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El texto de las intervenciones de los señores y señoras precedentemente indicados se encuentra incorporado, como ya se a dicho, en el Anexo II de este Informe.
c) Documentos solicitados por la Comisión.
Con la intención de recabar el máximo de documentos y antecedentes que pudieran servir para un mejor conocimiento de la materia objeto de la investigación, los señores Diputados integrantes de la Comisión oficiaron, solicitando antecedentes, a la Biblioteca del Congreso Nacional, a la Dirección del Trabajo, y a los Departamentos de Derecho del Trabajo de la Pontificia Universidad Católica de Chile; Universidad de Chile y Universidad de Concepción.
Asimismo, la Comisión recepcionó numerosos documentos atingentes a su investigación proporcionados por sus invitados, copia de algunos de los cuales se incorporan al presente informe en Anexo I.

II.- ANTECEDENTES GENERALES.

Consideraciones preliminares.
Como es de conocimiento de Ssas., el Supremo Gobierno presentó a medidados de noviembre de 2000, el Mensaje con el cual iniciaba el trámite legislativo del proyecto de ley que introducía determinadas modificaciones al Código del Trabajo, que luego se convertiría en la Ley Nº 19.759. Entre los considerandos que dicho Mensaje contenía se recalcaba el interés del Gobierno de “asegurar progresivamente adecuados niveles de bienestar económico y social, armonizando iniciativas para fomentar el necesario desarrollo económico con grados importantes de equidad social y dignidad para todos sus ciudadanos, especialmente para aquellos más humildes.”. Agregaba que, en razón de ello, se ha “asignado a los temas del trabajo la mayor importancia, comprometiéndonos firmemente con una modernización del mundo laboral que incentive la creación de empleo, beneficie a los trabajadores, erradique toda forma de discriminación, promueva el pleno respeto y el diálogo entre las partes sociales y fortalezca la competitividad de nuestra economía. Consideramos que estos propósitos requieren ineludiblemente una modernización de la legislación laboral, para que responda a los nuevos desafíos de un país que avanza y que permita que el progreso llegue también al mundo del trabajo.”.

Para impulsar el logro de ese objetivo, el Mensaje señalaba que desde el inicio del mandato presidencial, se convoco a amplios sectores sociales a un proceso de diálogo social con la finalidad de buscar los acuerdos necesarios para proponer un conjunto de reformas sustantivas al mundo del trabajo, parte de las cuales ya se habían concretado en iniciativas legales que se encontraban en conocimiento y trámite en el Honorable Congreso Nacional. Agregaba que “como ha ocurrido en la experiencia comparada, el diálogo social permite conocer de parte de los propios interlocutores sociales aquellos planteamientos que pueden contribuir a una normativa fundada en los mayores acuerdos posibles, favoreciendo así la necesaria legitimidad social de las normas y su cumplimiento.”.

Indicaba, asimismo, que una vez concluido ese proceso de diálogo y búsqueda de acuerdos, se había estimado conveniente formular el proyecto de ley que se sometía a la consideración de este Honorable Congreso, cuyos ejes principales “son los de establecer una normativa que produzca una efectiva promoción del empleo, que favorezca la modernización de las formas contractuales de la relación laboral adecuándolas a las transformaciones registradas en el modo productivo y que reconozca del modo más amplio posible los derechos fundamentales del trabajo; entre otros, el de libertad sindical.”.

Consideraba el Mensaje que, de este modo, “la presente iniciativa de ley responde a materias de creciente interés ciudadano como es la preocupación por el empleo, pero además propone alternativas detalladas para incorporar mayores grados de flexibilidad en las empresas, estimular la capacitación de los trabajadores y promover el pleno reconocimiento de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores, pilar esencial para avanzar hacia modelos de relaciones laborales caracterizados por mayores niveles de equilibrio y cooperación entre las partes.”.

Señalaba, asimismo, que durante el proceso de diálogo social, y no obstante la disposición de las representaciones sindicales y empresariales, no se lograron los necesarios niveles de acuerdo respecto de los modos de superar las imperfecciones y carencias que nuestra legislación laboral contiene en materia de negociación colectiva.

Concluía la parte expositita del Mensaje señalando que “los desafíos que el nuevo siglo nos está mostrando cada vez con mayor velocidad y certeza en el ámbito de una economía cada día más globalizada, sólo podrán ser enfrentados con éxito por aquellos países que dispongan de un sistema de relaciones laborales caracterizado por la cooperación más que por el conflicto, en el que las partes lleguen natural y cotidianamente a través de pactos de flexibilidad a los acuerdos que permitan adaptar a la empresa a sus desafíos productivos, con total respeto y consideración por los derechos de los trabajadores que la integran y asegurando la adecuada distribución de los beneficios que dicha capacidad importa. Este es el imperativo esencial de las normas sobre negociación colectiva a cuya discusión invitamos en el seno del Parlamento, escenario natural de los acuerdos políticos que determinan el futuro de la nación.”.

Los principales objetivos que, originalmente, perseguía la iniciativa de ley en comento fueron:

1. Perfeccionamiento de normas sobre organizaciones de trabajadores y de protección contra las prácticas antisindicales.

El proyecto modificaba el Código del Trabajo en lo relativo a las organizaciones de trabajadores y de las normas de protección contra las prácticas antisindicales, ajustando el ordenamiento interno a los convenios de la Organización Internacional del Trabajo relativos a la Libertad Sindical y a la Declaración de Derechos Fundamentales aprobada por la Conferencia Internacional del Trabajo de Junio de 1998, que consagra, entre estos, el de Libertad Sindical.

Además, proponía establecer otras normas que tienen el carácter de promocional de los derechos colectivos de los trabajadores, como expresión de una voluntad orientada hacia la más efectiva consagración del derecho de sindicalización.

2. Posibilitar relaciones laborales armónicas en un mundo globalizado.

Las normas propuestas buscaban posibilitar relaciones laborales armónicas, que permitan a las partes de la relación laboral enfrentar los desafíos que impone una economía abierta en un mundo globalizado, en el que la rapidez de los cambios viene dado por la fuerte incidencia de la introducción de la tecnología a las relaciones de producción y los consecuentes cambios a la organización del trabajo.

Señalaba que no era posible, además, ignorar que el orden económico internacional actual, ha introducido importantes cambios a las formas de comercio internacional. En esta forma, variables como el respeto de los derechos fundamentales del trabajo, tienen una alta incidencia en la generación de condiciones leales de competencia. Así sucede con los acuerdos de libre comercio y los procesos de integración económica, tanto al nivel regional como subregional.

3. Mejoramiento del respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores.

El proyecto incluía normas que implicaban un mejoramiento en el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores en la empresa. El gobierno consideraba que la dignidad de ciudadano de cada trabajador no puede ser sobrepasada por la normativa interna de la empresa bajo ningún pretexto. Ella y sus derechos subsecuentes, tienen su origen no sólo en la Constitución Política de la República, sino que en las normas más básicas del respeto y la convivencia humana, haciéndose cargo de la ciudadanía laboral que acompaña a cada persona, sea ésta jefe o subordinado dentro de la empresa. El respeto a dicha dignidad debe ser resguardado por la normativa legal vigente.

a. Incorporación en legislación interna del Convenio Nº 111 OIT sobre no discriminación en el empleo.

En tal sentido, se introducían normas que constituyen una incorporación efectiva del Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo sobre no discriminación en el empleo, derecho también considerado como fundamental por la citada Declaración de 1998.

Asimismo, incorporaba un mecanismo que hace efectivo el resguardo de los derechos fundamentales, en términos de compatibilizar la dignidad de los trabajadores y las medidas de control interno en la empresa, sin perjuicio de otras formas de amparo, como ocurre con aquellos derechos de rango constitucional, protegidos en la forma establecida en el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental.

b. Amparo a derechos laborales del trabajador como mecanismo que desincentive el dumping laboral.

Consecuente con lo anterior, se incorporaba también en este proyecto, un capítulo de modernización de las normas de amparo de los derechos laborales del trabajador, a fin de proveer mecanismos idóneos de defensa para cada persona en la consecución del cumplimiento de los derechos a que la relación laboral lo hace acreedor.

De otra parte, la competencia de buena fe entre las empresas en la economía moderna, exige necesariamente que esta suerte de dumping social que implica el incumplimiento de los derechos emanados de los contratos de trabajo, sea adecuadamente sancionado.

4. Perfeccionamiento al régimen de capacitación laboral.

La formación profesional formaba parte de los objetivos del proyecto, de modo que tanto trabajadores como empleadores se beneficien de las competencias adquiridas y se contribuya de este modo en forma significativa a la empleabilidad.

El Ejecutivo estimó necesario introducir a la discusión legislativa, en paralelo a esta iniciativa legal, mediante un proyecto que se ingresó a esta H. Cámara de Diputados, algunos perfeccionamientos a las normas sobre capacitación laboral, principalmente en lo referido a: la nivelación de estudios básicos y secundarios con cargo a la franquicia tributaria; la incorporación de módulos de formación para carreras técnico profesionales en los centros de formación técnica, financiados mediante la franquicia tributaria; la capacitación de dirigentes sindicales, y la flexibilización de los requisitos operativos de la franquicia tributaria del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, a fin de favorecer la capacitación en el uso de nuevas tecnologías de la información, y promover el acceso de los discapacitados a la capacitación laboral.

5. Nuevas modalidades de contratación.

Consciente de las transformaciones en el mercado de trabajo, y principalmente en la estructura del empleo y de la organización del trabajo, el Ejecutivo estimó necesario incorporar a la legislación del trabajo, diversas fórmulas contractuales de promoción del empleo.

Dichas fórmulas buscan constituir un adecuado instrumento de la política social a través de normas proactivas para la contratación que, sin entorpecer el desarrollo productivo de las empresas, resguarden debidamente al trabajador, contribuyan de otra parte a combatir la precarización del trabajo y su consecuente exclusión social.

Se buscaba, pues, una regulación que estableciera normas claras, que incentiven la contratación, pero que otorguen efectiva protección social a quienes contribuyen a generar los bienes y servicios.

Por eso, se estimó necesario incluir en el proyecto normas que den cuenta de las nuevas tendencias en materia de contratación y de formas promocionales de empleo, así como la introducción de mecanismos que permitan la adaptabilidad laboral.

a. Trabajo efectuado desde lugares distintos del recinto empresarial a través de medios tecnológicos: el teletrabajo.

Señalaba el Ejecutivo que algunas de estas nuevas formas a las que la ley laboral debe dar cobertura, han tenido expresión en el modo productivo, aunque sin regulación normativa expresa, como es el caso del trabajo a tiempo parcial.

Otras formas, de más reciente aparición, exigen una regulación, particularmente porque responden a formas organizativas del trabajo y de las empresas que se proyectan hacia el futuro, en la medida en que la tecnología se sigue desarrollando, como el trabajo que se presta en lugar distinto del recinto de la empresa mediante los modernos medios tecnológicos o el teletrabajo.

b. El empleo juvenil y el contrato de formación.

Explicitaba el proyecto que una preocupación permanente del Gobierno es el trabajo de los jóvenes. Hay detrás de la posibilidad de empleo, una serie de otras consecuencias sociales para la familia y para la sociedad.

Agregaba que promover el empleo juvenil no sólo implicaba favorecer el derecho al trabajo de estos chilenos, sino también contribuir a evitar una serie de problemas sociales que afectan duramente a las familias, como ocurre con el ocio y la drogadicción. Más trabajo para los jóvenes es reconocer su dignidad de personas. Para ello se introducía "el contrato de trabajo formación", que permite su contratación, incentivada por mecanismos compensatorios a los gastos en capacitación sin desprotección social.

Era esta una figura contractual que debiera ser, a juicio del Gobierno, especialmente aplicable en la micro y pequeña empresa.

Consideraba, además, que ello permitiríá elevar la competitividad de un sector que tiene una alta contribución en el empleo.

c. Flexibilización de la jornada laboral.

También bajo la idea de adaptación, el proyecto proponía introducir una innovación para permitir la adaptabilidad de las empresas en sus jornadas de trabajo a los requerimientos productivos, promoviendo el traslado de competencias de la ley a la autonomía colectiva.

En efecto, considerando la velocidad de las transformaciones que inciden en la competitividad de las empresas, el proyecto hacía posible los pactos de adaptabilidad entre éstas y los trabajadores, con el propósito que puedan ajustar las jornadas de trabajo.

Dicha medida es también un instrumento de defensa del empleo de los trabajadores y de adaptación de las empresas, en términos que se permiten los ajustes orientados a un mejor desempeño en el mercado.

Dado el traslado de competencias, se ha estimaba esencial a la existencia de estos pactos, radicar en el sindicato el sujeto habilitado para la negociación de ellos; lo contrario significaría una desregulación que, en esta materia, el Gobierno no persiguía ni aceptaría.

Al regular estas materias, se estaba dando cuenta de fenómenos que recorren con velocidad las economías modernas y cuya regulación genera temores en sectores de trabajadores, dado que ésta pudiera significar una pérdida importante de sus derechos.

Sin embargo, el Gobierno estimó necesario puntualizar que establecer reglas claras que resguarden para los trabajadores sus derechos actualmente vigentes, como por ejemplo los relativos a su descanso en días domingos y festivos, a sus remuneraciones, fueros y otros, refleja nítidamente su objetivo de continuar adecuadamente la modernización de nuestro sistema de relaciones laborales con el necesario logro de mayores niveles de equidad en su seno.

La propuesta asumía una reformulación necesaria, dado los cambios en el concepto tradicional de la relación de empleo, que permitirá la adaptación y en consecuencia, la mayor estabilidad para los trabajadores y para las empresas. Por ello, consideraba como deber del Estado proveer de una regulación adecuada para que estos cambios permitan que unos y otros sean beneficiados frente a los desafíos que les impone la competencia.

6. Protección a los trabajadores de temporada.

Finalmente, estimaba de urgente necesidad incorporar en dicha iniciativa, normas de protección en la relación laboral, de los trabajadores de temporada, considerando las especiales condiciones en que desarrollan su trabajo y las modalidades que las empresas del sector han adoptado para su contratación.

Se trata de trabajadores que están permanentemente en el límite de la precariedad, no obstante que su labor es fundamental en el desarrollo de vastos sectores de la actividad económica del país, algunos de ellos ligados a la actividad exportadora, de tanta trascendencia para la economía nacional.

Los referidos objetivos que perseguía dicha iniciativa legal fueron sistematizados en los siguientes contenidos propuestos:

1.- Normas sobre libertad sindical.

a. Derecho de sindicalización.

El proyecto, en primer lugar, proponía hacer posible, en la forma más amplia, el derecho de sindicalización de los trabajadores, reconociéndoseles una mayor amplitud en los tipos de sindicatos bajo los cuales se pueden reunir.

De ahí que proponía cambiar el criterio restrictivo que actualmente se contiene en el artículo 216 del Código del Trabajo, por una enumeración no taxativa de ellos, que reconociera expresamente su derecho a organizarse de la forma que parezca más adecuada a la representación de sus intereses, tanto en los tipos de sindicatos como en su estructura y fines.

Con el mismo propósito, se reducían los quórum para la constitución de sindicatos, en las empresas con 50 o menos trabajadores. Para tal efecto, se proponía establecer una exigencia de 8 trabajadores, sin expresión de porcentaje, para formar un sindicato.

En las empresas de más de 50 trabajadores, se mantenía el quórum de constitución de 25 trabajadores que representen el 10% de los que laboran en la empresa.

Por otra parte, en el caso de los sindicatos de establecimiento, se reducía el quórum a trabajadores que representen el 30%, manteniéndose el requisito numérico.

Unido a lo anterior, se proponía, además, una norma de promoción sindical, que favoreciera la constitución de organizaciones sindicales en las empresas de más de 50 trabajadores. Para ello, se disponía que la formación del primer sindicato en aquellas empresas en que no existe, requerirá del mínimo numérico o porcentual señalado, cualquiera de estos que sea más bajo.

De esta forma, se hacía posible la sindicalización, pues se reduce el quórum. Además, se contribuía a un proceso de organización que puede seguir tras la formación de ese sindicato en una empresa en la que no lo ha habido.

b. Protección del derecho de sindicalización y fuero para la constitución de sindicato.

Enseguida, se postulaba el otorgamiento de fuero laboral a todos los trabajadores que concurrieran a la constitución de una organización sindical, desde los 10 días anteriores a la asamblea constitutiva del sindicato y hasta los 30 días posteriores a su constitución, con un máximo total de 40 días con límite anual de ejercicio. Se establecía una norma especial respecto del sindicato de trabajadores transitorios o eventuales.

Esta norma, que recogía la doctrina expresada en fallos de la Corte Suprema, contribuía a la efectiva protección del ejercicio del derecho de sindicalización, a la vez que contribuía a dar cumplimiento a lo establecido en los convenios de libertad sindical.

c. Representación sindical.

El proyecto, por otra parte, ampliaba la regla de designación de delegado sindical contenida en el artículo 229 del Código del Trabajo, a tres delegados cuando se trata de 25 o más trabajadores. Ellos tendrían fuero sindical de conformidad a las reglas generales.

Esta norma permitía que en los sindicatos interempresa y de trabajadores transitorios o eventuales, dada la naturaleza de la organización, existiera un mecanismo efectivo de representación cuando en el directorio elegido, no hubiese trabajadores de una empresa determinada, facilitando, además, la interlocución en ella de trabajadores de la misma empresa.

d. Autonomía sindical efectiva.

Explicaba el proyecto que es una crítica frecuente al régimen jurídico de la organización sindical, su excesiva regulación porque la ley restringe los niveles de actuación de la autonomía colectiva, en especial, de aquellas materias que deben ser objeto de normativa emanada de la propia organización de los trabajadores.

Por eso, el proyecto establecía y reconocía la plena autonomía de las organizaciones sindicales para determinar en sus estatutos sus finalidades, organización y funcionamiento, como expresión de libertad sindical. Con ello, se producía la retirada de la norma heterónoma en la regulación de ellas, salvo en los aspectos en que había parecido necesario mantenerla.

Entre las materias que quedaban entregadas al estatuto sindical, estaba el régimen sindical electoral. Sin embargo, éste debía asegurar una efectiva democracia interna, preservando la adecuada representación de mayorías y de minorías, no siendo admisible la discriminación arbitraria entre los trabajadores elegibles.

En consecuencia, el estatuto determinaría los requisitos de elegibilidad de representantes sindicales y el número de los directores a elegir, debiendo contemplar la formación de una comisión electoral.

e. Fusión de organizaciones sindicales.

Enseguida, reconocía la fusión de dos o más organizaciones sindicales por la sola votación de la asamblea, pasando los bienes a la nueva organización y disponiéndose un mecanismo de transición en la representación sindical.

Este era un aspecto no considerado en la legislación vigente y permitia la expresión de la voluntad colectiva de los trabajadores.

f. Afiliación y constitución de organizaciones de grado superior.

Por otra parte, se simplificaban los mecanismos de constitución y de afiliación a organizaciones de grado superior, mediante votación de la asamblea de los trabajadores, favoreciéndose la efectiva organización en los grados superiores. Se simplificaba, además, la legislación en estas materias, con el objetivo de favorecer los niveles de sindicalización superior.

g. Beneficios sindicales post-contrato.

Además, el proyecto establecía la posibilidad que el trabajador mantuviera una vinculación con la federación a la que había estado afiliada su sindicato, una vez finalizada la relación laboral que le dio origen, para el solo efecto de gozar de los beneficios asistenciales, especialmente de la capacitación laboral, en la modalidad que establecieran los estatutos.

h. Disolución de las organizaciones sindicales.

Finalmente, se eliminaban las causales de disolución de las organizaciones sindicales que no correspondieran a la voluntad de los trabajadores que la forman o al incumplimiento de ley, en este caso por resolución judicial.

2.- Protección contra las prácticas antisindicales.

Un segundo orden de materias del proyecto, se refería a las prácticas antisindicales. En este aspecto se proponía lo siguiente:

a. Facultad de la Dirección del Trabajo para disponer reintegro del trabajador.

En primer lugar, se explicitaba el nivel de amparo normativo frente a las conductas atentatorias al fuero sindical. En tal sentido, se reconocía la facultad de la Dirección del Trabajo para instruir el reintegro inmediato del trabajador, como una medida necesaria de protección eficaz de dicha institución, que permita el efectivo funcionamiento de las normas que consagran las prerrogativas sindicales.

b. Despido antisindical.

El proyecto recogía la doctrina jurisprudencial respecto del despido antisindical, en cuanto expresión de una efectiva tutela de la libertad sindical, pues es sabido que para el ejercicio eficaz de los derechos sindicales, es necesario establecer normas que permitan su efectivo ejercicio.

c. Publicidad como sanción adicional a las prácticas antisindicales.

También el proyecto disponía la publicación del extracto del fallo condenatorio por práctica antisindical, de costa del infractor.

d. Reforzamiento del rol de la autoridad administrativa.

Por último, se reconocía el rol activo a la Dirección del Trabajo para que, actuando de oficio o a petición de parte, obligatoriamente, investigara los hechos y formulara la denuncia ante el tribunal competente si ello fuere procedente. Adicionalmente, se incrementaban significativamente las sanciones a aplicarse por este concepto.

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