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El desarrollo histórico de las economías latinoamericanas en perspectiva comparada


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Simposio:

El desarrollo histórico de las economías latinoamericanas en perspectiva comparada


Coordinadores: Luis Bértola y Gabriel Porcile

URUGUAY Y LOS TEMAS ECONÓMICO-FINANCIEROS DE LAS AGENDAS

PANAMERICANAS DE LIMA, PANAMÁ Y LA HABANA.
Cambios hegemónicos y vínculos regionales. 1938-1940



ANA MARÍA RODRÍGUEZ AYÇAGUER


E-mail: amra@multi.com.uy

Departamento de Historia del Uruguay

Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación

Universidad de la República



INTRODUCCIÓN

En el año 1938 tuvieron lugar varios cambios de importancia en el escenario político mundial y regional. En el primero de ellos, la tónica estuvo dada por el avance incontenible del Tercer Reich, con su prédica racista y el reiterado desconocimiento del derecho internacional, y pautada por la anexión de Austria en el mes de marzo, la Conferencia de Munich en setiembre y el feroz ataque de tiendas y sinagogas judías en toda Alemania en el mes de noviembre.


A nivel regional, Argentina y Uruguay inauguraron nuevas administraciones en 1938: en febrero, asumió el Presidente Ortiz en el país vecino; y el 19 de junio el General Alfredo Baldomir lo hacía en Uruguay. Y con ellos, llegaban nuevos timoneles de las relaciones exteriores: Cantilo y Guani, respectivamente. En Brasil, si bien al frente del Estado seguía estando Getulio Vargas, el nombramiento de Osvaldo Aranha como nuevo Ministro de Relaciones Exteriores tenía un particular significado en el alineamiento exterior de aquel país, ya que Aranha hizo del mejoramiento de las relaciones con Estados Unidos el objetivo central de su gestión.
A ésto se sumaba la realización, en el mes de diciembre de 1938, de la VIII Conferencia Interamericana en Lima. Dicha reunión, cuya originaria planificación no había escapado al clima predominantemente burocrático de la parafernalia panamericana alimentada pacientemente desde Washington por el incansable Director General de la Unión Panamericana, Leo Rowe, fue adquiriendo otros significados a partir de la Conferencia de Munich y el creciente clima de tensión mundial.
Desde nuestro enfoque, la referencia a la Conferencia de Lima –como a las que le seguirán- es ante todo un pretexto para escudriñar el proceso de elaboración de la política exterior uruguaya, intentando de este modo percibir las continuidades o eventuales rupturas que la misma experimentó en ese período.
En la agenda de la Conferencia de Lima estuvo el tema de las relaciones económicas entre Estados Unidos y los países de la región. No es posible, sin embargo, analizar la política diseñada por la Cancillería uruguaya en respuesta a la temática a ser tratada en la referida Conferencia sin hacer referencia a la conflictiva relación económico-comercial entre Uruguay y Estados Unidos en 1938 y a la situación que la había generado.
Es por eso que en la primera parte de esta ponencia se analizan algunos rasgos fundamentales del relacionamiento económico externo de Uruguay en los años treinta y se describe la situación que afrontaba el país a fines del terrismo (1933-1938) y en los inicios del primer tramo de la transición democrática. Los antecedentes que aquí historiaremos tienen puntos en común con los procesos vividos por otros países latinoamerianos en los años treinta, aunque tambien hay, como no podía ser de otra manera, aspectos que singularizan la peripecia uruguaya.

En la segunda parte se analiza la participación de Uruguay en la VIII Conferencia Interamericana de Lima, en diciembre de 1938. En la tercera parte intentamos un análisis similar –por fuerza breve y meramente indicativo de las posiciones uruguayas- con motivo de la Primer Renión Consultiva de Cancilleres Americanos, realizada en Panamá en 1939, a poco de iniciado el conflicto europeo y en torno a la Conferencia de La Habana, de julio de 1940. Nuestro análisis finaliza con algunas reflexiones finales que tienen, es obvio decirlo, la provisoriedad que le da el hecho de ser formuladas en medio de una investigación en curso.


Las fuentes utilizadas en este trabajo han sido seleccionadas en función de los centros de atención antes mencionados y las mismas reflejan una opción en el nivel de análisis de esta temática: el de la formulación y ejecución de la política exterior. En la mayor parte de los casos se trata de documentación inédita perteneciente a dos repositorios, uno nacional y otro extranjero: el Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay (ubicado en el Palacio Santos) y los archivos del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, custodiados en los National Archives, Washington, D.C. Hemos consultado, asimismo, documentación édita de idéntico origen ("Boletín" y "Memorias" del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay; "Foreign Relations of the United States", publicación oficial del Departamento de Estado, así como las publicaciones emanadas del ámbito panamericano, tales como Actas, Diarios de Sesiones, Programas, Propuestas, etc. de las Conferencias interamericanas aquí analizadas. .

URUGUAY Y EL MERCADO MUNDIAL EN LOS AÑOS TREINTA.1




  1. Comprar a quien nos compra”: una canción desde el centro a la periferia

Las determinantes económicas juegan un papel de primordial importancia en la construcción del relacionamiento externo de un país: esta es una afirmación difícil de cuestionar. Es por eso que antes de entrar en el análisis del posicionamiento de la diplomacia uruguaya ante determinados acontecimientos del escenario internacional, es necesario repasar los lineamientos generales de su relacionamiento ecómico externo a fines de los años treinta. Esto no solo hará más inteligible algunas decisiones, sino que es imprescindible para dimensionar adecuadamente el grado de libertad-condicionamiento que tuvo el Uruguay para posicionarse en el escenario regional y mundial.

En la década del treinta Uruguay debió enfrentar los embates de la depresión económica mundial y las presiones de las grandes potencias –fundamentalmente Gran Bretaña y Estados Unidos- enfrentadas en la disputa de los mercados latinoamericanos. La fórmula “comprar a quien nos compra” que cobrara vigencia en aquella época, no puede entenderse sin analizar las presiones británicas, así como las implicancias del discurso en defensa del “comercio libre” difundido por Estados Unidos adquieren su verdadera significación a la luz del papel que ocupaba este país en el comercio triangular que Uruguay desarrollaba con Europa –fundamentalmente Gran Bretaña- y los Estados Unidos.

Estos temas estuvieron necesariamente sobre la mesa a la hora de decidir posiciones del país en el ámbito internacional o panamericano.


En el marco de las enormes dificultades acarreadas por la depresión económica, Uruguay luchó por conservar y ampliar los mercados para sus productos de exportación, debiendo aceptar las imposiciones de aquellos países que brindaban la principal salida a su producción, fundamentalmente Gran Bretaña. Esta aplicó fuerte presión para acabar con una situación que reputaba injusta: nuestro país vendía mucho pero le compraba poco; a la inversa, le compraba mucho a Estados Unidos, aunque le vendía poco; la divisas generadas por las ventas a Gran Bretaña se gastaban en buena medida en comprar productos manufacturados a Estados Unidos.2
Esta situación no podía prolongarse indefinidamente. Ya en 1930 la fórmula de "comprar a quien nos compra" fue agitada con toda claridad desde los sectores rurales uruguayos, temerosos de que Gran Bretaña, en el marco de la crisis económica y como respuesta a esta situación desfavorable de su balanza comercial con Uruguay así como a las crecientes presiones de sus dominios -Australia y Nueva Zelandia, principales competidores de los productos ganaderos rioplantenses en el mercado inglés- restringiese la entrada de productos uruguayos a aquel mercado, asestando un duro golpe a la economía uruguaya.
Los temores eran fundados. A mediados de 1932, en la Conferencia celebrada en Ottawa con representantes de sus dominios, Gran Bretaña acordó fijar un límite máximo para los países productores, en sus entradas de carne a Inglaterra, a cuyos efectos se tomó como base el período comprendido entre el 1º de julio de 1931 y el 30 de junio de 1932, que había sido poco favorable para las exportaciones desde el Río de la Plata. La alarma entre los ganaderos uruguayos fue muy grande y la respuesta del gobierno nacional no se hizo esperar: la fórmula de "comprar a quien nos compra" recibió el espaldarazo del propio Consejo Nacional de Administración. A fines de 1932 el gobierno uruguayo impulsó la aplicación de un nuevo plan de distribución de cambio de acuerdo a la participación de cada país en el comercio exterior uruguayo. Dicha iniciativa apuntaba ante todo, a cuidar y ampliar los precarios mercados de nuestras exportaciones, duramente golpeados por las resultancias de la Conferencia de Ottawa, así como por restricciones a la entrada de carnes adoptada por otros países como Italia, Francia y Bélgica, y a la entrada de lanas, por Alemania. El plan -presentado al Consejo Nacional de Administración por su Presidente, el Ing. Juan P. Fabini- buscaba, asimismo, atender las reclamaciones de los representantes diplomáticos europeos que gestionaban la entrega de divisas por el Banco de la República para poder atender las compras que Uruguay realizaba en sus respectivos países. Para Eduardo Acevedo Alvarez, ardiente defensor de la política económica del Consejo Nacional de Administración, este cuerpo había hallado con dicho plan "...la fórmula de feliz acercamiento entre principios y aspiraciones tan antagónicas".3
El Ejecutivo colegiado aceptó la propuesta de Fabini y, en consecuencia, el Ministerio de Hacienda informó al Directorio del Banco de la República que el Consejo Nacional había "...considerado de equidad [...] acordar preferencias para la adjudicación de divisas, a los países que compran activamente en la República, y, de tal suerte, se tratará de distribuir el cambio a favor de esas naciones, que permita el cumplimiento normal de los débitos internacionales del Uruguay". Luego de puntualizar que en el estudio de este problema, había "... colaborado intensamente la Presidencia de la República y una delegación del Directorio de nuestro primer instituto de crédito", la nota pasaba a detallar el programa de distribución de divisas elaborado por el Consejo Nacional de Administración, "...esperando que el Banco, dentro de sus posibilidades, le dé feliz y rápido andamiento".
La comunicación del Ministro de Hacienda -el Dr. Eduardo Acevedo Alvarez, cuyo relato venimos siguiendo- terminaba señalando que dichas fórmulas de distribución de letras "...han sido vistas con suma complacencia por los señores Ministros extranjeros radicados en la República".4 ¿Era ésto así realmente? Si a alguien iba a favorecer el nuevo plan de distribución de cambios era seguramente a los intereses británicos, por ser Gran Bretaña quien dominaba nuestro comercio de exportación. Y aún así no todos los intereses de este origen se mostraron conformes con lo que se les asignó; a su juicio, seguía siendo insuficiente el cambio a distribuir.
2. Estados Unidos, el gran perjudicado.
Y si de Estados Unidos se trata, lejos de mostrar complacencia, la correspondencia diplomática de ese país revela inconfundibles signos de preocupación por una medida que indudablemente podría acarrear perjuicios a los intereses de ese origen, dada la evidente desigualdad en la corriente comercial de Uruguay hacia y desde Estados Unidos. Y tan es así que el Departamento de Estado sugirió la formulación de una "protesta formal" al gobierno uruguayo en caso de aprobación del referido plan, extremo al que no se había llegado ni siquiera en los tensos momentos de la creación de ANCAP.5
Los argumentos que debería emplear el Ministro de Estados Unidos en Uruguay en apoyo de su protesta fueron minuciosamente expuestos en un Memorandum interno de la Oficina del Consejero Económico del Departamento de Estado, fechado el 30 de diciembre de 1932. Su lectura nos brinda -además de la oportunidad de asistir a la construcción ideológica de la defensa de los intereses económicos de los capitales de un determinado país- la posibilidad de comparar dicha argumentación con la esgrimida durante las difíciles conversaciones de 1938, a las que más adelante haremos referencia, por lo que creeemos justificada su transcripción "in extenso".
El Memorandum en cuestión, dirigido a "Wilson" (Edwin C. Wilson, Jefe de la Divisón de Asuntos Latinoamericanos del Departamento de Estado) y firmado por "H.F." (Hebert Feis), comenzaba señalando que el plan elaborado por el gobierno uruguayo asignaba a los intereses de Estados Unidos una disponibiliad de 7:000.000 de pesos. "Creo" -continuaba su autor- "que la misma es sustancialmente mayor que nuestra cuota parte en las exportaciones uruguayas, pero aún está muy por debajo de lo que se necesitaría para atender el actual servicio de la deuda y el comercio corriente (sobre este punto creo que haríamos bien en solicitar al Ministro Wright que nos suministrase mayor información)".6 "Si se mantiene el plan, sugiero que Wright presente una protesta formal al gobierno uruguayo en la cual podrían plantearse los siguientes puntos: 1) Que Uruguay tuvo libre acceso al mercado de capitales de Estados Unidos para solicitar préstamos y desarrollarse, debiendo abonar bajos intereses. 2) Que el plan esbozado tendría como consecuencia la discriminación ya sea entre las inversiones estadounidenses y otras inversiones extranjeras o entre el comercio estadounidense y el de otros países. Tenemos que oponernos a tal discriminación y tratar de protegernos de ella. 3) Ustedes deberían explicar que en nuestra opinión, el principio contenido en este plan de distribuir el cambio a cada país de acuerdo a las compras realizadas por cada uno de ellos, es un principio destructor del comercio internacional y que, en última instancia, implica una auto-derrota aún para los países que lo aplican. Ustedes podrían decir que hemos tratado de impedir el establecimiento de este principio en todo el mundo, ya que es la forma final del control mercantilista del comercio. Pueden continuar señalando que, no obstante, si este principio continúa extendiéndose al ser aplicado por más y más países, será solo cuestión de tiempo el que el gobierno de Estados Unidos se vea forzado a adoptar ya sea medidas de represalia o alguna forma similar de cuotificación del comercio o el cambio; ésto perjudicará a otros países y el retroceso consiguiente, a su turno, acarrearía perjuicios a Uruguay; y que creíamos que, en última instancia, ningún país podría beneficiarse de una ampliación de tales medidas. 4) Que estamos solicitando únicamente un régimen no-discriminatorio en el manejo del cambio disponible, y no cuestionando el derecho de Uruguay a introducir las medidas de contralor de cambio que el gobierno de aquel país estime necesarias".7
No estamos, por el momento, en condiciones de decir si la "protesta formal" fue formulada en todos sus términos, así como tampoco de reconstruir el marco general de las tratativas eventualmente llevadas adelante en ese momento. No obstante, sí podemos afirmar que, a pesar de la opinión del Departamento de Estado, las normas de distribución de cambio, apoyadas por la mayoría de los países afectados, fueron aplicadas. El resultado obtenido -a juicio de Acevedo Alvarez- fue "halagador", notándose en 1933 un claro incremento en las exportaciones uruguayas con respecto a las cifras de 1932, particularmente en las correspondientes a Gran Bretaña y Estados Unidos.8
Bajo el nuevo régimen político inaugurado con el golpe de estado del 31 de marzo de 1933, Uruguay, lejos de alterar este esquema, entró de lleno en el nuevo sistema de relacionamiento comercial. La herramienta fue la ley denominada, sugestivamente, de Reajuste Económico, aprobada el 9 de noviembre de 1934. Dicha norma creaba la Comisión Honoraria de Importación y Cambios, que se encargaría de la distribución individual de divisas y otorgaría las autorizaciones de importación de acuerdo con las cuotas por países y rubros que establecería periódicamente el Banco de la República, el que tendría en cuenta las disponibilidades de divisas que proporcionase la exportación realizada a los distintos países, sujetándose a los tratados o convenios existentes o que pudiesen concertarse en el futuro.9 El artículo 15 facultaba al Poder ejecutivo a "suspender total o parcialmente las disposiciones que contiene esta ley sobre contralor de importaciones cuando, a su juicio, considere restablecida la normalidad económica y asegurada la nivelación de la balanza de cuentas", agregando a continuación: "Podrá, asimismo, suspender las disposiciones sobre contralor y distribución de cambios en el caso de que juzgue que la aplicación de dicho régimen no es indispensable al interés de la economía nacional".10 Ninguna de estas circunstancias se habían cumplido en 1938 ya que el régimen creado seguía vigente.

La forzosa adopción de dicha política fue expuesta con meridiana claridad en el Mensaje enviado por el Presidente de la República, Gabriel Terra, a la Asamblea General, en marzo de 1935, al referirse a la política exterior desplegada por el país: "La Cancillería ha secundado las gestiones empeñosas del Ministerio de Hacienda y del Banco de la República, tendientes a encarrilar el intercambio comercial dentro de las normas de emergencia a que obliga la desconcertante crisis económica mundial. Con ellos ha colaborado y tiene la satisfacción de ver cerrarse el año con arreglos comerciales ya concertados con Francia, Italia, Bélgica, Alemania, España y Suecia y a punto de finiquitarse, prácticamente finiquitado ya, con Gran Bretaña y Cuba. La libertad de comercio internacional se encuentra prácticamente en suspenso, y, hasta tanto no sea posible recobrarla -lo que desgraciadamente no depende de nosotros- forzoso será conformarse a la fórmula «comprar a quien nos compra» que, por otra parte, nos viene, con singular coincidencia, siendo impuesta por las naciones que son nuestros principales clientes. [...] Nuestras compras deberán encaminarse, por lo tanto, y automáticamente, a quienes más generosos se muestran con el Uruguay como clientes internacionales".11


3. El Secretario de Estado Cordell Hull y las ventajas del comercio libre.
Es bien sabido cómo, a nivel mundial, los efectos de la crisis de 1929 reforzaron el nacionalismo económico, provocando la proliferación de medidas defensivas en lo económico, bajo una variedad de formas: desvalorización monetaria, control del comercio exterior, acuerdos de compensación, rígido proteccionismo, etc. Una de las consecuencias negativas más importantes de la aplicación de dichas políticas fue el pronunciado estancamiento en el intercambio comercial entre las naciones: el comercio mundial, que en 1928 había alcanzado la cifra global de 32.600 millones de dólares, en 1938 había descendido a 22.000 millones.12
Es en este marco que en marzo de 1934 la Administración Roosevelt envió al Congreso la "Reciprocal Trade Agreement Act" (Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos), que fue sancionada el 12 de junio de 1934, y que autorizaba al Presidente -potestad que antes poseía el Congreso- a rebajar los aranceles aduaneros hasta en un 50 %, en respuesta a similares concesiones de otras naciones. La iniciativa respondía a la inspiración y defensa irrestricta del Secretario de Estado, Cordell Hull.
Los especialistas en el New Deal coinciden en reconocer que este político de Tennesee, que había pasado veinte años en el Congreso antes de convertirse en 1933, a los 62 años, en el Secretario de Estado de los Estados Unidos, tenía pocas ideas en materia internacional, excepto una y obsesiva: la rebaja de los aranceles proteccionistas. "Creía, siguiendo a los reformadores liberales del siglo XIX, que la causa de la guerra estaba en las perturbaciones en el comercio. Pensaba que si todas las naciones podían comerciar libremente unas con otras, sus economías se volverían tan interdependientes que no podrían arriesgarse a ir a la guerra".13 Y al servicio de esa idea había puesto toda su inteligencia y una tenacidad legendaria.
Por cierto que esta filosofía anti-proteccionista había levantado siempre muchas resistencias en influyentes sectores económicos de los Estados Unidos, y también fue así en los años treinta. Si bien todos estaban de acuerdo en estimular la recuperación económica, las discrepancias llegaban a la hora de aprobar las medidas para lograrlo: algunos grupos querían proteger y expandir su participación en el mercado interno, mientras otros abogaban por expandir el comercio exterior para resucitar la economía de los Estados Unidos.
La existencia de opiniones contradictorias hizo que también en este terreno, el New Deal no desarrollara una política firme para expandir el comercio hemisférico. Según Irwin Gellman, "Cada grupo ejerció una presión enorme sobre la administración y los líderes del Congreso para lograr que se adoptaran sus puntos de vista, pero ninguno de los dos obtuvo una clara ventaja. Como consecuencia, estas facciones en pugna provocaron confusión y limitaron la capacidad de los Estados Unidos de definir sus objetivos comerciales hemisféricos durante la mayor parte de la década del treinta".14
Mientras Roosevelt y Hull establecían los lineamientos generales -bastante vagos- de la política exterior para América Latina, Sumner Welles era el hombre encargado de ponerlos en práctica. Menos dogmático que Hull -partidario de un férreo multilateralismo- Welles trató de traducir aquella política a través de un laborioso esfuerzo de negociaciones bilaterales, que intentaban atender las especificidades de cada país.
Los resultados estuvieron lejos de ser espectaculares. En realidad, había demasiados obstáculos internacionales para que el intercambio comercial recuperara las posiciones anteriores a la crisis: Japón desarrollaba su propia esfera de influencia en el Lejano Oriente, el comercio exterior de Alemania se desarrollaba mayormente dentro del marco de los acuerdos de compensación y Gran Bretaña había establecido el sistema de preferencia imperial.15 Ya en 1934 un experto financiero enviado por el Departamento de Estado a América del Sur a estudiar el problema de los controles de cambio (Misión Williams), había regresado convencido de que sólo la recuperación económica pondría fin a formas de proteccionismo tales como los controles de cambio.16
Los límites que la realidad impuso al programa de Hull son señalados por Charles Kindleberger: "Parte de la reducción de los aranceles bajo el programa consistía en la baja de derechos de importación redundantes e inefectivos. La mitad de los primeros acuerdos logrados bajo esta autoridad se hicieron con los países latinoamericanos, muchas de cuyas exportaciones consistían en productos tropicales y materias primas. Otros acuerdos tempranos fueron con países que exportaban bienes manufacturados, altamente especializados, y que no eran directamente competitivos con las manufacturas de Estados Unidos [...]".17
Uruguay no exportaba productos manufacturados altamente especializados; por el contrario, las estadísticas nos muestran que en la década 1929-1938, las exportaciones uruguayas estuvieron integradas en un 82,90 % (porcentaje promedial) por productos de la ganadería e industrias derivadas, dentro de las cuales la carne y la lana representaban los rubros más importantes.18 Ambos productos eran competitivos -aunque a muy diferente escala- de la producción de Estados Unidos. Por todo lo anterior, no es difícil adivinar que nuestro relacionamiento comercial con Estados Unidos iba a ser difícil de encuadrar en la política defendida por el Secretario Hull. Y las dificultades no habían comenzado en 1937-1938. Como ya señalamos, los mecanismos que permitieron al gobierno de Terra restringir al máximo las importaciones desde Estados Unidos en estos dos años, habían empezado a funcionar en el marco de la política económica diseñada por el Consejo Nacional de Administración y puesta en marcha en los meses previos al golpe de estado de marzo de 1933. Una vez más, los intereses económicos del país imponían continuidades donde los discursos habían anunciado rupturas...
Uruguay se encontraba entre aquellos países a los que les era muy difícil aceptar de plano la política impulsada por el Secretario Hull. Bajo este sistema, el relacionamiento económico con Estados Unidos no fue fácil. Las carnes enfriadas y congeladas no podían entrar al mercado estadounidense debido a medidas sanitarias relacionadas con la prevención del contagio de la aftosa -al menos, ese era el argumento oficial- mientras que fuertes tarifas proteccionistas gravaban a las carnes enlatadas. El reclamo contra estas últimas, promovido por las gremiales rurales uruguayas, fue planteado directamente al Secretario Hull durante su visita a nuestro país en 1933 y luego, en 1936, reiteradas al Subsecretario de Estado Sumner Welles. La respuesta: promesas y buenas intenciones, que no llegaron a concretarse.
En el marco de un conflictivo relacionamiento económico-comercial entre Estados Unidos y Uruguay, el año 1938 marcó un punto de dificultad extrema.19 Y ésto, creemos, reviste singular interés si pensamos que fue precisamente en ese año que Uruguay inició el proceso de "restauración" democrática, estrechamente vinculado -por vasos comunicantes- a un nuevo posicionamiento en la escena internacional, que fue colocando al país cada vez más cerca de Estados Unidos. Al inicio de ese proceso de realineamiento externo, y en medio de una situación internacional cada vez más amenazante y de creciente polarización de la opinión pública en torno al enfrentamiento que se avecinaba entre democracias y regímenes totalitarios, Uruguay debió enfrentar significativos obstáculos en sus relaciones económicas con Estados Unidos. En las páginas que siguen veremos como cobra vida, ante la atenta mirada de la diplomacia estadounidense, la contradicción entre las intenciones políticas y la porfiada realidad económica.


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