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Economia y democracia


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ECONOMIA Y DEMOCRACIA

José Antonio Ocampo *




http://www.iadb.org/etica/SP4321/DocHit.cfm?DocIndex=706
La brecha que existe entre las expectativas que generó la extensión de los regímenes democráticos en la región y la satisfacción con sus resultados es considerable. Según Latinobarómetro, mientras en el 2002 el 57% de la población consideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, sólo el 33% se sentía satisfecha con su funcionamiento. Es poco verosímil que el descrédito que tenga la democracia en nuestra región corresponda a una preferencia por regímenes dictatoriales. Antes bien, los ciudadanos de un conjunto amplio de países latinoamericanos conocen muy bien los horrores de las dictaduras. Lo que la gente quiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiran esta forma de gobierno.
Una frustración similar se expresa en el terreno económico. Las expectativas que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en los procesos económicos han quedado insatisfechas en gran parte de la región. El crecimiento del comercio internacional y de la inversión extranjera directa reflejan una internacionalización relativamente exitosa de importantes sectores de nuestras economías. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflación han sido exitosos en la mayor parte de los países. Pese a estos avances, los ritmos de crecimiento económico han seguido siendo bajos y los niveles de pobreza se mantienen altos.
En efecto, el ritmo de crecimiento económico de América Latina desde 1990 ha alcanzado sólo un 2.6% anual, la mitad del logrado durante la etapa de industrialización liderada por el Estado entre los años cincuenta y setenta (5.5%). Aún entre 1990 y 1997, hasta ahora la etapa de mejor desempeño del nuevo "estilo de desarrollo", la tasa de crecimiento (3.7% anual) fue muy inferior a la que caracterizó a América Latina hasta la crisis de la deuda. Por otra parte, aunque la incidencia de la pobreza se redujo durante dicho período, lo hizo a un ritmo insatisfactorio, de tal forma que en 1997 el PIB por habitante superaba ya en un 6% al de 1980, pero la incidencia de la pobreza seguía siendo superior a la de entonces en tres puntos porcentuales. Además, desde 1998, tanto el crecimiento económico como la tendencia a la reducción de la pobreza se detuvieron, dando origen a lo que la CEPAL ha venido a denominar la “media década perdida”.
Esta doble frustración explica la insatisfacción que se ha venido extendiendo en la región, tanto con los resultados de la democracia como de las reformas de mercado. En la mentalidad de los ciudadanos de la región, ambas están, además, correlacionadas. En efecto, cuando se pregunta en la misma encuesta si se preferiría un sistema autoritario sobre uno democrático si diera mejores resultados en el terreno económico, una ligera mayoría de los encuestados responde que sí (51%). Por otra parte, aunque la mayoría de la población latinoamericana prefiere un sistema de mercado (58%), la insatisfacción con los resultados de las reformas económicas se refleja en el exiguo apoyo a las privatizaciones (29%); éste es, por lo demás, un reflejo del rechazo a las decisiones políticas que condujeron a dichos procesos.
La relación entre la insatisfacción con la democracia y con las reformas económicas responde en América Latina a un hecho real: la nueva oleada de democratización, que se inició a mediados de los años ochenta, asumió las reformas económicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda. Algunos autores reflejaron esta coincidencia como un hecho histórico en la historia de la democracia latinoamericana (véase, por ejemplo, Domínguez y Purcell, 1999). Posiblemente América Latina es, con Europa central, la región del mundo en desarrollo donde se combina en forma más clara el avance en materia de democracia representativa con liberalización de los mercados.
La tensión entre democracia y desarrollo económico puede estar llegando a un punto de inflexión. Este ensayo espera contribuir al análisis de cómo superar esta tensión. Esta dividido en cuatro partes. La primera analiza las relaciones conceptuales entre economía y democracia. La segunda considera sucintamente algunas relaciones entre globalización y democracia. La tercera y cuarta miran a las instituciones y políticas nacionales e internacionales que pueden contribuir a potenciar una mejor relación entre economía y democracia y, por el lado negativo, algunas que la deterioran.

  1. TRES PRINCIPIOS PARA UNA BUENA RELACION ENTRE ECONOMIA Y DEMOCRACIA


1. Democracia es extensión de ciudadanía

El punto de partida de este ensayo es que democracia es mucho más que régimen democrático, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y control mutuo de los poderes, las responsabilidades de las mayorías y los derechos de las minorías que caracterizan a los regímenes democráticos (O'Donnell, 2002). Democracia es la extensión del concepto de la igualdad jurídica y, por ende, de los derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir como ciudadanía civil, política y social.


Este concepto fuerte de democracia se identifica, así, con una visión moderna y amplia de ciudadanía, que va más allá de los derechos políticos. Identifica, en particular, a la democracia como la extensión efectiva de los derechos humanos, en su doble dimensión de derechos civiles y políticos, que garantizan la autonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las decisiones públicas, y la de los derechos económicos, sociales y culturales, que responden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminación (CEPAL, 2000a).
Esta visión paralela de democracia y de ciudadanía resalta, además, la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos, que han sido, por lo demás, el producto de un largo proceso histórico. Si bien los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales se rigen por estatutos jurídicos diversos en cuanto a su carácter, exigibilidad y mecanismos de protección, todos forman parte de los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internacionales correspondientes. De esta manera, si no se logran avances respecto de los derechos económicos, sociales y culturales --e incluso de los derechos civiles, aún de limitada aplicación en la región--, los derechos políticos, tan difícilmente alcanzados en muchos países latinoamericanos, tienden a perder sentido para los sectores con menores recursos.
El reconocimiento de la igualdad jurídica de las personas es quizás el avance más trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capitalismo moderno, que exigía reconocer a quienes transan en el mercado como iguales ante la ley. En el pensamiento económico, este concepto ha tenido un renacimiento contemporáneo en la literatura institucionalista, que ha hecho énfasis en el buen funcionamiento de los sistemas jurídicos, incluyendo la igualdad ante la ley, así como al respeto a los derechos de propiedad, como elementos esenciales para la reducción de los costos de transacción y, por ende, para el buen funcionamiento de los mercados (North, 1990).
Sin embargo, una extensa literatura histórica, tanto de carácter político como económico, ha hecho énfasis en la tensión que también existe entre igualdad social y derechos de propiedad, en la medida en que los segundos consolidan también la desigualdad en la distribución de la riqueza y el ingreso que genera el propio funcionamiento de los mercados. De ahí se deriva la persistente ambivalencia histórica de la relación entre pensamiento liberal y democracia (véase, por ejemplo, Bobbio, 1989).
La superación, siempre incompleta, de la tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad sólo ha sido posible a través de la ciudadanía política, que ha ido incorporando gradualmente principios de ciudadanía social a lo largo de la historia. Estos principios se refieren generalmente a medidas sociales redistributivas que compensan la desigualdad reproducida y generada por las fuerzas del mercado, pero también a regulaciones económicas que buscan afectar directamente la relación entre el funcionamiento de los mercados y la distribución del ingreso. La extensión de ciudadanía social ha significado, por lo tanto, la expansión del papel regulador y redistributivo del Estado, que ha sido visualizado por algunas corrientes económicas como una restricción a los derechos de propiedad y, por ello, como generador de "distorsiones" al buen funcionamiento de los mercados. Este es, de hecho, uno de los temas que diferencia profundamente a las distintas escuelas de pensamiento económico.
Como corolario, estas intervenciones del Estado --o, en el caso opuesto, su desmonte-- deben ser analizadas no sólo en función de los efectos sobre el funcionamiento de los mercados sino también de los beneficios que generan --o de su pérdida (Atkinson, 1999). En última instancia, deben ser analizados en términos de su eficacia para reducir de las desigualdades generadas por las fuerzas del mercado y de los beneficios que deriva la sociedad de una mayor igualdad y cohesión social. Entre estos beneficios se cuentan los efectos positivos que tiene la mejor distribución del ingreso sobre el crecimiento económico (Ros, 2000, cap. 10; Lustig, Arias y Rigolini, 2001), así como la visión de la cohesión social y la estabilidad política como fuentes de competitividad internacional en una era global.
En sociedades altamente desiguales, como las latinoamericanas, la superación de la tensión entre los principios mencionados es particularmente compleja. En primer término, la garantía de una efectiva igualdad de oportunidades resulta de por sí más difícil, ya que las personas que están en situación de desventaja no han llegado a ella por obra de una sola carencia, sino de una combinación de ellas. De allí que igualar las oportunidades requiera integralidad y un tratamiento diferenciado (acción positiva) para quienes son distintos o están en situaciones disímiles.

Además, la igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efecto, el mérito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos sociales y, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medida en que la sociedad no ofreció oportunidades adecuadas a un amplio contingente de la población en etapas tempranas de su vida, produjo pérdidas que son en gran medida irreparables --por ejemplo, en el caso de aquellas personas que experimentaron desnutrición en las etapas tempranas de su vida o no alcanzaron los niveles mínimos de educación necesarios para una buena inserción productiva. De allí la necesidad de contar con políticas que compensen la desigualdad de trayectorias y no sólo de oportunidades.

En esta visión de democracia y ciudadanía, la equidad social es vista, por lo tanto, como un objetivo en sí mismo, como la verdadera expresión de los propósitos colectivos que animan a la sociedad y, por ende, como principio básico de cohesión social. La defensa de los derechos económicos, sociales y culturales, y su redefinición gradual hacia formas más complejas (Borja, 2002) se transforman en el objetivo mismo del desarrollo económico y social. Más aún, dado el avance en materia de derechos políticos durante las últimas décadas, América Latina está en un momento oportuno para priorizar el tema de la ciudadanía social, como requisito mismo para el avance de la democracia política (CEPAL-IIDH, 1997).

Si bien la visión de estos derechos como un todo indivisible es objeto de amplio consenso, su indivisibilidad es mucho más compleja cuando se pasa al plano de su aplicación. Garantizar el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violación de los derechos civiles y políticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cumplimiento del “derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) entra de lleno en el terreno económico, ya que se trata de la generación de una masa de recursos suficientes y de su adecuada asignación.

Como es evidente, la sola declaración política de reconocimiento de dichos derechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentación debe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, como veremos, con el "Pacto Fiscal" imperante en cada sociedad, para así evitar que se traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconómicos que afecten, por otras vías, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales, lo máximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar en estas áreas, considerando su nivel de desarrollo.

Al afirmar esto es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida de todo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de la sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes (Palme, 2000). Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la producción (en la medida de las capacidades) y/o a la reproducción, cumplir las obligaciones tributarias y participar en la esfera pública.


El marco de derechos ciudadanos que sirve como punto de partida de este ensayo tiene una gran coincidencia con otras visiones contemporáneas del desarrollo, como el concepto de "desarrollo humano" (PNUD, 1994), el "desarrollo como libertad" (Sen, 1999) o la perspectiva que ha venido impulsando recientemente el Banco Mundial. Corresponde, además, al concepto de desarrollo integral que la CEPAL ha formulado a lo largo de su historia, más recientemente en CEPAL (2000a). Esta visión busca explotar las sinergías entre los distintos aspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la búsqueda de estos múltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va más allá de la búsqueda de dichas sinergías. En palabras de la CEPAL: "Esta visión integral del desarrollo va más allá de la complementariedad entre las políticas sociales, económicas, ambientales y el ordenamiento democrático, entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía: debe interpretarse como el sentido mismo del desarrollo" (CEPAL, 2000a, Vol. I, p. 41).
Las consecuencias de esta perspectiva son más profundas de lo que la mayoría de los economistas están dispuestos a aceptar. Siguiendo a Polanyi (1957), significa fundamentalmente que el sistema económico debe estar subordinado a objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporáneas, este principio puede verse como una respuesta a las fuerzas centrífugas que caracterizan actualmente al ámbito privado. Efectivamente, en muchos países en desarrollo (e industrializados), la población viene perdiendo el sentido de pertenencia a la sociedad, de identificación con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Estas tendencias ponen, por lo tanto, de manifiesto la importancia de fomentar esos lazos, con el fin de “crear sociedad”, es decir una conciencia más difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del conjunto de la organización social. En este sentido, los derechos humanos, en su doble dimensión, configuran un verdadero marco ético para las políticas económicas y sociales y el ordenamiento político.

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