Página principal

El financiamiento de los partidos políticos en Uruguay Un problema de calidad de la democracia


Descargar 222.85 Kb.
Página1/4
Fecha de conversión21.09.2016
Tamaño222.85 Kb.
  1   2   3   4

El financiamiento de los partidos políticos en Uruguay

Un problema de calidad de la democracia


Daniel Chasquetti



Rafael Piñeiro

1. Introducción
La financiación de la política y en particular de los partidos es un tema íntimamente vinculado con la calidad de la democracia. En los años noventa, numerosos escándalos de corrupción relacionados con el financiamiento de la política en países tan diversos como Alemania, Italia, Estados Unidos, Colombia, Venezuela o Brasil, provocaron la renuncia de presidentes, precipitaron el derrumbe de viejos sistemas de partidos o enterraron a lídres históricos. En virtud de ello, el problema de la financiación de la política y en particular de los partidos, se ha transformado en uno de los temas más recurrentes de la agenda política de muchos países. Las nuevas normativas o los proyectos de regulación de la relación entre el dinero y la política, ha perseguido en todos los casos el propósito de mejorar la legitimidad de los partidos e implementar mayores niveles de transparencia sobre el uso de los recursos económicos.
En este sentido, Uruguay no parece ser la excepción. La aproximación de las elecciones nacionales parece imponer una vez más el tema. Una rápida mirada al escenario político de las últimas décadas muestra que el problema de la financiación de los partidos en nuestro país es un asunto típico de “política invisible”. La escasa regulación sobre las fuentes de financiamiento dificulta el conocimiento y la sistematización sobre las formas en que las colectividades partidarias financian su accionar cotidiano o las comparecencias electorales. Los pocos estudios que intentaron avanzar sobre el tema se enfrentaron a graves problemas metodológicos, debiéndose privilegiar una perspectiva más normativa que empírica1.
La experiencia histórica enseña que la construcción de las sociedades democráticas se encuentra íntimamente vinculada con el desarrollo de partidos institucionalizados, con formaciones capaces de representar adecuadamente a la ciudadanía y de cumplir las funciones básicas de intermediación, transmisión de demandas y comunicación (Sartori, 1980). El “giro de época” al que asistimos -a partir del proceso de globalización planetaria, el avance de los procesos de integración regional y las reestructuras de las economías y el Estado- ha interpelado a los sistemas democráticos y principalmente, a sus estructuras más emblemáticas. Los parlamentos, los poderes judiciales, los partidos políticos y otros actores clásicos de la democracia liberal se encuentran sujetos a una necesaria reformulación de sus respectivos funcionamientos. El estudio del desempeño de los partidos políticos y de los cambios que vienen sufriendo en estas últimas décadas, se transforma entonces en un prospecto ineludible para la ciencia política, exigiendo la formulación de nuevas perspectivas que permitan determinar las condiciones que favorecen el óptimo desarrollo de sus principales funciones.
El estudio del financiamiento de los partidos políticos obliga a trascender el límite de la descripción y exige un análisis del impacto de las fuentes de financiamiento sobre las políticas finalmente implementadas. Los incentivos y constricciones que generan los diferentes instrumentos de política varían tanto por su interacción con diferentes realidades como por sus combinaciones con otras normas. En consecuencia, el centro del asunto a estudiar debe ser el conjunto de incentivos y constricciones que genera -o podría generar- una nueva regulación sobre las realidades concretas.

El presente trabajo intenta sistematizar una serie de apuntes sobre el financiamiento de los partidos en las democracias modernas. Luego de un breve repaso sobre las formas de regulación de la financiación de los partidos y de los diferentes instrumentos políticos utilizados en diversos países de América Latina, el estudio se centra en una descripción de la regulación en Uruguay. Por último, avanza sobre algunas de las reformas que en esta materia el sistema político uruguayo debería encarar..




2. El costo de la democracia y la regulación del financiamiento de la política


La democracia, entendida como poliarquía, requiere no sólo de la libertad para votar y competir por los cargos de gobierno, sin también de la expresión y publicación de las opiniones disidentes, de la libertad de formar organizaciones e incorporarse a ellas y del acceso a fuentes alternativas de información. En otras palabras, la democracia moderna no sólo exige la existencia de un pluralismo político fundado en la competencia, sino también de un pluralismo social protegido por garantías legales y constitucionales. De este modo, cuando se ingresa en el análisis del financiamiento de la democracia, se debe tomar en cuenta no sólo el problema del costo de la competencia electoral, sino también en la erogación que significa el cumplimiento de los derechos civiles. De poco sirve contar con un sistema de financiamiento electoral eficiente, si al mismo tiempo no se garantiza la posibilidad de desarrollo de organizaciones políticas que expresen la diferencia social o de fuentes alternativas de información que alienten el debate e incluyan todas las expresiones de una sociedad.


La toma de decisiones colectivas insume costos de funcionamiento inevitables. El gasto derivado de las tareas de gobierno -tanto de los órganos ejecutivos como de los legislativos- y el de la organización de su propia elección, son claros ejemplos de ese tipo de costos. Aunque no tan reconocido o explícito como los anteriores, el costo de la comunicación política –aquella que permite a los ciudadanos elegir entre partidos y candidatos, y mantenerse al mismo tiempo informada- es también parte importante del costo de la democracia. Ante cada elección, candidatos y partidos enfrentan el desafío de comunicar a los electores tanto sus propuestas como sus acciones de gobierno. El desempeño de esta tarea permite a los ciudadanos acceder, a un bajo costo, a la información necesaria para procesar su selección entre las diferentes ofertas disponibles. En forma adicional, el debate político posibilita la rendición de cuentas de los políticos ante la ciudadanía, lo cual supone el desarrollo de destrezas institucionales básicas para cualquier sistema democrático.
En general, no se discute que el gasto originado por las tareas de gobierno sea cubierto con fondos públicos. Parece lógico concebir que los sueldos y retribuciones de nuestros gobernantes y administradores sean cubiertos por el erario público. Pero algo muy diferente acontece con los costos que insume el accionar partidario y particularmente, la comunicación política. Esta dimensión del funcionamiento de la política se encuentra a medio camino entre lo público y lo privado y sus fuentes de financiación no son, ni han sido, necesariamente de carácter público.
Los estudios académicos se concentran fundamentalmente en el estudio del financiamiento de los partidos, y en particular, en el análisis del costo de las campañas electorales. Este es un recurso metodológico que simplifica la consideración del problema del costo efectivo de la democracia. Sin embargo, nos acerca a la temática y nos brinda una idea sobre el peligro que representa para un sistema político no resolver adecuadamente esta ecuación.
El ejercicio comparado muestra la existencia de muy variadas formas de regulación del financiamiento de la política. No sólo existe una amplia gama de instrumentos, sino también una multiplicidad de combinaciones de éstos. La pluralidad de sistemas de regulación no hace más que responder a las diferentes formas de organización partidaria que pretenden regular y al tipo de problemáticas que se intenta resolver. Podemos encontrar países que apuestan a la autorregulación de los partidos, como es el caso de Uruguay; pero también otros donde se establecen detallados sistemas de regulación establecidos por ley2.
Parece importante comprender que las normas de regulación de financiación son en su mayoría reglas que afectan los términos de la competencia electoral. En este sentido, no existen regulaciones inocuas, ya que todas ellas inciden directamente sobre las posibilidades electorales de los competidores. Esto significa entonces que el problema de la financiación es un problema fundamentalmente político y no técnico como tantas veces se le intenta presentar. En consecuencia, no debemos discutir sólo sobre los efectos en la transparencia de la financiación, sino también sobre su impacto en la competencia política. Por ejemplo, si bien la limitación al gasto en las campañas electorales puede disminuir la dependencia de los políticos con las grandes donaciones particulares, también puede conferir una importante ventaja a quienes buscan ser reelectos en sus cargos en detrimento de los desafiantes. Jacobson (1990) presenta contundente evidencia empírica que apoya la idea que el impacto de la limitación del gasto de las campañas es menor para los “incumbents” que para los desafiantes, pues los primeros suelen echar mano a los recursos que brinda el ejercicio de un cargo público3.
La regulación de la compleja relación entre dinero y política debe ser entonces un armado coherente de instrumentos regulatorios. Pero no siempre la combinación de normas que individualmente generarían incentivos para conductas deseables, logran un efecto similar a nivel general. Regulaciones estrictas sobre procedencia, publicidad y monto de donaciones, sin una contraparte que limite el gasto, pueden terminar introduciendo en la ilegalidad a los partidos y candidatos. Obligados a gastar para ser exitosos en las contiendas electorales, las regulaciones demasiado estrictas sobre aportes a los partidos hacen que éstos sean incentivados a saltar los obstáculos legales generados por dicha norma de regulación.
Kevin Casas (2002) clasifica los instrumentos de regulación según su función y objeto. Este enfoque clasificatorio permite distinguir entre (a) normas que se ocupan estrictamente de la regulación de los ingresos de los partidos y candidatos, (b) normas que se ocupan de la regulación de los gastos y (c) normas que aseguran la transparencia tanto de los ingresos como de los gastos (ver cuadro 1). Cómo se consiguen los fondos, cuánto se gasta y cómo se publicita y controla, son las áreas que habitualmente ordenan las normas sobre la financiación de partidos y candidatos4.


2.1 La regulación de los ingresos

Las normas que se ocupan de la regulación de los ingresos de los partidos son las más extendidas entre los sistemas de regulación. Surgidas frecuentemente en contextos de escándalos de corrupción política, estas normas por lo general definen qué ingresos son permitidos según su fuente y monto. Algunos sistemas sólo permiten contribuciones privadas de montos pequeños y la financiación de las campañas se hace exclusivamente con fondos públicos. Otros sólo se restringen a fijar los montos límites y no otorgan subsidios públicos a los partidos.


Las fuentes de financiamiento de los partidos y candidatos pueden ser privadas o públicas. Las fuentes públicas tienen la ventaja de asegurar una mayor equidad en la competencia política pues asegura a los partidos un ingreso básico para su funcionamiento, al tiempo que los autonomiza de los recursos económicos disponibles en la esfera privada. Sin embargo, este tipo de sistema de financiamiento abre el peligro del distanciamiento de los partidos de la sociedad. Al no depender de las cuotas de los adherentes ni del aporte de privados, los partidos pueden llegar a burocratizarse y por tanto, a elitzar sus dinámicas. En un sentido contrario, la posibilidad de desarrollar fuentes privadas de financiamiento obliga a los partidos a penetrar en la sociedad en procura de recursos para su acción. Sin embargo, aquí el riesgo consiste en la dependencia desmedida respecto a grupos económicos o individuos que aportan para las campañas partidarias. Las fuentes públicas de financiamiento pueden ser (a) directas, cuando se trata de dinero, o (b) indirectas, cuando se trata de recursos en especie Entre las fuentes privadas de financiación se encuentran (a) las contribuciones de los afiliados a los partidos –que en general son públicas y de montos pequeños- y (b) las que realizan donantes no identificados con el partido –de procedencia reservada y de montos importantes-.5.
En líneas generales, la mayoría de las regulaciones sobre el ingreso de recursos están centradas en el problema de las donaciones. En tal sentido, se suele restringir tanto el monto (creación de un topo o prohibición) como el origen (cuales son las instituciones que pueden realizar donaciones). Asimismo, los sistemas que imponen fuertes restricciones a las contribuciones privadas son generalmente complementados con subsidios públicos –permanentes o electorales- que cubren buena parte de los costos de funcionamiento de los partidos en sus campañas y en su actividad interelectoral. Cuando esto no sucede, las restricciones suelen empujar a partidos y candidatos hacia formas poco transparentes de financiación.
Vale decir que las normas que regulan los ingresos de los partidos chocan frecuentemente con serias dificultades para su aplicación, pues demandan una importante capacidad burocrática para poder auditar las finanzas partidarias. Por tanto, los resultados de los sistemas basados en el control de estos ingresos suelen ser pobres. Más aún, esta ineficacia termina siendo contraproducente en la regulación de la relación entre dinero y política.

2.2. La regulación del gasto

Las regulaciones de los gastos de las campañas suelen ser menos comunes que las de los ingresos. La lógica implícita detrás de la limitación del gasto es disminuir la dependencia de dinero que tienen los políticos para sus campañas electorales. Si no se puede gastar, no hay necesidad de recaudar.


En este campo existen dos posibilidades para limitar el gasto: (a) fijar un monto máximo total, o (b) limitarlo en determinados rubros. La primera opción, presenta una importante complejidad de aplicación. En primer lugar, porque no parece sencillo decidir un monto máximo de gasto. Grandes restricciones pueden incidir en los resultados de la elección al darle una importante ventaja a quienes buscan la reelección. Un segundo problema es la dificultad para auditar esos gastos. Si es difícil controlar las contribuciones, mucho más lo es controlar lo que se gasta. Esto requiere auditar una infinidad de operaciones comerciales, fijar valor de diferentes bienes, discriminar gastos corrientes de gastos de campaña, etc..
Si bien la opción de restringir los gastos en determinados rubros también adolece de alguno de estos problemas, su aplicación parece ser mucho más fácil y viable. No por casualidad, la publicidad en medios masivos de comunicación, rubro que acumula el mayor porcentaje de gasto de las campañas, es el que se topea con más frecuencia en los sistemas regulados. El límite se puede fijar en un monto determinado de dinero, en minutos de televisión, o directamente, en el establecimiento de una duración temporal de la campaña.
La limitación a los gastos es un tema de debate recurrente en los Estados Unidos. En l974, luego del escándalo de Watergate, se fijaron restricciones al gasto de las campañas y a las donaciones privadas. Posteriormente, en 1976 la Corte Suprema terminó con las limitaciones a los gastos argumentando que se trataba de una limitación inaceptable a la libertad de expresión. Desde esa fecha, el debate continúa abierto, lo cual nos muestra el tipo de trade-off que genera el intento de fijación de límites a los gastos de la política6.

2.3. Las normas que aseguran la transparencia

Hasta aquí se han descrito una variedad de instrumentos de política para regular el ingreso y el gasto en campañas electorales. Combinaciones de estas normas están presentes en la mayoría de las democracias actuales. Sin embargo, las mismas no son suficientes para controlar de manera adecuada la relación entre dinero y política si no cuentan con una normativa complementaria que asegure la transparencia y publicidad de los ingresos y gastos de los partidos.


En este sentido, existen sistemas que definen normas para garantizar la transparencia de esos movimientos financieros, las cuales incluyen sanciones específicas para quienes las incumplen. Del mismo modo, se establecen instituciones (Tribunales de Cuentas, Auditorías) encargadas de efectuar el control burocrático del gasto y la inversión partidaria, ya que no alcanza con fijar restricciones si luego no es posible vigilar su estricto cumplimiento. Si esto no se realiza, hasta la regulación más estricta termina siendo una simple declaración de buenas intenciones.

3. Experiencias comparadas

  1   2   3   4


La base de datos está protegida por derechos de autor ©espanito.com 2016
enviar mensaje