Asuntos Exteriores, creado en enero de 1938 en plena guerra civil, con una estructura orgánica que se mantuvo relativamente inalterable durante largo tiempo, hubo de compartir el escaso volumen de gestión en asuntos internacionales con otras burocracias.

En la etapa más propiamente fascista del régimen, la Administración estatal se vio duplicada por la del partido único, y si bien, en política inter­nacional, las incursiones de éste fueron rápidamente sofocadas, no ocurrió lo

mismo con la burocracia militar, centrada en los Ministerios de las tres armas (suprimido y dividido el de Defensa, creado también en plena guerra civil) y en el Alto Estado Mayor, cuyo papel ni siquiera ha comenzado a analizarse, pero que debió ser extremadamente importante.

En temas sustantivos, la burocracia diplomática fue desplazada: por el Alto Estado Mayor, en el caso de la negociación con Estados Unidos; por la jerarquía católica, en la preparación del Concordato, y por la burocracia mi­litar adscrita a la Presidencia del Gobierno, en la descolonización del Pro­tectorado marroquí.

Todo ello debió contribuir a generar en el Ministerio de Asuntos Exte­riores una mentalidad de acoso y de defensa cerrada de prerrogativa funcio­nales frente a otros organismos, lo que favoreció el desarrollo del espirit de corps. Así, por ejemplo, en las escasas relaciones económicas con el exterior, la lucha de competencias se centró con el Ministerio de Industria y Comercio, del que dependían, desde 1939, el Instituto Español de Moneda Extranjera y el control de los movimientos de divisas. En la determinación de las líneas de gestión, la pugna entre ambos Ministerios fue muy intensa, los funcio­narios de Exteriores ocuparon muchos de los puestos clave del segundo, que iba desarrollando su propia tecnoburocracia, y el conflicto dio origen a im­portantísimas repercusiones organizativas y corporativas; sin comprender las cuales es difícil estudiar las relaciones económicas internacionales del período.

4.a A partir de 1951, el Ministerio de Comercio se independizó de Industria e inició un proceso de lenta recuperación del control sobre la inter­acción económica con el exterior. En 1957 se introdujeron reformas organi­zativas importantes en Asuntos Exteriores, que tenía una estructura que en lo básico databa de finales de 1945. Así, la Dirección General de Política Económica —una denominación absurda— se vio sustituida por la de Rela­ciones Económicas y la de Organismos Internacionales. Se suprimió el Servicio de Consejeros y Agregados de Economía Exterior, que englobaba a aquellos funcionarios de ambos Ministerios encargados de la representación económico-comercial en otros países, pero dominado claramente por diplomáticos profe­sionales. En lo sucesivo, tales puestos se cubrirían en las Embajadas por fun­cionarios de ambas procedencias en la proporción que aconsejaran las necesi­dades de los servicios económicos en el extranjero. Ello cristalizó un modelo dual de función exterior que aún perdura: la estrictamente diplomática (para asuntos políticos, consulares y eventualmente culturales) y la económico-comercial (atendida mayoritariamente por funcionarios del Ministerio de Co­mercio y ya en escasa medida por diplomáticos más o menos especializados).

5.a En los años cuarenta se había iniciado el proceso de formación de una renovada carrera diplomática, constituida en principio con los funciona­rios del servicio diplomático tradicional, que se sumaron al movimiento fran­quista durante la guerra civil, y los del servicio consular, que había llevado una existencia independiente. Hasta 1942 no se amplió el número de funcio­narios diplomáticos; en este año se estableció también la Escuela Diplomática como centro de especialización para quienes ingresaban en la carrera.

6.a Si bien no cabe dudar de la lealtad al sistema de los miembros de la carrera diplomática, éstos no desempeñaron, por lo general, puestos impor­tantes en el resto de la Administración (salvo en el Ministerio de Comercio), a diferencia de lo que ocurría con los pertenecientes a otros cuerpos de élite. Se ha aducido en numerosas ocasiones que el general Franco sentía cierta desconfianza hacia los diplomáticos profesionales, expuestos a la contaminación derivada de modos de comportamiento y actitudes de carácter exótico. Ha sido documentado ya en diversas ocasiones que, en las pugnas intrasistema, los funcionarios españoles más conectados con el mundo exterior trataron de estimular una cierta liberalización institucional, constantemente bloqueada, pero que identifica ciertas líneas de fractura en el régimen que, desde su comienzo, era mucho menos monolítico de lo que suele presentarse en la literatura. Ello no obstante, se carece todavía de estudios sociológicos sobre la composición y las actitudes de este tipo de personal, tanto diplomático como no diplomático, parte del cual desarrolló una mística de servicio al Es­tado de gran importancia para definir el estilo de política exterior española.


La fase de apertura en la etapa de Castiella


Aunque la apertura económica española al exterior en los años sesenta fue más bien limitada y no exenta de contradicciones, la rehabilitación diplo­mática del régimen ya iniciada prosiguió dentro de ciertos límites. Ambos procesos tuvieron importantes consecuencias.

En primer lugar se hizo evidente que era absolutamente imprescindible tecnificar la Administración que se ocupaba de las relaciones con el exterior.

En segundo lugar, el Ministerio de Asuntos Exteriores hubo de hacer frente a las repercusiones de la descolonización y de la aparición de un con­siderable número de nuevos actores en la esfera internacional, ampliando rápidamente el número de representaciones permanentes y distribuyendo fun­cionarios por áreas con las que anteriormente apenas si habían existido con­tactos importantes. Esto es evidente sobre todo en África y en Oriente.

En tercer lugar, a la expansión de los intercambios comerciales vino a unirse la ampliación de otras transacciones internacionales en el ámbito de los movimientos de factores. Las inversiones extranjeras, el turismo y la emigra­ción exigían modalidades de encauzamiento administrativo más modernas. No tardó en hacerse compleja la red de burocracias que trataron de controlarlas.

El diálogo o la pugna entre los Ministerios de Asuntos Exteriores y Co­mercio se extendió a otros protagonistas: Hacienda, Industria y Agricultura, es decir, departamentos que veían prolongada su actividad interna con una dimensión internacional. Las fricciones burocráticas se hicieron más intensas, aunque todavía no están suficientemente estudiadas.

Como consecuencia de estos fenómenos, la carrera diplomática española creció rápidamente en efectivos, hasta alcanzar unos 550 funcionarios en 1975, de los cuales 240 ingresaron entre 1960 y 1975, y el Ministerio de

Asuntos Exteriores experimentó con esquemas organizativos varios, frente a la atonía registrada en este aspecto en la fase anterior.

Son dos los subperíodos que pueden distinguirse a partir de los años 1959-60: el primero abarca la gestión de Fernando María Castiella, nombrado en 1957, y el segundo, correspondiendo ya al franquismo declinante, se inicia a finales de 1969, tras su remoción del puesto. Para ninguno de ambos se dispone de estudios documentales, ya que las escasas exploraciones de archi­vos gubernamentales efectuadas no han pasado de 1959-60.

Castiella ocupa un lugar importante en la política exterior del franquismo. Catedrático de Derecho internacional desde 1935, tenía ya una cierta expe­riencia de las relaciones internacionales de la época. Adscrito, como su ante­cesor Alberto Martín Artajo, a la democracia cristiana franquista, pasó por un período de exaltación nacionalista y falangista que le llevó a la División Azul y a escribir, junto con José María de Areílza, una de las obras cumbres del pensamiento expansionista español en el período de retórica imperial y fascista: Reivindicaciones de España.

Embajador en el Perú y en el Vaticano, tras unos escarceos en política interior al frente del think-tank que fue en los años cuarenta el Instituto de Estudios Políticos, accedió a la cartera de Exteriores en la importante remo­delación gubernamental de febrero de 1957. Su preocupación esencial se cen­tró en los problemas políticos y en mejorar la imagen del régimen en el mun­do exterior, y entendió que la impresentabilidad ideológica del franquismo no debía obstaculizar el realismo con que España abordaba las relaciones inter­nacionales. Creó un estilo propio de gestión diplomática y bajo él hicieron sus primeras armas muchos de los definidores de la política exterior española en el período de transición a la democracia. Tuvo la buena fortuna de que su labor coincidiera con la expansión económica española y con un espíritu de modernización tecnocrática en la Administración que le permitieron abordar algunos de los constreñimientos más intolerables aceptados por el régimen en la fase de introversión y repliegue anterior.

Ello se observa, por ejemplo, en los esfuerzos por llegar a una relación más equilibrada con los Estados Unidos. En los años sesenta el Ministerio de Asuntos Exteriores intentó recuperar un poco la iniciativa en la gestión de esta parcela fundamental de las relaciones internacionales españolas, en cola­boración más simétrica con el aparato militar.

De esta época datan innumerables estudios de alternativas y análisis críti­cos, que si bien no se tradujeron en realizaciones prácticas, permiten especular fundadamente sobre las perspectivas, orientaciones y deseos que caracterizaron los años de Castiella.

Dos episodios concretos iluminan, sin embargo, las limitaciones con que topaba una política exterior menos entreguista.

A finales de 1962 el vicepresidente del Gobierno, general Agustín Muñoz Grandes, concedió a los norteamericanos una autorización, vagamente formula­da, al socaire de la cual se introdujeron submarinos estadounidenses armados con proyectiles nucleares en la base naval de Rota, convirtiéndola en uno de

los puntos neurálgicos de la defensa occidental. Tal decisión se adoptó sin consulta previa con el Ministerio de Asuntos Exteriores, que, además, no se enteró de ella sino hasta mucho más tarde. Si se considera que Castiella esta­ba entonces inmerso en la delicada tarea de renegociar los pactos de 1953 disminuyendo algunos de sus más intolerables recortes de soberanía, la auto­rización militar —que no pudo adoptarse sin permiso expreso de Franco— equivalía a perder una baza negociadora insustituible. En consecuencia, cuando se renovaron los pactos en 1963 las modificaciones introducidas fueron pura­mente cosméticas.

El segundo episodio no es menos revelador. Lo narra el embajador José María de Areílza, ministro de Asuntos Exteriores en el primer Gobierno de la Monarquía y uno de los artífices del Tratado de Amistad y Cooperación Hispanonorteamericano de 1976. Ante las reticencias de los mandos militares durante su gestación, el jefe del Gobierno, Carlos Arias Navarro, se había visto obligado a recordar que ya en una ocasión el propio Franco había dicho a los negociadores españoles que iban a Washington que si no conseguían lo que querían debían firmar lo que les pusieran por delante, ya que el acuerdo se necesitaba.

No es, pues, de extrañar que los intentos de Castiella, todavía no anali­zados en la literatura, no tuvieran ningún éxito.

Durante su gestión la política exterior española trató vanamente de abrir brecha en el Mercado Común desde por lo menos los comienzos de 1962. A pesar de la retórica con que se envolvió en España la operación y del envío a Bruselas como embajador del ex ministro de Comercio y artífice del plan de estabilización, Alberto Ullastres, la Comunidad Económica Europea pro­cedió con lentitud exasperante para los deseos españoles de recibir un fuerte espaldarazo internacional. Hasta junio de 1970 no firmó el sucesor de Cas­tiella un simple acuerdo comercial preferencial, de larga gestación, en la que indudablemente pesó mucho la reticencia que inspiraba el franquismo en la Europa occidental.

Confrontado con esta reticencia, Castiella impulsó la diplomacia multila­teral. Una actitud tercermundista en las Naciones Unidas mejoró el margen de maniobra español en este foro, lo que se tradujo en la propuesta del Co­mité de los Veinticuatro de 16 de octubre de 1964 de invitar a España y a la Gran Bretaña a que encontrasen una solución negociada al problema de Gibraltar, de acuerdo con las disposiciones de la Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General que defiende la integridad territorial de los países. El 16 de diciembre de 1965 el Pleno de la XX Asamblea General aprobó el proyecto de Resolución 2070 sobre Gibraltar para que los gobiernos británico y español iniciaran sin demoras las conversaciones previstas.

El problema gibraltareno llegó a constituir una obsesión para Castiella, alentando una postura populista que desembocó el 8 de junio de 1969 en el cierre por parte española de la frontera, la supresión de la línea marítima entre Algeciras y Gibraltar y el corte de comunicaciones telegráficas y telefó-

nicas, una decisión perfectamente inútil para conseguir un desbloqueo de la cuestión.

El escaso avance en la solución de este problema concreto de política exterior era también la traducción de la debilidad internacional del régimen, ya que, como ha señalado un experto, el senador socialista y diplomático Fernando Moran, la España de Franco despertaba la imagen de un «vasallo a los intereses occidentales, impresentable en el plano de la ideología, pero útil por su posición estratégica y por su contada capacidad de resistencia a las presiones».

Las posibilidades de acomodo cordial con el resto de España se resintieron de ello y en el plano interior Castiella no supo o no pudo defender adecua­damente el papel del Ministerio de Asuntos Exteriores en temas tales como los relativos a la descolonización de Guinea, impulsada en muy malas condi­ciones por la Presidencia del Gobierno y los servicios que tradicionalmente habían hecho coto cerrado de las relaciones con la colonia, o la descoloniza­ción del Sahara español, que no se produjo hasta poco antes de la muerte de Franco y en condiciones todavía peores.

Finalmente, en el terreno de la modernización organizativa y de la ade­cuación de la carrera diplomática a las exigencias de un país que ampliaba poco a poco el ámbito de su relación con el exterior se introdujeron varios cambios de importancia.

El Ministerio de Asuntos Exteriores no había sido objeto de ninguna re­modelación en profundidad desde finales de 1945. A comienzos de 1966 Cas­tiella trató de mejorar el equilibrio entre las direcciones generales de base regional y las funcionales, con ciertas modificaciones en estas últimas que podían entenderse como el deseo de asumir competencias poco definidas en terrenos que topaban con la actuación de otros ministerios técnicos.

Ello hizo reverdecer la vieja pugna con el Ministerio de Comercio, que se oponía a tal desbordamiento en el campo de las relaciones multilaterales, y los intentos de reforma organizativa de Castiella hubieron de limitarse a sustituir en abril de 1966 las direcciones generales de carácter regional ya existentes por otras con nuevos lineamientos y a introducir nuevas unidades orgánicas, tales como una Subsecretaría de Política Exterior, que trataría de centralizar la labor de las anteriores, y una Dirección General del Servicio Exterior, a todas luces necesaria. Pero se creó un potencial de conflicto interdepartamen­tal, que no tardaría en aflorar cuando el ministro abandonara la cartera tres años y medio más tarde.


El Ministerio de Asuntos Exteriores en el franquismo declinante

La crisis gubernamental de octubre de 1969, una de las más importantes en la historia del franquismo, aportó un gran cambio en la dirección de la política exterior. La larga pugna entre los distintos sectores del régimen se saldó con el triunfo de los hombres del Opus Dei próximos a Carrero Blanco,

vicepresidente del Gobierno y alter ego de Franco, que habían insuflado du­rante toda la década la mística del desarrollismo económico como precondición para una lenta y controlada evolución política. El escándalo Matesa fue la piedra de toque de la crisis, en la cual el ministro de Industria, que en prin­cipio parecía que debería haberse visto afectado por él, pasó inopinadamente a la cartera de Exteriores.

El nuevo ministro, Gregorio López Bravo, ingeniero naval, había realizado una meteórica carrera en la Administración económica como director general de Comercio Exterior y del IEME antes de desempeñar la cartera de Indus­tria, que se opuso a los esfuerzos racionalizadores de la política comercial., que no tardó en verse frenada sin poder reducir los elevados niveles de pro­tección arancelaria de que disfrutó desde 1960 la economía española.

López Bravo no perdió tiempo en asumir las ambiciones de ciertos secto­res de la burocracia de su nuevo departamento. En febrero de 1970, un decreto de reorganización del Ministerio de Asuntos Exteriores suprimió la Subsecretaría de Política Exterior, ardientemente defendida unos años antes; eliminó las direcciones generales de carácter regional (cortando una tradición necesaria que se había mantenido durante decenas de años) y las amalgamó en una mastodóntica Dirección General de Política Exterior; estableció una Dirección General de Cooperación Técnica Internacional (curiosa en un depar­tamento ministerial que no había sabido incorporar a sus cuadros expertos en ciencia y en tecnología), y, finalmente, creó una renovada Dirección Gene­ral de Relaciones Económicas Internacionales, que pronto adquirió protago­nismo extraordinario.

La reforma se justificaba, según el decreto, «por el continuo desarrollo del país y el creciente volumen y complejidad de las relaciones internacionales, que requieren un más amplio despliegue de la acción exterior del Estado», pero sin duda no aleteaban tras ella razones de eficacia: la supresión de las direcciones regionales era bastante absurda y en noviembre de 1973, desapa­recido López Bravo, hubo que reintroducirlas, ya que, como se declaró oficial­mente entonces, «la concentración en una sola Dirección General de las rela­ciones diplomáticas con todos los países del mundo resulta excesiva en las circunstancias contemporáneas ».

Desde el primer momento López Bravo dejó bien claro que no le impor­taría ampliar su control a otros sectores de la política internacional española, lo que dio origen a una serie de fricciones interdepartamentales con el Mi­nisterio de Comercio, que casi por vez primera en la historia de ambos departamentos durante el franquismo salieron a la luz pública tras sonadas dimisiones.

El expansionismo en materia de asunción de competencias en la etapa de López Bravo es quizá una de las notas más características de su gestión. En los demás ámbitos cruciales de la política exterior española las cartas estaban ya dadas: así, por ejemplo, en la renovación de los acuerdos con Estados Unidos era difícil mantener la misma postura entreguista tras la experiencia del duro batallar propiciada por Castiella. Las relaciones con el Mercado Co-

mún pedían a gritos un mínimo acuerdo por el que España se incorporase de alguna manera a la red de acuerdos preferenciales que iba montándose desde Bruselas. En estos dos ámbitos fue donde la gestión de López Bravo pareció obtener, de cara a la opinión pública interna, éxitos resonantes.

López Bravo trató de introducir un nuevo estilo en la política exterior española. Favoreció la atención que los problemas económicos debían suscitar en el Ministerio, muy centrado en las dimensiones políticas y de prestigio durante la gestión de Castiella. Fue sensible a la nueva evolución diplomática europea que llevaría a la firma del Acta de Helsinki y trató incluso de des­congelar uno de los frentes en los que más había pesado la actitud negativa del general Franco: las relaciones con los países del Este. Así, pues, desde 1970 se lanzó una modesta Ostpolitik española que no tuvo éxitos concretos: las relaciones diplomáticas plenas con la Unión Soviética no fueron estable­cidas, según parece, por oposición de los sectores más duros del régimen, a pesar de que desde el Ministerio de Asuntos Exteriores se argumentó en favor de la conveniencia y significación del reconocimiento oficial soviético del fran­quismo. En su lugar, se relanzaron las relaciones económicas con los países de la Europa oriental, hasta entonces muy mortecinas.

Los años del franquismo declinante aparecen llenos de titubeos. La polí­tica exterior careció de líneas maestras fundamentales a la vez que un inevi­table aire de improvisación y de crisis profunda se extendía por el conjunto de la Administración española.

En junio de 1973 Carrero Blanco fue nombrado jefe del Gobierno. Cons­tituyó un gabinete propio en el que una de las grandes sorpresas fue el pase a la cartera de Exteriores de Laureano López Rodó, catedrático de Derecho administrativo, ministro-comisario del Plan de Desarrollo y uno de los pro­hombres con mayor peso en la política económica española durante los diez años anteriores. Su gestión duró tan sólo medio año y terminó a raíz del asesinato del jefe del Gobierno el 20 de diciembre de 1973. En su haber hay que subrayar la importancia de la ya mencionada reforma del Ministerio en la que reaparecieron las direcciones generales de base regional (Europa, Amé­rica del Norte y Extremo Oriente, Iberoamérica, África y Próximo y Medio Oriente) y en la que se cortó la difusa compartimentación de competencias con otros ministerios.

El último ministro de Asuntos Exteriores del franquismo fue el catedrá­tico de Derecho Internacional y diplomático profesional Pedro Cortina Mauri, hombre de gran experiencia en el Departamento, en el que había dirigido la Subsecretaría durante muchos años. Su labor desde comienzos de 1974 fue estrictamente de gestión, propia de un funcionario más que de un hombre político. La evolución interna española y los esfuerzos del Gobierno por pre­servar a toda costa un sistema institucional históricamente condenado gene­raron considerables fricciones, que terminaron en la oleada de ejecuciones de septiembre de 1975, que aislaron aún más al franquismo en Europa. En tal contexto, era impensable que la política exterior española pudiera hacer frente a los retos que tenía planteados: definir una relación menos desequilibrada

con los Estados Unidos, facilitar la descolonización del Sahara y promover una renovación del Concordato con el Vaticano.

No deja de ser significativo que desde el punto de vista de la política exterior el final del largo período de dominio del general Franco terminara casi como empezó: en la repulsa internacional. Desde 1939 a 1975 el régimen había desarrollado una política exterior que tendía a buscar la adaptación al entorno a la vez que se preservaban a toda costa las diferencias instituciona­les e ideológicas españolas. Como ha señalado Moran, en la medida en que los países europeos y los Estados Unidos entendieron que podían y debían aceptar la diferencia que el franquismo representaba con respecto al sistema occidental para lograr la integración española en dimensiones más profundas (fundamentalmente en la militar, a través de la relación con Norteamérica, y en la económica, incorporando a España a la división internacional del tra­bajo, aunque no a las Comunidades Europeas), no cabe duda de que la polí­tica exterior de la dictadura española consiguió su principal y casi único objetivo.

La herencia que dejó es importante. Todo un estilo de concebir la relación con el exterior está lastrada por ella. Burocracias e instituciones están im­pregnados de la experiencia acumulada durante el franquismo. La transición hacia un sistema democrático se encontró con una posición internacional débil, con una política entreguista, con una tradición que tenía como objetivo prin­cipal el hacerse aceptar por la comunidad internacional, con hombres escin­didos por la contradicción entre esta finalidad, la retórica utilizada ante la opinión pública española y el deseo de desarrollar una política no de régimen sino de Estado, atenta a la defensa de los intereses nacionales: en efecto, uno de los grandes retos con que se enfrentaba la España democrática era el de la reorientación de la política exterior y el de reforma de sus mecanismos de gestión.

En esta etapa la política exterior parece ir saliendo del ghetto para espe­cialistas donde había sido confinada durante gran parte del franquismo. La polémica sobre el ingreso en la OTAN ha hecho ver a los españoles, ya no subditos, sino ciudadanos, que las decisiones en política internacional requie­ren atención e interés no sólo por los expertos. En la actualidad, hay más debate sobre ellas que en la época de la dictadura, y es de esperar que, no tardando mucho, la discusión científica e historiográfica aporte nuevos datos que permitan documentar una de las más fascinantes dimensiones para com­prender la dialéctica de Schein y Wirklichkeit en el franquismo.



A. V.*

1941. Catedrático de Estructura e Instituciones Económicas, Universidad Nacional de Educa­ción a Distancia. Técnico Comercial del Estado, Ministerio de Economía y Comercio. Madrid.



REFERENCIAS

moran, Fernando: Una política exterior para España. Planeta, Barcelona, 1981.

viñas, Ángel; viñuelas, Julio; eguidazu, Fernando; fernández pulgar, Carlos, y florensa, Señen: Política comercial exterior en España, 1931-1975, 2 vols., Banco Exterior de Espa­ña, Madrid, 1979.

viñas, Ángel: Los pactos secretos de Franco con Estados Unidos. Grijaldo, Barcelona, 1981.

  • «La administración de la política económica exterior en España, 1936-1979», en Función
    pública y política burocrática en España, núm. 13 de Cuadernos Económicos de ICE, Minis­
    terio de Comercio y Turismo, Madrid, 1980, págs. 157-272.

  • «Autarquía y política exterior en el primer franquismo (1939-1959)», en Revista de Estudios
    Internacionales, núm. 1, enero-marzo de 1980, págs. 61-92.


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