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La fiscalidad en América Latina: entre la progresividad y la regresión


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Simposio N° 30

“La fiscalidad en América Latina: entre la progresividad y la regresión”



Comunicación (título de la comunicación)

Fuga de Capitales y Regresión Fiscal

(Argentina 1974-2006)
Septiembre de 2007
Jorge Gaggero

Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR)



jgaggero@cefid-ar.org.ar

Claudio Casparrino

Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR)



casparrino@cefid-ar.org.ar

1.- ¿Qué es la fuga de capitales? La literatura y el marco histórico.

1.1.- La literatura sobre fuga de capitales
El término fuga de capitales ha merecido variadas definiciones que, alternativamente, hacen hincapié en su legalidad o ilegalidad, en los movimientos lícitos de capital causados por la aversión al riesgo, en su “normalidad” o “anormalidad”, en la elección óptima de portafolios, en las distinciones entre inversiones de cartera e inversión extranjera directa (IED) y en otros aspectos de la cuestión.

Cada una de estas variantes, así como las definiciones más comprensivas, tienen directa correspondencia con disímiles nociones acerca del desarrollo, de la extensión e injerencia “óptimas” de las políticas públicas, de las causas del crecimiento económico y el empleo, y de la propia conformación estructural del sistema económico a escala global.

Benu Schneider (2003), al intentar una tipificación, divide las definiciones de la literatura en tres grupos: (a) definición general, o amplia, (b) abordaje de la fuga de capital debida al tratamiento discriminatorio del capital local, y (c) las definiciones ligadas a las transacciones ilegales. El siguiente cuadro, tomado del trabajo de Schneider, muestra de modo sintético su clasificación:

(i)

Definición amplia de fuga de capitales

          Todos los flujos de salida que, de ser invertidos en la economía local, generaría una tasa social de retorno mayor

          Una variante de este concepto a menudo denominada flujos de corto plazo (“hot money flows”), según la cual todos los flujos de salida de corto plazo, o aquellos reflejados en la categoría “errores y omisiones” de la balanza de pagos, son tratados como fuga de capitales.

(ii)

Fuga de capitales definida como la respuesta al tratamiento discriminatorio del capital doméstico

En esta, la fuga es aquella parte de los flujos de salida que responde al riesgo asimétrico, causado por incertidumbre económica y/o política, que puede alterar los rendimientos de los capitales e incluso incluir posibles confiscaciones de origen político1.

(iii)

Concepto de “transacciones ilegales”

Vincula a la fuga de capitales sólo a aquellos flujos de salida que son de carácter ilegal.

Fuente: Schneider, 2003.

En el primer grupo (i) se define como una pérdida de capital doméstico a través de salidas al exterior, lo que provoca una caída en la utilidad social local. Esta afirmación se basa en la noción según la cual dicho capital en poder de residentes fugado podría generar, en el supuesto de su permanencia en el país de origen, un aumento en el bienestar social.

Para Gerald Epstein (2005), la fuga de capitales está definida por “el temor a la confiscación de la riqueza, los incrementos en los impuestos a la riqueza o la imposición de regulaciones que limitan las prerrogativas de tenedores de activos”. Supone, entonces, flujos de capitales que intentan escapar de las regulaciones gubernamentales.

Al describirla como “un fenómeno inherentemente político que envuelve el rol del gobierno y la prerrogativa de aquellos –usualmente los ricos- con acceso a las divisas”, Epstein le agrega un factor socio-político, poco mencionado en la mayor parte de la literatura, que pone en el centro del debate el rol del sector público en la regulación político-económica y la adopción de estrategias de desarrollo de carácter redistributivo.

Matías Kulfas2 y Mario Damill3 proponen el análisis de la denominada “Posición de Inversión Internacional” (método de estimación directa o de “stocks”), para poder analizar el monto y las modificaciones cualitativas en las tenencias de activos de residentes en el exterior. Kulfas, en particular, entiende a la fuga como los activos externos en poder de residentes, menos los realizados bajo la forma de inversión externa directa (IED).

En el segundo grupo de definiciones (ii), referido a la fuga de capitales en tanto respuesta al tratamiento discriminatorio del capital doméstico, Schneider sigue la visión tradicional de Kindleberger, según la cual la fuga de capitales es definida como un flujo unidireccional causado por la incertidumbre política y económica. Como consecuencia del análisis de las características de la crisis de la deuda de 1982 y del nuevo fenómeno de flujos de ingreso de ahorro externo y flujos salientes de capital privado, Schneider adapta y refina la acepción tradicional. Aún con ingresos de capitales a una economía, pueden estar verificándose salidas “anormales” de capital, consideradas fuga, motivados por “cambios en la percepción del riesgo y retorno influenciados por la incertidumbre no capturada por la teoría del portafolio”, cambios en la composición de la cartera en respuesta al “deterioro inusual en el perfil de riesgo/retorno asociado a los activos localizados en un país particular, que ocurre en presencia de conflictos entre el interés de sus tenedores y de los gobiernos”. En su análisis, incluso, los capitales que ingresan de manera “normal” pueden constituirse en financiamiento para una salida “anormal” simultánea, explicada por el tratamiento discriminatorio del capital doméstico4.

El tercer grupo (iii) remite a una definición más ajustada a la literalidad de la expresión. Si se la lee en contraposición a “salida de capitales”, la expresión fuga de capitales sugiere un estado de ilegalidad o irregularidad. Por ejemplo, de evasión o elusión de las normas fiscales o referidas a los movimientos de capitales, aunque no necesariamente a movimientos provenientes de actividades ilícitas. Este es el abordaje que se desarrollará en la sección II de este trabajo, en necesaria interacción con los precedentes. Este es justamente el sentido que han decidido darle al término la ONU y sus organizaciones vinculadas. Kosarev y Grigoryev (2000) definen a la fuga de capitales como el “transporte ilegal de capital al exterior” en el sentido del “transporte en violación de normas y leyes del país de origen”, diferenciándolo de la salida o exportación, “fenómeno normal”, en cumplimiento de los requerimientos legales existentes que no constituiría un peligro para la economía nacional.

En esencia, esta definición de fuga se limita a una tipificación de delito económico, eludiendo el análisis -más abarcativo- de las consecuencias socioeconómicas implicadas en el drenaje hacia el mercado mundial de recursos generados en el ámbito local. En otros términos, si bien se plantea que los capitales pueden ser sujetos de regulación este enfoque no pone en cuestión la consecuencia de la desregulación, el “libre mercado” y su carácter frecuentemente disruptivo para los procesos de desarrollo en la periferia.

Por último, existe un extenso grupo de economistas, fundamentalmente de orientación ortodoxa, que no considerarían a la fuga de capitales como un problema. La cuestión de los flujos de capitales tan sólo representa para ellos una decisión de cartera óptima de los agentes, dados los parámetros relevantes de la economía de que se trate, que define un determinado perfil de riesgo / retorno de los distintos activos físicos y financieros.

Quienes defienden esta visión argumentan que los movimientos liberalizados de capital son beneficiosos debido a sus virtudes: al diseminar el ahorro en las regiones en donde es mayor su retorno, permiten a sus habitantes mantener niveles de consumo estables, beneficiarse de más elevadas tasas de crecimiento global, y otras ventajas. Sin embargo, han reconocido explícitamente –empezando por Krugman (1979)- los inconvenientes que la liberalización financiera internacional ha traído aparejados (Obstfeld, 1995), aduciendo la existencia de imperfecciones en los mercados financieros (riesgo moral e información asimétrica) y de rigideces en el ajuste de los precios.

De todos modos, según esta última visión la fuga desaparecería como problemática en la medida en que los gobiernos aplicasen políticas macroeconómicas “consistentes”5 (vale decir, aquellas que tienen como premisa necesaria la libre movilidad internacional del capital) e impulsasen las “reformas estructurales” pertinentes (liberalización financiera, privatización de empresas públicas, eliminación de los controles de precios y los impuestos “distorsivos”, especialmente los aplicados a las actividades financieras y el comercio exterior).

1.2.- Breve marco histórico
La fuga de capitales, en tanto hecho caracterizado por la movilización de recursos líquidos, ha estado presente en diversos períodos históricos y desde hace varios siglos. Puede sostenerse que su recurrencia tiende aumentar y a complejizarse cuando la forma que asumen los modos de acumulación históricos permiten la movilización de excedentes de un territorio a otro.

Su desarrollo se vincula, en particular, con la posibilidad de transformar los recursos productivos y económicos en la denominada “forma dinero”. Pueden destacarse tres formas fundamentales en la revisión bibliográfica: a ) inestabilidad política; b ) veto de las clases dominantes a decisiones políticas trascendentes que afectan la acumulación privada; y c ) transferencia de los recursos locales a una denominación en moneda “dura”.

Charles Kindleberger (1990), uno de los autores que primero ha aportado a la definición del fenómeno, menciona los siguientes acontecimientos históricos relevantes:


Francia

1685 (y antes) a 1700: revocación del Edicto de Nantes.

1720: acciones para salvaguardar las ganancias de la burbuja de Mississippi.

1789-97: fuga de capitales como consecuencia de la Revolución Francesa.

Las compras francesas de Obligaciones emitidas en Londres en la década de 1840

El ataque especulativo contra el franco de 1924 y la exitosa “contracción”.

La estabilización de Poincaré, después de la depreciación extrema de mayo-junio de 1926.

El golpe de la clase media contra el Frente Popular en 1936.

El golpe de clase media contra el Accord de Grenelle en 1968.

El golpe de clase media contra la campaña socialista de nacionalización de Miterrand en 1981-2.

Italia

1866 y el inicio del corso forzoso que fue finalmente interrumpido en 1881.

Los controles de cambios de los años 1930.

La fuga de los bananotes de 1961-3, contrabandeados a Suiza, que fue un golpe de la clase media contra la nacionalización de la industria de electricidad.

Alemania

La salida de capital alemán durante la hiperinflación de 1919-23.

Las salidas de 1931 que conducen al Acuerdo de Standstill.

Los controles de cambios, con pena de muerte por evasión, en los años 1930.

Latinoamérica

Compras latinoamericanas de obligaciones emitidas en el extranjero.

Resulta errado, por lo tanto, considerar a la fuga como un problema exclusivamente contemporáneo. Debe ser considerada, por el contrario, como un hecho económico-social vinculado a la función del dinero en las formaciones sociales en las que aquél comenzó a jugar un papel relevante.

Las tendencias estructurales que potencian la fuga de capitales se condicen, en lo fundamental, con la expansión de las relaciones sociales de producción modernas y -más específicamente- con la conformación de los mercados mundiales de capitales a partir del siglo XIX. Cada patrón de acumulación y su respectiva génesis histórica supone una lógica fundamental de circulación de capital. Por otra parte, el desarrollo y el carácter de las formaciones concretas implican determinadas vinculaciones entre “periferia” y “centros”, cualitativamente diferenciadas de acuerdo a los distintos niveles de desarrollo.

Importa mencionar aquí los cambios ocurridos durante el siglo XX y, en especial, los desarrollos posteriores a la crisis y transformación del patrón de acumulación mundial conformado durante la segunda posguerra. Estos cambios y la nueva lógica de funcionamiento del mercado mundial han terminado de moldear el presente comportamiento de las transferencias de capitales a escala global.

En 1944 John M. Keynes y Dexter White fueron enviados por sus países -Gran Bretaña y Estados Unidos- como representantes a la conferencia de Bretton Woods. En aquella época ambos vislumbraron la posibilidad de importante fuga de capitales europeos hacia Estados Unidos, estimación que se concretó en los años inmediatos y contribuyó a profundizar la crisis de 1947-48 (que dio lugar, a su vez, al Plan Marshall en junio de 1947).

Ese temor contribuyó a su insistencia en que fuera incluida la posibilidad de aplicar controles de capitales por parte de los países miembro del sistema de las Naciones Unidas, materializándose en la redacción del artículo 6to. de la carta del FMI. Sin su aplicación, resultaba probable que se socavara la autonomía política de los países europeos, que los tipos de cambio estables y las pautas de intercambio internacionales fueran trastornados, y se agotaran los “magros recursos del FMI” intentando financiar desequilibrios causados por la fuga de capitales. Keynes y White también reconocieron las posibles dificultades que los países enfrentarían para controlar unilateralmente la salida de capitales, argumentando la necesidad de que los países receptores de ese capital colaboraran a su fortalecimiento (Helleiner, 2005).

La propuesta conjunta de Keynes y White implicaba que los gobiernos de los países receptores compartieran la información con los gobiernos de los países con controles de capitales, en lo referido a las tenencias de activos de ciudadanos de estos últimos. Dexter White fue aún más lejos al proponer que los países receptores se negaran a recibir capitales sin el consentimiento de los gobiernos de los países emisores.

Las propuestas de ambos fueron rechazadas por la presión de la “comunidad financiera” de Estados Unidos, que consideraba –entonces como hoy- que compartir información de tal tipo y colaborar en la “repatriación de capitales” hubiera significado convalidar una “violación de los derechos de propiedad”.

Varias décadas después, en agosto de 1971 Richard Nixon suspendió las compras y ventas de oro del Tesoro de Estados Unidos, clausurando de modo definitivo el denominado “patrón oro”. Esta medida implicó además una herida de muerte para el sistema de Bretton Woods, a través del cual se administraba el comercio global6 (Eatwell y Taylor, 2006). Luego de algunos intentos de organización del sistema de cambios, en julio de 1972 la libra esterlina comenzó a flotar contra el dólar; lo mismo ocurrió en febrero de 1973 con el yen japonés y al mes siguiente con las monedas del resto de los miembros de la Comunidad Europea.

Las tasas de cambio fijas estaban antes resguardadas por fuertes controles al movimiento de capitales, que permitieron establecer un sistema de mercados financieros domésticos ampliamente controlados. Los sucesos acaecidos desde 1971 generaron fuertes presiones a favor de cambios de fondo en las regulaciones financieras mundiales.

El incentivo para desregular los flujos internacionales de capital tuvo su origen en la vital necesidad del sector privado de cubrirse contra los costos que imponían a sus operaciones las tasas de cambio ahora fluctuantes. Para reducir el riesgo, quienes negociaban en los mercados externos necesitaban poder diversificar sus carteras de valores a voluntad: vale decir, modificar la combinación de divisas y activos financieros, tanto presentes como a futuro, en concordancia con la percepción del riesgo que imponía el cambio extranjero. Con el sistema de Bretton Woods, el sector público soportaba el riesgo de cambio extranjero. Con su derrumbe, el riesgo fue privatizado (Eatwell y Taylor, 2006).

Estos cambios de fondo implicaron fuertes restricciones sobre los sistemas financieros domésticos y supusieron la creación de instrumentos que permitieran diversificar el riesgo, ahora privatizado, que representaba la creciente volatilidad de los mercados financieros globales.

Entre las principales transformaciones se cuentan: (i) La abolición de los controles de cambios; (ii) La anulación de las restricciones domésticas que impedían el acceso de las instituciones financieras al mercado cruzado; (iii) La eliminación de los controles cuantitativos sobre el crecimiento del crédito; (iv) El direccionamiento de las políticas monetarias hacia el manejo de la tasa de interés de corto plazo (se formó, además, un mercado de instrumentos financieros diversos)

El resultado de estas políticas fue el crecimiento exponencial de los movimientos de capitales en el mercado mundial -con una fuerte tendencia especulativa vinculada al sistema de tasas de cambio flotantes- a través de nuevos instrumentos financieros. Durante los años ochenta se generalizaron las transacciones con divisas, bonos y, hacia la década siguiente, con títulos de deuda.

Dado el tipo de transacciones financieras predominantes, se ha dificultado la introducción de regulaciones públicas unilaterales; por ejemplo, sobre instrumentos vinculados a divisas extranjeras. Por otra parte, la consecuente proliferación de “paraísos fiscales” con bajos niveles de regulación ha permitido el aumento de transacciones, aunque elevando a su vez los niveles de riesgo (ver sección II).

La apertura generalizada de la cuenta capital del balance de pagos ha aumentado además la inestabilidad de los mercados domésticos, impactando en los niveles de actividad y empleo. Esta apertura ha supuesto la pérdida de márgenes de maniobra para la política económica local, en especial en aquellos países donde el supuesto de “país pequeño” es aplicable, aunque también en centros financieros de envergadura.

Analizadas desde el punto de vista de la economía real, las reformas que se inician en los tempranos años 70 y se profundizan en los 80 y 90 han permitido a los capitales transnacionalizados desplegar toda su capacidad financiera y productiva con el fin de aumentar sus posibilidades de desarrollo. La forma “líquida” del capital financiero, el aumento de los instrumentos y la apertura de los mercados financieros y productivos domésticos han exacerbado tales posibilidades de inversión (Chesnais, 1999), aunque reducen –a la vez- los tiempos en que esa rentabilidad debe ser percibida. Las inversiones especulativas y las ganancias rápidas se imponen cada vez más, tanto en el sector financiero como en el ámbito de la producción.

En América Latina pueden considerarse dos etapas en su articulación con este proceso de transformaciones. La primera corresponde a las experiencias económicas de liberalización de los años 70, en su casi totalidad desarrolladas por dictaduras militares debido a la ausencia de acuerdo popular previo respecto de las mismas. Apertura de la cuenta de capital del balance de pagos, desregulación financiera y apertura comercial, entre otras7. La segunda etapa corresponde a la era del denominado Consenso de Washington (1992), relativamente breve pero de impactos perdurables (en especial en algunos países, como es el caso de Argentina).

Wierzba y Golla (2005) afirman que “la eliminación de restricciones al flujo internacional de capitales se extendió durante toda la década del setenta para alcanzar su madurez a principios de los ochenta en los países centrales, momentos en que los fondos podían trasladarse entre mercados, bancos, paraísos fiscales, sin limitaciones. Comenzada la década del noventa la liberación de la entrada y salida de capitales abarcaba una gran cantidad de naciones periféricas, situación que se extendió ampliamente durante el transcurso de la misma. La generalización de las nuevas condiciones trajo aparejado un explosivo crecimiento del movimiento internacional de capitales y de las transacciones de divisas”. Lejos de las medidas “macroprudenciales” propias de la etapa de Bretton Woods, “las nuevas condiciones de liberalización del movimiento internacional de capitales implicaron que durante los setenta y los ochenta creciera explosivamente la actividad off shore de las entidades financieras, buscando nuevos mercados con menores regulaciones”.

La aceleración de la fuga de capitales durante esta etapa se relaciona con las transformaciones que a escala global y local se produjeron entre los años 70 y los 90. Las mismas implicaron fuertes modificaciones de los patrones de acumulación, en especial en la periferia, pasándose de perfiles de tipo “desarrollista” a otros más marcadamente “financieros”. La interrupción de la etapa de “industrialización por sustitución de importaciones” y la articulación local con las nuevas tendencias internacionales, generaron en la periferia fuerzas favorables a una mayor dependencia financiera, la desarticulación creciente del entramado productivo, el crecimiento notable de la deuda pública y una creciente salida de capitales privados hacia el exterior. En esta dinámica, la fuga de capitales no constituyó “un elemento más” del nuevo escenario, sino una de las piezas centrales -junto con su contracara, el endeudamiento externo público- de la articulación entre la “periferia” latinoamericana y el mercado mundial.


2.- Los aspectos fiscales y distributivos de la fuga de capitales en Argentina

2.1.- El marco global
Se ha mencionado ya en la primera sección la literatura que pone el foco en las operaciones ilegales asociadas a la fuga (generada principalmente en relación a las preocupaciones de la ONU y los restantes organismos multilaterales); en especial, en las prácticas corruptas de la gestión pública, en el delito organizado (narcotráfico en primer lugar) y en la evasión tributaria.

Estas prácticas, extendidas en mayor o menor medida a todos los países, explican una porción significativa –difícil de estimar con precisión- de los flujos transfrontera no declarados y de los circuitos que aseguran su “blanqueo” y recirculación en las economías nacionales (en especial, en las “desarrolladas”). En este proceso de recirculación juegan un rol clave los llamados “paraísos fiscales” y, en general, todos los territorios caracterizados por su débil fiscalidad, los registros empresarios “protegidos” y la casi total ausencia de controles sobre las sociedades y los agentes económicos unipersonales que los utilizan para “basar” allí sus operaciones (ya sea la totalidad de ellas o fracciones variables de las mismas, mediando el uso de “triangulaciones”).

La cuestión de las prácticas económicas “ilegales” abarca, por supuesto, a un gran número de actividades y tiene una incidencia -relativa y absoluta- muy variable en las economías y territorios que atraviesan. Pueden encontrarse entonces, a este respecto, casos nacionales de muy diverso tipo: i ) los “casos extremos” como el de Afganistán, donde el cultivo de la amapola para la extracción y exportación del opio en forma de heroína -cubriendo las tres cuartas partes del mercado mundial de este estupefaciente- resulta dominante y coexiste con un estado de guerra que se extiende sobre gran parte de su territorio; ii ) algunos “casos algo menos radicales” como el de Colombia, donde el cultivo de la hoja de coca y el procesamiento y exportación de la cocaína resultan también muy relevantes –tanto a escala local como global- y alimentan una larga guerra civil que sustrae parte de su territorio del dominio efectivo de su Estado nacional; iii ) una amplia gama de “casos intermedios” –muy extendidos en Asia, Africa y América Latina, y algunas áreas de Europa y América del Norte- en los cuales lo que pesa, de modo y en grados muy variables pero con considerable intensidad, es un arco de actividades que incluye el tráfico local y la reexportación de narcóticos, un conjunto significativo de negocios mafiosos y de operaciones regulares de “lavado de dinero”, relativamente altos niveles de corrupción política y –también- altos ratios de evasión tributaria; y iv ) los “casos virtuosos” de las economías más desarrolladas, en las cuales casi todos los fenómenos antes mencionados se dan con menor intensidad –salvo la distribución y consumo local de estupefacientes, el tráfico transfronterizo de personas y, notablemente, la recirculación a través de sus sistemas financieros de buena parte de los capitales globales “lavados”-, dentro de unos límites relativamente controlados y “regulados”, de modo variable y en forma tanto explícita como implícita, por los respectivos estados nacionales.

Resulta claro que, más allá del precedente esbozo de “tipología”, los procesos de globalización tienen a estas actividades a la vanguardia en la utilización de sus facilidades de todo tipo -en especial, las financieras- y que, en consecuencia, las intervinculaciones de los territorios y actividades antes reseñados resultan crecientes y cada vez más complejas.



2.2.- Los procedimientos y las consecuencias de la “informalidad”
Los “paraísos fiscales”, instrumentos indispensables para todas las actividades reseñadas, se han multiplicado en las últimas décadas – desde un total de 25 a mediados de los 70 hasta unos 72 en la actualidad-, al compás de la última fase de la globalización económico-financiera.

En consecuencia, canalizan hoy una masa creciente de capitales globales: unos 11,8 trillones de dólares, más de un tercio de la riqueza concentrada en los estratos más altos. Esta última está estimada en 33 trillones de dólares, equivalentes a un 75% del PIB global que es apropiados por sólo 8,5 millones de personas (Subcomisión Permanente de Investigaciones, Senado de los EEUU, 1° de agosto de 2006). Se estima que algo menos de la décima parte de esos capitales offshore proceden de los EEUU y como mínimo unos 0,7 billones de dólares corresponden a riqueza de origen latinoamericano. Alrededor de la mitad de la riqueza del estrato superior de ingresos de América Latina se mantendría en territorios offshore.

El desafío que estas prácticas suponen para las administraciones fiscales resulta más claro si se destacan algunas notas estructurales adicionales del presente proceso de globalización. Alrededor del 60% del comercio mundial supone transacciones intraempresa, de las cuales el 80% se instrumenta a través de “paraísos fiscales” (Khristensen, 2006). Esta situación facilita la fijación “inadecuada” –para los fiscos nacionales, obviamente no para las firmas multinacionales- de los denominados “precios de transferencia”. Estos precios son “valores de referencia” para las transacciones intrafirma, fijados de acuerdo a las conveniencias tributarias y/o de elusión regulatoria y usualmente divergentes de los valores conformes a la “realidad económica”. Mediante variados procedimientos -de “sobrefacturación” de importaciones y/o “subfacturación” de exportaciones, la reubicación “en el papel” de oficinas y empresas vinculadas y controlantes, y muchas otras operaciones ad hoc- las empresas transnacionales “relocalizan” sus utilidades. Las “trasladan” desde territorios con alta o normal imposición, y/o regulaciones “inapropiadas” según el criterio de estas empresas, a territorios con débil tributación y/o laxas normativas y controles para los agentes económicos allí “radicados”.

Tanto las empresas como los individuos más acaudalados practican entonces, de modo creciente, estos juegos de planeamiento tributario global para reducir todo lo posible el pago de los impuestos directos –los que recaen sobre los flujos de renta y los patrimonios- y también de los ligados al comercio exterior, cuando éstos son relevantes -es el caso de las “derechos sobre las exportaciones” en Argentina-, y para acotar los riesgos asociados a la localización efectiva de sus patrimonios e inversiones, a través de la maximización de estas operaciones de “relocalización” y/o de variados mecanismos alternativos, como el de la llamada “débil capitalización”. Esta última maniobra permite a un tiempo, a través del uso de capital propio “disfrazado” de financiamiento de origen externo, minimizar los pagos por el impuesto sobre la renta y proteger a la inversión en caso de eventuales restricciones, actuales y futuras, a la remisión de ganancias o a la “repatriación” del propio capital. Maniobras complementarias de diverso tipo hacen posible, a su vez, la elusión de las retenciones usuales en el impuesto sobre la renta al momento de girarse los pagos de “intereses” por supuestos “préstamos del exterior” (ver más adelante el caso argentino).

Este tipo de prácticas económico-financieras usuales entre las empresas multinacionales, las grandes –y no tan grandes- empresas locales y las personas con más altos patrimonios producen daños de gran magnitud en la dinámica de las economías más débiles, muy superiores a los derivados de las prácticas corruptas a las que tanta atención se presta a través de instituciones globales como “Transparency Internacional”. Estas instituciones publican con regularidad “rankings” de países “corruptos” pero no de multinacionales “corruptoras”, cuando es sabido que –como dice el refrán- “para bailar un tango se necesitan dos”.

De todos modos, los mecanismos más relevantes –en términos de capacidad de “erosión” del proceso económico-social de los países más débiles- no “están en el foco” de los organismos multilaterales ni suelen estarlo en el de la literatura del crecimiento, como sí lo está la cuestión de la corrupción de los políticos y funcionarios estatales de los países “en desarrollo” (muchas veces, desde las posiciones más conservadoras, con la inconfesable finalidad de persuadir a los contribuyentes del mundo desarrollado de la conveniencia de reducir los montos de “ayuda” externa a la “periferia”).

Si bien estas prácticas son especialmente críticas para los países denominados “en vías de desarrollo”, también han comenzado a ser relevantes para las propias naciones desarrolladas. En los EEUU, por ejemplo, se ha estimado que la evasión offshore –vale decir, la practicada a través de los “paraísos fiscales”- resta recursos por un total del orden de los 40 a 70 billones de dólares anuales al fisco americano (Subcomisión Permanente de Investigaciones, Senado de los EEUU). El drenaje de fondos ilícitos ha sido estimado para el mundo “en vías de desarrollo” en unos 500.000 millones de dólares, una suma que resulta alrededor de siete veces más elevada que el presupuesto de “ayuda para el desarrollo” asignado por los países centrales (Khristensen Tax Justice Network, 2006).

La región de América Latina está entre las más afectadas por este drenaje, cuyo ratio en relación a su PIB fue estimado en 26% para el período 1980-2000, comparado con el 37% del caso extremo de África y el 36% estimado para Asia (European Investment Bank, 2005). Resulta usual en el caso de América Latina que los capitales ilegalmente expatriados por sus residentes utilicen, ya se lo ha señalado, las plataformas offshore para su posterior recirculación, ya sea como inversión “extranjera” ya sea como supuestos préstamos (en rigor, el equity fugado que reingresa “disfrazado” de financiamiento externo). Estos circuitos se originan, muy frecuentemente, en prácticas de evasión cuyo producido se potencia hacia el futuro a través de estos mecanismos de recirculación, los cuales suponen la comisión de fraudes fiscales y la materialización de nuevas operaciones de evasión y elusión tributarias. Estas operaciones afectan principalmente a los instrumentos que definen la sustentabilidad y –también- la progresividad de los sistemas fiscales modernos: a los impuestos directos.

Estos procesos son conocidos en la literatura especializada como “capitales de ida y vuelta” ó “round tripping” (“viajes circulares”), en su denominación original en inglés.

Respecto de los impactos que estas tendencias tienen sobre la distribución de riquezas e ingresos hay mucho que decir. Nos limitaremos aquí a señalar sólo las cuestiones en principio más relevantes. La “fuga de patrimonios”, distinguible de las exportaciones de capital motivadas en cuestiones “de optimización de portafolio” y/o de la expansión en el exterior de actividades económico-financieras locales motivadas en el desarrollo de legítimos negocios en escala global, supone efectos distributivos de distinta índole y gran relevancia.

En primer lugar, cuando la fuga tuvo su raíz en operaciones informales locales –que conllevan, necesariamente, evasión y elusión fiscal- estas operaciones prefuga suponen, a la vez, regresivas distribuciones del ingreso. Tanto en la distribución “primaria” de los ingresos implicados –vale decir, la que se define en el mercado, antes de la intervención fiscal- como en la capacidad de distribución “secundaria” de los ingresos de la economía –vale decir, la que opera por la vía fiscal-. Las limitaciones en la capacidad de distribución “secundaria” resultan consecuencia directa de la evasión y la elusión tributaria implicadas (y de la precariedad laboral, usualmente asociada a estas prácticas).

En segundo lugar, cuando la fuga se consumó este doble impacto regresivo se prolonga, usualmente, a través de los efectos económico-financieros de la sustracción de estos capitales al giro local, por un lado –el efecto “primario”-, y también del propio efecto sobre los ingresos fiscales de la omisión de los activos fugados en toda declaración futura a efectos tributarios –el efecto “secundario”-, tanto en la imposición patrimonial como en el impuesto sobre la renta local que debería caer sobre los flujos de ganancias de la inversión en el extranjero constituida a través de la fuga (cuando rige, como es el caso de Argentina, el “criterio de renta mundial”; vale decir, cuando los patrimonios y ganancias de los residentes locales en el extranjero tributan en el país de residencia del contribuyente). Hace unos pocos años, un estudio realizado con información disponible en la AFIP permitió estimar que sólo alrededor del 15 % del valor de los patrimonios de argentinos radicados en el extranjero era declarado para el pago del “impuesto a la riqueza” (así suele llamarse al impuesto patrimonial federal en Argentina).

Por último, en la eventualidad de la recirculación local de los capitales antes “fugados”, tanto la alternativa de reingreso “disfrazado” como préstamo como la eventualidad del “blanqueo” a través de una sociedad del exterior implican, a un tiempo, la continuidad del proceso previo de evasión patrimonial –al no regularizarse la situación de cara al fisco- cuanto “fugas” adicionales vía falsos intereses o dividendos (o alquileres, cuando se tratase de una propiedad que se “alquila”) de nuevos flujos de capital. Estos procesos conllevan también, como los precedentemente descriptos, efectos regresivos “primarios” y “secundarios” sobre la distribución del ingreso.

Esta breve y esquemática reseña permite entrever las fuertes intervinculaciones existentes entre la fuga de capitales, tal como aquí ha sido descripta, y los procesos de regresiva distribución de la riqueza y los ingresos que se verifican en los países que sufren estos fenómenos en mayor proporción (ver, mas adelante, el caso de la Argentina).



2.3.- Tributación, fuga de capitales y equidad en Argentina
2.3. a. - Las raíces históricas de la “anomalía” argentina y sus notas distintivas
Resulta cada vez más aceptada la visión de que en Argentina, durante el período 1976-2001, la dinámica negativa del endeudamiento externo estuvo estrechamente vinculada a la cadena “evasión y elusión impositivas - corrupción / fuga de capitales / aumento de la deuda” y a una persistente irresponsabilidad fiscal de muchos de los sucesivos gobiernos (Gaggero y Grasso, 2005). Ambos problemas han incidido en un debilitamiento de la economía –adicional a la principal raíz del estancamiento secular, ocasionado por las políticas macroeconómicas aplicadas durante las tres cuartas partes de ese período- y han tendido a limitar severamente los márgenes de libertad disponibles para el ejercicio del poder estatal.

Puede apreciarse a continuación (gráfico N°1) la graficación de un par de series construidas para la Argentina, que permiten mostrar la evolución de la fuga vis-a-vis la de la deuda externa.

Gráfico N°1

Fuente: elaboración propia en base a datos de Basualdo y Kulfas (2002).

Como se puede observar, los datos expresan que tanto la deuda externa como el stock de capitales fugados casi no han detenido su crecimiento entre 1974-2001. Las pocas excepciones son los años 1988 y 1990.

En 1974 la deuda externa era de 7.600 millones de dólares, mientras que el stock fugado ascendía a la mitad de esa cifra: 3.800 millones de dólares. En 1982, las cifras ya eran de 44.000 y 34.000 millones, respectivamente, y mostraban un considerable aumento del peso relativo de la fuga (ya superaba el 75% del valor de la deuda). Al finalizar el gobierno de Raúl Alfonsín (en 1989) la deuda había trepado hasta los 65.000 millones –principalmente, como consecuencia de la acumulación de intereses sobre el principal acumulado por la dictadura militar- y los capitales fugados ya sumaban alrededor de 53.000 millones de dólares (cerca del 90% del valor de la deuda). Hacia fines de 2001, los montos correspondientes eran de 140.000 y 138.000 millones de dólares. Vale decir, inmediatamente antes del derrumbe del régimen de convertibilidad la deuda externa había duplicado largamente los valores previos a su adopción y el stock de capitales fugados era 2,6 veces superior al de 1989. Como consecuencia de estos desarrollos, al momento de la crisis más grande sufrida por la economía argentina (2001) en el último siglo el valor de los capitales fugados al exterior era similar al de la deuda externa acumulada.

Según datos oficiales, calculados sobre la base del “método de stocks” o “estimación directa”, los activos externos totales de la economía argentina -que incluyen a la autoridad monetaria, el resto del sistema financiero, el sector público no financiero, y el sector privado no financiero- aumentaron en conjunto desde los 67.000 millones de dólares de 1991 hasta más de 175.000 millones en 2006.

Por otra parte, fue notorio el crecimiento de los activos externos en manos del Sector Privado No Financiero. Los mismos crecieron desde un nivel de casi 58.000 millones de dólares registrado a fines de 1991 hasta los 135.000 millones de fines de 2006 (Cuadro N° 1).

En cuanto a su composición, se observa una participación muy marginal de las tenencias de residentes, incluidos en la cuenta Otras entidades financieras (“oef” en el cuadro), cuyo cálculo computa no sólo a privados sino también a entidades financieras de propiedad pública, exceptuando -desde luego- al banco central argentino (BCRA)8.

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