Página principal

El Pacto Fiscal de Guatemala: una oportunidad perdida


Descargar 327.38 Kb.
Página1/5
Fecha de conversión21.09.2016
Tamaño327.38 Kb.
  1   2   3   4   5
El Pacto Fiscal de Guatemala: una oportunidad perdida

Juan Alberto Fuentes y Maynor Cabrera


PNUD Guatemala1

Presentado ante el

17 SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL

CEPAL, Naciones Unidas

Santiago de Chile, 24 al 27 de enero de 2005



INDICE






Página

Resumen

i

1.Introducción

1

2. Economía Política de las reformas tributarias

1

a. Condicionantes políticos e institucionales de reformas tributarias

1

b. Las mejores prácticas de una reforma tributaria

4

3.La debilidad de la política fiscal en Guatemala antes del año 2000

8

a. El marco institucional: la ausencia de un Pacto Social sobre política fiscal

8

b.Características básicas de la política fiscal

10

4.El intento de establecer un Pacto Fiscal en Guatemala

14

a.Condicionantes del surgimiento del Pacto Fiscal

14

b.Las negociaciones del Pacto Fiscal: un intento por crear un nuevo marco institucional

15

c.El retorno al viejo marco institucional

18

d.Efectos del Pacto Fiscal sobre las características de la política fiscal

21

e.Un decálogo de lecciones

26

5.Conclusiones

27

Bibliografía

30

Reseña biográfica

32


El Pacto Fiscal de Guatemala: una oportunidad perdida

Juan Alberto Fuentes y Maynor Cabrera (PNUD Guatemala2)



RESUMEN

La conformación de un pacto social sobre la política fiscal puede evaluarse tomando en cuenta la actuación e intereses de diversos grupos o actores sociales y el papel de las instituciones en condicionar la interacción social y sus resultados. Diversos análisis teóricos, así como las experiencias de países con distinto grado de desarrollo, demuestran que es útil evaluar un pacto social sobre la política fiscal tomando en cuenta el marco institucional en que se acuerda la política fiscal, así como sus resultados en términos de niveles y tendencias del origen, monto y destino de los recursos del Estado. Cuando el marco institucional asegura un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias y un control ciudadano del monto y destino de los recursos, puede garantizarse una política fiscal sólida y sostenible, mientras que las políticas fiscales que resultan de la coerción y la confrontación, o de limitadas negociaciones entre élites, son más vulnerables y eventualmente insostenibles

El Estado guatemalteco se ha caracterizado por insuficientes ingresos para afrontar los retos del desarrollo económico, a la par de una larga historia de reformas tributarias fracasadas en las que han incidido grupos de interés fuertes y bien organizados, incluyendo al sector empresarial en particular, lo cual ha coincidido con un precario sistema de representación y mediación de las relaciones de poder y con un poder ejecutivo débil. Históricamente se han dado dos formas alternativas de relación entre el sector empresarial y el poder ejecutivo: la negociación entre la élite tecnocrática correspondiente al gobierno de turno y la dirigencia empresarial; o la confrontación, que ha incluido paros empresariales, la movilización de la opinión pública y la interposición de recursos de inconstitucionalidad. Como consecuencia, las características principales de la política fiscal habían sido bajos e inestables ingresos tributarios, reducidas asignaciones para el gasto social unido a deficiencias en la gestión del mismo, incluyendo la inexistencia de instrumentos técnicos para medir la calidad del gasto y una alta concentración del gasto en la región central del país, entre otros. Lo anterior, ha provocado que los indicadores sociales en Guatemala sean de los más rezagados de América Latina.

La negociación de un Pacto Fiscal en Guatemala se inició en 1999 y culminó un año más tarde con un gran acuerdo nacional suscrito por una amplia diversidad de sectores, que parecía haber abierto un espacio para crear un marco institucional renovado que permitiera que el conjunto de fuerzas políticas y sociales guatemaltecas llegaran a un acuerdo duradero sobre la política fiscal. La naturaleza más general de los principios y compromisos contenidos en el acuerdo global sobre el Pacto Fiscal permitió que diferentes visiones gremiales y sectoriales convergieran en relación a lineamientos útiles pero generales sobre política fiscal. Luego, y pese a que la sociedad civil y el sector privado lograron un acuerdo sobre una reforma tributaria, éste no fue apoyado por el Congreso por dos razones: la mayoría del Legislativo consideró que no había sido suficientemente consultada y el poder ejecutivo no tuvo la capacidad de coordinar posiciones. Se perdió la oportunidad de aprobar una reforma tributaria en el marco de un pacto fiscal más amplio, sin mayor costo políticos.

Lo anterior fue la antesala de una nueva etapa de confrontación, equivalente a retomar el marco institucional que regía antes de la suscripción del Pacto Fiscal, que se generó en el momento (2001) en que el poder ejecutivo y la mayoría en el Congreso decidieron aumentar las tasas del IVA y de un impuesto sobre activos netos o ventas. La confrontación que generó, se manifestó de diferentes formas, entre ellas la interposición de recursos de inconstitucionalidad por el sector empresarial en contra de las medidas tributarias, lo que al final debilitó las finanzas del gobierno electo a fines del 2003; el cual, frente a esta debilidad tributaria acudió en el 2004 a una estrategia de negociación de élites que, al igual que negociaciones previas de este tipo, resultó en aumentos extremadamente reducidos de la carga tributaria y con impuestos directos temporales y decrecientes.

Lo anterior permitiría concluir que el Pacto Fiscal en Guatemala creó la posibilidad de que se llegara a un acuerdo o pacto social sobre la política fiscal, oportunidad que no fue aprovechada. Sin embargo, de las propias negociaciones y debates surgidos como consecuencia del propósito de llegar a un Pacto Fiscal generaron dinámicas que podrían dar lugar a cambios en el futuro: (i) el perfil del tema fiscal se elevó parcialmente; (ii)el sector empresarial representado por el CACIF perdió su capacidad de ejercer un veto sobre la política fiscal durante el período de confrontación entre el 2001 y el 2003, abriéndose así en principio espacios para que otros actores puedan incidir en este campo; (iii) la incidencia de organizaciones sociales y del Congreso en la política fiscal aumentó, tanto en la etapa de confrontación (2001-2003) como en la de negociación de élites (2004).



ABSTRACT
This paper explores the evolution of the Fiscal Pact that was signed in Guatemala 5 years ago by organizations of the civil society, private sector and the government. Originally, it seemed to have opened a space to build a renewed institutional framework that allowed that the set of social and political in Guatemala reached a lasting agreement on the fiscal policy, to leave the confrontation and opposition that has generated poor results in the tax reforms and the fiscal policy in Guatemala. Nevertheless, major changes like result in this agreement have not been generated; although it has contributed to elevate the profile of the fiscal subject in Guatemala, to reduce the veto powers that held the private sector in tax policy, and to the increase of the incidence of social organizations and the Congress in the fiscal policy.


  1. Introducción

En el año 2000 Guatemala se convirtió en el primer país latinoamericano en suscribir de manera explícita loque se calificó como un Pacto Fiscal, lo cual no fue solo un hito en el ámbito de la región sino principalmente para un país caracterizado por la confrontación y un democracia débil. El presente trabajo tiene como objetivo principal hacer un recuento de la experiencia del Pacto Fiscal en Guatemala, luego de 5 años del inicio de este proceso. En particular este informe se concentra en los distintos factores institucionales y políticos que han afectado su desempeño, así como en sus efectos sobre el monto, origen y destino de los recursos para el Estado, para extraer lecciones que puedan ser de utilidad para futuros ejercicios de concertación en Guatemala o en otros países de la región.


El presente informe cuenta con cinco secciones, incluyendo la introducción. En la segunda sección se realiza una revisión sobre la teoría y evidencia empírica de la economía política de las reformas tributarias, haciendo un breve recuento de los enfoques que son relevantes para el Pacto Fiscal en Guatemala. La tercera parte plantea cuáles han sido los patrones históricos de la política fiscal en Guatemala, previo a la suscripción del Pacto Fiscal en el año 2000, y comprende un análisis del marco institucional de gestación de las reformas tributarias y de los principales resultados que se han generado en la política fiscal en Guatemala. La cuarta sección analiza el proceso de negociación del Pacto Fiscal, e incluyendo sus condicionantes y resultados. En la última sección se exponen las conclusiones.


  1. Economía Política de las reformas tributarias




    1. Condicionantes políticos e institucionales de reformas tributarias

Lledo, Schneider y Moore han identificado cuatro enfoques para evaluar reformas tributarias.3 El primero es el enfoque de economía pública, centrado en la necesidad de que el sistema tributario sea eficiente y efectivo, donde se busca maximizar una función de bienestar colectiva que generalmente busca equilibrar la eficiencia con la equidad. Aunque de este enfoque se pueden derivar recomendaciones asociadas a la teoría de la tributación óptima, con una recomendación general a favor de la neutralidad, aporta poco en términos de los condicionantes políticos e institucionales de reformas tributarias.


El segundo enfoque corresponde al macroeconómico, centrado en el efecto de la política tributaria sobre agregados económicos, incluyendo el ingreso, ahorro, inversión, inflación y deuda pública. Parte del debate, con escasa evidencia empírica e impulsado frecuentemente por economistas que no son especialistas en política fiscal –como lo observa R. Bird-, se ha centrado en cómo los impuestos pueden desestimular la inversión nacional o extranjera, y recientemente ha recibido una atención renovada la posibilidad de contar con una política fiscal anti-cíclica. Sin embargo, de nuevo este enfoque es poco útil para evaluar los condicionantes de reformas fiscales o tributarias.
El tercer enfoque corresponde al enfoque administrativo, con énfasis en la relación entre lo que debería ser la política fiscal y lo que puede hacerse en la realidad en este campo, dándole especial atención a la debilidad de la capacidad administrativa como condicionante del éxito de reformas tributarias. Una medida de esta divergencia es la brecha entre lo que se paga en impuestos y lo que según las políticas y leyes debería pagarse. Esta brecha puede explicarse por evasión, complejidades o ignorancia de la legislación, lo cual ha dado lugar a sugerencias de simplificar la legislación existente o nueva que se proponga, así como de reforzar los mecanismos de recaudación y control.
En la práctica ello ha conducido a proponer la creación de superintendencias de administración tributaria con diversos grados de autonomía gerencial y política, y con resultados mixtos.4 En todo caso, y aunque este enfoque puede explicar algunos de los problemas que enfrenta la implementación de reformas tributarias, generalmente no resulta suficiente como para explicar el complejo entramado de actores, intereses y arreglos institucionales que condicionan los resultados de iniciativas de reformas fiscales.
El último enfoque corresponde al análisis político, con énfasis en actores y sus intereses y en la dimensión institucional. Así, algunos estudios se centran en evaluar las consecuencias distributivas de la política fiscal y en cómo ello altera los intereses de diversos grupos sociales. Otros analizan las instituciones tomando en cuenta, en particular, cómo las instituciones condicionan la interacción social y sus resultados.
J. Buchanan ha destacado, en particular, la necesidad de imponerle límites constitucionales al poder impositivo del Estado, tomando en cuenta que éste puede tener funciones y un tamaño diferente al deseado inicialmente y que las elecciones son insuficientes para garantizar que las actividades del Estado se den dentro de los límites aceptados originalmente.5 CEPAL también recomendó un pacto fiscal para garantizar la estabilidad, el crecimiento y la equidad mediante un acuerdo sobre el nivel, composición y tendencias del gasto público y de la tributación.6 Según CEPAL este pacto fiscal, implícito o explícito en cada país, tendría que consolidar el ajuste fiscal, elevar la productividad del gasto público, asegurar la transparencia, promover la equidad y sujetar el conjunto de la política fiscal a la institucionalidad democrática.
Ambos enfoques tienen un origen distante en la filosofía política iusnaturalista o contractualista de los siglos XVII y XVIII, que concibió al Estado como el resultado de un contrato social que permitía salir de un Estado de la Naturaleza, formado por individuos aislados con diversos grados de inseguridad y de apetitos o pasiones sin límite, para entrar a un Estado Civil basado en el consentimiento racional y en una relación contractual entre ciudadanos iguales y libres.7 Aunque en términos estrictamente operativos estos aportes pueden ser muy limitados al momento de evaluar las perspectivas de un pacto fiscal, sirven para identificar sus bases conceptuales, especialmente el hecho que el consentimiento es la única base de legitimación y que filósofos de diferentes ideologías (Hobbes, Locke, Rousseau) aceptaron este concepto de negociación colectiva como base del Estado.
En todo caso, a la luz de la necesidad de evaluar el Pacto Fiscal en Guatemala resulta útil el enfoque inaugurado hace algunas décadas por Joseph Schumpeter, que sugiere una relación directa entre la existencia de un gobierno con una base amplia de fuentes de ingresos y la presencia de instituciones efectivas que acotan el margen de acción del Estado y establecen el sistema de representación política inherente a una democracia liberal.8 Ello significa que los Estados que cuenten con una base fiscal sólida tenderán a contar con un sistema representativo y sujeto a rendición de cuentas.
En particular, el sistema representativo puede contar con diferentes reglas y dar lugar a diferentes resultados, en línea con la visión de Buchanan. Investigaciones recientes han encontrado, por ejemplo, que al estar centrados en mayorías electorales y partidarias que garantizan que el gasto público los puede beneficiar, los sistemas parlamentarios dan lugar a mayores niveles de impuestos y de gasto público que los sistemas presidenciales, más centrados en atender minorías mediante un gasto público focalizado y restringido.9
En ambos casos se trata de marcos institucionales que, por el tipo de reglas que incluyen, resultan en diferentes resultados de política fiscal, pero donde se combinan la capacidad del Estado de suministrar ciertos servicios con la extracción cuasi-voluntaria de recursos de los ciudadanos para entregárselos al Estado. Ello puede ser tomado como la base del contrato social fiscal, en que tendrían que combinarse instituciones estatales con la capacidad de suministrar servicios o bienes públicos e instituciones liberales que garanticen la participación e iniciativa de los ciudadanos.10

Para el estudio de casos específicos desde una perspectiva positiva más que normativa resulta útil el enfoque de J.L. Campbell, que toma en cuenta los intereses de diversos actores, así como el marco institucional dentro del cual se manifiestan sus relaciones de poder.11 El modelo conceptual que sugiere Campbell parte del supuesto de que las iniciativas para transformar los sistemas tributarios se inician con presiones que surgen de crisis geopolíticas, económicas o fiscales, a las cuales las élites políticas responden con cambios de las políticas. Sin embargo, en estas respuestas se hace sentir el balance de clases y grupos de interés, cuya presión es mediada por un sistema institucional de representación política y de estructura estatal (Ver diagrama a continuación)


Gráfica 1

Modelo conceptual de la determinación de la tributación

Fuente: Adaptación sobre la base de Campbell (1993)





    1. Las mejores prácticas de una reforma tributaria




      1. Bases del marco institucional del Estado fiscal en países desarrollados

Un condicionante fundamental del éxito o fracaso de reformas tributarias o fiscales es el marco institucional dentro del cual se median los conflictos de diversas clases o grupos de interés. Como lo ha señalado M. Moore, en los países desarrollados el surgimiento del llamado “Estado fiscal”, que incluye un marco institucional con reglas claras y estables, es el resultado de un proceso histórico que se dio entre los siglos XVI y XIX, y que se inició con una situación casi permanente de guerra entre estados que obligaba a contar con recursos para financiar los esfuerzos militares de cada país.12


Satisfacer las necesidades de mayores recursos, especialmente en un contexto en que los costos de crear y mantener marinas de guerra eran sustanciales requería, como una posibilidad, acudir a un sistema impositivo coercitivo sin representación política de los contribuyentes. Sin embargo, en la medida que este sistema se basaba exclusivamente en la coerción generaba resistencia, daba lugar a abusos y producía ingresos bajos y variables.
Frente a estos problemas surgió gradualmente un sistema impositivo cuasi-voluntario y de beneficio recíproco que, simplificando, tenía las siguientes ventajas:13 a) al ser consensual, la recaudación era menos costosa y más predecible; b) el ambiente de “intercambio” entre recursos cedidos y políticas dio lugar a políticas de mutuo beneficio para el Estado y los contribuyentes; c) existían mayores probabilidades de que los contribuyentes respondieran a llamados para contar con recursos de emergencia cuando compartían la responsabilidad en la conducción de políticas; d) la organización de contribuyentes favorecía la supervisión de la recaudación y del gasto público; y e) los dirigentes del Estado que dependían de los impuestos desarrollaban un interés en la prosperidad de (algunos) ciudadanos y por lo tanto enfrentaban incentivos para favorecer su prosperidad con el consiguiente efecto positivo sobre los ingresos tributarios y el fortalecimiento del Estado. El surgimiento de este “Estado tributario”, como lo llama Schumpeter, luego evolucionó a un “Estado fiscal” en la medida en que era capaz de movilizar recursos no solo mediante la tributación sino también por medio del endeudamiento.14


      1. Pactos Fiscales en países desarrollados

De acuerdo con este enfoque las reformas de política fiscal pueden contribuir a una relación institucionalizada de negociación entre el Estado y la sociedad (los contribuyentes) donde se combine una institucionalización de la influencia de la sociedad sobre los ingresos y egresos del Estado con un mayor nivel de tributación basado en un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias. Es en este contexto que se han dado “pactos o acuerdos fiscales” en países desarrollados, como los que se dieron en Suecia en 1938, Inglaterra entre 1939 y 1941 y los Estados Unidos en 1986.15


Reinterpretándolos de acuerdo con el modelo conceptual de Campbell, cada uno de estas reformas fiscales o acuerdos fue desencadenado por un hecho especial, que alteró la correlación interna o externa de fuerzas: a) la victoria del partido social demócrata en las elecciones suecas en 1936, que dio lugar a un pacto negociado entre el sector empresarial y laboral que fue la base del llamado “modelo sueco” que se consolidó posteriormente; b) la segunda guerra mundial en el caso de Inglaterra, que requirió un esfuerzo especial de movilización de recursos para financiar la industria militar: y c) la victoria electoral de Ronald Reagan combinada con la denuncia comprobada de una reducida carga tributaria de grandes empresas en los Estados Unidos entre 1981 y 1986.
En todos estos casos el poder legislativo y los principales partidos políticos llegaron a acuerdos dentro de un marco claro y estable de reglas, que permitió que el cambio en la correlación de fuerzas diera lugar a nuevas políticas sin alterar las reglas básicas de juego, al tiempo que este marco institucional mediaba las iniciativas y fuerzas de las organizaciones empresariales y laborales en el caso de Suecia e Inglaterra en particular. A su vez, el Poder Ejecutivo garantizaba, mediante una sólida capacidad de recaudación y cierta autonomía de su tecnocracia, la posibilidad de implementar adecuadamente las reformas.
Como consecuencia de estas reformas se alcanzaron resultados importantes, incluyendo: a) el establecimiento de la base fiscal del nuevo modelo sueco de desarrollo, con un fortalecimiento de los impuestos aplicables a la riqueza, los ingresos personales y las herencias, combinado con exenciones tributarias para grandes empresas y un aumento del gasto social; b) un aumento del impuesto sobre la renta y un nuevo impuesto de ventas aplicado a productos básicos y de lujo, todo ello destinado a financiar la industria de guerra en Inglaterra; y c) una simplificación del impuesto sobre la renta con una reducción de tasas aplicables a las personas, pero fortaleciendo el impuesto sobre la renta aplicable a las empresas en los Estados Unidos.



      1. El fluido marco institucional del “Estado fiscal” en países en desarrollo

El marco institucional con reglas claras y estables asociado al Estado fiscal de países desarrollados generalmente no ha sido reproducido en el caso de países en desarrollo. Por un lado, Moore argumenta que sería difícil que el Estado tributario o fiscal representativo y sujeto a la rendición de cuentas se diera en el caso de países cuya mayor parte de recursos se obtienen de rentas que provienen de la explotación de recursos naturales exportados, como el petróleo, o de atributos estratégicos como bases militares o alianzas políticas retribuidas con recursos financieros, y no de contribuyentes locales con capacidad de negociación.16 En estos casos se dan una serie de incentivos perversos que no favorecen una relación institucionalizada de negociación entre el Estado y la sociedad, creándose un Estado que por el origen de sus recursos tiene autonomía frente a los ciudadanos y depende más de actores externos, mientras que los incentivos para la actividad política cívica institucionalizada y el buen manejo de la política fiscal por parte del poder ejecutivo (la transparencia y la excelencia tecnocrática) son débiles.


Otra perspectiva con conclusiones similares surge de identificar el efecto de los llamados “poderes fácticos” que tienen un poder real que compite con el de las instituciones democráticas, incluyendo al poder legislativo y judicial, y que las puede sustituir en la práctica.17 En América Latina los poderes fácticos incluyen a los empresarios, los medios de comunicación, actores externos (organismos multilaterales de crédito, el gobierno de los Estados Unidos), las iglesias, el sindicalismo y poderes ilegales, especialmente aquellos asociados al narcotráfico. Su elevada incidencia, aunado prácticas caudillistas o clientelares de viejo cuño de los partidos políticos, ha dado lugar a una instituciones de representación débiles, incluyendo a partidos políticos con poco impacto.
Por otro lado, sin embargo, cambios recientes en muchos países en desarrollo estarían favoreciendo que el tema fiscal se convirtiera en una parte central de la agenda política, con lo cual estarían creándose condiciones favorables para que la negociación de la política fiscal pudiera favorecer negociaciones colectivas, la gobernabilidad y el desarrollo. Ello sería la consecuencia de:18 a) la mayor visibilidad de los impuestos, en parte por la mayor visibilidad del IVA y en parte por la estabilidad macroeconómica que facilita la transparencia de precios y la identificación de los efectos de los impuestos; b) la simplificación de la tributación que al reducir las posibilidades de evasión por diversas vías estimula la acción política colectiva explícita para modificarlos; y c) un mayor activismo político relacionado con el destino del gasto público y su transparencia, como lo ejemplifican desde ejercicios de presupuestos participativos hasta denuncias de corrupción.
Aunque estas dimensiones no necesariamente han sido articuladas de manera coherente por actores o contribuyentes que actúan de manera conjunta, estos procesos estarían apuntando a un creciente activismo de los contribuyentes. Este sería un fenómeno bienvenido por Moore debido a que una movilización en torno a un tema amplio y de largo plazo podría concretarse en un marco institucional de competencia política estable. Además, en la medida que los contribuyentes se organicen podrían actuar como un factor que moderaría el excesivo poder de numerosos Estados de países en desarrollo en la medida que su acción se diera por la vía de su actuación desde el poder legislativo.


      1. Reformas fiscales en países en desarrollo y en transición




          1. Chile

Dada la fluidez del marco institucional de la política fiscal en países en desarrollo, no debe sorprender la mayor dificultad de impulsar reformas tributarias o fiscales exitosas en estos países. En este sentido, el caso de Chile no solo ejemplifica un caso de reforma tributaria exitosa en lograr el objetivo inmediato de aumentar la carga tributaria, sino que también contribuyó a consolidar la democracia.


El detonante de la iniciativa –acudiendo al enfoque de Campbell- fue el establecimiento de una nueva correlación de fuerzas internas, puesta de manifiesto inicialmente con el rechazo a la dictadura militar en el plebiscito de 1988 y ratificado en las elecciones de 1989 con un triunfo de las fuerzas de centro-izquierda representadas por la coalición de la Concertación. Ello, aunado a un creciente déficit fiscal y a promesas de reducir la deuda social, condujo a la negociación de una reforma dentro del marco institucional aún incipiente, dado por un poder legislativo condicionado por restricciones impuestas por el gobierno militar,19 pero con partidos políticos institucionalmente sólidos que fueron el eje de la negociación de la reforma tributaria.
Así, si bien hubo un proceso corporativo de consulta con sectores laborales y se tomó en cuenta la posición de la cúpula empresarial chilena en el diseño de las propuestas de reforma, éstas se negociaron directamente entre la Concertación y el principal partido de oposición, Renovación Nacional.20 A su vez, la capacidad recaudatoria del Ministerio de Hacienda y su independencia técnica y política no daban lugar a dudas sobre sus posibilidades de implementar las reformas sugeridas. El resultado fue un aumento de la tasa del impuesto sobre la renta aplicable a empresas, un mayor número de contribuyentes incluidos en la categoría de individuos a quienes se les aplicaba la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta, la modificación del sistema de cálculo de rentas para pasar de uno de rentas presuntas a uno de rentas reales en la agricultura, transporte y minería, y un aumento de la tasa del IVA del 16 al 18 por ciento.


          1. Indonesia

Otro caso considerado exitoso desde la perspectiva de mucha de la literatura más tradicional sobre política fiscal es el caso de Indonesia entre 1981 y 1988.21 El hecho que desencadenó la necesidad de llevar a cabo las reformas fue la reducción de los ingresos tributarios no derivados del petróleo, aunque la decisión de llevar a cabo las reformas fue parte de un proceso planificado que distingue estas reformas de otros procesos de reforma que han sido respuestas a crisis inmediatas.


Pero quizás lo que más llama la atención de la experiencia de Indonesia, al evaluarla de acuerdo con el modelo conceptual de Campbell, es la ausencia de un marco institucional que mediara las presiones surgidas de diversas clases o grupos de interés. En la práctica pareciera que el diagrama de Campbell se simplificara, quedando como factores importantes únicamente la causa de la reforma fiscal, la respuesta política y la capacidad del poder ejecutivo de implementar la reforma. Ello se explica por el carácter dictatorial del régimen de Suharto, jefe de estado de Indonesia durante 30 años.
Esta aparente falta de marco institucional que mediara presiones permitió que un grupo reducido de expertos nacionales, con asesoría internacional, diseñaran un paquete amplio y comprensivo de medidas que incluyeron la introducción del IVA, la simplificación y fortalecimiento del Impuesto sobre la Renta y la simplificación de otras leyes para facilitar la administración tributaria. El efecto principal de la reforma fue aumentar la recaudación en tres puntos porcentuales como resultado del IVA, al tiempo que se establecía un sistema más neutral y con menores posibilidades de evasión.
Desde una perspectiva tecnocrática la experiencia de Indonesia pareciera ideal, combinándose una planificación cuidadosa de las reformas con un enfoque comprensivo que aumentó la recaudación, mejoró su impacto sobre la eficiencia económico y le prestó atención a la administración tributaria. Sin embargo, dentro de una perspectiva de más largo plazo se puede cuestionar estas reformas en la medida que no contribuyeron al desarrollo de una institucionalidad que asegurara el surgimiento de un pacto social sobre política fiscal. Ello tuvo dos manifestaciones. Por una parte, se reflejó en las masivas protestas que en 1998 obligaron a Suharto a dejar el poder, estableciéndose a partir de entonces un régimen democrático con elecciones libres con amplia participación y, por otra, resultó en un Estado con una carga tributaria del 14% en el 2004, una de las menores de la región22 e inferior a la existente 20 años antes.


          1. Polonia y Rusia

Tanto en Polonia como en la Federación Rusa hubo reformas tributarias desencadenadas por una crisis fiscal originada en una serie de reformas radicales de liberalización que resultaron, entre 1990 y 1993, en aumentos de la inflación, reducción en la producción y consumo, cargas tributarias reducidas y déficit fiscales crecientes. Pero las semejanzas cesan allí.


En Polonia se inició en 1989 una transición con un gobierno apoyado por el Movimiento Solidaridad, pero con un poder legislativo que, como consecuencia del resultado de las elecciones de 1991, estaba fragmentado y virtualmente paralizado.23 En este contexto de fluidez del marco institucional los trabajadores (industriales, del campo y del sector público), acudieron inicialmente a acciones de protesta –incluyendo huelgas- ante las medidas radicales de reforma económica introducidas por el nuevo gobierno y en oposición a un impuesto aplicado a salarios por encima de cierto monto (el popiwek).
El gobierno, que aceptó estas acciones como una forma válida de defensa de intereses, favoreció el desarrollo de negociaciones entre trabajadores y el Estado hasta culminar con lo que se convirtió en un pacto social que cubrió tanto el tema de salarios –convenidos por la vía de una comisión tripartita de gerentes, gobierno y trabajadores- como la introducción de un nuevo impuesto sobre la renta personal, el establecimiento del IVA y la eliminación del popiwek. Ello constituyó una significativa reforma tributaria, con una implementación inicialmente difícil debido a una administración tributaria incipiente y débil,24 pero que estableció una base fiscal sólida de la economía polaca en el futuro al fundamentarse en un cumplimiento cuasi-voluntario de las obligaciones tributarias.
La transición en la Federación Rusa se dio en el contexto de una parcelización del Estado asociada al fin del Estado Soviético, dando lugar a nuevas élites y a formas institucionales híbridas25. Ante el deterioro de las finanzas asociado a la crisis económica y a la liberalización radical de la economía, el gobierno ruso acudió a una negociación de élites, muy diferente a la negociación colectiva polaca. En particular, procedió a negociaciones informales con a) gobernadores regionales, dando lugar a acuerdos bilaterales sobre la proporción de ingresos para el gobierno central y los gobiernos locales; b) gerentes corporativos de empresas estatales productoras de materias primas exportadas, que eran las principales fuentes de ingresos; y c) a empresarios del sector financiero, que se convirtieron en las principales fuentes de crédito del gobierno así como en administradores de recursos del Estado.
En Rusia se logró superar la crisis fiscal de principios de la década de 1990 pero no de manera sostenible. Mientras que Polonia pudo enfrentar la crisis asiática de 1997 sin una severa crisis fiscal, el gobierno ruso se declaró en quiebra en 1998, sin que se hubiera logrado establecer un sistema cuasi-voluntario de cumplimiento de obligaciones tributarias y con un aumento de la deuda tributaria de las élites con las que se había negociado informalmente a principios de la década. Así, el gobierno tuvo entonces que pasar a una nueva estrategia de tipo burocrático-coercitiva, dejando de lado los acuerdos convenidos previamente con las empresas grandes y los gobernadores, y en una situación muy lejana al pacto social sobre política fiscal que se había alcanzado en Polonia.


  1. La debilidad de la política fiscal en Guatemala antes del año 2000




    1. El marco institucional: la ausencia de un Pacto Social sobre política fiscal

A lo largo de la historia de Guatemala todos los gobiernos se han visto obligados a intentar reformas tributarias ante la permanente debilidad de las finanzas públicas. Pareciera que cada gobierno “descubre” esta debilidad e intenta resolverla sin comprender a cabalidad su naturaleza y los grandes desafíos que implica. Partiendo del modelo conceptual de Campbell, estas iniciativas han enfrentado grupos de interés muy fuertes y bien organizados, agrupados en torno a la confederación de cámaras empresariales, CACIF,26 generalmente con acceso directo al poder ejecutivo, y con posibilidades de incidir fuertemente en la tributaria.27 Esta relación directa con el poder ejecutivo ha tomado dos formas: a) la de una negociación de élites que se ha reflejado en algunas reformas tributarias menores convenidos entre una élite tecnocrática y la élite empresarial o b) la confrontación, situación en la cual el sector privado ha acudido a paros empresariales, movilización de la opinión pública por la vía de los medios de comunicación y la interposición de recursos de inconstitucionalidad para invalidar por la vía jurídica posibles aumentos de los impuestos.


Con la promulgación de la Constitución Política de 1985, se aprobaron algunos artículos que debilitaron la posición de las autoridades fiscales y fortalecerion la de los contribuyentes. Por ejemplo, para impugnar resoluciones en materia tributaria no se debe exigir al contribuyente el pago previo del impuesto, y se prohíbe que las multas e intereses por mora superen el valor del impuesto omitido o en mora, por considerar la Constitución que esto es confiscatorio. Según la CEPAL, estas cláusulas reflejan el hecho de que en Guatemala se mezclan los derechos de propiedad con las obligaciones tributarias, lo cual no ocurre en otros países como El Salvador o Costa Rica.28
La Constitución también permite que cualquier ciudadano o empresa, con la asistencia de tres abogados, pueda presentar un recurso ante la Corte de Constitucionalidad -tribunal máximo en el ramo de la Constitución en Guatemala- la cual, si considera que la ley vulnera algún derecho constitucional puede suspender su vigencia. Según la CEPAL ello fomenta que el campo de negociación de los impuestos sea una “negociación directa entre el Estado y las clases propietarias”, mientras que en otros países como Costa Rica o El Salvador, en el Congreso y en el terreno político donde se define el poder tributario del Estado.29
La inclusión de las normas tributarias en la Constitución estuvo inspirada en los teóricos de la Escuela de la Economía Constitucional30, lo cual, aunado a la facilidad de interponer recursos de inconstitucionalidad ha permitido que la negociación sobre impuestos no se concentre principalmente en la aprobación de la legislación por el Congreso, ya que puede ser modificada con relativa facilidad por parte de la Corte de Constitucionalidad mediante la interposición de recursos de inconstitucionalidad. En este nuevo escenario los gobiernos pueden enfrentar una reducción de recursos financieros en el momento menos esperado, como sucedió en el año 1994, cuando la carga tributaria se redujo en 1% del PIB debido a que una ley tributaria fue declarada inconstitucional.

Un recuento de diversas iniciativas desde la década de 1980 hasta antes del año 2000, año en que se firmó el Pacto Fiscal, así como las respuestas del sector privado y el resultado final de la iniciativa se presenta en el cuadro 3. Tres conclusiones son evidentes. En primer lugar, predominaron las situaciones de confrontación, durante las cuales se confirmó el “poder de veto” del CACIF mediante paros empresariales, campañas de denuncia en los medios de comunicación y uso de recursos de inconstitucionalidad (veto que se dio independientemente del tipo de gobierno, sea este militar o civil, con o sin mayoría en el Congreso).


En segundo término, cuando ha habido negociaciones éstas han tomado la forma de “negociaciones de élites” entre una élite tecnocrática y la cúpula empresarial, sin que el foro real de negociaciones haya sido el Congreso. Finalmente, en la medida que ha habido negociaciones de élites, las medidas que han logrado avanzar han sido aquellas tendientes a la simplificación del sistema tributario o el aumento del IVA y a erosionar la tributación directa, incluyendo el establecimiento de impuestos temporales cuando han existido presiones por aumentarla.
Derivado del anterior escenario, previo al año 2000 cuando se suscribió el Pacto Fiscal, las características principales de la política fiscal habían sido bajos ingresos tributarios y reducidas asignaciones para el gasto social unido a deficiencias en la gestión del mismo, incluyendo la inexistencia de instrumentos técnicos para medir la calidad del gasto y una alta concentración del gasto en la región central del país, entre otros31. Lo anterior ha provocado que los indicadores sociales en Guatemala sean de los más rezagados en la región latinoamericana, como podrá verse a continuación.
Cuadro 1

Resumen de reformas tributarias y sus resultados

(1980-1999)

Gobierno y año de reforma

Propuestas de gobierno

Instrumentos de acción del CACIF

Resultados

Cambio en carga tributaria

Casos de confrontación

Régimen militar en conflicto armado interno

Rios Montt (1983)

Impuesto al valor agregado (10%)

Eliminación al impuesto sobre exportaciones

Reglamento sobre valoración aduanera

Impuesto a los bienes de lujo



Apoyo al IVA de Cámara de Comercio a cambio de no aprobación Reg. Valoración aduanera e impuesto bienes de lujo

Campañas contra impuestos en medios de comunicación



Aprobación del IVA y eliminación de impuestos a las importaciones

-1.9 (1984 vrs 1982)

Mejía Victores (1985)

Reducción del IVA al 7%

Impuesto al café

Ampliación de la base del IVA

Modificación al impuesto sobre derivados del petróleo



Oposición a medidas Campañas contra el gobierno en medios de comunicación

Derogatoria de leyes

Destitución de Ministros de Economía y de Finanzas Públicas



1.7 (1986 vrs 1984)


Regímenes democráticos con conflicto armado interno

Vinicio Cerezo (1987)

Impuesto temporal sobre exportaciones

Modificaciones al ISR

Modificaciones al IVA

Impuesto predial



Oposición a medidas mediante paro empresarial y recursos de inconstitucionalidad

Impuesto temporal sobre exportaciones no aprobado.

Reformas ISR, IVA, impuesto predial declaradas inconstitucionales



1.7 (1988 vrs 1986)

Ramiro de León (1994)

Modificaciones al ISR

Igualación con países de C.A. de tasas sobre impuestos específicos (bebidas, derivados del petróleo, tabacos)

Aumento del IVA al 10%


Oposición a medidas mediante recursos de inconstitucionalidad y

campañas contra el gobierno en medios de comunicación



Aumento del IVA (1996)

1.6 (1996 vrs 1993)

Casos de negociación de élites

Regimenes democráticos con conflicto armado

Jorge Serrano (1992)

Reducción de tramos marginales y techos del ISR

Simplificación del IVA

Acreditamiento del IVA al ISR


Negociación sin otras acciones

Aprobación de reforma

0.5 (1993 vrs 1991)

Regimenes democráticos con Acuerdos de Paz

Alvaro Arzú (1996-1998)

Reducción de tasa del ISR

Simplificación del IVA

Eliminación de exoneraciones

Impuestos temporales sobre ventas y activos (1996 y 1998)



Negociación sin otras acciones

Aprobación de reforma

0.4 (1998 vrs 1996)

Fuente: elaboración propia con base en Valdez y Palencia (1998), Urrutia (2000) y McCleary (1999), datos del Ministerio de Finanzas Públicas


    1. Características básicas de la política fiscal




      1. Gasto público precario e inestable

La característica principal del sistema tributario guatemalteco ha sido su baja recaudación. Durante el período 1970-1999 (Ver gráfica), la carga tributaria subió tan solo una vez por encima del 10% del PIB, mientras que el promedio fue del 8% del PIB claramente por debajo del promedio de los países latinoamericanos,32 que ya en sí conforman la región en la que la carga tributaria es menor a nivel mundial. En estudios regionales y mundiales sobre la tributación, Guatemala ha sido identificada como un país con una carga tributaria muy baja.33 Otras características importantes del sistema tributario lo constituyen el alto grado de evasión tributaria, influido por la debilidad de la administración tributaria, no exenta de prácticas corruptas en la recaudación y la percepción de que la carga tributaria no se distribuye de forma equitativa, no sólo a nivel vertical sino horizontal.34 Lo anterior está asociado al peso limitado de la tributación directa en la carga impositiva total, lo cual es común en los países en desarrollo pero es aún mayor en el caso de Guatemala.


Cuadro 2

  1   2   3   4   5


La base de datos está protegida por derechos de autor ©espanito.com 2016
enviar mensaje