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Instrumentos de gestion del suelo


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INSTRUMENTOS DE GESTION DEL SUELO

ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO

Notas de clase preparadas por

María Mercedes Maldonado Copello

Bogotá, septiembre de 2000

Aclaración: Se trata de un extracto de un

trabajo más amplio concentrado en el tema de preservación de espacios naturales



1. LOS ELEMENTOS CENTRALES DE LA LEY 388 DE 1997

La Ley 388 de 1997 establece una serie de instrumentos con los que pretende cumplir objetivos diversos y complejos. Se puede afirmar que uno de sus principales méritos es el de plantear una articulación más explícita entre plan e instrumentos de gestión del suelo que la que existía en la Ley 9ª de 1989. Más aún, podría decirse que más que una simple ley de planeación o de ordenamiento es una ley del suelo.


En otras palabras, si bien la Ley 388 de 1997 se inspira en el principio de la Política Urbana del Salto Social, “tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario”1, sus disposiciones se sitúan mucho más del lado del Estado: los objetivos de la ley y los de sus instrumentos no podrán ser llevados a la práctica sin una decidida actuación del Estado – a través de los municipios y los distritos, las autoridades metropolitanas de planeación, las autoridades ambientales - dirigida a redefinir el derecho de propiedad y a configurar una nueva manera de hacer planeación y gestión urbanas. Una de las preguntas básicas que se plantea ante la aplicación de la ley es la de la socialización del derecho a urbanizar o a construir que se puede expresar de la siguiente manera: ¿puede derivarse de las recientes transformaciones operadas en la legislación un cambio en la asignación de este derecho?
Esta era una de las apuestas cruciales de la Ley 388 de 1997, quizás no muy explícita en sus disposiciones y declaraciones, pero que hace parte esencial de su estructura, de su espíritu, como dirían los juristas, y que es preciso comprender y esclarecer en la práctica cotidiana de formulación y de gestión del plan y de definición de derechos y deberes de todos los agentes que participan en la construcción de la ciudad y en la transformación del territorio.
La ley de Desarrollo Territorial se estructura en torno a los siguientes elementos: la formulación de planes que van concretando objetivos y definiciones, hasta llegar a confundirse con el otro elemento, que es un abanico de instrumentos de gestión del suelo que deberían ser operados como un sistema, es decir, teniendo en cuenta que cada uno incide o afecta el conjunto, uno es la palanca o la posibilidad de los otros, de manera tal que su ausencia, o su no formulación, así como su adopción y su reglamentación específicas no pueden ser consideradas como una simple declaración, como una decisión aislada, sino como un elemento que afecta a todo un conjunto delicado, toda vez que se trata de construir ciudad.
La articulación entre unos y otros está dada por los principios que estructuran la ley, que más que simples declaraciones de objetivos concebidos y deseos, son las decisiones de carácter político que sirven de sustento y determinante para las prácticas urbanísticas.


1.1. Los planes en la ley de Desarrollo Territorial
La articulación de los planes, de alguna manera, se aproxima a los que en la práctica urbanística española se conoce como la cascada de planes, que sigue siendo contemplada en su legislación, a pesar de las críticas de que es objeto por parte de las nuevas corrientes de la planeación estratégica y del proyecto urbano. La teoría urbanística convencional enseña que es posible identificar dos tipos básicos de documentos de urbanismo: los planes de estructura, llamados también esquemas o planes directores (structure plan para los anglosajones), de una parte y los planes de ocupación del suelo o plan urbanístico propiamente dicho (local plan). Mientras los primeros fijan las orientaciones y los elementos esenciales de la política de ordenamiento del territorio en el largo plazo, así como las localizaciones y las decisiones más estratégicas, los segundos, los planes de ocupación del suelo en la terminología francesa, fijan las reglas generales de utilización del suelo que son oponibles a todos2.
De manera simple podemos decir que mientras el plan de estructura o plan director, a través de la definición de estrategias, directrices y objetivos asume el ordenamiento como un fin para alcanzar, que se expresa en un modelo o en un proyecto de territorio; los planes de ocupación del suelo establecen las acciones necesarias para construir ese modelo y las reglas de juego para alcanzar sus objetivos y esto lo hace asignando derechos y cargas a los terrenos y, por consecuencia, a sus propietarios.
En España el sistema de ordenamiento ha estado articulado en dos subsistemas que producen distintas escalas y niveles de operación: directivo-coordinador y operativo-estructurante. En Francia, los esquemas directores de ordenamiento y de urbanismo fueron concebidos, en un comienzo, como los verdaderos planes de urbanismo, en tanto instrumento que permitía a los municipios lograr acuerdos entre ellos sobre los objetivos de ordenamiento a mediano y largo plazo, a la escala de toda una aglomeración.
En el sistema español el primer subsistema está constituido por: 1. El Plan Nacional de Ordenación cuya finalidad principal es la de “establecer las grandes directrices de la ordenación del territorio en coordinación con la planificación económica y social para el mayor bienestar de la población” según el texto de la ley del suelo de 1975, texto que, en términos generales, se mantiene en la ley del suelo de 1990, y 2. Los Planes Directores Territoriales de Coordinación que “establecen las directrices para la ordenación del territorio en el marco físico en que han de desarrollarse las previsiones del Plan y el modelo territorial en que han de coordinarse los planes y normas a que se afecte”3.
El segundo subsistema está conformado por los planes estructurantes, figuras que posibilitan la eficacia de los planes directivos-coordinadores, toda vez que recogen y desarrollan a nivel operativo sus determinaciones; definen la estructura general y orgánica de su territorio, clasifican el suelo para la aplicación del régimen jurídico correspondiente y regulan los usos del suelo.
En algunos países se prevé que los planes de estructura o los esquemas directores sean formulados por instancias supramunicipales, bien sea el nivel nacional, regional o metropolitano, mientras los planes de ocupación del suelo son, por esencia, atribución exclusiva de los municipios. Pero, en la práctica, aún en países como España o Francia las experiencias de formulación de los planes de ordenamiento por instancias, regionales o nacionales, es limitada y los planes que finalmente han cobrado fuerza y aplicabilidad son los producidos en el nivel local. 4
La ley colombiana de Desarrollo Territorial prevé la inclusión en un solo documento de los dos tipos de planes: el componente general estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo, tales como: “...identificación y localización de las acciones sobre el territorio que posibiliten organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad...”, “definición de las acciones territoriales estratégicas necesarias para garantizar la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social del municipio o distrito”, “adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación, aprovechamiento y manejo del suelo y del conjunto de los recursos naturales”, “estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala...”5.
El componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) “...es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana que integra políticas de mediano y de corto plazos, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas”. El componente rural “...es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales”6
La idea de la articulación sucesiva de documentos de planeación queda, entonces, restringida al nivel municipal. El POT será desarrollado a través de:
- El Programa de Ejecución, que define - con carácter obligatorio - las actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan de Ordenamiento durante el periodo correspondiente a una administración municipal y señala, entre otros, las prioridades y la programación de actividades. Aunque, en principio, este documento responde a la necesidad de adecuar el ejercicio de la planeación a los programas de gobierno, también cumple el papel de concretar la temporalidad del POT, de definir sus fases. No sólo porque sirve para programar para un periodo de tres años la inversión pública de acuerdo con los lineamientos y las prioridades del plan, sino para programar, a través de la figura del desarrollo prioritario, los terrenos que serán intervenidos (a través de la urbanización, el redesarrollo, la construcción) en cada periodo y los programas que se desarrollarán.


  • El Plan Parcial, que cumple con dos objetivos: uno, ser una herramienta de planeación que desarrolla el POT, a través de la cual se define la manera cómo se llevarán a la práctica sus objetivos y sus políticas y se concreta la normativa urbanística y, dos, ser instrumento de gestión, toda vez que determina las reglas de juego para gestionar una determinada porción de terreno que constituye una Unidad de Actuación Urbanística, en términos de la definición final de los aprovechamientos del suelo, que servirán de base para la generación de suelo para fines colectivos, el cálculo de plusvalías y de compensaciones, y, en general, la distribución de cargas y de beneficios tanto a la escala global del territorio del POT como de la propia unidad de actuación.




  • Se llega finalmente al proyecto urbanístico propiamente dicho, que es el proceso más conocido de desarrollo de una porción o la totalidad de los terrenos que constituyen una unidad de actuación, en el que se combinan diseño arquitectónico y provisión de los terrenos con infraestructuras y equipamientos.

Esta cadena va mostrando la imbricación entre objetivos de planeación e instrumentos de gestión y aclarando las interdependencias entre unos y otros, como base para alcanzar los objetivos de ordenamiento.


Volviendo al tema de la articulación entre los planes formulados por distintos niveles territoriales, en ausencia de una ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y excepción hecha de las Áreas Metropolitanas, en Colombia lo más cercano a unas directrices de ordenamiento de nivel superior a los municipios podrían ser los determinantes ambientales. Diversas disposiciones de la Ley 388 de 1997 hacen referencia al tema de los determinantes o referentes supramunicipales de los planes, pero en la mayoría de los casos, se trata más de la articulación a las políticas de niveles de gobierno superiores, o al ajuste a normas de superior jerarquía, que a la creación de un sistema de ordenamiento territorial, a partir de la formulación integrada de planes. No obstante, el proceso en curso de formulación de los planes de ordenamiento dejó planteada la necesidad de definir cuál es el mecanismo más adecuado para abordar ciertos problemas de gestión del territorio, que, evidentemente, no pueden ser resueltos en el ámbito municipal.
Las disposiciones de la Ley 388 de 1997 hacen referencia a la distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial y a determinantes de los planes de ordenamiento municipal. El artículo 6º dispone, de manera vaga, que “...el ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales...”. El artículo 7º distribuye las competencias en materia de ordenamiento territorial de la siguiente manera:
- A la nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que disponga el desarrollo de la ley de medio ambiente; las áreas limitadas en uso por razones de defensa y seguridad; los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los lineamientos en materia de servicios públicos e infraestructura social y la conservación y la protección de áreas de importancia histórica y cultural.

- A la instancia departamental le corresponde la elaboración de directrices y de orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación, con el fin de establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales; definir políticas de asentamiento poblacional y centros urbanos en armonía con las políticas nacionales; orientar la localización de la infraestructura física-social, etc.


En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrían articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.
Los determinantes de los planes municipales (artículo 10º), hacen indistintamente referencia a directrices, normas y reglamentos del nivel nacional y regional. Además del señalamiento y la localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía y las políticas y la conservación, la preservación y el uso del patrimonio histórico, artístico y arquitectónico, estos determinantes se refieren a aspectos ambientales: las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente, exclusivamente, a sus aspectos ambientales; las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional respectiva, en lo que se refiere a distritos de manejo integrado, de conservación de suelos, las reservas forestales y los parques naturales de carácter nacional y regional; las normas y las directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas y para la conservación de áreas de especial importancia ecosistémica y aquellas relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales.
Desafortunadamente el tipo de instrumento que define las directrices es, esencialmente, de naturaleza normativa, y en ese sentido, las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 son coincidentes. Por esta razón, más que un propósito de articulación de planes que construyan y propongan una imagen integrada del territorio, independiente de los límites artificiales creados por las divisiones político-administrativas, sigue prevaleciendo la noción de jerarquía normativa, contraria a las representaciones del territorio y de la naturaleza que moviliza el pensamiento ecologista.
La ley ambiental continúa trabajando con los instrumentos de zonificación7 y de usos del suelo, referidos a unas nociones confusas de ordenamiento ambiental del territorio y planificación ambiental, en las que el medio ambiente es tomado sólo como elemento calificador del ordenamiento o la planificación y no como una de sus dimensiones esenciales8. El concepto de usos de la tierra es la piedra angular del sistema de planificación surgido en el contexto del fordismo, y el estado benefactor intervencionista9, que ha sido confrontado por pensamientos como el ecologista o el urbanismo culturalista. Como plantea Peter Brand, la irrupción, la expansión y la consolidación de las preocupaciones ecológicas ha conducido a una “...naturalización del espacio que permea todos los discursos y contribuye a la definición de todos los problemas....”, de manera tal que el urbanismo ecológico ha planteado el tránsito de la idea de usos de la tierra a la de interacciones con los ecosistemas. Para los terrenos de expansión, “...la concepción ambiental del espacio va invirtiendo la lógica utilizada en la determinación de la ocupación del suelo, partiendo del análisis de las características naturales del territorio, para definir la capacidad de carga de los recursos naturales y ecosistémicos y sólo después, en un cruce matricial con las demandas sociales, se determinan las actividades y las condiciones de la urbanización permisibles, pero siempre sujetas al criterio de una mínima disrupción del espacio natural y sus funciones en la estructura ecológica del territorio. [...] La existencia de ecosistemas frágiles o altamente valorados puede, incluso, inducir un método ambiental para determinar ese instrumento clásico de la planeación: el perímetro urbano10.

No obstante, la legislación colombiana, como se ha indicado, continúa anclada en las nociones de zonificación y uso del suelo. Es así como al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde "…expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y la regulación nacional sobre uso del suelo, en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales del ordenamiento de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial” (artículo 5o numeral 12, Ley 99/93).


A las Corporaciones Autónomas Regionales les corresponde "Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fija la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y los parques naturales de carácter regional y reglamentar su uso y funcionamiento (artículo 31o numeral 16) y "Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales" y "Sin perjuicio de las atribuciones de municipios y distritos en relación con la zonificación y uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral 7o de la Constitución Nacional…", establecer las normas generales y densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área que se ha de desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente”.
Al iniciarse el proceso de formulación de los POT municipales ni el Ministerio del Medio Ambiente había expedido el estatuto nacional de zonificación y uso del suelo ni existían planes de ordenamiento departamentales ni, en sentido estricto, las Corporaciones Autónomas Regionales habían formulado planes de ordenamiento con carácter vinculante, de manera tal que la articulación de los distintos niveles de planeación se redujo al trámite de aprobación11 por parte de las autoridades ambientales, en "lo concerniente a los aspectos exclusivamente ambientales" y la única posibilidad de objeción se refiere a "razones técnicas y fundadas en estudios previos" (artículo 24o de la ley 388 de 1997).
Aún dentro de estas limitaciones, en algunos casos, como el del proceso de formulación del POT de Bogotá, la discusión evidenció las transformaciones y confrontaciones en los discursos y representaciones y el terreno ganado por las preocupaciones referidas al respeto al medio natural y de los nuevos presupuestos éticos y políticos del pensamiento ecologista que han sido incorporados en la Constitución y la ley colombianas. Como se ha expresado, este debate dejó planteada la necesidad de repensar las formas de analizar, de diseñar y de proponer alternativas de planeación y de acción ante las dinámicas territoriales que no se ajustan necesariamente a la idea estrecha de límite, norma y zonificación y evidenció que la discusión sobre las estrategias y los objetivos de ordenamiento es política antes que técnica o jurídica.

1.2. Instrumentos de gestión del suelo
La gestión del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente peligrosas, dada la naturaleza económica de la tierra y, de manera aún más simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos12.
Tomás-Ramón Fernández en la Introducción a su Manual de Derecho Urbanístico señala que el urbanismo en la actualidad es, “...sencillamente, una perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en que se desenvuelve y que hace de la tierra, el suelo, su eje operativo”13.
La intervención en el mercado del suelo es justificada por las características particulares de la tierra: de un lado, su naturaleza económica, ya que es un bien único, no producido ni reproducible, y, del otro, las condiciones de organización y de funcionamiento de los mercados (sus condiciones de atomicidad, de transparencia, así como las características monopolísticas que se reflejan en la ausencia de condiciones reales y efectivas de competencia en la oferta del suelo), impide transponer la lógica de la ciencia económica, que sería aplicable a cualquier otra mercancía14.
Estas características pueden tener repercusiones considerables sobre la sociedad, al estrangular el aporte de un bien necesario, cuando se da, por ejemplo, una retención improductiva del suelo basada en su apropiación exclusiva y su utilización para elevar su precio en momentos de escasez. También, cuando se producen comportamientos especulativos15 que afectan las posibilidades de preservar los suelos de valor ecológico, agrológico o paisajístico o de cumplir con los fines de políticas sociales ligadas a la generación del espacio construido.
Otra razón para justificar la intervención en el mercado de la tierra es el hecho de que un terreno no solo vale por sus características físicas y su localización (como ocurre en el medio rural) sino, y sobre todo en el medio urbano y periurbano, por los derechos que le son atribuidos. Y esos derechos provienen de una decisión de la administración pública, que por este simple hecho genera incrementos significativos de valor en las propiedades privadas. La decisión de la administración, además, debe estar sustentada en la posibilidad de proveer de infraestructuras y de bienes colectivos, como la vialidad, el agua, el suministro de energía, los equipamientos y otros, lo que implica cargas de financiación para toda la colectividad. Es por eso que una figura que refleja bien esta situación es la del enriquecimiento sin causa del propietario.

Todas estas justificaciones han conducido a una extensión creciente de las leyes y de los reglamentos de urbanismo que han redefinido de manera decisiva el contenido de ese derecho de propiedad que la Declaración de Derechos del Hombre de 1789 consideró, alguna vez, como inviolable y sagrado. Inclusive en sociedades en las que impera el principio del mercado, como la norteamericana, donde constitucionalmente está consagrado el principio "Nor shall private property be taken por public using without compesation"16, en la práctica se ha convertido en un principio a la luz del cual los tribunales controlan la legalidad de las reglas de urbanismo, pero la jurisprudencia distingue entre la expropiación ("power of eminent domain") y el "police power" que permite a las autoridades reglamentar la utilización del espacio sin tener que indemnizar al propietario si el precio de su terreno o de su inmueble es afectado. Incluso, en relación con operaciones de vivienda de interés social o de mezcla de usos, la jurisprudencia, en ocasiones, ha afirmado la constitucionalidad de la zonificación sin indemnización y ha subordinado el uso del derecho de propiedad, inicialmente garantizado por un principio de indemnización, a una suerte de precio a pagar por la solidaridad.


Las intervenciones en el mercado del suelo básicamente se estructuran en torno a dos ejes17:
1. En términos físicos se parte del supuesto de la posibilidad de orientar el desarrollo urbano de manera coherente y racional, para asegurar la compatibilización entre las diferentes funciones urbanas, objetivo que se busca a través de la planificación urbana o el conjunto de reglas de urbanismo.
2. En términos financieros, se busca revertir las consecuencias redistributivas perversas generadas por el funcionamiento de los mercados. Este es un objetivo formulado de manera mucho más explícita en muchas de las normas en las cuales se inspira la Ley 388 de 1997.
En consecuencia, los objetivos de una política del suelo18 son: la regulación del mercado, que trata de controlar los precios; la adquisición de suelo para las necesidades de uso colectivo; el control de los usos y las formas del suelo y sus mejoras, con el fin de alcanzar una distribución racional y apropiada de ellos.
Según su naturaleza los instrumentos de la política del suelo son:


  • Medidas de planificación, encaminadas a un ordenamiento del aprovechamiento del suelo.




  • Medidas de legislación tendientes a regular la apropiación del suelo y a controlar la actividad que se ejerce sobre él.



  • Medidas fiscales que tratan de controlar las rentas y las transacciones de los bienes inmobiliarios o que simplemente gravan su uso y su disfrute.

Las atribuciones de que disponen de manera general los municipios para intervenir en el suelo urbano son:


1°. Establecer el derecho sobre el suelo y reglamentar la utilización de los terrenos o someterla a autorización.
2°. Intervenir en el mercado o controlar las transacciones entre particulares.
3º. Aplicar impuestos sobre la propiedad, sobre su ocupación, sobre la transformación del uso de los suelos o sobre la transferencia de la propiedad.
4º. Movilizar el patrimonio inmobiliario del municipio y utilizar las capacidades financieras públicas para producir nuevos terrenos urbanizados.
El derecho sobre el suelo está determinado por el poder que tienen los municipios para decidir, zona por zona, o por categorías, lo que los propietarios tendrán derecho a hacer con sus terrenos. En otros términos, los municipios pueden definir la lista de utilizaciones prohibidas o también obligaciones de hacer (como construir en un determinado periodo de tiempo, por ejemplo). Esta atribución municipal puede expresarse en una reglamentación general, en la zonificación reglamentaria o en la negociación del cambio de regla.
La reglamentación general del suelo se aplica a todos los terrenos que se encuentran en la misma situación y comporta básicamente tres categorías de normas: 1º. Las prohibiciones, que revisten la forma de servidumbres de derecho público, una de las figuras más antiguas del urbanismo, incluida en la legislación civil. 2º. El sometimiento a autorización de cierta categoría particular de uso del suelo, que actualmente se traduce, por lo general, en el hecho de que todas las construcciones están sujetas a autorización a través del trámite del permiso o licencia para construir, lotear, parcelar y urbanizar. 3º. Por último, estarían las obligaciones de hacer, cuya utilización es la más escasa, pero que pueden tener como finalidad obligar a construir o a cultivar un terreno.
La zonificación implica la posibilidad de adoptar un derecho diversificado sobre el suelo, diferente de una zona a otra. La forma más elemental de zonificación está definida por el perímetro de aglomeración que delimita los espacios donde la construcción es autorizada, de aquellos donde se prohibe. Esta zonificación tiene efecto no sólo sobre la utilización de los terrenos sino también sobre su valor.
Con estas definiciones el Plan empieza a actuar no sólo como herramienta de urbanismo, sino como instrumento de gestión del suelo. Estrictamente, el plan es un instrumento de urbanismo para las construcciones nuevas que se realizan o se transforman en el marco de su aplicación, para los demás terrenos es un instrumento de gestión del suelo.
La negociación del cambio de la regla se presenta, sobre todo, en los países anglosajones. En algunos casos, los municipios, más que expedir un reglamento, celebran contratos con los propietarios de los terrenos para que asuman el compromiso de conservar sus terrenos como espacio natural por un determinado tiempo, a cambio, por ejemplo, de una exención de impuestos o de urbanizar bajo ciertas condiciones, tales como el otorgamiento del municipio de derechos suplementarios de construir a cambio del compromiso del promotor de realizar una serie de equipamientos o de bajar los precios de una parte de los terrenos urbanizados.
La segunda modalidad de intervención, reseñada por la teoría, es el control, ya no de los usos de los terrenos sino de las transacciones privadas. Los municipios intervienen en relación con el valor de las transacciones o con la calidad de los compradores. Se trata de un instrumento, que, por ejemplo, en Francia en principio tuvo objetivos exclusivamente fiscales (se controlaba para obtener un impuesto), pero se fue dotando de objetivos urbanísticos y luego se utilizó, también, como un mecanismo de recuperación de las plusvalías por parte de la colectividad.
Se trata del derecho de préemption, que en el derecho urbanístico español se conoce como el derecho de tanteo y de retracto, que se basa en la obligación impuesta al propietario de informar a la administración pública su intención de negociar un terreno en una zona previamente determinada. En Francia, en una primera etapa, si la administración municipal pensaba que el monto de una declaración estaba manifiestamente subvaluado, tenía la posibilidad de sustituir al comprador y pagar el precio declarado más un 10%. Para fines de ordenamiento, la préemption empezó a ser utilizada a mediados del siglo XX más que para controlar las transacciones para realizar progresivamente la adquisición de terrenos ubicados en las zonas de urbanización prioritaria. Tanto las prémptiones como las expropiaciones se realizaban al valor que tenían los terrenos antes de comenzar la respectiva operación urbanística. El sistema rápidamente se mostró eficaz para vigilar las plusvalías que se podían formar en los alrededores de la operación en curso y para recuperarlas en provecho de la colectividad que financiaba los trabajos, legitimada por el criterio de que se trataba de un “enriquecimiento sin causa” para los propietarios que, simplemente, tenían la buena suerte de tener un terreno bien ubicado.
La préemption se utilizó, en primer término, para anticipar la adquisición de terrenos en zonas que iban a ser desarrolladas en un futuro y su aplicación se extendió luego a sectores donde se manifestaban fenómenos especulativos, para frenar el incremento de los precios, independientemente de todo operación de ordenamiento. A comienzos de los años sesenta la figura se puso al servicio del espacio rural, para controlar los mercados de tierra no urbanizable y también en los llamados “perímetros sensibles”, o sea, los grandes espacios naturales sometidos a una fuerte presión turística.
Esta técnica es igualmente utilizada en España, a través de los Planes Generales o mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución los ayuntamientos pueden identificar las áreas en las que las transacciones onerosas de terrenos, e incluso de viviendas, quedan sujetas al ejercicio de los derechos de tanteo y de retracto por parte del municipio o una entidad pública, con el fin de garantizar el cumplimiento del programa del Plan, incrementar el patrimonio municipal del suelo, intervenir en el mercado inmobiliario y, en general, facilitar el cumplimiento de los objetivos del Plan.
Otra instrumento de gestión del suelo es la figura conocida en Colombia como bancos de tierras, que se asume como una intervención sobre los equilibrios del mercado, consistente en la compra de terrenos por un organismo público para anticiparse al mercado, cuando la coyuntura de precios es baja, para luego mantenerlos en reserva y ponerlos en venta en épocas de alza, con el fin de hacerlos bajar. Otro mecanismo es el de las herramientas fiscales, mediante el cual se grava la retención de terrenos para presionar a los propietarios a venderlos cuando no los utilizan de acuerdo con las previsiones del Plan.
La tercera modalidad es la fiscalidad territorial. Sus objetivos son los de obtención de recursos para los municipios, de apoyo a políticas redistributivas o de incitación económica, bien sea a la construcción de terrenos o a la protección de espacios naturales o agrícolas o a la distribución de actividades en el territorio. Los impuestos, que, de manera general, se aplican son el impuesto anual sobre el valor de la tierra (equivalente al impuesto predial colombiano), los impuestos sobre las transacciones e impuestos sobre la urbanización.
Las intervenciones públicas directas tienen como objetivo hacer pública la propiedad del suelo y garantizar la gestión del desarrollo urbano por la colectividad, luchar contra la especulación y recuperar las plusvalías. Existen variadas formas de intervención, además de la expropiación y la préemption ya mencionadas:


  • La producción pública de terrenos para urbanizar.

  • La construcción de ciudades nuevas.

  • La municipalización de la propiedad del suelo.

  • La organización de oficinas inmobiliarias sobre la base de que el municipio tiene el monopolio para la adquisición de terrenos construibles.

Por último, de acuerdo con lo que plantean los autores a los que se ha hecho reiterada referencia19, las políticas de intervención en el mercado del suelo tienen también objetivos espaciales, que se articulan en torno a dos grandes polos de preocupaciones contradictorias:


1. El ordenamiento, la transformación, la urbanización de nuevos espacios.

2. La protección de los espacios existentes, de la naturaleza y la conservación del patrimonio.


Cada política del suelo se define, en particular, por el tipo de compromisos que se adopten entre estas dos orientaciones, que en toda sociedad tienen cada una sus defensores o sus grupos de presión. Al interior mismo de las entidades del Estado, nacionales o locales, estas dos preocupaciones coexisten y se enfrentan. Corresponde al poder público integrar las determinaciones de una y de otra, expresar las prioridades de los ciudadanos y diseñar las líneas de compromiso.
En principio, las políticas de suelo han sido concebidas como estrategias de conquista de los espacios naturales y de producción racional de espacios urbanizados bien situados, en buenas condiciones financieras, también de desarrollo de la construcción, de realización de equipamientos y de implantación de actividades.
Las políticas conservacionistas parten de la visión de un espacio acabado que se trata de gestionar, de la mejor manera posible, y de preservar para las generaciones futuras. Para lograr esos objetivos se presentan dos tipos de estrategias: las reglamentarias y las intervencionistas. Las primeras se dirigen a establecer fuertes barreras jurídicas, prohibiendo toda transformación, todo atentado contra los espacios naturales o a los elementos del patrimonio cuya conservación se quiere asegurar. La intervención pública se traduce en la adquisición pública de los espacios naturales que se han de conservar.
Mientras el problema central que debe resolver una política urbanizadora es el de someter las plusvalías al servicio de los costos de la urbanización, la de una política conservacionista es la de cómo hacer prevalecer la función ecológica de la propiedad, para poder preservar el medio natural de las presiones de la especulación.
En últimas, se trata de una opción de la sociedad y no de una opinión técnica. Ninguna política del suelo será nunca ni totalmente expansionista ni totalmente conservacionista, depende del país, de las épocas, de las coyunturas, de las representaciones y de los valores de cada sociedad, cada contexto local.
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