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La medición de la integración social de los inmigrantes a través un sistema de indicadores coherente con la noción de ciudadanía inclusiva jesús García Cívico


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La medición de la integración social de los inmigrantes…, pp. 73-112

LA MEDICIÓN DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES A TRAVÉS UN SISTEMA DE INDICADORES COHERENTE CON LA NOCIÓN DE CIUDADANÍA INCLUSIVA *
Jesús García Cívico **

RESUMEN

Este trabajo aborda la medición de la integración social de la persona inmigrante a través de indicadores. Se señala la prioridad de la cuestión como forma de evaluar la distancia entre la realidad social y el tenor de la ley. Se define qué es un indicador y especialmente cómo deben utilizarse los indicadores sociales para medir la integración de la persona inmigrante. Se analiza la tipología de indicadores con ejemplos alusivos a la integración. El adecuado marco teórico, normativo y sobre todo propositivo como primer paso de la investigación se convierte en una cuestión central. La definición operativa de términos como “inmigrante”, “integración”, “inclusión” o “ciudadanía” no puede soslayar, sino apostar por una conceptualización propositiva que es tarea primordial de la filosofía jurídica. Se recogen los principales antecedentes de la investigación y se esbozan algunos indicadores coherentes con el marco teórico y propositivo de la ciudadanía inclusiva.



PALABRAS CLAVE

Integración, inmigrante, indicadores, inclusión social, extranjeros, ciudadanía inclusiva, derechos humanos.


SUMARIO
1. La integración social del inmigrante: Una cuestión prioritaria. 2. la medición de la integración social con indicadores. 3. Tipos de indicadores aptos para medir la integración social. 4. ¿Cómo deben ser los indicadores y en particular los de integración social? 5. El marco teórico de la integración social de los inmigrantes: clarificación de conceptos y términos como primer paso de la investigación. 6. Antecedentes de la investigación. 7. Algunos Indicadores de Integración Social de la persona Inmigrante. 8. Recapitulación.
Fecha de recepción: 31-5-2010

Fecha de aceptación: 29-06-2010


1. LA INTEGRACIÓN SOCIAL DEL INMIGRANTE: UNA CUESTIÓN PRIORITARIA.

Si hay un ámbito donde la cuestión del contraste entre la formulación teórica de los derechos, los valores constitucionales, los más exigentes principios jurídicos, etc. y su realidad efectiva resulta prioritaria, es el que procura el análisis del funcionamiento positivo de estructuras jurídicas y elementos sociales de los que depende la existencia inmediata de las personas.

Concretamente nos referimos a la cuestión de la integración social en relación tanto con la realidad de esos elementos sociales, como con la efectividad del marco jurídico, y no sólo de los derechos sociales, sino también de aquellos derechos civiles, políticos, económicos y culturales, sus corolarios, garantías que llevan aparejados, etc., que han ver con la vida diaria de un grupo más o menos identificable de personas de las que, en términos generales, resulta posible constatar particulares situaciones y procesos de vulnerabilidad, desarraigo, discriminación, indefensión, desamparo, precariedad, cuando no rechazo en relación con los ámbitos sociales donde se da su existencia inmediata o cotidiana.

Más específicamente nos referiremos aquí a la cuestión de la integración social efectiva de las personas inmigrantes (no sólo del inmigrante extracomunitario pobre aunque sea a éste al que alude, sobre todo, el cuadro anterior) en la sociedad de acogida1 y al modo de medir, para evaluar, el estado y la dinámica de dicha integración a través de esa herramienta metodológica que llamamos “indicadores”.

La cuestión de la distancia entre el tenor de la ley y los hechos resulta en estos ámbitos doblemente prioritaria. De un lado porque las primeras, las palabras de la ley, la norma, etc. encuentran su razón de ser en su capacidad para regular, cuando no transformar, de forma justa y efectiva una realidad social compleja a menudo urgente e inaplazable. En la medida en que recogen aspiraciones, convicciones y acuerdos compartidos, justificados, razonados y razonables y por tanto legítimos, su razón de ser (la de las normas) radica, en definitiva, en su capacidad para regular eficazmente y ordenar de forma justa un ámbito social, económico y político, o determinadas y sustanciales parcelas de éste, conforme a unos ideales que han de ver, ya no tanto con una versión utopista o maximalista de la solidaridad y unos corolarios morales y axiológicos in abstracto sino con la eficacia social de un ideal de justicia positivado en nuestro entorno en no pocos documentos oficiales de la Unión Europea, así el Dictamen 365/2002 del Consejo Económico y Social Europeo sobre el concepto de integración cívica. Un marco que debería traducirse, en coherencia, en una suerte de modelo de convivencia democrático construido a partir del respeto básico y serio a un catálogo de derechos y libertades fundamentales, con sus respectivas garantías, observados ya no desde un punto de vista formal, sino desde una perspectiva material, efectiva o realista.

De otro lado resulta prioritaria, la medición de esta inclusión, porque la integración social (aquí del inmigrante) funciona en determinados niveles como un prius ontológico necesario tanto para el desarrollo de una vida digna en el plano socioeconómico, como para el ejercicio inmediato o posterior de derechos civiles y políticos en un estadio paralelo y/o superior de la cuestión que a su vez devuelve información sobre niveles de integración.

En efecto, una vez ha accedido al país de destino, reiniciado un ciclo con vocación de permanencia, etc., el margen de las posibilidades vitales de la persona inmigrante (un sujeto especialmente vulnerable), la satisfacción de sus necesidades básicas pasa, en primer lugar, por el grado de reconocimiento y garantía de los derechos sociales como presupuesto o conditio sine que non tanto para el libre desarrollo personal, (en relación con sus aspiraciones, expectativas, etc.) como para una paulatina y compleja integración que debería alcanzar la participación y representación política, aunque esta cuestión la habremos de desarrollar más adelante.

Desde el Consejo Europeo de Lisboa y Niza en 2000, la promoción de la integración social se incorpora como aspecto intrínseco de la estrategia global de la Unión. El establecimiento de una política común europea para la integración de los inmigrantes encuentra un nuevo marco en el Título V del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión que la dota de una base legal (artículo 63 bis 4, nuevo artículo 79.4) para desarrollar medidas legislativas comunes que fomenten y apoyen la acción de los estados miembros en la integración de nacionales de terceros países. El Comité Económico y Social Europeo comenzó hace unos años a impulsar el Foro Europeo de la Integración (European Integration Forum), asimismo y bajo la coordinación del Comité contra la pobreza y la exclusión social se han puesto en marcha distintos Planes Nacionales de Acción para la inclusión social. Sin embargo, el enfoque de la inclusión social en términos económicos, así exclusión material o de lucha contra la pobreza, resulta evidentemente demasiado esquemático, y la visión de la integración en términos laborales demasiado limitadora. Igualmente, la perspectiva normativa que apunta a la sucesión de reformas legislativas que siguió a la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, la llamada “Ley de Extranjería”2, no es la única forma de abordar un fenómeno que ofrece tantas aristas como unos matices que no podemos calificar sino de morales3, culturales4, políticos5, etc. Aristas o matices a menudo ampliamente ignorados o desconsiderados. En este punto, no deja de ser significativo, el contraste entre los grandes escenarios de la política europea donde se sustancian los principios de la integración, y la realidad de unas normas promulgadas en ausencia tanto de un verdadero debate político en sentido estricto, como de la participación y el diálogo continuo con los grupos y personas directamente aludidos. Si se nos permite el juego con el término y ya que vamos a hablar de ellos, la sucesión de reformas y cambios legislativos en las leyes orgánicas en materia de política de inmigración, es un buen indicador de la forma errática de abordar un fenómeno inaplazable.

La integración social de la persona inmigrante es una cuestión prioritaria porque las migraciones se producen a un ritmo cada vez más rápido, y porque se van ampliando los países de emisión y destino así como los motivos y factores de la propia migración y por tanto también la heterogeneidad del perfil cultural del inmigrante. El fenómeno migratorio no tiene ya (si alguna vez lo ha tenido) un significado meramente económico. Todo ello provoca un marcado desajuste entre unas políticas que han primado las condiciones de acceso sobre las condiciones y estado de la integración. A pesar de algunos avances significativos, así los planes específicos que nuestro país ha ido acometiendo desde 1994, los obstáculos que presenta la cuestión de la integración deben mucho a la ambivalencia en el enfoque con el que se acomete ese auténtico desafío (que no problema) que supone la gestión del fenómeno migratorio. Por poner sólo otro ejemplo, de la ambivalencia en esta cuestión, (una auténtico y primer escollo para contribuir a la integración), fue significativa tanto la primera cuantía destinada al Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010, planteada inicialmente a través de un proceso de consultas con comunidades autónomas, ayuntamientos, agentes sociales, asociaciones de inmigrantes y organizaciones no gubernamentales6, como su posterior recorte presupuestario, como lo es, otro ejemplo de falta de coherencia, el intermitente, paralelo y xenófobo discurso sobre identificación entre inmigración y delincuencia, la apelación a la coyuntura del así llamado “mercado laboral”, el enfoque reduccionista de la política de contingentes por los empleadores potenciales, la visión del inmigrante como “trabajador extranjero”, etc. Por su parte, la intervención penal en materia de extranjería hubo de intensificar notable y precisamente al abrigo de la LO 11/2003 de 29 de septiembre de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de extranjeros, esta visión un tanto esquizofrénica, acabando el pretendido refuerzo de la tutela de los ciudadanos extranjeros por poco menos que criminalizar el entorno del inmigrante.7

Contar con un aparato de medición de la integración de las personas inmigrantes a través de indicadores ha sido objeto ya de distintos foros y proyectos, así los distintos planes estratégicos de ciudadanía e integración desde 1994, así el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes reformado en 2006, así el MIPEX o el “Manual sobre Integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales” publicado por la Comisión Europea en 2004, la labor del Comité de Expertos para la Integración y las Relaciones Intercomunitarias del Consejo de Europa, iniciativas comunes en sede de la Unión Europea en las que ha participado nuestro país, el programa GRECO, así por último, entre otros y a modo de ejemplo concreto el reciente estudio “La asimilación social de los inmigrantes” que analizaba en 8 países europeos (España, Francia, Irlanda, Dinamarca, Italia, Portugal, Bélgica y Austria) la integración en la sociedad de acogida desde un punto de vista social8.

Toda investigación que aborde estas cuestiones debe recoger los principales esfuerzos y aportaciones efectuadas hasta la fecha y a ello dedicaremos no poco del presente trabajo.

Definitivamente, siendo España hoy un país de acogida, corresponde a la investigación científica concernida aportar el análisis de lo que no cabe sino considerar una cuestión prioritaria.

En lo que sigue, abordaremos, pues, la cuestión de la integración social de los inmigrantes y la forma de medir tal integración a través de indicadores. Por justificar el orden de los distintos epígrafes que conforman este trabajo, antes de afrontar la elaboración teórica de esta herramienta privilegiada del análisis social que es el indicador, parece necesario uno definición operativa de la misma.

2. LA MEDICIÓN DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL CON INDICADORES.

En otros lugares9 hemos abordado la cuestión de qué es un indicador, un interrogante de cuya respuesta depende la solidez del primer paso de toda aproximación empírica al objeto de estudio, en este caso la integración social del inmigrante. La mejor forma de dilucidar qué es un indicador, parecía avanzar de lo general hacia lo particular. Así conveníamos en que en el lenguaje común un indicador es un instrumento que sirve para mostrar algo que no conocemos pero que resulta primordial para observar un fenómeno. El indicador siempre forma parte de un sistema de información. En cierto sentido podemos decir que constituyen la médula de un sistema de información, permiten definir qué datos y qué criterios se deben utilizar para su procesamiento. Pero si no queremos acotarnos en la aridez de un cuadro estadístico aséptico, sino incluirlo en una trama teórica y propositiva, política o filosófico jurídica, éstos, los indicadores, deben incorporarse a una perspectiva más amplia, una concepción normativa donde se han definido los términos y se ha trazado una hipótesis que deberá ser verificada.

Si seguimos avanzando de lo general hacia lo particular, los indicadores en el ámbito jurídico ponen en contacto normas y teorías con hechos empíricos que encuentren correlatos que permitan evaluar el comportamiento de variables que han de ver con normas. Un indicador en el ámbito jurídico resulta una magnitud, estadística o no, cuantitativa o cualitativa de un concepto, basado en un análisis teórico previo (al que subyace un propósito que ha de ver con los valores), que sirve para describir el estado de una realidad normativa determinada, en relación con las acciones políticas, sociales y legislativas llevadas a cabo con miras a su efectividad.

Si seguimos concretando y como quiera que la perspectiva de los derechos humanos resulta también un punto de vista legítimo al hablar de la integración social de los inmigrantes, los indicadores de derechos humanos permiten ver la implementación, aceptación o rechazo, grado de cumplimiento, etc. de derechos humanos. En palabras de Richard P. Claude, un análisis global asistido por técnicas estadisticas que puede ser útil no sólo para propósitos científicos o académicos sino también para fortalecer la definición de las políticas públicas y la educación.10 Una vez integrados en un sistema de información, permiten un monitoreo permanente del cumplimiento de obligaciones que los Estados suscriben al hacerse parte de un tratado o institución. De ahí la definición que daba María Green como “Una información usada en la medición del grado en el que derecho legal está siendo realizado o disfrutado en una situación dada.”.11 Desde una visión amplia, los indicadores de derechos humanos pueden ser entendidos como información relacionada con todos los estándares de derechos humanos y de desarrollo. Una herramienta general que específicamente se dirige ya a los derechos humanos12 y que presenta sus propias complejidades, así la ausencia de consenso sobre las diferencias entre indicador y concepto13 o sobre el adecuado diseño metodológico14. La literatura sobre indicadores en este ámbito es creciente y si cabe ubicar su momento de aparición, habría que hacerlo como señala Aymerich15 en el contexto del social indicators movement donde destacaron los trabajos de Charles Humana y Freedom House16 y luego la labor de organizaciones como Amnistía Internacional o Human Rights Watch.

Es posible encontrar indicadores de derechos humanos en el ámbito de la integración de las personas inmigrantes, así número de refugiados políticos, porcentaje de niños de determinada etnia que no acceden a la escuela, tasas de abandono, etc., o indicadores socioeconómicos o demográficos que den luz sobre los derechos, y que por tanto pueden ser considerados como indicadores sociales aunque sea mejor calificar algunos de ellos como índices (así, mortalidad infantil nacional y extranjera, analfabetismo por grupos étnicos de inmigrantes, etc.). A los indicadores susceptibles de referirse a la integración social de los inmigrantes les son predicables muchas de las características del tipo anterior aún así se distanciarán de éstos por su especificidad.

Ya en relación con fenómenos sociales (como lo es la inmigración), el indicador social aparece como una herramienta, estadística o no, pero siempre en relación con variables sociales, resumiendo información referida a la cantidad o magnitud de un conjunto de atributos de una sociedad. Los basados en un marco lógico-teórico resultan medidas específicas, explícitas, objetivamente verificables que dan cuenta de estructuras, estados, procesos y evoluciones sociales17. En otras palabras, verifican el grado de cumplimiento de expectativas u objetivos sociales. Según una de las definiciones más utilizadas “los indicadores sociales (...) son estadísticas, serie estadística o cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos y hacia dónde nos dirigimos con respecto a determinados objetivos y metas, así como evaluar programas específicos y determinar su impacto”18.

Así, y por terminar en lo que nos interesa, la integración social de los inmigrantes, algunos indicadores podrían ser: número de matrimonios interraciales, participación pública (concretamente en el espacio político) representación empresarial y por empleos, composición aula-escuela... pero también apuntarían al marco legal del estado de acogida. Para un estudio de esas cuestiones se escogerían los indicadores más relevantes según la tipología clásica de esta herramienta.19

3. TIPOS DE INDICADORES APTOS PARA MEDIR LA INTEGRACIÓN SOCIAL.

Para una correcta medición de la integración social del inmigrante caben distintos tipos de indicadores ubicados temporalmente en un marco teórico y propositivo. Así, como tendremos ocasión de desarrollar, si planteamos la cuestión de la integración en términos de derechos, resulta extraordinariamente pertinente la clásica advertencia de Hannah Arendt acerca de que el primero de los derechos humanos es el derecho a tener derechos, esto es, el reconocimiento del inmigrante como persona, como miembro de una comunidad jurídica y política. Este punto resultará susceptible de medirse a través de un tipo peculiar de indicador, el estructural, que informará de la existencia (o no) de una infraestructura legal que venga a reconocer derechos (y cuáles) a la persona inmigrante. Nos detendremos enseguida en esta cuestión, veamos ahora los distintos tipos de indicadores aptos para abordar la integración social de la persona inmigrante.



3.1 Indicadores estructurales, de proceso y de resultado y algunos ejemplos en la integración social de la persona inmigrante.

Siguiendo el consenso que distingue entre indicadores de estructura, proceso y resultado,20cabe decir que estos tres tipos son aptos para medir la integración social de las personas inmigrantes e ilustrarlo con algunos ejemplos.

a) Indicadores estructurales: Apuntan a la infraestructura, marco jurídico21, ratificación de instrumentos, existencia de mecanismos institucionales para realizar derechos, determinadas expectativas sociales, etc. La respuesta a este tipo de indicador suele ser cerrada, así del tipo “si” o “no”. En la medida en que examinan el marco normativo, un ejemplo de indicador estructural de la integración social de los inmigrantes podría atender a si la ley reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo del inmigrante, en que ámbito, si municipal, si general, etc., o en relación con ese mismo indicador la cuestión de la reforma del artículo 13. 2 de la Constitución y la supresión del requisito de la reciprocidad. Otro ejemplo de indicador estructural en nuestro ámbito referiría la agilidad o no de las vías de adquisición de la nacionalidad española, o la firma del Convenio Europeo sobre la Participación de los extranjeros en la Vida Pública Local del Consejo de Europa de 1992, el estado de la legislación orientada a especificar las condiciones de ejercicio de derechos de reunión, asociación, sindicación y huelga por parte de extranjeros que carecen de autorización de estancia o residencia, etc.

b) Los indicadores de proceso relacionan los instrumentos de política con hitos que se convierten en indicadores de resultados que pueden relacionarse directamente con la realización de derechos. Miden el éxito de medidas adoptadas para hacer efectivas las normas y alcanzar progresivamente resultados. Ayudan a evaluar la realización progresiva o el proceso de protección de un derecho. Un ejemplo de indicador de proceso en nuestro objeto de estudio serían los porcentajes de composición de aula en educación obligatoria. Los indicadores de proceso guardan una estrecha relación con los indicadores de política, así pueden referirse a la cantidad y/o calidad de los servicios, dispositivos, cuantía de ayudas en salud, formación, empleo, etc.

c) Los indicadores de resultado reflejan logros en la realización de derechos. Dado que consolida en el tiempo los efectos de procesos subyacentes, suele ser un indicador de cambios lento, menos sensible que un indicador de proceso. Refieren la situación o condición efectivamente alcanzada por el grupo objetivo. Como en el caso anterior la respuesta suele darse en tasas o porcentajes y un ejemplo sería la medición de la participación del inmigrante en la sociedad civil, porcentajes de asociacionismo cívico, en el ámbito laboral si van ocupando puestos acordes con sus expectativas profesionales o su formación académica, etc.

3.2 Indicadores objetivos y subjetivos en la integración social de la persona inmigrante.

La medición de la integración social del inmigrante debe utilizar tanto indicadores objetivos como subjetivos. Los indicadores objetivos suelen ser de tipo estadístico, económico o jurídico y miden, por ejemplo, tasas de empleo, reconocimiento de derechos, etc., así el derecho a votar en elecciones locales. Los indicadores subjetivos observan percepciones, sentimientos y actitudes, por ejemplo, satisfacción del inmigrante en el trabajo o sensación de pertenencia a un determinado entorno. Conforme los gobiernos prestan más atención a las dimensiones personales de la integración, así intensidad de las interacciones sociales, ganan importancia los indicados subjetivos22. El “Manual sobre la integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales” destinaba su capítulo tercero al tratamiento de indicadores señalando que lo adecuado es la combinación de indicadores «objetivos» y «subjetivos» para aprehender los diversos aspectos de la integración. Esto requeriría la detección de fuentes viables y el perfeccionamiento de herramientas de recopilación de información (como encuestas) para reflejar aspectos subjetivos tanto de la población de acogida como de los inmigrantes. En el Plan de Ciudadanía e Integración 2007/2010 o en el informe elaborado por los 6 países participantes en el marco del proyecto I3 se combinan indicadores de resultado de la integración con otros que miden la política y particularmente, los servicios o dispositivos de apoyo de los estados para la población inmigrante23 así como también encuestas de opinión, satisfacción, etc.


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