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Ministerio de Agricultura y Ganadería

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

País: PARAGUAY


DOCUMENTO DE PROYECTO


Número y Título del Proyecto:

Proyecto 00091038

APOYO A LA AGRICULTURA FAMILIAR

Efecto(s) Directos del MANUD:

Las instituciones y comunidades con mejores capacidades a todos los niveles, identifican las necesidades e implementan intervenciones efectivas que contribuyen a la plena ciudadanía y la inclusión al sistema productivo de los más pobres y los grupos de población más vulnerables y excluidos, lo que les permite ejercer sus derechos humanos a través del aumento de ingresos y producción, generación de oportunidades y el empleo, el acceso a servicios sociales de calidad y mejora de sus medios de vida en el marco del Desarrollo Humano.

Efecto(s) Esperado(s) del CPAP:

Políticas y programas de reducción de la pobreza y del hambre institucionalizadas, difundidas e implementadas.

Resultado(s) Esperados (Outputs):

Planes y metas sectoriales, incluidas las macroeconómicas, de reducción de la pobreza y el hambre apoyados.

Asociado en la Implementación:

Ministerio de Agricultura y Ganadería – Dirección de Apoyo a la Agricultura Familiar.


Breve Descripción

El Proyecto busca mejorar la calidad de vida de los Agricultores Familiares, hombres y mujeres, que se encuentran en situación de pobreza, mediante el acceso a servicios impulsores del arraigo, el aumento de ingresos y la inserción equitativa y sostenible del sector en el complejo agroalimentario; insertándose de esta manera en la estrategia de lucha contra la pobreza del Gobierno Nacional. Para lo cual, el Proyecto impulsará el fortalecimiento de las capacidades organizativas, productivas y de comercialización de los Agricultores Familiares, apoyando proyectos productivos para la producción sostenible de alimentos y rubros de renta agropecuarios, incrementando el nivel de adopción de tecnologías agropecuarias sostenibles.






Período del Programa:

2007 – 2014




Presupuesto Total:

US$

1.585.532,00

Área Estratégica Clave:

Desarrollo Humano y Social




Total Recursos Asignados:

US$

1.585.532,00

Atlas Award ID:

00081916




Recursos Regulares

US$

1.585.532,00

Fecha inicio:

1 de julio de 2014




Otros Recursos

US$

1.585.532,00

Fecha de finalización:

30 de junio de 2015




  • Gobierno (MAG):

US$

1.585.532,00

Fecha reunión LPAC:

30 de junio de 2014




Presupuesto No-Financiado

US$

0.00

Arreglos de Gestión:

Implementación Nacional (NIM)




Contribución en especie:




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PAGINA DE FIRMAS

Acordado

Por el Ministerio de Agricultura y Ganadería:












Jorge Gattini,










Ministro

(Fecha)




(Firma)













Por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo:












Cecilia Ugaz,










Representante Residente

(Fecha)




(Firma)


Proyecto 00091038

APOYO A LA AGRICULTURA FAMILIAR


  1. INTRODUCCIÓN


Una aproximación conceptual1
El sector agropecuario en América Latina y el Caribe (ALC), está compuesto por distintos grupos de productores que difieren ampliamente entre sí dependiendo, entre otras cosas, del capital de trabajo, de la cantidad de activos, del tipo de tenencia de la tierra, de la fuente de ingreso, de la utilización de mano de obra y del destino de la producción.
En función de estas variables, se han diferenciado tradicionalmente en la agricultura latinoamericana dos tipos básicos de unidades productivas: las empresas agropecuarias y las unidades campesinas, haciendo de la estructura agraria de la región una básicamente bimodal.
La economía rural del Paraguay también presenta una estructura dual. Por un lado, un sector dinámico, la llamada agricultura empresarial, que está basado en la producción de soja y otros granos, además de la producción pecuaria; actividades intensivas en uso de capital y extensivas en uso de tierra; muy competitivas y rentables. Por otro lado, la agricultura pequeña o familiar, intensiva en uso de mano de obra, con un promedio de 20 hectáreas y con una productividad y rentabilidad bajas.
Al interior de ambos grupos, sin embargo, se puede observar que existe un subgrupo de especial interés, tanto en Paraguay como a nivel mundial, caracterizado por ser una de las principales fuentes de producción de alimentos, y la principal fuente de empleo e ingresos para la población rural, el cual es conocido generalmente como “Agricultura Familiar (AF)”.
La definición de Agricultura Familiar dista de ser homogénea. Sin embargo, a pesar de ser un grupo heterogéneo, existen algunos elementos en común, que lo diferencian de otros grupos: el uso preponderante de la fuerza de trabajo familiar; el acceso limitado a los recursos de tierra y capital; el uso de múltiples estrategias de supervivencia y de generación de ingresos; y su marcada heterogeneidad, especialmente en lo que se refiere a su articulación en los mercados de productos y factores. Con fines operativos, es frecuente considerar la superficie de hasta 20 has., como el límite superior para considerar una finca en el estrato de la Agricultura Familiar.
Se trata, como se dijo, de un grupo heterogéneo, en el que usualmente se distinguen los siguientes tres tipos de Agricultura Familiar:
(i) Agricultura Familiar de Subsistencia (AFS). Aquella más orientada al autoconsumo, con disponibilidad de tierras e ingresos de producción propia insuficientes para garantizar la reproducción familiar, lo que los induce a recurrir al trabajo asalariado, fuera o al interior de la agricultura. Este grupo ha sido caracterizado como en descomposición, con escaso potencial agropecuario y tendencias hacia la asalarización en la medida que no varíe su acceso a activos y una dinamización de demanda.
(ii) Agricultura Familiar en Transición (AFT). Tiene mayor dependencia de la producción propia (venta y autoconsumo), accede a tierras de mejores recursos que el grupo anterior, satisface con ello los requerimientos de la reproducción familiar, pero tiene dificultades para generar excedentes que le permitan la reproducción y desarrollo de la unidad productiva. Esta categoría, está en situación inestable con respecto a la producción y tiene mayor dependencia de apoyos públicos para conservar esta calidad; básicamente para facilitar su acceso al crédito y las innovaciones tecnológicas, así como para lograr una más eficiente articulación a los mercados.
(iii) Agricultura Familiar Consolidada (AFC). Se distingue porque tiene sustento suficiente en la producción propia, explota recursos de tierra con mayor potencial, tiene acceso a mercados (tecnología, capital, productos) y genera excedentes para la capitalización de la unidad productiva.
El Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección de Extensión Agraria (DEAg), viene desarrollando sus labores de extensión con una estrategia diferenciada de atención, conforme a las características de la población meta. En este sentido, en forma piloto en el departamento de Caazapá, ha caracterizado 3 tipos de familias productoras agrícolas:


  1. Familias Tipo “A”

  • Presentan alta dependencia del Estado en cuanto a requerimientos de insumos, asistencia técnica, subsidios y otros servicios.

  • Viven en comunidades con escaso acceso a servicios básicos (agua potable, energía eléctrica, infraestructura vial, y otros).

  • Tenencia de la tierra es inapropiada, no cuentan con documentos legales en la mayoría de los casos.

  • Nula incorporación de prácticas conservacionistas de manejo de suelo.

  • Presentan un grado de inseguridad alimentaria de severo a grave, no cubriendo sus necesidades básicas de alimentos para consumo anual.

  • No cuentan con excedentes de rubros de autoconsumo ni rubros de renta que les generen un ingreso económico.




  1. Familias Tipo “B”

  • Presentan una mediana dependencia del Estado en cuanto a requerimientos de insumos, asistencia técnica, subsidios y otros servicios.

  • Deficiente acceso a servicios básicos (agua potable, energía eléctrica, infraestructura vial y otros).

  • La tenencia de tierra es variable; existen familias con documentos legales, otras que alquilan, algunas que ocupan en forma pasiva, o heredan y cuentan con documentos provisorios.

  • Escasa incorporación de prácticas conservacionistas de manejo de suelo.

  • Presentan grado de inseguridad alimentaria grave y leve.

  • Cuentan con excedentes de rubros de autoconsumo y por lo menos 2 rubros de renta que les genera ingreso económico.




  1. Familias Tipo “C”

  • Presentan mínima dependencia del Estado, porque desarrollaron capacidades de autogestión para llevar a cabo sus emprendimientos tanto productivos, organizativos y comerciales.

  • Acceden a servicios básicos (agua potable, energía eléctrica, infraestructura vial y otros) en forma permanente.

  • En la tenencia de tierra, la mayoría de estas familias disponen de documentos legales, lo cual les facilita el acceso a las diferentes líneas de créditos ofertadas por las instituciones pertinentes.

  • Las buenas prácticas conservacionistas de manejo de suelo, son implementadas en todo el sistema de producción.

  • La mayoría de estas familias cuentan con seguridad alimentaria o con inseguridad alimentaria leve.

En Paraguay, la Agricultura Familiar fue definida en términos jurídicos por la Ley Nº 2419 del 23 de septiembre de 2003, que creó el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT). Definió a la Agricultura Familiar como aquella en la cual el recurso básico de la mano de obra lo aporta el grupo familiar, siendo su producción básicamente de autoconsumo y parcialmente mercantil, complementando los ingresos a partir de otras producciones de carácter artesanal o extra-predial.


Importancia de la Agricultura Familiar
La FAO señala que más del 80% de las explotaciones agrícolas de la región corresponden a la Agricultura Familiar, las cuales producen la mayor parte de los alimentos de consumo interno, y absorben cerca del 70% del empleo agrícola.
Dentro de la agricultura paraguaya, la Agricultura Familiar también representa un segmento socioeconómico de suma importancia. Por un lado, el 84% del número de fincas corresponde a la Agricultura Familiar, aunque solo ocupan el 4% de la superficie destinada a la producción primaria (mientras que la Agricultura Empresarial, con el 16% del número de fincas, ocupa el 96% de dicha superficie)2.
En términos de generación del valor bruto de la producción agrícola (VBPA), la Agricultura Familiar genera actualmente alrededor del 32% de dicho valor3. Pero, se tiene que tener en cuenta que la participación de la Agricultura Familiar en la formación del VBPA se viene reduciendo significativamente desde hace varios años (en 1991 generaba el 70% mientras que en el 2008 solo el 32%). No obstante, su participación sigue siendo reconocidamente preponderante en la producción y comercialización de productos tales como sésamo, mandioca, caña de azúcar, stevia (edulcorante natural), hortalizas, banana, piña y otras frutas destinadas al consumo interno y también a la industria.



  1. SITUACIÓN ACTUAL


Pobreza en el área rural y en la Agricultura Familiar
En Paraguay se registra una situación muy severa de inequidad y de desigualdad entre los diferentes sectores de la población. De acuerdo a los últimos datos divulgados por la Dirección General de Encuestas, Estadísticas y Censos (DGEEC), en el año 2013 la pobreza total alcanzó el 23,8% de la población nacional; pero la pobreza en el área rural (33,8%) fue en realidad el doble de la del área urbana (17%). Sobre una población total de 6,2 millones de personas, la pobreza rural afecta a 912.000 individuos.
La situación es peor en el caso de la pobreza extrema. En el mismo año 2013, la pobreza extrema total representó el 10.1% de la población nacional, pero la del área rural (17,6%) fue más de tres veces superior a la del área urbana (5,1%). Los indigentes en el país suman 677.000, de los cuales 474.000 viven en áreas rurales.
Se estima que más de dos tercios del total de explotaciones de la Agricultura Familiar son pobres; y existe un relativo consenso en que las principales causas que generan la pobreza en la Agricultura Familiar son: i) la volatilidad en los precios de los productos agropecuarios y la escasa capacidad negociadora de los agricultores familiares; ii) la insuficiente remuneración del trabajo agrícola y su informalidad; iii) la escasez de oportunidades para el trabajo fuera de la finca; iv) los efectos del cambio climático en la producción, que impacta seriamente a la Agricultura Familiar y la población rural pobre; v) la escasa tecnificación y el deterioro de los suelos; vi) la falta de servicios financieros, y cuando existen, la imposibilidad de acceso a los mismos por informalidad, falta de garantías y/o elevado costo del dinero; vii) el bajo nivel de asociativismo, con organizaciones sociales representativas (comités y asociaciones) débiles y aisladas; viii) elevados costos de producción; ix) venta de productos con escaso valor agregado; x) escasa y pobre oferta de bienes y servicios públicos en las áreas rurales; xi) dificultades de acceso a la tierra derivadas de la competencia por la misma de parte de la agricultura comercial y la expansión de los cultivos extensivos (especialmente la soja), y la muy pobre gestión del Programa de Reforma Agraria Integral (RAI)4.
Programas del Gobierno de lucha contra la pobreza y de apoyo a la Agricultura Familiar
Sembrando Oportunidades es el Programa Nacional de Reducción de la Pobreza. Tiene como objetivo central aumentar los ingresos y el acceso a los servicios sociales de las familias que viven en situación de pobreza extrema. El programa está centrado en el cumplimiento de los derechos de estas familias como son la salud, la educación, la vivienda digna y unos medios de vida que les permitan emerger de la situación de pobreza.

 
En el marco de Sembrando Oportunidades se ha propuesto responder a las necesidades urgentes de las familias que están en situación de hambre, así como incentivarlas a aumentar y diversificar su producción de alimentos y renta brindándoles asistencia técnica, financiera y organizativa. 


El Programa “Tekoporá” de Transferencias Condicionadas, es una línea de acción que responde al primer propósito. Es ejecutado por la Secretaría de Acción Social (SAS), y su objetivo es romper la reproducción intergeneracional de la pobreza por medio de transferencias monetarias y actividades de apoyo socio-familiar a los hogares beneficiados.
El MAG, por su parte viene implementando una serie de programas que responden al propósito de ayudar a las familias vulnerables que tienen como medio de vida la actividad agropecuaria, incentivándolas a aumentar y diversificar la producción de productos para el autoconsumo y para el mercado, brindándoles asistencia técnica y apoyo financiero y promoviendo la asociatividad. 
Es el caso del Programa de Fomento de la Producción por la Agricultura Familiar (PPA), que concentra los esfuerzos en garantizar la disponibilidad de alimentos diversificados (consumo familiar y mercado) provenientes de la Agricultura Familiar (AF) situada en los asentamientos rurales; el Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PRODERS), que promueve la adopción de tecnologías conservacionistas de productores/as de la Agricultura Familiar de microcuencas y comunidades indígenas; el Proyecto Paraguay Inclusivo, enfocado en integrar a agricultores familiares campesinos pobres, en cadenas de valor, a través de sus organizaciones sociales; los servicios de extensión de la Dirección de Extensión Agraria (DEAg), las acciones de apoyo financiero de la Dirección de Apoyo a la Agricultura Familiar (DAAF), y otros, que contribuyen de manera directa a fortalecer la economía campesina. 
Para el 2014, Sembrando Oportunidades tiene fijada la meta de llegar con asistencia técnica y organizativa a 120 mil familias que dependen de la agricultura y pequeña ganadería como forma de vida.  Las innovaciones tecnológicas que se fomentarán son la instalación de sistemas de riego, invernaderos, media sombra, recuperación de suelos y otras más que permitirán tener una producción sostenida y diversificada durante todo el año.
Se espera que al incrementar la producción y diversificación de sus rubros agrícola-ganaderos, las familias agricultoras tengan la posibilidad de aumentar sus ingresos aprovechando la demanda insatisfecha de materia prima en los mercados e industrias locales. Adicionalmente, los pequeños productores tendrían la posibilidad de insertarse en cadenas de valor y vender sus productos al Estado, con la implementación  del Decreto 1.056, un marco legal que les permite ser proveedores de las instituciones públicas como escuelas, hospitales, FF.AA y penitenciarías.
El MAG, a través de la DAAF, ha adoptado como criterios técnicos para orientar su programa de apoyo a la Agricultura Familiar, los siguientes:


  • Concentrar las actividades en la Agricultura Familiar del área rural, que encuentra en o en condición de subsistencia (AFS), o en condición de transición (AFT).

  • Brindar atención diferenciada a los grupos más excluidos que se enmarcan en la “Agricultura Familiar de Subsistencia (AFS)”, como son los pobres extremos, los pueblos indígenas, y otros sectores vulnerables.

  • Desarrollar los instrumentos innovadores de apoyo a las transferencias, a través de las organizaciones y/o comités de los beneficiarios, que sean reconocidos por la DEAg y las municipalidades, promoviendo el asociativismo, y el fortalecimiento para la gestión comercial.

  • Diversificar los rubros de consumo y renta acorde a las potencialidades agroecológicas y contexto de las fincas productivas.

  • Incorporar criterios para la mejora tecnológica, con enfoque de sostenibilidad ambiental, de BPAs y de equidad de género, para la implementación de los proyectos productivos impulsados.

  • Articular las acciones con los otros programas y proyectos del MAG y de las otras instituciones gubernamentales dirigidos a la Agricultura Familiar.

El apoyo a la agricultura familiar campesina no es aislado y se complementa con otras acciones de generación y fomento del empleo no agrícola. La generación de ingresos, para la mano de obra rural no agrícola, se impulsa a través de obras públicas pequeñas y medianas de gran impacto local como son las infraestructuras comunitarias, construcción y mantenimiento de caminos  vecinales, puentes y viviendas en 120 asentamientos priorizados por su condición de vulnerabilidad.  En estas acciones están  implicadas otras instituciones como el MOPC, SENAVITAT y el SNPP.


Marco institucional
La Dirección de Apoyo a la Agricultura Familiar (DAAF) fue creada por Decreto N° 8.839 de fecha 3 de mayo de 2012, con el objetivo principal de desarrollar, establecer e implementar instrumentos financieros innovadores de apoyo a la Agricultura Familiar que promuevan el mejoramiento de la producción con la implementación de tecnologías, y el desarrollo sustentable y sostenible (ambiental, social y económica) de la unidad productiva de las familias beneficiarias dedicadas al sector agropecuario y forestal.
La estrategia de la DAAF para la implementación de sus iniciativas, en cuanto a la llegada a la Agricultura Familiar, se da a través de mecanismos de coordinación y cooperación con la DEAg, los gobiernos departamentales y locales, y ONG’s, entre otros. La DEAg es su principal contraparte a efectos de garantizar que los incentivos financieros y la inversión estén articulados a la asistencia técnica.

La Dirección de Extensión Agraria (DEAg) tiene a su cargo la asistencia técnica integral al productor, mediante el desarrollo de acciones conducentes para que el productor adopte los materiales biológicos y los métodos más ventajosos, concernientes a la producción, manejo y comercialización de sus productos; así como la aplicación de técnicas de conservación de sus recursos productivos y del medio ambiente. En cuanto a las áreas temáticas técnicas ofertadas por la institución se mencionan: a) mejoramiento de las bases productivas; b) seguridad alimentaria; c) diversificación de rubros de renta para la generación de ingresos (con enfoque de cadenas productivas); d) gestión asociativa y comercial; y e) mejoramiento de la calidad de vida. Así mismo, para la atención a comunidades indígenas la DEAg cuenta con el Programa de Agricultura y Economía Indígena (PAEI), que ofrece una asistencia diferencial a este sector.


En ese contexto, el Ministerio de Agricultura y Ganadería se propone implementar, con la asistencia del PNUD, en el marco de las actividades de la Dirección de Apoyo a la Agricultura Familiar (DAAF), el presente proyecto de Apoyo a la Agricultura Familiar, cuyos objetivos, actividades, insumos, presupuesto y demás aspectos se describen en la siguiente sección:
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