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La pobreza y la ciudad: contribuciones y limitaciones del paradigma cualitativo de la


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LA POBREZA Y LA CIUDAD: contribuciones y limitaciones del paradigma cualitativo de la


pobreza urbana

Ronaldo Ramírez

Development Planning Unit

University College London

Londres, Mayo, 2002

1. introducción

El tema de este ensayo es la erradicación de la pobreza de las ciudades de los países en vias de desarrollo. Desde esta perspectiva se examinarán brevemente las siguientes proposiciones: a) que el paradigma cualitativo de la pobreza urbana – hoy prevaleciente en este campo - ofrece conceptos mas adecuados para entender la complejidad de la pobreza que los propuestos por previos marcos teóricos cuantitativos, pero muestra también limitaciones que reducen su potencial como fuente de medidas para erradicar la pobreza; b) que entre estas limitaciones hay dos tendencias – a minimizar la importancia del análisis social al nivel macro, y a ignorar la dimensión política de esta situación – que son particularmente perjudiciales en la lucha para erradicar la pobreza y que podrían llevar a definir a los pobres de la ciudad como una categoría social separada; c) que la condición de pobreza urbana debe ser entendida como un componente integral de la sociedad contemporánea y las acciones dirigidas a su eliminación deben basarse en este entendido; y d) que el potencial integrativo de la ciudad provee una base material e institucional sobre la cual pueden desarrollarse las dimensiones ausentes en el paradigma cualitativo, y pueden además construirse estrategias y programas efectivos para la erradicación de la pobreza.


El examen de estos temas coloca este ensayo en el centro de la problemática urbana de hoy, donde la urgencia por erradicar la pobreza ha ocupado el primer lugar de la agenda. La pobreza ha reemplazado al desarrollo – el tema principal en la segunda mitad del Siglo XX - como preocupación central del sistema político mundial y de las ciencias sociales especializadas en los países del así llamado Sur. Este cambio de prioridades ha resultado en parte del convencimiento cada vez mas generalizado de que los beneficios económicos y sociales del desarrollo no llegaron a los pobres ni en la proporción, ni la cantidad ni la calidad que se había asumido. Un sinnúmero de conferencias y acuerdos nacionales e internacionales, de tratados, declaraciones e iniciativas conjuntas, ilustran este proceso. Al mismo tiempo, estudios académicos y prácticas de campo con la participación de expertos, autoridades locales y comunidades urbanas pobres han contribuido a afinar los instrumentos requeridos para la comprensión de la pobreza, para entender a los pobres, para identificar los obstáculos con que estos se enfrentan, y para definir las consecuencias que la pobreza de gran escala y la desigualdad social tienen en la vida de las ciudades y de la sociedad en su conjunto. Existe en este momento una suerte de consenso agrupando teorías que promueven mejoras substanciales en la situación de los pobres pero sin que ellas amenacen el orden social y político establecido. Sobre la base de este entendido muchos gobiernos, tanto en los países avanzados como en desarrollo han estado dispuestos ha entrar en compromisos muy precisos – tales como reducir a la mitad la proporción de la población que subsiste con menos de 1 dólar diario al año 20151 - mientras por su parte las comunidades pobres y la sociedad civil participan entusiastamente en el diseño y ejecución de proyectos inspirados por los mismos principios.
Entre los muchos elementos y circunstancias que han ayudado a conformar este contexto hay dos hechos que merecen atención especial debido a sus impactos en el campo urbano. Uno es la emergencia y desarrollo del arriba mencionado paradigma cualitativo y participativo de la pobreza, provisto de un reconocido potencial para guiar iniciativas dirigidas a su reducción. El otro es la conformación de “los contornos de un marco normativo para las políticas de desarrollo...” (Habitat.2001)2, resultante de un número de conferencias globales de las agencias de las Naciones Unidas y otras organizaciones, especialmente durante la década de 1990. La mayor parte de los argumentos presentados en este ensayo tienen su origen en la comparación entre las demandas definidas por este marco normativo y la capacidad del paradigma cualitativo de la pobreza de responder a ellas.
Es comprensible que exista cierto grado generalizado de escepticismo con respecto a los méritos de estas nuevas proposiciones, motivado tanto por las teorías como por las prácticas de algunas organizaciones internacionales y de la mayoría de los gobiernos en esta materia. Sin embargo, esto no debería disminuir la importancia de la escala masiva con que el esfuerzo internacional por erradicar la pobreza se está llevando a cabo. Cualquiera sean sus ambigüedades y contradicciones, este proceso está destinado a abrir nuevas oportunidades para avanzar las teorías y prácticas relativas a la pobreza, la desigualdad, los derechos humanos y la justicia social.
2. la pobreza del mundo a comienzos del Siglo 21
A pesar de reconocerse ampliamente la ineficiencia de la información cuantitativa para expresar la complejidad de la pobreza, las estadísticas del ingreso per-cápita publicadas por las agencias internacionales continúan siendo los instrumentos mas usados para describir y comparar las condiciones de la pobreza a través del mundo. Mientras la mayoría de los países definen líneas nacionales de pobreza de acuerdo a sus circunstancias, las agencias internacionales han promovido el uso de tales líneas establecidas de manera similar para países en regiones y condiciones similares. La mayoría de las comparaciones internacionales convierten los ingresos nacionales en una moneda común, usando tasas de “Paridad de Poder Adquisitivo” (ppp)3, referidas a años específicos a fin de eliminar las diferencias en los niveles nacionales de precios. 1 dólar (1985pppUS$) por persona por día, constituye la línea de pobreza en la mayoría de los países en desarrollo, excepto en América Latina y el Caribe, donde la línea se traza a 2 dólares (1985pppUS$). Para los países de Europa Oriental y la antigua URSS la cifra es 4 dólares (1990pppUS$) y en los países industrializados es 14 dólares (1985pppUS$). (UNDP.1997)
Las cifras en este campo son tradicionalmente imprecisas, reflejando muchas veces diferencias conceptuales y metodológicas o de capacidad para recoger información. Sin embargo, estas cifras permiten por lo menos tener una idea de la magnitud, la evolución y las tendencias en este campo. No hay duda que la pobreza ha sido reducida a lo largo de los años y que las condiciones generales de la población mundial a fines del siglo XX eran considerablemente mejores que al comienzo. Sin embargo, a pesar de este progreso mas del 25 por ciento de la población mundial –unos 1.5 billones de personas- permanecen en condiciones de extrema pobreza. Esto significa, entre otras cosas, que de los 4.6 billones de personas en los países en desarrollo, cerca de 1 billón carecen de acceso al agua potable y 2.4 billones no tienen sistemas sanitarios básicos. (PNUD.2001; Habitat.2001) 32 por ciento de la población de los países del Sur vivían en condiciones de pobreza a fines del Siglo XX. Las cifras mas altas – 960 millones de personas – estaban en Asia del Sur, Asia del Este y Asia del Sud-Este y el Pacífico. Africa al Sur del Sahara tenía la mayor proporción de pobres – mas de 46 por ciento en 1999 – y en 16 países africanos los ingresos per-capita eran en 1999 inferiores que en 1975. En Asia del Este y el Pacífico y en América Latina los niveles de pobreza era menores que en el resto del mundo sub-desarrollado, con 15 por ciento de sus poblaciones – 275 millones y 75 millones respectivamente – viviendo en condiciones de pobreza. En Europa Oriental y la antigua URSS la pobreza se había extendido desde una parte reducida de la población hasta incluir aproximadamente 160 millones de personas a finales del siglo. Los ingresos per-cápita habían declinado también en 16 países en la región a fines del siglo. En el mundo industrializado las condiciones eran obviamente mejores pero aún allí habían unos 130 millones de personas bajo la línea de pobreza a mediados de lla década de 1990s. (PNUD 1997 y 2001)
Estas cifras proporcionan solo una idea general de las condiciones de pobreza en estas regiones. Cuantificaciones mas detalladas, basadas en líneas de pobreza definidas por los países mismos, y los resultados de estudios en profundidad de países específicos, muestran situaciones peores. Adicionalmente, el cuadro tiende a complicarse aún mas debido a que ni el crecimiento ni la reducción de la pobreza son procesos lineales. Estudios de corto plazo muestran altos y bajos de acuerdo a condiciones económicas y políticas variables. La década de los 1980 fue un mal período para América Latina, cuando la pobreza subió del 35 al 41 por ciento, para bajar luego al 39 por ciento durante los primero años de la década de 1990 y subir nuevamente en una cantidad de países después de 1994. (CEPAL.1997). Durante la década de 1990 lamentablemente la pobreza creció casi en todo el mundo, a lo que se sumó en Asia una grave crisis financiera.
La cuantificación de la pobreza urbana en los países en desarrollo ha sido mas difícil y menos confiable que el mismo ejercicio relativo a la pobreza nacional. Las dificultades han sido generalmente referidas a discrepancias entre lo que cada país define como urbano, qué entienden por pobreza urbana y a diferencias en los procedimientos usados para recoger información. No hay disponibles cifras agregadas para la totalidad del sector urbano en estos países y algunas estimaciones publicadas por el Banco Mundial en 1985 han sido descalificadas por desestimar seriamente el número de pobres urbanos (IIED.1995). Un estudio realizado de 30 países en desarrollo realizado mas tarde, en la década de los 19904, mostró que el 25 por ciento de sus poblaciones urbanas vivían bajo las líneas de pobreza definidas nacionalmente. (PNUD.1997; Banco Mundial.2001) y estimó que el 30 por ciento de la población urbana de América Latina podría clasificarse como pobre en 1997. (Habitat.2001)
Otra posición frecuentemente adoptada para estimar la pobreza urbana ha sido considerar que la habilidad para mantener un nivel mínimo de condiciones de vida en las ciudades depende del acceso a servicios básicos tales como agua potable, alcantarillado, recolección de basura y atención médica. De acuerdo a estos criterios el “Informe Global 2001” consideró que cerca de 220 millones de residentes urbanos, equivalentes al 13 por ciento de la población urbana mundial, carecía de acceso a agua potable y que cerca del doble carecía de la mas elemental letrina. En Africa, por ejemplo, solo un tercio de la totalidad de los hogares urbanos están conectados a la red de agua y en Asia y el Pacífico “apenas 38 por ciento de los hogares están conectados al sistema de alcantarillado” (Habitat.2001). Una variación de este método, creado por el International Institute of Environment and Development, consistió en estimar el número de pobres urbanos sobre la base de la calidad de sus viviendas y del acceso a agua potable, alcantarillado, drenaje de lluvias, recolección de basuras y servicios de salud. Su estimación fue de que por lo menos “600 millones de residentes urbanos en Africa, Asia y América Latina viven en viviendas y vecindarios que constituyen una amenaza para sus vidas y su salud” (IIED.1995; Habitat.1996)
3. el marco normativo de políticas urbanas5
Las décadas de 1980 y 1990 fueron testigos del desarrollo de tendencias alarmantes en lo que se refiere al bienestar de la población mundial. Globalización, el nuevo modelo de acumulación de capital, se expandió rápidamente imponiendo sus correspondientes dimensiones económicas, sociales, políticas y culturales sobre todos los continentes. El impacto positivo del nuevo modelo en varias regiones y ciudades tanto en el Norte como en el Sur – especialmente en aquellos distritos urbanos que poseen la capacidad de responder a los desafíos tecnológicos e institucionales de la globalización – ha sido evidentemente impresionante. Al mismo tiempo las consecuencias de las ideologías y políticas, especialmente de los programas de ajuste estructural impuestos y adoptados prácticamente en todas partes, han traído un deterioro considerable de las condiciones de vida de los pobres en todo el mundo. (Habitat. 2001). Este contexto ha provocado la movilización de numerosas organizaciones, algunas gubernamentales y otras que expresan los puntos de vista e intereses de la sociedad civil, buscando definir estrategias alternativas de desarrollo capaces de combinar los potenciales de la globalización con los principios de derechos humanos e igualdad social. Estos movimientos provocaron respuestas por parte de varias organizaciones de las Naciones Unidas en términos de un número de conferencias mundiales, las que se llevaron a efecto durante la década de los 1990. Los objetivos sociales universales identificados en esas “cumbres mundiales” - erradicación de la pobreza y reducción de todas las formas de desigualdad – y las principales estrategias propuestas por los planes de acción adoptados en esas reuniones – iniciativas basadas en los derechos humanos en lugar de la capacidad de pago – establecieron las bases de un marco normativo cuyos parámetros están llamados a influenciar significativamente las políticas urbanas.
El surgimiento de este marco normativo de políticas urbanas y su avance han sido documentados por Habitat en su “Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements 2001”6. Su origen se remonta a la Conferencia Habitat I, en Vancouver en 1976 y la historia de su gestación incluye iniciativas internacionales, algunas específicamente dedicadas a las condiciones de las ciudades – tales como la “Global Strategy for Shelter for the Year 2000” adoptada en 1988 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y “Habitat II: Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos” celebrada en Estambul en 1996 – y otras a temas de urgente atención mundial tales como los tratados en las seis conferencias cumbres de las Naciones Unidas celebradas durante la década de 1990, dedicadas a niños, medio ambiente, derechos humanos, población, desarrollo social y mujeres.7 Los estudios presentados a estas conferencias y sus debates expusieron las inter-relaciones entre temas discutidos en reuniones diferentes y las coincidencias de problemas que parecían distantes y altamente especializados. Por ejemplo, las condiciones urbanas, especialmente de la pobreza urbana, aparecieron como componentes importantes en las problemáticas de los niños, del medio ambiente, de los derechos humanos, de la población, del desarrollo social y de las mujeres.(Habitat 2001). Precisamente de estas inter-relaciones es que ha surgido el esbozo de marco normativo mencionado, estableciendo objetivos y procedimientos universales. Aún mas, las reuniones no se limitaron a discutir estos temas sino que gobiernos e instituciones internacionales adoptaron decisiones y adquirieron compromisos en muchos casos definiendo objetivos y fechas precisas.8
La Conferencia Habitat II fue especialmente significativa para el desarrollo del marco normativo en lo que concierne a las ciudades. Puso juntos muchos de los temas mas importantes abordados por las Conferencias anteriores “en un modelo para las políticas y prácticas relativas a asentamientos humanos”.(Habitat 2001). Habitat II conceptualizó esos temas dando atención especial a “sus inter-relaciones y contexto, rechazando la estrechez de definiciones sectoriales que ya habían probado ser irrelevantes en el pasado...(también) enfatizó la importancia de un proceso de toma de decisiones descentralizado y democrático; la necesidad de dar prioridad a los grupos mas vulnerables de la población; la necesidad de acciones coordinadas incorporando las asociaciones mas amplias posibles; y el aprovechamiento del potencial ofrecido por las tecnologías de información y comunicación. Se manifestó a favor del derecho a una vivienda adecuada y subrayó la importancia de temas tales como la pobreza y la desigualdad a través del género, la raza, el origen étnico, el estatus económico, la edad y otras dimensiones relevantes.” (Ibid)
Junto a estas reuniones ha habido un buen número de otras conferencias – algunas regionales, otras altamente especializadas – que han contribuido significativamente a la emergencia del marco normativo. Contribuciones importantes han venido de las conferencias organizadas por el Foro Internacional de la Pobreza Urbana (FIPU). El concepto del FIPU se originó en la Reunión Internacional sobre la Pobreza Urbana, en Recife, 1996. La reunión adoptó la “Declaración de Recife”, la cual llamó a un cambio conceptual y de política fundamental para enfrentar la pobreza urbana, definiendola de acuerdo a criterios cualitativos. FIPU ha también organizado las Conferencias Internacionales sobre Pobreza Urbana en Florencia (1997), Nairobi (1999) y Marrakesh (2001). Estas conferencias han sido instrumentales en la creación, discusión, desarrollo y difusión de nuevas aproximaciones a la pobreza urbana, basadas en conceptos cualitativos y en la participación de las comunidades pobres mismas. Ellas también han promovido la definición de políticas integrales para la erradicación de la pobreza urbana, consistentes con estas nuevas ideas.
Las reuniones mundiales de los años 90 no produjeron un marco normativo de políticas urbanas definitivo. Como se dijo anteriormente, de ellas resultó solo el esbozo de ese marco. Este ha continuado evolucionando a través de los seminarios, discusiones, estudios y publicaciones que caracterizan el trabajo diario de cualquier disciplina. Retrospectivamente es posible sostener que la dinámica que ha movido el desarrollo de este marco normativo surgió de la brecha entre objetivos universalmente aceptados y estrategias cuya validez y capacidad para alcanzar esos objetivos son seriamente disputadas. Las críticas parecen haber comenzado durante las Conferencias mismas. Muchas críticas se han centrado en la aparente contradicción de proponer objetivos y estrategias para la erradicación de la pobreza basadas en los derechos humanos y en el gasto público, mientras al mismo tiempo se aceptan sin discusión los principios y mecanismos promovidos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial como componentes centrales de la globalización, a los que se identifica como la causa principal de la pobreza actual. Las críticas señalan como principales responsables de esta situación el enfoque de desarrollo centrado únicamente en el crecimiento económico, la adopción de sistemas de libre mercado y la naturaleza no democrática de las políticas de ajuste estructural, las que, de acuerdo a Habitat: “beneficiarían a las élites ricas y las corporaciones multinacionales en lugar de asegurar la provisión de servicios básicos para los pobres” .(Habitat,2001). El Informe Global 2001 ha examinado con profundidad las contribuciones y méritos de Habitat II, resumiendo algunos puntos críticos que refuerzan la idea de que existe una brecha considerable entre objetivos y estrategias. Analizando la Agenda Habitat adoptada por la Conferencia, el Informe Global concluye que “esta se aplica a problemas urgentes, pero su cobertura frecuentemente ofrece solo extensas descripciones de esos problemas en lugar de análisis de sus causas y claras proposiciones para solucionarlos. Significativamente, los caminos propuestos para avanzar surgen desde una perspectiva ilustrada, basada en el supuesto que el progreso seguiría a la previa eliminación de la ignorancia... Las causas de los problemas son generalmente presentadas en la forma de categorías especulativas. La Agenda es intuitiva en su descripción de lo que “es”, es también avanzada en su proposición de lo que “debería ser”, pero no identificó... cómo pasar de lo primero a lo segundo. Debido a esto, sus recomendaciones principalmente se limitan a indicar acciones necesarias pero que solamente pueden aliviar la situación. (Habitat.2001)
El desarrollo del marco normativo ha tenido tres consecuencias especialmente importantes para los argumentos presentados en este ensayo. En primer lugar ha movido el argumento desde un nivel micro – donde las manifestaciones de la pobreza urbana pueden ser descritas y es posible prescribir y ejecutar medidas específicas, de corto alcance y eficaces para reducirla – a un nivel macro donde los roles que estructuras y sistemas sociales específicos tienen en la creación de la pobreza y en la validación o frustración de los procedimientos para atacarla podrían ser examinados y cuestionados. En segundo lugar, los análisis que combinan niveles micro y macro generalmente trascienden las descripciones de la pobreza, cuestionan la relevancia de medidas para su reducción nacidas de esas descripciones y promueven preguntas y análisis que relacionan la pobreza a teorías sociales mas comprehensivas. Finalmente, este desarrollo ha dejado en claro la necesidad de iniciativas para la erradicación de la pobreza que tomen en consideración las condiciones políticas en las que ellas se proponen y que podrían ser relevantes para su ejecución y éxito o podrían explicar sus fracasos.
La importancia de los análisis a nivel macro, de examinar procesos sociales generales e identificar sus impactos en condiciones sociales específicas – tales como la pobreza – es reconocida por gran parte de la literatura sobre temas urbanos. Por ejemplo, el estudio de casos relativos a la ejecución de la Agenda Habitat que la Development Planning Unit, de Londres, publicó en 2001 establece que “las economías locales han sido transformadas fundamentalmente mediante programas de ajuste estructural dirigidos a la privatización de bienes públicos, reducciones drásticas de los empleos públicos, la remoción de subsidios a los alimentos, energía, transporte y vivienda, la introducción de tarifas por servicios públicos que incluyen la recuperación de costos de instalación, la introducción de nuevos impuestos y en general la reducción del gasto social de los gobiernos...la evidencia es que en muchos paises las políticas de ajuste estructural han conducido a un serio deterioro de las condiciones de vida de los pobres... La des-regulación del mercado de trabajo puede aumentar las oportunidades para la generación de empleos e ingresos pero puede también dejar a los pobres sin protección contra las peores formas de explotación. Esto es especialmente el caso del empleo irregular y de tiempo parcial, en los cuales la proporción de mujeres tiende a ser muy alta.” (DPU.2001).
En la misma línea de análisis, el Informe Global 2001 enfatiza la importancia de examinar las estrategias de asentamientos humanos en el contexto de la globalización: “existen cada vez mas evidencias de que las políticas y programas actuales de asentamientos humanos no se orientan a resolver los problemas mas urgentes, tales como el acceso a la vivienda, a infraestructura y a servicios básicos adecuados” (Habitat.2001). El Informe indica que cualquiera hayan sido los beneficios de la globalización estos han sido distribuidos desigualmente y que “esa distribución desigual... no es accidental sino una función de la lógica dominante que orienta el actual proceso de globalización.”(Habitat.2001)
La necesidad de análisis teórico aparece con frecuencia en el Informe Global 2001. Comentando las bases de datos sobre “mejores-prácticas”, establece que aunque las prácticas sean muy buenas “la transferencia de modos de trabajo que funcionen requiere que los especialistas sean capaces de distinguir entre las descripciones técnicas de prototipos exitosos, que pueden ser difundidos mediante simple repeticiones, y las lecciones mas analíticas basadas en evaluaciones de sus diferencias en distintos contextos políticos, económicos y culturales”. Mas adelante el Informe amplía la necesidad de teoría en el campo urbano: “... los asentamientos humanos son un producto de procesos socio-económicos y políticos mas amplios, a nivel internacional, nacional y local, y son al mismo tiempo la fuente de origen de esos procesos... por lo tanto, si se quiere tener una concepción razonablemente bién fundada de las condiciones y los procesos que intervienen en los asentamientos humanos en general, y en las ciudades en particular, es necesario conocer acerca de las tendencias mas relevantes que caracterizan esos contextos mas amplios”. (Habitat.2001)
La dimensión política de las políticas urbanas es un tópico cuidadosamente evitado en la mayoría de los análisis urbanos ejecutados en la última década. El discurso es notoriamente ambiguo. Los actores locales son “stakeholders”9 que expresan intereses particulares, carecen de plataformas políticas y participan generalmente en sistemas de consenso. Los pobres son representados por “comunidades”, nunca por partidos políticos. Los gobiernos – especialmente los gobiernos locales – son “agencias de gestión” y las decisiones públicas están, o deberían estar, basadas en consensos y en una racionalidad neutral. Sin embargo, esta situación está empezando a cambiar. El estudio de casos de la DPU muestra la diferencia entre “gobernabilidad urbana” – el proceso de toma de decisiones que es el deber de autoridades elegidas – y “gestión y administración urbana” - el proceso “por medio del cual los objetivos del desarrollo urbano son alcanzados.” (DPU.2001). El Informe Global, por su parte, cuestiona la neutralidad de muchos procesos y sostiene que “para que el desarrollo sea exitoso el crecimiento económico debe llevarse adelante en un contexto de justicia social y sostenibilidad ambiental. Esto define un conflicto entre el componente económico y el componente social de la globalización... Muy poco del contenido de ambos puede considerarse neutral, dado que ambos buscan ventajas mediante la disminución del poder real del otro”. El Informe insiste en que las estrategias de globalización “deben dar prioridad al bienestar y la calidad de vida del billón de personas que están sufriendo crecientes dificultades como resultado de políticas que han promovido principal y únicamente la expansión global de los mercados”. (Habitat.2001)
Este ensayo no pretende discutir los méritos de las diversas proposiciones que están crecientemente dando forma al contenido urbano del marco normativo. Para los objetivos del ensayo hay dos componentes de este marco, ya comentados, que necesitan ser subrayados. El primero es la identificación de la erradicación de la pobreza urbana y la reducción de la desigualdad social como objetivos universales de la política urbana, mediante estrategias basadas en los derechos humanos y no en la capacidad de pago. El segundo es la re-incorporación de una dimensión macro a la comprensión de la pobreza urbana y a la discusión de las estrategias para su erradicación, reincorporando al mismo tiempo la necesidad de teorías sociales adecuadas y de consideraciones políticas. Cuales podrían ser esas teorías e ideas políticas son materias que quedan fuera de los límites de este artículo.
4. el paradigma cualitativo y participativo de la pobreza urbana
Aproximaciones teóricas al tema de la pobreza difundidas en la década de 1970 ya mostraban su complejidad e identificaban algunos de sus múltiples dimensiones y atributos, su diversidad, su relatividad y las interacciones entre sus numerosos componentes. De acuerdo al concepto de “necesidades básicas” la pobreza se definía como “la falta de las condiciones materiales para satisfacer los niveles mínimos de necesidades humanas” (PNUD.1997), incluyendo alimentación, salud, educación, empleo, participación y los servicios comunitarios mas esenciales. De la misma manera, para el concepto de “capacidad” la pobreza “representaba la ausencia de algunas de las capacidades básicas para funcionar” (ibid), algunas de las cuales son físicas – contar con alimentación y vivienda adecuadas – y otras son mas complejas, tales como la capacidad de participar en la vida comunitaria. Igualmente el desarrollo de índices compuestos – entre ellos el Indice de Pobreza Urbana elaborado por el PNUD – combinando variables ponderadas tales como expectativa de vida, mortalidad infantil, alfabetismo y varias otras, han sido reconocimientos del carácter multidimensional de la pobreza. Todas estas definiciones se alejaban paulatinamente de la concepción cuantitativa de la pobreza y mostraban la gradual aparición de conceptos cualitativos para entenderla. Las críticas a la concepción cuantitativa – entendida como “pobreza de ingreso” - han sido substantivas y se han centrado especialmente en su percibida unidimensionalidad, en momentos en que se hacían cada vez mas evidentes y se generalizan manifestaciones de su complejidad. También se han criticado sus limitaciones culturales y su convicción en la superioridad de la cuantificación como herramienta metodológica, lo cual, de acuerdo a Chambers llevó a perder de vista la realidad de la pobreza: “lo que es medible y es medido llega a ser lo real e importante, estandarizándose la diversidad y excluyéndose lo que es divergente y diferente.”(Chambers, R. 1995)
El trabajo al interior de comunidades pobres de cientistas sociales, antropólogos, especialistas en salud, educadores, planificadores, activistas y muchos otros, ha ayudado a entender la extrema complejidad de la pobreza y sus multiples manifestaciones, los obstáculos que impiden su superación, la heterogeneidad de los pobres y la simplicidad artificial de muchas de las definiciones disponibles. La crítica sistemática a las aproximaciones a la pobreza previamente mencionadas, junto al compromiso social y profesional, contínuo y de largo plazo, de los especialistas en las comunidades pobres han llevado a al surgimiento de aproximaciones y definiciones cualitativas y participativas de la pobreza. De acuerdo a ello, la pobreza se entiende hoy principalmente como una condición multidimensional, sujeta a influencias culturales, sociales y locales, entendida de maneras distintas por los que viven esta situación de acuerdo a su género, edad, origen étnico y habilidades. Incluye diversas formas de ingreso y consumo que generalmente quedan fuera del concepto de “líneas de pobreza”. Dado que esta condición es vivida por los pobres de maneras muy distintas es imposible definir un concepto de la pobreza y una estrategia para erradicarla sin su participación en estas tareas.
Estudios cualitativos y participativos de las condiciones de comunidades pobres realizados en el terreno mismo han producido un número considerable de descripciones de situaciones de pobreza y de los métodos seguidos por los pobres para enfrentarlas. Al mismo tiempo hay una significativa ausencia de estudios sobre las causas de la pobreza. Los trabajos descriptivos han ayudado a superar la idea de que los pobres constituyen entidades pasivas y homogéneas, permitiendo al contrario identificar entre ellos grupos que poseen mayores ventajas que otros y las diferencias existentes al interior de los hogares. (Jones,S.1999). También han mostrado las variadas percepciones de los pobres acerca de sus condiciones y como es que ellos evalúan la importancia relativa de lo que ven como componentes de su pobreza. Un estudio de 12 tugurios en ciudades de la India, realizado en 1997 por la Universidad de Birmingham, produjo seis categorías de tales componentes: bienes – entendiendo por ello todo tipo de productos, artefactos domésticos, ahorros – y subsistencia – esto es, ingreso, seguridad y calidad de trabajo – surgieron como las condiciones que mas afectan la pobreza, seguidas por apoyo – esto es, ayuda y/o dependencia de los ancianos y de otros grupos igualmente vulnerables, y las condiciones de las mujeres – y enfermedades. Finalmente se mencionó también endeudamiento y abuso del alcohol. (Amis,P.2001). De la misma manera, otros estudios realizados por Robert Chambers (1995) y Ellen Wratten (1995) han identificado largas listas de componentes y atributos de la pobreza según distintas comunidades.
Las ideas concernientes a la pobreza urbana han sido parte del mismo proceso seguido por los estudios mas generales de la pobreza. El resultado ha sido la aparición de una literatura que sigue la misma preocupación con definir – en este caso – qué es la pobreza urbana y muestra menos interés en indagar por qué esta existe. La pobreza urbana ha sido definida mediante los mismos conceptos y atributos utilizados para definir la pobreza en general, a los cuales se han agregado peculiaridades propias de lo urbano. De acuerdo a la Conferencia de Recife, la pobreza urbana es también una condición multidimensional, sujeta a influencias culturales, sociales y locales, entendida subjetivamente y experimentada de manera diferente por lo pobres de acuerdo a su género, edad, origen étnico y habilidades. Para el pobre de la ciudad, esta situación constituye “una totalidad indivisible, una realidad diaria y continua...” en la cual él, o ella, no solo “carece de ingreso y de acceso a bienes y servicios básicos...” sino experimenta también las consequencias de “un estatus social devaluado, marginalisación en términos de espacio urbano y de un degradado medio ambiente, acceso limitado a la justicia, a la infomación, a la educación, a los centros de decisión y ciudadanía, vulnerabilidad frente a la violencia y falta de seguridad” (Fph, The Recife Declaration.1996)
El hecho de que ambas definiciones compartan muchos conceptos y que ambas conceptualizaciones hayan evolucionado desde principios cuantitativos basados en el ingreso hacia aproximaciones cualitativas y participativas, ha llevado a cuestionar la validez y utilidad de una distinción conceptual entre pobreza general y urbana. Hay, sin embargo, estudios que identifican atributos específicos de la pobreza que solo es posible encontrar en las ciudades, los que introducen grados de variación que, sin alterar la comprensión general del problema, transforman la pobreza urbana en un tema específico. Ellen Wratten, por ejemplo, ha identificado cuatro aspectos interrelacionados de la pobreza urbana: riesgos ambientales y de salud; vulnerabilidad resultante de la mercantilización; fragmentación social y crimen; y contactos negativos con el estado y la policia. (Wratten,E.1995). Igualmente, Philip Amis sugiere que es el proceso de proletarización – el grado en que la subsistencia de los individuos depende de un salario en dinero – lo que determina la pobreza urbana. (Amis,P.1995)
Los conceptos de Wratten y de Amis – “vulnerability resultante de la mercantilización” en el primer caso, y “proletarización” en el segundo - como atributos particulares de la pobreza urbana no son simples adjetivos para describir esta condición. Ambas proposiciones tienen un potencial explicativo considerable. Ambas ubican implícitamente a la ciudad como parte de las transformaciones sociales llevadas a cabo por el sistema capitalista. Las demandas y requerimientos de la mercantilización, entre ellas la existencia de gente sin otros medios de subsistencia que la venta de su fuerza de trabajo, se hizo realidad en las ciudades, con una población que crecientemente ha cortado sus lazos con las fuentes de subsistencia rurales. Ambas proposiciones identifican la vulnerabilidad de la población urbana, en parte como resultado de las dificultades – muchas veces creadas por la pobreza misma – para participar de la fuerza de trabajo formal, y en parte como consecuencia de tendencias de largo plazo y de shocks. Estas situaciones definen no solamente atributos específicos de la pobreza urbana sino que avanzan también varios pasos hacia su explicación. Sin embargo, continuar en ese camino requeriría ligar estas proposiciones a teorías sociales mas generales y entrar en terrenos aun no explorados por el paradigma cualitativo de la pobreza urbana.
5. descripciones y explicaciones de la pobreza
Como se ha visto, los estudios que buscan describir la pobreza han avanzado desde aproximaciones reduccionistas – pobreza como un conjunto reducido de variables – hacia conceptos mas comprehensivos que la definen como una condición compleja de variadas cualidades. La literatura prevaleciente en este campo sostiene que este proceso ha establecido un nuevo paradigma cualitativo de la pobreza, cuyas proposiciones son no solo diferentes sino ciertamente antagónicas a las previas conceptualizaciones cuantitativas de la pobreza. Esto se manifiesta especialmente en la literatura que sustenta programas específicos de reducción de la pobreza, en la que se niega toda importancia a la noción de “pobreza de ingreso”. En este ensayo se sostiene que las descripciones cuantitativas de la pobreza, las que utilizan índices compuestos cuantificables y las cualitativas, son realidad mas complementarios que antagónicas. Son considerablemente distintas, pero un análisis en profundidad encontraría que sus conceptos básicos no son contradictorios y que comparten algunos supuestos, entre ellos el principio de consenso como base de las relaciones sociales. Es incluso posible sostener que si esta complementaridad se desarrollara y aplicara sistemáticamente ella podría enriquecer la descripción de la pobreza.
Por el contrario, tratar de entender las causas de la pobreza lleva a una situación muy diferente. De acuerdo a Ellen Wratten existen en la actualidad básicamente dos – mutuamente excluyentes - conjuntos de explicaciones sobre las causas de la pobreza. Uno considera que la causa está en: “las debilidades personales de los individuos afectados por ella” (Wratten,E.1995). El otro ve la pobreza como “el resultado inevitable de un sistema económico y político injustamente estructurado” (ibid). La idea que los pobres son responsables por su condición es muy antigua. Está asociada a conceptos religiosos que identifican individuos buenos y malos, a ideologías clasistas convencionales que ven al pobre como flojo y carente de las cualidades de las clases altas, a doctrinas racistas que consideran la pobreza como el resultado normal de la inferioridad humana. De acuerdo a estas interpretaciones la causa de la pobreza resulta de una combinación de características personales estimuladas por contextos sociales especialmente negativos – tugurios, asentamientos ilegales, conjuntos de vivienda social – resultando en formas desviadas de comportamiento social. Los pobres estarían en una especie de círculo vicioso auto-renovado y eterno. Serían tanto las víctimas como los originadores de la pobreza, adquiriendo temprano en sus vidas los valores y formas de comportamiento que mas probablemente causan la pobreza y transfiriéndolas luego a las próximas generaciones. Algunos de los atributos de estos contextos negativos serían las familias desorganizadas, un sentimiento de inferioridad, el bajo valor asignado a la educación y al trabajo, la incapacidad de planificar anticipadamente y de responder adecuadamente a los cambios de condiciones, las drogas y el alcoholismo.
De acuerdo a la concepción estructural la pobreza es una condición en la que los pobres se encuentran como consecuencia de la operación del sistema social. Este se entiende como una combinación de estructuras diferentes: la economía, la vida social, la cultura y sus valores y prohibiciones, las ideas, la historia. Estas proporcionan un marco de referencia donde se ubican explicaciones de las causas de la pobreza y de sus aspectos específicos. Como se indicó anteriormente, con frecuencia solo algunas de estas estructuras son consideradas, y hasta muy recientemente el foco de análisis ha estado exclusivamente en la operación de la economía. De acuerdo a ello, el crecimiento o la recesión de la economía serían las causas de la reducción o el incremento de la pobreza y permitirían explicar otras variaciones y característica de ella.
Estas son definiciones muy simplificadas de conceptos obviamente mucho mas complejos, pero permiten vislumbrar algunas de las ideas prevalecentes. Ambas posiciones han sido fuertemente criticadas por cientistas y trabajadores sociales que participan en la vida de comunidades pobres. Estos apuntan a una masa de evidencia empírica que describe a la gran mayoría de los pobres como esforzados trabajadores y miembros de la sociedad, equipados con valores y cualidades que no son diferentes a las del resto de la sociedad, luchando contra las condiciones en que se encuentran y teniendo la capacidad de crear e iniciar estrategias para superar esas condiciones. Los argumentos mas significativos han surgido precisamente de las definiciones cualitativas de la pobreza como una condición compleja y multidimensional, donde los rasgos patológicos anteriormente descritos no son mas que componentes menores y esporádicos. Así mismo, hay un fuerte consenso objetando que las explicaciones estructurales puedan reducirse solamente a la operación de la economía. Se argumenta que hay otras causas estructurales igualmente poderosas que pueden operar en conjunto o independientemente de la economía. Diferentes sociedades tienen definiciones distintas de lo que entienden por sus diferencias sociales y sus privilegios. Tienen sus propios mecanismos – nombres, familias, educación, lenguage, leyes, políticas – para controlar y dirigir su mobilidad social y para definir el significado de la pobreza, quienes son los pobres y cuales son sus lugares. Cultura y valores, muchos originados en la religión y la historia, regulan el comportamiento y las oportunidades abiertas para sus individuos, para hombres, mujeres y jóvenes. Viejos conflictos étnicos, nacionales y religiosos – cuyos trazos se encuentran en las fundaciones estructurales de sus clases y desposeidos – ofrecen otras tantas líneras de causas estructurales y explicaciones de la pobreza.
Junto a las críticas dirigidas específicamente a cada conceptualización por separado, hay otras que las incluyen a ambas. A pesar de sus diferencias, estas dos posiciones básicas parecen compartir al menos dos debilidades. En primer lugar, ninguna de ellas ha incorporado todavía una concepción cualitativa y multidimensional de la pobreza. Es decir, ninguna de ellas ha enfrentado la problemática de la pobreza en los términos definidos por el nuevo paradigma cualitativo y participativo. Las explicaciones causales propuestas por esas teorías se refieren a aspectos específicos de la pobreza, algunas veces a varios de ellos, pero aún no los integran. Se refieren aún a conceptos de pobreza superados por el nuevo paradigma, lo cual crea, obviamente una seria brecha conceptual entre la concepción actual de la pobreza y las proposiciones causales. En segundo lugar, ambas explicaciones tienden a referirse solamente a causas inmediatas de aspectos específicos de la pobreza, lo que regularmente lleva a conclusiones cuya validez es muy limitada. Como hemos argumentado en otra oportunidad: “las explicaciones estan constituidas normalmente por diferentes niveles de generalidades interdependientes. Causas inmediatas pueden ser identificadas correctamente, pero si ellas no son referidas a niveles mas generales de significado pueden ofrecer explicaciones equivocadas. Esto puede tener consecuencias serias para la formulación de estrategias de reducción de la pobreza. Por ejemplo, si el desempleo y la falta de educación son identificadas como causas inmediatas de la pobreza, esto podría llevar a establecer programas de capacitación para mejorar la posición de los pobres en el mercado de trabajo. Pero si lo que ocurre a un nivel mas alto y general es una tendencia histórica hacia la reducción drástica del empleo, los pobres podrían estarse capacitando para algo en desaparición. Mientras las causas inmediatas de un aspecto específico de la pobreza habrían sido correctamente identificadas, la explicación podría aún ser incompleta, errónea y dirigir las iniciativas en la dirección equivocada.” (Ramirez.R.2002).
Las condiciones actuales de este proceso podrían por lo tanto resumirse diciendo que la descripción de la pobreza ha avanzado considerablemente, enriquecida por la contribución del paradigma cualitativo y participativo, lo que se ha traducido en una mayor y creciente compresión de sus características y en un cierto consenso sobre su naturaleza y manifestaciones. Al mismo tiempo el conocimiento de las causas de la pobreza no ha producido una conceptualización explicativa consecuente con las proposiciones del paradigma. La responsabilidad de esta situación, según los argumentos presentados a lo largo de este ensayo, radicaría en la ausencia de análisis teórico a nivel macro-social que ha mostrado el desarrollo del paradigma cualitativo.
6. la instrumentación del paradigma cualitativo de la pobreza urbana
La complejidad del paradigma cualitativo, especialmente su declarada intención de incorporar todas las manifestaciones de la pobreza que sean reconocidas por los pobres, demanda la construcción de una estructura intermedia que pueda guiar metódicamente la búsqueda de esas múltiples manifestaciones en la vida real y – aún mas importante – pueda entregar guías acerca de cómo proceder a su erradicación. Una estructura capaz de cumplir estas tareas debería ser flexible y estar abierta para absorver la diversidad de ideas sugeridas por los pobres – y también por todos aquellos otros actores sociales que participan en el estudio y en la erradicación de la pobreza – y ser al mismo tiempo consistente con la problemática definida por el nuevo paradigma. Tal estructura debería consistir en la instrumentación de los principales atributos del paradigma cualitativo, organizados de manera que se facilite su aplicación, ya sea en la identificación de situaciones de pobreza, o en evaluar la consistencia de iniciativas para erradicarla, o en guiar tales iniciativas. En otro documento he sugerido que el examen del paradigma lleva a proponer cuatro atributos que cumplen estas condiciones: multidimensionalidad, heterogeneidad, participación, e integración.(Ramirez.R..2002)
Estos cuatro atributos expresan la originalidad de la nueva aproximación a la pobreza y, al mismo tiempo, están estrechamente ligados unos a otros. Cada uno demanda la presencia de los otros y no puede ser entendido sin esa presencia. Multidimensionalidad expresa las numerosas y simultáneas privaciones que caracterizan la vida de los pobres. Es una suerte de “caja abierta” donde las nuevas manifestaciones de la pobreza – muchas de ellas definidas cualitativamente y no medibles – van siendo depositadas una vez que han surgido o han sido identificadas, a fin de ser analizadas, evaluadas, comprendidas y redefinidas para ser utilizadas en la reducción de la pobreza. Este atributo incorpora una dimensión abierta, sin fin, a la definición conceptual de la pobreza. Su real significado es su capacidad de incorporar la diversidad. Pero esta capacidad no podría realizarse sin participación. Las reales privaciones de la pobreza no se harían manifiestas sin las diversas formas de participación tanto de los pobres como de los numerosos actores sociales envueltos en el estudio y en la definición de la pobreza y en las luchas por su erradicación. Al mismo tiempo la participación de los pobres pone en evidencia su heterogeneidad y la presencia de grupos especialmente vulnerables, con problemas especiales y necesidades diferentes. Este es el atributo que abre los estudios y las estrategias dirigidas a reducir la pobreza a las complejidades de las relaciones sociales y cuya demanda por análisis teórico es mayor. Ni las distintas dimensiones de la pobreza, ni los diversos grupos que constituyen los pobres son categorías sociales aisladas. Existen interacciones entre ellos y con los no-pobres. La realidad de la pobreza tiene lugar en el contexto de la sociedad total, es un componente integral de la sociedad contemporánea. Su definición, su significado, la importancia asignada a su erradicación y las iniciativas seguidas para lograrlo, son todos temas que conciernen a todos los ciudadanos, tanto a los pobres como a los no-pobres. Considerados en conjunto, estos cuatro atributos definen el carácter distintivo del nuevo paradigma: la proposición de un conocimiento fluído sobre la pobreza y sobre las medidas para erradicarla. Estos cuatro atributos se proponen en la forma de un “Marco de Atributos Cualitativos”, como la fundación de una metodología flexible que podría adaptarse a distintas operaciones. (Ramirez,R.2002-) Podría, por ejemplo, definir principios rectores para la formulación de políticas urbanas, de programas y proyectos cuyo objetivo sea la erradicación de la pobreza. En otras situaciones podría definir categorías analíticas para examinar y evaluar la relevancia – o la consistencia y afiliación teórica – de políticas, programas y proyectos ya existentes en el mismo terreno. Igualmente podría proporcionar categorías de evaluación para calificar los resultados e impactos de iniciativas similares.
La validez y la capacidad que un paradigma pueda poseer para iluminar un área de estudios, tal como la pobreza urbana, deben pasar numerosas pruebas, algunas teóricas y otras empíricas antes de ser establecidas. Las proposiciones de este ensayo están en parte basadas en una revisión de literatura publicada sobre el tema, y en parte en el examen de 10 programas para reducir o erradicar la pobreza urbana diseñados y ejecutados en varios países en Africa, Asia y América Latina. El método adoptado para esos análisis fue proporcionado por el “Marco de Atributos Cualitativos” mencionado mas arriba, adaptado a las demandas de ese ejercicio.10 Los programas fueron examinados de acuerdo tanto a su consistencia teórica como a las formas en que los atributos de la pobreza aparecían en sus prácticas. Esto requirió una especificación mas precisa de los cuatro atributos en términos de siete categorías analíticas. (ver Cuadro 1). Multidimensionalidad, al ser confrontada con las limitadas herramientas y sistemas operativos del urbanismo se transformó en la categoría de multi-sectorialidad. La necesidad de un foco mas preciso en el análisis de la heterogeneidad de la pobreza tal que pudiera expresar una urgencia universal, llevó a especificar este atributo en términos de sensibilidad de género. La participación, por su parte, dio origen a a tres categorías interrelacionadas: participación, entendida como cualquier forma de intervención de los pobres en la definición o ejecución de los programas; asociación – indicando la creación de estructuras relativamente permanentes en que las comunidades pobres y otras instituciones comparten responsabilidades - y devolución, lo que señalaría el empoderamiento de las comunidades pobres. Finalmente, el atributo de integración dio origen a dos categorías analíticas: integración a nivel municipal e integración al nivel de la ciudad. (R.Ramirez.2002)
Estas definiciones están aún en proceso de elaboración, pero sin embargo ellas ya apuntan a temas importantes relacionados a la capacidad del paradigma cualitativo para desafiar tanto la validez de las ideas precedentes respecto a la erradicación de la pobreza urbana, como el significado de las estructuras institucionales y profesionales con que la mayoría de los países trabajan. Por lo general estas estructuras espresan una manera de acercarse a la realidad predefinida culturalmente, por medio de sectores de conocimiento y acción separados y muchas veces independientes: facultades, ministerios, departamentos municipales, especialistas. Si se considera solamente uno de los atributos mencionados – la multi-sectorialidad – se puede anticipar que el potencial de cambio institucional es significativo. Una aproximación multi-sectorial a la erradicación de la pobreza urbana debería envolver muchas instituciones de sectores que hoy no tienen – o tienen muy pocas – relaciones entre ellos. Por ejemplo, relaciones que vinculen las instituciones del sector vivienda con otros sectores son hoy en la mayoría de los países prácticamente inexistentes. Esta situación se repite con las instituciones de salud, educación, seguridad social, trabajo, y otros. En la mayoría de los países estas instituciones no son solo ministerios y departamentos encargados de tomar decisiones y proveer servicios, sino son también verdaderos centros de poder compitiendo por recursos e influencia política. En estas condiciones la formulación de una política multi-sectorial con seguridad llevaría a serios conflictos de poder y control.11
A nivel municipal la situación es parecida, especialmente en el caso de autoridades municipales grandes y sofisticadas, capaces de formular y ejecutar programas complejos. La investigación del programa “Favela Bairro” (ver Cuadro 2) muestra un conjunto de proyectos que demandan el diseño y la ejecución de actividades multi-sectoriales. Parte de estas demandas fueron satisfechas por la Municipalidad de Río de Janeiro, que cuenta con cierta experiencia de cooperación inter-departamental y que ha avanzado considerablemente en la creación de una estructura legal para integrar el trabajo de sus organismos de planificación urbana. Sin embargo, la información proporcionada por varios funcionarios municipales mostraba la presencia de limitaciones y conflictos de poder, resultando en formas de colaboración restringidas, limitadas solo a actividades de implementación y a Departamentos responsables de tareas físicas. Varios Departamentos encargados de problemas sociales evitaban cambiar sus prioridades. El Departamento de Vivienda – a cargo del Programa – parecía reacio a ceder su control estratégico y político del programa, y así ocurría a varios niveles. A pesar de estos conflictos, la experiencia de “Favela Bairro” muestra algunos de los componentes de una transformación institucional futura, y por lo menos el principio de integración departamental era ampliamente aceptado por la Municipalidad de Rio de Janeiro. (Fiori,J. et.al. 2001) y (Riley.L. et.al 2001)


CUADRO 1

ANALISIS DE 10 PROGRAMAS DE REDUCCION DE LA POBREZA URBANA
PROPOSITO: examinar de que manera los atributos del paradigma qualitativo de la pobreza urbana son

internalisados en la practica profesional.

METODO: transformación de los Atributos Cualitativos del paradigma en Categorías Analíticas. Examen de la documentación de los programas mediante descripciones selectivas. Entrevistas a personal directivo a cargo de la ejecución de los programas. Los análisis buscan establecer la consecuencia teórica entre los programas y el paradigma cualitativo y como estos atributos principales son entendidos y utlizados en la práctica profesional.


ATRIBUTOS
Multidimensionalidad

Heterogeneidad

Participación

Integracion


CATEGORIAS ANALITICAS
Multi-sectorialidad

Sensibilidad, condiciones de género

Participación; Asociación; Devolución

Integración Municipal; Integración al nivel de la Ciudad

SINTESIS: las categorías analíticas están organizadas en una tabla que se aplica a cada programa. La presencia del atributo/categoría se registra con el número 1 y la ausencia con 0. Cada tabla fue acompañada por un breve resumen analítico explicando las calificaciones y las formas en que los atributos fueron entendidos por cada programa.


TABLA


CATEGORIAS ANALITICAS


CASOS


Multi-

sectorialidad

Condiciones

de Género

Participación


Asociación


Devolución


Integración

Municipal

Integración

Urbana
















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