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Guillermo O'Donnell


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8. Apuntes finales.

El lector ha tenido que resistir conmigo la extrañeza de un léxico que habla de países que son democráticos qua regímenes pero que no lo son, o lo son de manera muy incompleta, desde el punto de vista del estado de derecho; de casos a los que normalmente se les llama “democracias liberales” pero que apenas son liberales; de regímenes que son democráticos a nivel nacional pero a veces no a niveles subnacionales; y de democracia perteneciente tanto al lado legal del estado como al régimen. Además de mi escaso talento literario, la razón de esta torpeza es que el vocabulario que nosotros empleamos ha sido trazado por el campo teórico restringido que resulta de las asunciones implícitas que menciono al principio de este documento. A pesar de estas deficiencias, espero haber demostrado que los temas del estado, en especial del estado legal, de la extensión efectiva de la ciudadanía civil y de la rendición de cuentas bajo el estado democrático de derecho, se deberían de considerarse como una parte central de la problématique de la democracia como lo es el estudio de su régimen.



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1Ponencia presentada al Seminario Internacional organizado por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, Enero 22-24, 2001. Documento original en Inglés. Traducción a cargo y responsabilidad del IIG. Revista Instituciones y Desarrollo Nº 8 y 9 (2001) págs. 43-82. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Còrsega 255, 5º 1ª 08036 Barcelona, Espanya

2O, como afirma Robert Dahl (1989:3), “Estas premisas semi-transparentes, asunciones sin explorar, y antecendentes desconocidos (que) dan lugar a una teoría sombría vagamente perceptible ( de la democracia)”

3 Sobre este tema véase, especialmente, Dahl (1989:221). Los atributos de la democracia política, o poliarquía, enunciados por Dahl son: 1)Cargos electos; 2) Elecciones libres y justas; 3) Sufragio universal; 4) El derecho de presentarse como candidato a un cargo; 5) Libertad de expresión; 6)Información alternativa; y 7) Autonomía asociacional. En O’Donnell (1996) propuse añadir: 8) Cargos electos (y algunos individuos nombrados, tales como jueces de tribunales supremos) no deberían ser cesados arbitrariamente antes de la finalización de su período de mandato constitucional; 9) Los cargos electos no deberían estar sujetos a restricciones severas, vetos, o exclusión por parte de otros de ciertos dominios políticos, actores no elegidos, especialmente las fuerzas armadas; y 10) Debería existir un territorio ganado sin oposición que definieran claramente los votantes. Al conjunto de estos diez atributos lo llamo democracia política, o poliarquía, o régimen democrático

4Véase la interesante lista de numerosos adjetivos atribuidos al término “democracia” en Collier y Levitsky (1997). Para reflexionar sobre los significados cambiantes de la democracia dependiendo del contexto, Francia, que en distintos aspectos está más cerca de la tradición latinoamericana de lo que lo están los Estados Unidos, véase Rosanvallon (1994).

5Suponiendo que para que estas elecciones sean competitivas tiene que haber dos partidos políticos como mínimo, estas opciones son: voto para el partido A, voto para el partido B, votar en blanco, votar nulo y abstenerse

6 El tema de la autonomía personal y sus correlaciones recientemente ha acaparado muchísimo la atención en filosofía política, pero hasta la fecha no ha influenciado demasiado a la teoría democrática. La bibliografía básica sobre este tema y una reflexión considerada se pueden encontrar en Crittenden (1992). Para contribuciones que personalmente creo son particularmente reveladoras, véase Raz (1986;1994), así como Waldron (1993).

7La historia de esta aceptación, a menudo a regañadientes, es la de la incorporación a la ciudadanía por parte de trabajadores urbanos, campesinos, mujeres y otros. Por el contrario, su negativa es el trampolín del régimen autoritario: guardianes, vanguardias liberales, juntas militares, teocracias, etc. y el deseo de compartir el rechazo de la autonomía de sus sujetos.

8Para la discusión de estas elecciones y del humor colectivo que a menudo les rodea, véase O’Donnell y Schmitter (1986

9Para la investigación en los Estados Unidos que demuestra la importancia de estos y otros recursos en términos de varios tipos de participación política, véase Brady, Verba y Scholzman (1995).

10 Sen (1992). Véase también Dasgupta (1993) y, desde una perspectiva más filosófica así como extremadamente interesante, Raz (1994) y Taylor (1985).

11Esto se confirma en la obra de Adam Przeworsk y sus asociados (Przeworski et al., 1996).

12 Con esta expresión entre paréntesis estoy eludiendo algunos aspectos complejos de la teoría legal que no necesito tratar aquí.

13Estudios en los Estados Unidos demuestran que la mayoría de la gente comparte el fuerte sentimiento que se les trata por medio de procesos justos por parte de los tribunales y de la policía, en gran medida independiente del resultado concreto del proceso; véase Tyler (1990). Robert Lane (1988) sostiene persuasivamente que un aspecto de la teoría democrática importante, aunque omitido, no es tan sólo quién consigue qué cosa, mediante qué mecanismos y a través de quién lo consigue, sino también cómo tratan a la gente las instituciones, el grado en que las instituciones son justas y respetuosas con la dignidad igualitaria de todos los individuos. El teórico legal Ronald Dworkin (1978) ha hecho que se tratara “con igual consideración y respeto” el distintivo de una sociedad adecuadamente ordenada.

14Con la excepción, claro está, que los derechos políticos normalmente están reservados para los nacionales

15Para una discusión detallada de esta afirmación véase O’Donnell (2000).

16Existe mucha literatura sobre esta cuestión; de entre las obras que hacen hincapié en los aspectos legales de este tema encuentro particularmente útil Preuss (1988), Cotterrell (1989), Offe (1987a) y Habermas (1988;1996).

17Tal y como Teubner (1986) expresa, de hecho, el tema es más complicado y confuso. Ataques a los sistemas legales actuales por parte de países altamente desarrollados hacen referencia tanto a sus restos de universalismo “formal” como a las innumerables piezas de legislación específica expedida no sólo por las legislaturas sino también por las agencias administrativas, básicamente en el contexto de regulación económica y de políticas de bienestar. El descontento por estos sistemas es ampliamente compartido, pero no existe ningún acuerdo sobre por qué y en qué dirección se deberían de cambiar.

18 Habermas (1988); para una discusión más detallada véase Habermas (1996).

19Véase, especialmente, las obras citadas en nota al pie número 16.

20 Y la tipología del desarrollo, en este sentido bastante parecida, de T.H. Marshall (1950).

21En relación a los derechos de las mujeres, véase especialmente Walby (1994)

22Sobre las características del estado de bienestar en América Latina, las obras básicas son Mesa-Lago (1978) y Malloy (1979). Para análisis de la situación contemporánea de América Latina en lo que a pobreza y desigualdad se refiere, véanse los estudios incluidos en Tokman y O’Donnell (1999).

23 En este sentido, Chile es un caso marginal. Varios tipos de derechos civiles son más importantes y efectivos en este país que en la mayoría del resto de países de América Latina. Sin embargo, las restricciones políticas impuestas por la constitución heredada del régimen de Pinochet me impiden clasificar a este país junto a Costa Rica y Uruguay

24La obra de Roberto DaMatta (1987), especialmente su análisis de la expresión “Você sabe con quem está falando?” es una ilustración.

25En O’Donnell (1996) hago hincapié en la importancia que tienen las relaciones particulares de varios tipos en el funcionamiento político y social de estos países.

26 El dictum de la época colonial “The law is acknowledged but not implemented” (“La ley se acata pero no se cumple”) destila esta tradición. Éste no es un fenómeno exclusivo de América Latina. Para los países post-comunistas, incluidos los del centro de Europa, véase, entre otros, Krygier (1997), Czarnota y Krygier (1997), y Solomon (1995). Pero en Latinoamérica, aparte de algunas profundas observaciones, de momento no he visto intentos sistemáticos por relacionar estos fenómenos con el trabajo de los respectivos regímenes.

27O los extranjeros ingenuos o los suicidas en potencia, como sucedería si al conducir siguieran las normas formales de tráfico; este tema lo he tratado en O’Donnell (1984)

28 Este punto importante aunque a menudo descuidado se discute en DaMatta (1987;1991), y en Neves (1994).

29La terrible y repetida violencia a la que están expuestos los pobres en muchos lugares, rurales y urbanas, de América Latina ha sido analizada con especial atención y elocuencia en la obra de Paulo Sérgio Pinheiro y sus asociados en la Universidad de Sâo Paulo; véase, especialmente Pinheiro (1994) y Pinheiro y Poppovic (1993). Véase también Caldeira 1998. Sobre la policía véase Chevigny (1995). Un informe del comportamiento de la policía en Brasil fascinante, deprimente y etnográfico se puede encontrar en Mingardi (1992).

30Los cuales tienen un largo camino que recorrer para explicar por qué los esfuerzos actuales por mejorar el trabajo del sistema estatal se han descuidado tanto por esta parte. Trato esta cuestión en O’Donnell (1999).

31 Sobre este tema véase Domingo (1994;1997) y Fruling (1995).

32Cabe mencionar que en un estudio que realicé en diciembre de 1992 en el área metropolitana de Sâo Paulo (n: 800) un aplastante 93% respondió “no” a la pregunta sobre si la ley se aplicaba con igualdad en Brasil, un 6% no lo sabían o no respondían. En la misma tónica, en un estudio realizado recientemente en el área metropolitana de Buenos Aires (n: 1, 4000, Guzmán Heredia y Asociados) 89% encuestados indicaron varios grados de falta de confianza en los tribunales, 9% expresaron que tenían algo de confianza, y tan sólo un 1% declararon tener total confianza.

33Véase, por ejemplo, Bobbio (1989).

34O, como afirma Rawls (1971:236), “la ley define el marco básico en el que tiene lugar la búsqueda de todas las otras actividades.”

35 Hago uso del término “privatizadas” para indicar que estos actores son a menudo actores privados que actúan conjuntamente con otros que tienen algún tipo de empleo del estado pero que adaptan su comportamiento para conseguir objetivos que no tienen nada que ver con dicha afiliación.

36Heredia (1994), DaMatta (1991), y Domingo Villegas (1994) hacen notar las complejas manipulaciones de las intersecciones entre sistemas legales formales e informales que una navegación social con éxito requiere en un mundo como éste. Interesantes estudios de este tipo de navegación por parte de sectores subordinados se pueden encontrar en de Souza Santos (1977), Holston (1991), y Holston y Caldeira (1997). Sin embargo, como destaca Marcelo Neves (1994), grandes diferencias de poder se expresan y se reproducen a través de dichos procesos. Para algunos ejemplos entre muchos de hasta qué punto existen varios tipos de sistemas privatizados ( y básicamente delictivos) de poder basado en el territorio, véase Derechos Humanos/Américas (Human Rights Watch/Americas, 1993;1997), CELS (1995), Medina Gallego (1990), Comisión Colombiana de Juristas (1997), y Montenegro y Zicolillo 1991.

37Véase O’Donnell (1993)para una descripción y discusión de estas áreas “marrones”, sistemas basados en el territorio bajo dominación tipo mafia apenas alcanzados por la ley del estado que pueden cubrir enormes extensiones, a veces mayores que un país europeo de mediana extensión (véase i.e., Veja (1997), y Comisión Colombiana de Juristas (1997).

38Mainwaring y Samuels (1997). Para observaciones concurrentes sobre Argentina véase Gibson (1997).

39 Básicamente, a mi juicio, las obras ya citadas de Paulo Sérgio Pinheiro y sus asociados, así como Fox (1994a;1994b), Novaro (1994), y Pereira (1997). Para descripciones sociológicas gráficas de situaciones de desnacionalización legal, véase Parod y 1993 y Zermeño (1996).

40Véase Ingram (1985).

41Para discusiones centradas en los Estados Unidos véase especialmente Shapiro (1994), y en Europa continental, Troper (1992), Chevalier (1994), y Hamon (1990).

42Para argumentos de hasta qué punto los sistemas legales son completos tendencialmente de distintas perspectivas teóricas, véase Dworkin (1978), Hart (1961), Ingram (1985), y Kelsen (1945). También es uno de los principales atributos de la ley legalracional según la concepción de Weber (1978).

43No hace falta mencionar que ésta es una descripción idealizada, que en ningún país se lleva a cabo completamente. Pero los grados y la frecuencia de desviaciones de esta norma comportan diferencias importantes en según qué casos.

44Por el contrario, la marca distintiva de toda clase de norma autoritaria, incluso esas que están altamente institucionalizadasy legalmente formalizadas (un Rechtsstaat, en el sentido original del término) tienen a alguien (un rey, una Junta, un comité de partido, una teocracia, o lo que sea) que es soberano en el sentido clásico: si y cuando lo consideren necesario, pueden decidir sin ningún tipo de limitación legal.

45Raz (1977:198201). Para listas parecidas véase Finnis (1980) y Fuller (1969)

46Véase Shapiro 1987

47En O’Donnell (1991), etiqueté como “delegativa” esta visión plebiscitaria, inherentemente antiinstitucional y el cambio de régimen que pretenden generar.

48Véase Skowronek (1982) y Skocpol (1992).

49O, como Krygier (1997:47) observa de manera lógica sobre las deficiencias del estado de derecho en la Europa Central contemporánea: “En el mínimo para vivir...el punto del estado de derechoy su enorme contribución cognitiva y normativa a la vida social y política es relativamente simple: la gente debería poder confiar en la ley cuando actúan. Esto requiere que exista una ley, que se conozca, que lo que implica sea relativamente determinado, y que se pueda confiar en que establecerá límites dentro de los que actuarán todos los actores principales, incluyendo el gobierno.”

50Debido a restricciones de espacio y a que ya he tratado esta tema bastante extensamente en un trabajo reciente (O'Donnell, 1998a), en el texto que nos ocupa haré tan sólo una vaga referencia a la rendición de cuentas. Sin embargo, espero que quedará suficientemente claro que considero la responsabilidad, incluyendo lo que yo llamo “horizontal accountability” (es decir, el control que algunos agentes estatales ejercen sobre la legitimidad de las acciones de otros agentes parecidos) una de las tres dimensiones constitutivas del estado de derecho democrático.

51Recientemente Habermas (1996) ha insistido en definir este aspecto como una característica central de la ley en las democracias contemporáneas.

52Para discusiones de varios tipos de justificaciones del estado de derecho véase Radin (1989).

53Raz (1977:204205), acierta cuando afirma que “el estado de derecho establece los cimientos del respeto legal para la dignidad humana.”

54También deberíamos de considerar una tendencia perceptible por endurecer el sistema de justicia penal contra los sospechosos “comunes”. Organizaciones de derechos humanos han expresado tener serias preocupaciones por los procedimientos que violan prácticamente todos los principios de un juicio justo, celebrado con la asistencia de delegaciones extranjeras que ni soñarían con establecer procedimientos judiciales parecidos en sus países en contra de ciertos tipos de sospechosos.

55Domingo Villegas (1994;1997).

56Ni las elecciones per se, el voto adulto universal, la limitación temporal de los mandatos, la división de poderes o cualquier otra cosa es exclusiva de la poliarquía. Para una discusión instructiva sobre este tema véase Sartori (1987).

57Para una discusión más detallada sobre este tema véase O‘Donnell (2000). 58 Este punto lo trata Schmitter y Karl (1991).

58Véase Altimir (1999).

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60Les invito a consultar unas observaciones no científicas aunque relevantes: fíjense en cualquier tipo de interacción entre individuos posicionados en altos y bajos cargos en Costa Rica y Uruguay, y comparen estas interacciones con otras parecidas en otros países con una larga tradición de profunda desigualdad. La actitud más respetuosa, a menudo servil, que se observa en éstos últimos raramente se apreciará en los primeros. Argentina es algo así como un caso anormal de igualitarismo relativo pasado, parecido a Costa Rica y Uruguay, que aún tiene repercusiones en este tipo de interacciones; pero se consiguió bajo el populismo, no la democracia y, contrariamente a los otros dos países que nos ocupan, ha cambiado radicalmente en las últimas dos décadas. Para más discusión sobre estos temas véase O’Donnell (1998b).

61Existe un paralelismo interesante entre la exigencia de una racionalidad política técnica por parte de algunos juristas y de muchos economistas. Como ya sabemos, estos últimos son altamente influenciantes y los primeros lo empiezan a ser, sobretodo bajo los auspicios de esfuerzos inspirados instrumentalmente por mejorar los sistemas legales de las nuevas democracias.

62Para argumentos al respecto, véase Cohen y Arato (1992), Habermas (1996) y, aunque se centra en normas constitucionales mientras que aquí me refiero a todo el sistema legal, Holmes (1995).

63Esta característica de autonomía como delegación proyectada para un futuro la trata con profundidad Raz (1977;1994).

64Este tema lo discuto en O’Donnell (1998a), incluyendo sus aplicaciones referentes a una responsabilidad horizontal débil.
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