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Julio César Aguirre Méndez, Carlos Sotelo García, Rosalinda López Hernández, Alfonso Sánchez Anaya, José Luis Máximo García Zalvidea, Josefina Cota Cota, María Rojo e Inchaustegui, Jesús Garibay García, Rubén Fernando Velázquez López


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Los que suscriben Julio César Aguirre Méndez,  Carlos Sotelo García, Rosalinda López Hernández, Alfonso Sánchez Anaya, José Luis Máximo García Zalvidea, Josefina Cota Cota,  María Rojo e Inchaustegui,  Jesús Garibay García, Rubén Fernando Velázquez López, Guadalupe Francisco Javier Castellón Fonseca, Selene Lucia Vázquez Alatorre, Armando Contreras Castillo,senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, Senador Guillermo Enrique Marcos Tamborrel Suárez integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Partido Acción Nacional, integrantes de la República ante la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el artículo 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 8, fracción I, 164, párrafos 1 y 2, 169, y 172, párrafo 1, someto a la consideración de esta soberanía, el siguiente Proyecto con Iniciativa de Ley por la que se crea la LEY FEDERAL DE CASAS DE EMPEÑO, con base en los siguientes:

ANTECEDENTES

El préstamo con garantía prendaria tiene su origen en establecimientos con fines benéficos, para que la ciudadanía y en especial los más pobres, tuvieran acceso a recursos para solventar necesidades básicas. Los principales beneficiados eran los agricultores, los artesanos, los pequeños comerciantes y las personas que estaban sumidas en la pobreza, quienes no tenían un empleo fijo y por lo tanto su ingreso era muy poco, por lo que órdenes monásticas, decidieron apoyarlos a buscar dinero para que éstos pudieran pagar sus deudas.

Así pues, el primer establecimiento de este tipo, fue instaurado en Perugia, Italia en el año de 1462, bajo el auspicio de la orden franciscana. Pocos años después de su fundación, el Monte de Perugia, logró consolidarse en la Ciudad, siendo copiado en varias provincias italianas, francesas y españolas, en las que se aperturaron diversas instituciones a las que se les denominaba “Monte Pío” y el significado del nombre era: “Caja de la Piedad”, refiriéndose a que se utilizaba una caja metálica para poder guardar tanto el dinero como aquellas cosas que quedaban en prenda por el préstamo que se había hecho.

Los franciscanos desarrollaban una importante labor al tener la clara intención de ayudar a los más necesitados y por lo tanto tenían una organización bien establecida ya que ellos contaban con diferentes casas de ahorro o “montes” que eran específicamente para un cierto grupo, que podía ser por ejemplo: para apoyar al gobierno, para ayudar a alguna causa noble o con fines lucrativos.

En la Nueva España, el primer establecimiento prendario fue el “Sacro y Real Monte de Piedad de Ánimas” fundado mediante Cédula Real del Rey Carlos III, fechada en Aranjuez el 2 de junio de 1774, por expresa petición del señor Pedro Romero de Terreros, Primer Conde de Regla y Caballero de la Orden de Calatrava, que inició operaciones en la Ciudad de México, el día sábado 25 de febrero de 1775.

En el Sacro y Real Monte de Piedad de Ánimas no se cobraban intereses a las personas que recibían un préstamo y había casos en los que si algún pignorante quería hacer algún donativo por la cantidad que fuere, ésta se usaba para el propósito de dar ayuda a los más necesitados, así como para celebrar misas por el descanso de los fieles difuntos.

Esta benéfica Institución, se ha mantenido en funcionamiento ininterrumpido, a través de los acontecimientos de nuestra historia, como lo fueron la Independencia de la Corona Española, la Reforma y la Revolución entre otros.

Así las cosas, en el año de 1922, la entonces Junta de Beneficencia Privada, dependiente Secretaría de Salud, reconoció al actual Nacional Monte de Piedad, como Institución de Beneficencia Privada.

El 13 de julio de 1927, mediante acuerdo del Presidente de la República, el Ejecutivo de la Unión, reconoce al Nacional Monte de Piedad, como Institución de Beneficencia, y en consecuencia el Gobierno Federal, deja de intervenir directamente en su funcionamiento administrativo, quedando esta responsabilidad a cargo de su Patronato, bajo la vigilancia inmediata y directa de la referida Junta.

Baste señalar que la función benéfica del Nacional Monte de Piedad, se vio reforzada en el siglo XIX, por el establecimiento de dos Instituciones prendarias asistenciales, como lo son: La Fundación Luz Saviñón y la Fundación Rafael Dondé, constituyendo así, un instrumento de gran importancia y concurrencia para la gente de nuestro país en ese entonces, en una época donde la pobreza afectaba a un gran sector y éstos no tenían por donde acudir para obtener los medios económicos para la satisfacción de las necesidades de la vida diaria, así como lo siguen siendo hoy en día, donde muchísima gente acude a ellas en busca de un préstamo.



CONSIDERACIONES

En la actualidad a la par instituciones dedicada a la realización de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria con fines de beneficencia, ha emergido casas de empeño de giro mercantil con fines de lucro, que aunque realizan el mismo acto pignorante su objetivo es de lucro y sin ningún beneficio para la sociedad. Hoy, la denominación de Casa de Empeño funge un papel muy distinto al de la beneficencia, la falta de un marco normativo en relación a su actividad prendaria del orden comercial, ha significado para los usuarios un alud de quejas contra las casas de empeño, como:

a) Elevadas y desproporcionadas tasas de interés prendario,

b) Usura y agiotismo

c) Abuso en los criterios de avalúo de las prendas,

d) Condiciones desventajosas de los contratos de adhesión,

e) Preeminencia por parte de la Casa de Empeño para no generar condiciones de pago del préstamo prendario.

Estas instituciones privadas que se encuentran al margen del marco que regula a las instituciones financieras están aprovechando la necesidad de un importante sector de la sociedad para usufructuar con su patrimonio en las peores condiciones en que se puede establecer un contrato civil, empeñar hoy en las casas de empeño mercantil técnicamente significa estar en condiciones similares o peores que la banca comercial, que provoca a los pignorantes la pérdida de sus prendas o un sobreesfuerzo familiar para lograr el desempeño de la prenda en garantía.

Esta iniciativa tiene por objeto establecer un marco regulatorio que establezca los criterios a nivel federal para las casas de empeño.

Existen múltiples casas de empeño, que ante el vacío regulatorio funcionan en forma arbitraria y libre de cualquier vigilancia y control, de ahí la imperiosa necesidad de establecer los mecanismos legislativos, que permitan su normación, regulación, control y sanción.

Baste señalar que actualmente en México, existen aproximadamente 4 mil 500 sucursales de diferentes empresas y franquicias dedicadas a esta labor. En los últimos cuatro años el número de casas de empeño creció en casi 250% al pasar de 1850 sucursales a 4 mil 500 y éstas casi siempre se anuncian afirmando que cobran los intereses más bajos, y de manera invariable colocan las tasas mensuales, no anuales, lo que atrae a los posibles clientes y los préstamos rara vez superan 10% del valor real de los objetos, dada la nula formación y capacitación de las personas que en ellas se desempeñan como peritos valuadores.

Las épocas de mayor afluencia de pignorantes para recuperarse de los gastos, son semana santa y las fechas posteriores a las fiestas decembrinas y la mejor forma de obtener dinero es llevando algunas de sus pertenencias a casas de empeño que reciben alhajas, antigüedades, electrodomésticos y electrónicos entre otros.

La falta de una disposición federal que regule a nivel estatal las casas de empeño no ha detenido el establecimiento por parte de los estados de Tabasco, Coahuila, Durango, Nayarit, Quintana Roo, Chiapas, entre otros, marcos mínimos para el otorgamiento de permisos y regulación de los contratos de adhesión. A nivel federal se han hecho reformas a la Ley Federal de Protección al Consumidor para fortalecer la transparencia en los contratos de adhesión.

Las casas de empeño a pesar de establecer una tasa de interés sobre préstamos por una prenda, no se encuentran reguladas por las leyes financieras, estás no cumplen el principio central de las instituciones del sector: no captan ahorro ni canalizan inversión. La reforma de 2006 a la Ley Federal de Protección al Consumidor, establece claramente una disposición que identifica a las casas de empeño del resto de las instituciones del sector financiero.

La Ley Federal de Protección al Consumidor clasifica a las casas de empeño como toda persona física o sociedades mercantiles no regulados por leyes financieras, que en forma habitual o profesional que realicen contrataciones u operaciones de mutuo con interés y garantía prendaria. Los sujetos mencionados no podrán prestar servicios ni realizar operaciones de las reservadas por las leyes vigentes a las instituciones del sistema financiero nacional.

La actividad del crédito pignorante de las casas de empeño ha generado confusión entre la población, su actividad tiene una finalidad lucrativa distinta al objeto que tienen las instituciones de asistencia privada, que actualmente se encuentran reguladas a nivel estatal.

La figura de las Instituciones de Asistencia Privada, encuentra su fundamento jurídico en la fracción tercera, del artículo 27 Constitucional, en donde se reconoce la existencia de Instituciones de Beneficencia Privada, cuyo objeto sea el auxilio de los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados o cualquier otro objeto lícito, dando la base del concepto que maneja la Ley especial que las regula, la Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal.

Asimismo, el artículo 2687 del Código Civil Federal, expresamente señala que las asociaciones de beneficencia se regirán por las leyes especiales correspondientes.

Las Instituciones de Asistencia Privada, se encuentran reguladas como tales desde 1943, habiendo sido la ley sujeta a una abrogación en el Distrito Federal en 1998, lo que ha suscitado numerosas controversias, dando origen a la nueva Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal. Conforme a la Ley, las Instituciones de Asistencia Privada se clasifican en:

a)    fundaciones, y

b)    asociaciones.

Dicha clasificación se establece con base en dos criterios:

a)    en cuanto a su duración y propósitos, y

b)    en cuanto al momento de su constitución y la forma de creación de su patrimonio, este último, aplica a las fundaciones y asociaciones.

Las Instituciones de Asistencia Privada pueden ser fundaciones o asociaciones, como señala la propia Ley, entendiéndose por aquellas a las personas morales que se constituyan en los términos de la Ley mediante la afectación de bienes de propiedad privada destinados a la realización de actos de asistencia social, mientras que las asociaciones son las personas morales cuyos miembros aportan cuotas periódicas o recaudan donativos para el sostenimiento de la Institución, sin perjuicio de que pueda pactarse que los miembros contribuyan además con servicios personales.

Conforme a la Ley, las Instituciones de Asistencia Privada pueden constituirse en vida de los fundadores o por testamento.

Actualmente, los estados de la República que cuentan con su propia legislación son:

I. Aguascalientes: Ley del Sistema Estatal de Asistencia Social y de Integración Familiar

II.        Baja California: Ley de Asistencia Social para el Estado de Baja California

III.       Baja California Sur: Ley Sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social.

IV.       Campeche: Ley de Instituciones de Asistencia Privadadel Estado de Campeche

V.        Colima: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social de Colima

VI.       Distrito Federal: Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal

VII.     Estado de México: Ley de Asistencia Privada del Estado de México.

VIII.    Guanajuato: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social

IX.       Hidalgo: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social.

X.        Jalisco: Código de Asistencia Social del Estado de Jalisco

XI.       Michoacán: Ley de Asistencia Social del Estado de Michoacán de Ocampo.

XII.     Morelos: Ley de Asistencia Social del Estado de Morelos

XIII.    Nayarit: Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social

XIV.    Nuevo León: Ley de la Beneficencia Privada parael Estado de Nuevo León

XV.     Oaxaca: Ley de Beneficencia Privada

XVI.    Puebla: Ley de Instituciones de Beneficencia Privada para el Estado

XVII.   Quintana Roo: Ley de Asistencia Social para el Estado de Quintana Roo

XVIII. San Luis Potosí: Ley de Asistencia Social para el Estado y Municipios de San Luis Potosí

XIX.    Sinaloa: Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Estado de Sinaloa

XX.     Sonora: Ley de Beneficencia Privada

XXI.    Tabasco: Ley del Sistema Estatal de Asistencia Social

XXII.   Tamaulipas: Ley de Beneficencia y Asistencia Social del Estado de Tamaulipas

Algunas leyes definen a las Instituciones de Asistencia Privada como “entidades con personalidad jurídica y patrimonio propio, sin propósito de lucro que, con bienes de propiedad particular ejecutan actos de asistencia social sin designar individualmente a los beneficiarios”, mientras que otras las definen en términos generales como aquellas que por voluntad de los particulares, sin propósito de lucro, a favor de individuos o de la sociedad, se constituyan con el siguiente objeto:

a)    Ayudar al débil o al marginado y/o

b)    Promover la superación del hombre, independientemente de su condición económica o social y/o,

c)     Coadyuvar al mejoramiento de las condiciones de la comunidad y del medio ambiente.

Para constituirse como Institución de Asistencia Privada, el artículo 8º de la Ley establece los siguientes requisitos:

I. Nombre, domicilio y demás generales del fundador o fundadores.

II.        Denominación, objeto y domicilio legal de la Institución que se pretenda establecer.

III.       La clase de actos de asistencia social que deseen ejecutar, determinando los establecimientos que vayan a depender de ella.

IV.       La clase de actividades que la Institución realice para sostenerse, sujetándose a las limitaciones que establece la Ley.

V.        El patrimonio inicial que se dedique a crear y sostener la Institución, inventariando en forma pormenorizada la clase de bienes que lo constituyan y, en su caso, la forma y términos en que hayan de exhibirse o recaudarse los fondos destinados a ella.

VI.       Las personas que vayan a fungir como patronos o, en su caso, las que integrarán los órganos que hayan de representarlas y administrarlas y la manera de sustituirlas. El Patronato deberá estar integrado por un mínimo de cinco miembros, salvo cuando sea ejercido por el propio fundador.

VII.     La mención del carácter permanente o transitorio de la Institución, y

VIII.    Las bases generales de la administración y las demás disposiciones que el fundador o fundadores consideren necesarias para la realización de su voluntad.



DIAGNÓSTICO ACTUAL

Ante la proliferación de los establecimientos mercantiles con fines de lucro, como se ha dicho, es necesario legislar a efecto de contar con una ley que establezca los criterios y controles que regirán su apertura y funcionamiento, procurando de esta manera dar certeza de que las actividades que realicen las casas de empeño no vulneren el derecho de los más desprotegidos, logrando así la debida tutela de su patrimonio.

Hoy en México, la verificación a casas de empeño responde a lo dispuesto en la Ley Federal de Protección al Consumidor y a la Norma Oficial Mexicana NOM-179-SCFI-2007, Servicios de mutuo con interés y garantía prendaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de noviembre de 2007. Según información oficial, en México de cada 100 personas que recurren a empeñar un bien para obtener un préstamo, 66 lo hacen en alguna de las instituciones de asistencia privada no lucrativas, y el resto, 34, son clientes de negocios prendarios privados. Para la gran mayoría, 84.2%, es una alhaja de oro el artículo que se empeña.

Los datos anteriores son resultado de un estudio de opinión realizado en diciembre de 2008 y enero de 2009 por la Procuraduría Federal del Consumidor para conocer el comportamiento de los mexicanos que, sobre todo después de los periodos vacacionales de fin de año y de Semana Santa suelen visitar los sitios de préstamo prendario para aliviar los apuros familiares luego de haber gastado más allá de lo que sus economías les permite.

Este estudio, llamado Sondeo sobre casas de empeño e instituciones de asistencia privada, elaborado por la PROFECO durante los meses de diciembre 2008 y enero 2009, 65.7% de los participantes acudieron a las IAP y el restante 34.3%, a una casa de empeño privada; 84.2% de ellos empeña alhajas de oro.

De los clientes de casas de empeño, 48.2% opinó que el dinero que les entregaron en préstamo fue poco para sus expectativas, y 37.6% de las personas destinaría el dinero del empeño para comprar alimentos.

En el estudio de esta iniciativa, se consultó a expertos en la materia, propietarios de casa de empeño, usuarios, y autoridades federales conocedoras de la materia. Asímismo un sondeo realizado por diversas casas de empeño, permitió fijar el parámetro de los límites de la tasa de interés y un comparativo a nivel nacional que la mayoría de los casos son excesivos y ponen en total desventaja a los usuarios de dichos servicios.

Así mismo, un análisis comparativo de otras leyes estatales en la materia nos permito tomar los aspectos más importantes y relevantes para perfeccionarlos y dotar de elementos eficaces en su aplicación a la presente iniciativa.

Las Casas de Empeño son empresas cuyas operaciones prendarias se contemplan expresamente en el artículo 75, fracción X, del Código de Comercio, como actos de comercio, que de suyo tienen el carácter federal, por ende, su regulación necesariamente le atañe y corresponde al Congreso de la Unión, tal y como lo dispone el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que previene como facultad del mismo, la de Legislar en toda la República sobre la materia de comercio.

En la materia y frente al debate de la potestad de regulación entre la federación y las leyes estatales, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 15 de julio de 2005, aprobó con el número 97/2005 la tesis jurisprudencial, cuyo rubro es PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN USO DE LAS FACULTADADES PARA LEGISLAR EN ESA MATERIA, QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXIX-E, 25 Y 28 CONSTITUCIONALES, CREO LA PROCUDADURIA RELATIVA Y EMITIO DISPOSICIONES EN DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES.



Del examen integral, armónico y sistemático de los artículos 73, fracción X, y 124 Constitucionales, así como de lo dispuesto por el artículo 75, fracción X, del Código de Comercio, deriva que al Congreso de la Unión compete legislar en materia de comercio y, en consecuencia, respecto a casas de empeño, tal y como se acredita a continuación:

Al respecto, se estima conveniente destacar, en primer término, los principios fundamentales que rigen la división de competencias legislativas entre la Federación y los Estados de la República.

En este sentido, cabe señalar que de modo muy general, las facultades atribuidas al Congreso de la Unión y exclusivas de la Federación, se encuentran precisadas en el artículo 73 Constitucional de dos maneras:

En forma expresa, esto es, de manera concreta y específica sobre algunas materias; y en forma implícita, que son aquellas facultades que constituyen el medio necesario para ejercer las expresas o explícitas.

Como ya se indicó, la Constitución Federal, en su artículo 73, establece en sus primeras veintinueve fracciones aquellas atribuciones legislativas con que expresamente cuenta, mientras que las facultades implícitas se encuentran previstas en la fracción XXX del precepto constitucional en cita. Cabe precisar que en esta fracción no se autoriza la creación de facultades nuevas, sino las que hagan efectivas las atribuciones establecidas en las veintinueve primeras fracciones del artículo en comento.

Por otra parte, las facultades atribuidas a los Estados de la República se encuentran previstas en el artículo 124 de la Carta Magna, en cuanto establece que todas aquellas facultades que no están concedidas expresamente a la Federación, corresponden a los Estados.

Es importante resaltar la diferencia que existe entre las facultades implícitas y las facultades reservadas a las Legislaturas Locales, pues en tanto las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionalmente expresas y en cuya normación importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeño en materias que la Constitución Federal no reserva al Congreso de la Unión, en observancia del principio contenido en el citado artículo 124 constitucional que literalmente establece:

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

Del precepto transcrito se advierte que los Estados cuentan con las facultades que, por exclusión, no se encuentren concedidas expresamente a los funcionarios federales.

Bajo tal perspectiva se advierte, inicialmente, que conforme al artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad:

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;

(…)”

(Énfasis añadido)

Así, del examen integral, armónico y sistemático de estas normas constitucionales, deriva que sólo al Congreso de la Unión le compete legislar en materia de comercio.

Refuerza lo anteriormente argumentado, el criterio jurisprudencial sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y contenido es el siguiente:

PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN USO DE LAS FACULTADES PARA LEGISLAR EN ESA MATERIA, QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXIX-E, 25 Y 28 CONSTITUCIONALES, CREÓ LA PROCURADURÍA RELATIVA Y EMITIÓ DISPOSICIONES EN DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES. Del examen integral y sistemático de los citados preceptos se advierte que compete al Congreso de la Unión legislar en materias de comercio y de protección a los consumidores, a quienes el Poder Reformador considera necesario tutelar, por estimar que se encuentran en desventaja frente a los proveedores que conforman la parte dominante en la relación comercial. En uso de esa facultad el legislador, en términos del artículo 20 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, creó la Procuraduría Federal del Consumidor como un organismo descentralizado de servicio social, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con funciones de autoridad administrativa y encargada de promover y proteger los derechos e intereses del consumidor, procurando la equidad y seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores, para evitar que acepte relaciones jurídicas injustas; esto es, sus funciones son de carácter preventivo, educativo, de representación y procuración, y de resolución de conflictos. Y en los artículos 73, 73 BIS, 73 TER, 75, 86, párrafo tercero, y 87, de la misma ley estableció, en defensa de los consumidores, modalidades, condiciones y requisitos que los proveedores deben cumplir previamente a la celebración de contratos relacionados con el fraccionamiento, construcción, promoción, asesoría y venta al público de viviendas destinadas a casa habitación, o cuando otorguen al consumidor el derecho de usar inmuebles mediante el sistema de tiempo compartido.

Amparo en revisión 32/2005. Desarrollos de Prestigio, S.A. de C.V. 16 de junio de 2005. Once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Silvia Elizabeth Morales Quezada.

Amparo en revisión 1855/2004. Esphabit, S.A. de C.V. 20 de junio de 2005. Once votos. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretario: Miguel Bonilla López.

Amparo en revisión 31/2005. Promotora Torre del Castillo, S.A. de C.V. 20 de junio de 2005. Once votos. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretaria: Silvia Elizabeth Morales Quezada.

Amparo en revisión 239/2005. Selko Comercial de México, S.A. de C.V. 20 de junio de 2005. Once votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Maura Angélica Sanabria Martínez.

Amparo en revisión 579/2005. BCB Impulse Administración Inmobiliaria, S.A. de C.V. 27 de junio de 2005. Once votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Dolores Rueda Aguilar.

El Tribunal Pleno, el quince de julio en curso, aprobó, con el número 97/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de julio de dos mil cinco.

Datos de localización: Novena Época, Registro: 177519, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, Agosto de 2005, Materia(s): Administrativa, Tesis: P./J. 97/2005, Página: 7.”

(Énfasis añadido)

Ahora bien, una vez que ha quedado en claro la federalidad que reviste la materia de comercio en nuestro País, resulta necesario acreditar que la actividad de las casas de empeño se reputa como actos de comercio y, en consecuencia, sólo son susceptibles de ser reguladas por una ley federal.

Así, atendiendo a lo dispuesto por el Código de Comercio en sus artículos 1° y 75, que respectivamente señalan, que los actos comerciales sólo se regirán por lo dispuesto en ese Código y las demás leyes mercantiles aplicables; y que la Ley, reputa como actos de comercio los siguientes:

Artículo 75.- La ley reputa actos de comercio:

(…)

X.- Las empresas de comisiones, de agencias, de oficinas de negocios comerciales, casas de empeño y establecimientos de ventas en pública almoneda;

(…)”

(Énfasis añadido)

Es dable concluir, que en virtud de lo anteriormente expuesto, al quedar debidamente acreditado que se reputan como actos de comercio las casas de empeño y por otra parte, que compete al Congreso de la Unión legislar en materia de comercio, ES INCONCUSO, que las casas de empeño necesariamente deben ser reguladas mediante una Ley Federal que al efecto expida este H. Congreso de la Unión.

Actualmente algunos de los Estados cuenta con leyes reguladoras de este tipo de establecimientos y aunque se sabe que existen esfuerzos desarticulados a nivel federal para legislar en la materia, es nuestro deber como Legisladores de la Unión proteger a los usuarios a partir de disposiciones de una mayor transparencia en los contratos de adhesión, sin embargo, se mantiene un gran retraso en lo referente a la regulación de la tasas de interés prendaría, seguridad jurídica de su patrimonio y mayor justicia en el avaluó. Considero que si el Congreso ha avanzado en la regulación de tasas de interés y comisiones bancarias, debe asumir en esa misma lógica desde el plano federal la regulación de las Casas de Empeño, donde su actividad tiene la denuncia de la sociedad de realizar actividades de agiotismo y usura.

Teniendo como antecedente la resolución de la corte del 15 de julio de 2005, presentamos la siguiente iniciativa que tiene por objeto regular la apertura, instalación, operación, comisiones y tasas de interés de todas aquellas personas físicas o morales cuya actividad comercial es ofertar al público, préstamos de dinero mediante la celebración de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria.

Dentro de los objetivos generales que son la base de esta iniciativa, son :

I.- Marco jurídico federal que regule las casas de empeño: Establecer un ordenamiento legal y las bases bajo los cuales se regularán los establecimientos que otorguen préstamos de dinero. Es decir, las conocidas usualmente como Casas de Empeño.

II.- Protección de las prendas en garantía: Se asegura que las empresas que otorguen préstamos de dinero se encuentren legalmente establecidas, habiendo cumplido con todos los requisitos correspondientes, así como que cuenten un seguro que garantice los daños y perjuicios que se pudieran ocasionar a las prendas dadas en garantía.

III.- Nuevas facultades a la Secretaría de Economía: Se especifica claramente las facultades de la Secretaría de Economía en la materia, sobre todo en los procedimientos para realizar inspecciones que permitan vigilar la estricta observancia de la presente ley.

IV.- Mayores sanciones: Un capítulo referente a las sanciones para los establecimientos que no cumplan con los requisitos señalados en esta ley.

V.- Nuevos requisitos en los contratos de empeño: Se propone dar certeza jurídica al interesado de celebrar un contrato con establecimientos autorizados por el ejecutivo federal, con la finalidad de que los ciudadanos no puedan ser sujetos a fraudes. En el mismo sentido los pignorantes tendrán la seguridad de que el contrato celebrado ha sido previamente aprobado por la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.

La protección del consumidor es el eje central de esta propuesta de iniciativa de Ley de Casas de Empeño, por lo que se propone:

·    Fijar topes a las tasas de interes prendario: La tasa máxima mensual no podrá superar tres veces la tasa del Certificado de la Tesorería a 28 días.  Las constantes denuncias de elevadas tasas de interés, aprovechándose de la necesidad o  abusando de la ignorancia de las personas que acuden a estos servicios imposibilitan la recuperación de la prenda o atentan contra la economía familiar.

·    Certificación de los peritos valuadores: La Secretaría de Economía establecerá los mecanismos de certificación de los valuadores de las casas de empeño, esto tiene el objetivo de profesionalizar y establecer los criterios mínimos para la valuación de prendas.

·    Nuevos requisitos en la valuación de prendas: Se establece como requisito en los contratos de prenda importe de préstamo no podrá ser menor del 40% ni mayor del 80% del valor del avalúo.

·    Fortalecimiento de la transparencia y la competencia: La Secretaría de Economía publicará bimestralmente la relación de tasas de interés que cobren las casas de empeño.

·    Multas y sanciones a las casa de empeño: Se establecen sanciones, penas y clausura de establecimientos mercantiles dedicados al empeño cuando comentan abusos contra los consumidores, operen sin permiso, peritos evaluadores o fianza. 

También se proponen como un requisito indispensable para obtener el permiso, que los establecimientos previamente registren su contrato de adhesión de mutuo con interés y garantía prendaria ante la Procuraduría Federal del Consumidor, obligando a los solicitantes a dar un trato justo a sus futuros clientes, con el objetivo de proteger sus derechos así como darles confianza jurídica.

A fin de dar seguridad a los pignorantes, las casas de empeño estarán obligadas a que en caso de aprobarse su solicitud de permiso de funcionamiento, contraten en forma inmediata una póliza de seguro que le permita responder por los daños y perjuicios que pudieran causarse a las prendas dadas en garantía.

Puntualizándose que la casa de empeño para poder operar, además de obtener el permiso correspondiente, deberá contar con los servicios de peritos valuadores registrados ante la Secretaría de Economía, con lo cual se brinda completa seguridad al pignorante de que el avalúo que se practique a su prenda, es emitido por perito debidamente capacitado y registrado ante la autoridad.

En cuanto a la información que deberá otorgarse a los solicitantes tenemos que además de la señalada en el propio contrato, todas las casas de empeño deberán tener a la vista del público en el exterior de sus establecimientos cierta información mínima que permita a los interesados de manera clara conocer las condiciones manejadas por los establecimientos.

En el rubro de sanciones, la presente iniciativa de ley especifica las causales que motivarán la aplicación de una multa, la suspensión temporal del permiso, la cancelación definitiva del mismo, así como la clausura temporal o definitiva del establecimiento, lo anterior, con el propósito de salvaguardar las garantías de legalidad y seguridad jurídica.

Con esta iniciativa de Ley, pondríamos a la vanguardia a nivel nacional la regulación de las casas de empeño, daremos certeza jurídica a propietarios de casas de empeño, protegeríamos con justicia y objetividad el patrimonio de los usuarios de estos servicios, quienes en ocasiones por ignorancia, falta de información o emergencias familiares han perdido patrimonios enteros por haber sido víctimas del abuso de alguna casa de empeño sin regulación.

Nuestra responsabilidad como legisladores, es y debe seguir siendo, el legislar a favor de los pignorantes y proteger en todo momento su certeza jurídica y su seguridad patrimonial, así como evitar que negocios poco regulados puedan por la falta de normas vulnerar los derechos de todos.

Por último, quiero señalar que la presente Ley tendrá múltiples beneficios tanto para la población en general, que no puede acceder a los beneficios de la banca comercial, así como para instituciones históricas o de manera profesional no cuentan hasta la fecha con un marco normativo en la materia que evite una competencia inequitativa.

Por lo anteriormente expuesto, pongo a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa de:


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