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Direccion nacional de correos


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DIRECCION NACIONAL DE CORREOS1
Emilio Biasco2
Indice
1.- Introducción.- 2.- Internacionalización de los Correos.- 3.- Síntesis del origen y evolución del Correo uruguayo: a) Desde 1830 hasta 1915.- b) Entre los años 1915 y 1933.- c) Desde el año 1933 en adelante.- 4.- Naturaleza del Servicio de Correos actividad privada o servicio público.- 5.- Régimen de los Correos privados: A) Disposiciones de la Ley Nº 5356.- B) Disposiciones de la Ley Nº 16 170.- a) Facultades extraordinarias de control.- b) Obligación de colaboración de las empresas permisarias.- c) Reorganización de los servicios postales.- d) Delito de defraudación tributaria.- e) Calidad de título ejecutivo.- 6.- Creación de la Administración Nacional de Correos.- 7.- Naturaleza jurídica del Ente.- 8.- Naturaleza de las actividades que desarrolla la ANC.- 9.- Domicilio y sucursales.- 10.- Ordenamiento jurídico regulador.- 11.- Cometidos de la ANC.- 12.- Capacidad jurídica del Ente.- 13.-Dirección y administración superiores.- 14.- Atribuciones del Directorio: A) Actividades de administración activa, ejecutiva y de control.- B) Iniciativa en materia presupuestal.- C) Fijación de tarifas.- D) Aplicación de las tasas por servicios internacionales.- E) Calidad de ordenador primario.- F) Emisión de sellos y valores.- G) Préstamos o empréstitos; convenios y contratos.- H) Designación, disciplina y destitución de funcionarios.- I) Arrendamiento de inmuebles.- J) Designación de delegados o representantes.- K) Proyecto de Reglamento General.- L) Dictado del Reglamento Interno.- M) Delegación de atribuciones.- 15.- Atribuciones del Presidente del Directorio.- A) Convocatoria, presidencia y dada cuenta.- B) Adopción de resoluciones no privativas.- C) Preparación y sometimiento de proyectos de actos.- D) Ordenador secundario de gastos y pagos.- E) Firma y publicación de los balances anuales.- F) Representación del Ente.- 16.- Cometidos del Vicepresidente.- 17.- Responsabilidad de los miembros del Directorio.- A) Principio general.- B) Dispensa de responsabilidad.- 18.- Patrimonio recursos y fuentes de financiamiento.- A) Recursos y fuentes de financiamiento.- B) Patrimonio.- 19.- Recursos económicos.- Fuentes ordinarias de recursos.- 20.- Proyecto de presupuesto.- 21.- Rendición de Cuentas.- 22.- Exención de tributos nacionales.- 23.- Expropiación de bienes.- 24.- Régimen de los recursos administrativos.- 25.- Derecho transitorio.- A) Destino de los funcionarios de la DNC.- B) Dirección provisional.- C) Estructura interna y funcionamiento transitorio.- D) Presupuesto transitorio.- E) Régimen de transferencia de los bienes.- F) Tasas percibidas por la ANC.- G) Disminución progresiva del porte postal abonado por los preemisarios.-

1.- Introducción
Tradicionalmente, el servicio de Correos, así como el de Telégrafos, Teléfonos, Radio y Televisión integró el más amplio sector de los "Servicios de Comunicaciones".-3
En general, se trata de actividades tendientes a facilitar la transmisión del pensamiento humano.-

La expresión "comunicaciones", coincide con la terminología utilizada por el texto Constitucional, en cuanto se refiere a la libertad de comunicación de los pensamientos4.-


En nuestro país —a diferencia de lo que ocurre en otros países5—, no existen los denominados Códigos Postales, que regulan la organización y el funcionamiento de tan importante y clásica actividad de comunicación entre los seres humanos de todas las latitudes.-
Paralelamente cabe recordar que, en la materia, desde hace muchos años, rigen normas internacionales aplicables en el Derecho uruguayo y organizaciones internacionales - universales y regionales6- que se ocupan de aplicar y uniformizar las normas y prácticas de la materia.-
Pero tanto en el ámbito interno, como en el ámbito internacional, son muy pocos los estudios sistemáticos del denominado Derecho postal, quedando la materia de correos, librada a aislados estudios monográficos.-
Por otra parte —como lo afirmara Giannini—, la materia postal se formó través de un extenso proceso de estratificación.-
La concepción actual de los servicios postales supera a la clásica recolección, transporte y distribución de la correspondencia epistolar o la admisión, curso y entrega de la correspondencia; pues se agregan los servicios de emisión y pago de los giros postales, el correo bancario, etc.-
En general, se encuentran sometidos a un régimen de exclusividad, los servicios de recolección, transporte y distribución de la correspondencia epistolar y el servicio de paquetes y bultos; mientras que los servicios de giros postales, así como los servicios de recolección, transporte y distribución de la correspondencia no epistolar, está librada a la libre concurrencia.-
2.- Internacionalización de los Correos
Otra característica inherente al sistema de correos, es la globalización necesaria de los servicios, habida cuenta que, por definición, esa actividad debe cubrir —en lo posible—, todas las zonas del planeta.- 7
3.- Síntesis del origen y evolución del Correo uruguayo
a) Desde 1830 hasta 1915
Históricamente, el Correo constituyó el primer servicio nacional de comunicaciones.-
En efecto, la primera manifestación de la actividad nacional en la materia, fue el histórico servicio de postas.-
Durante el período preconstitucional, se creó la Administración General de Correos, por Ley de 15.II.18308.-
Desde su creación a la fecha, fue uno de los servicios que más peripecias organizativas ha tenido en la historia institucional uruguaya; padeciendo los vaivenes propios de las distintas administraciones que se sucedieron en el tiempo.-
Las peripecias organizativas del Correo nacional, sirve para reafirmar la necesidad de establecer directivas constitucionales mínimas, respecto de la organización de los distintos servicios estatales; pero también sirve para indicar la necesidad de eliminar de la Constitución el art. 186, en la medida que impide que ciertos servicios puedan organizarse como entes autónomos, por falta de fundamento plausible al respecto.-9


b) Entre los años 1915 y 1933
La Ley N1 5.356, de 16.XII.1915, sobre reorganización de los servicios de Correos, Telégrafos y Teléfonos en toda la República, creó la Administración General de Correos, Telégrafos y Teléfonos, dotada de personalidad jurídica, con domicilio en Montevideo, y que tendrá a su cargo la gestión de los servicios indicados en el artículo 11 (art. 61).-
Simultáneamente se dispuso:
CAPÍTULO I - El monopolio de Correos, Telégrafos y Teléfonos.-


Artículo 11.  Los servicios de Correos, Telégrafos y Teléfonos serán explotados exclusivamente por el Estado en la forma que se determina por la presente ley, y sin perjuicio de los derechos concedidos a Empresas particulares por leyes especiales.
El Poder Ejecutivo fijará por decreto la fecha en que empezará a hacerse efec­tivo el monopolio de los servicios mencionados en el inciso anterior y que son explotados en la actualidad sin autorización legislativa.- Mie­ntras tanto, las Empresas o particulares que tienen a su cargo los servicios en la actualidad, podrán continuar funcionando con carácter provisorio.-
Tal como surge del texto normativo, se organizó un Ente dotado de una amplia descentralización; un verdadero ente autónomo, según se reconoció en la legislación posterior.-
Los Teléfonos pasaron a las Usinas Eléctricas del Estado (UTE), mientras que la Administración General, retuvo sólo el Correo y el Telégrafo.-
Asimismo, se estableció que al Consejo de Administración correspondían:
11. Todas las atribuciones que la legislación y reglamentos vigentes confieren a la Dirección General.-
21. Proponer al PE el nombramiento de los empleados de la Adminis­tración de Correos, Telégrafos y Teléfonos, nombramientos que se efectuarán de acuerdo con la presente ley.-
31. Proponer al PE el Director y Subdirector de la Institución cuando estos cargos se hallen vacantes.
41. Trasladar, suspender por más de diez días y destituir los empleados, de acuerdo con lo que se determina en la presente ley.
51. Dictar los reglamentos técnicos y administrativos de los diferentes servicios.-
61. Preparar el presupuesto anual para ser sometido a la aprobación del Poder Legislativo.


71. Fijar las tasas internas de los nuevos servicios que establezca, y cuando el excedente de rentas y la organización y ampliación de servicios lo permita, rebajar las que rigen actualmente, no pudiendo, sin embargo, sin nueva autorización legislativa, introducir rebajas que disminuyan en más de 50% las tasas establecidas en la actualidad.
81. Las tasas internacionales que aplicará el Consejo de Administración de Correos, Telégrafos y Teléfonos serán las que se establezcan en las respectivas Convenciones o Arreglos. Corresponderá al Consejo determinar respecto a la aplicación en su servicio de las tasas y condiciones que las Convenciones o Arreglos establezcan con carácter de facultativas.
91. Fijar las unidades de peso que constituyan los portes para la aplicación de las tasas en toda la correspondencia en el interior de la República, y establecer los limites de peso, medidas, cantidades, montos y formas de pago que se admitirán en los servicios que se ponen a su cargo por esta ley.
10. Determinar la categoría en que estarán comprendidos los envíos confiados a su servicio.
11. Autorizar los gastos de la Institución, sin cuyo requisito no podrá verificarse ningún pago.
La orden de pago será dada por el Director General.-
12. Disponer la emisión de sellos postales y demás valores, con la intervención correspondiente de la Contaduría General del Estado.-
13. Proponer al PE los delegados a los Congresos y Conferencias.-
14. Disponer aumentos, mejoramientos de servicios e implantación de otros nuevos, de acuerdo con el artículo 13 de la presente ley.-
15. Invertir el excedente de las rentas de acuerdo con el artículo 20 (art. 14).-
También se dispuso que el Consejo de Administración creara a la brevedad posible la Escuela de Correos y Telégrafos, para cuya instalación y funcionamiento dispondrá de las rentas de la Institución y someterá al Cuerpo Legislativo un proyecto para el establecimiento en el país de la Caja Postal de Ahorros (art. 15 y 16).-
Correspondía especialmente al Director General:
A) El cumplimiento de las resoluciones del Consejo.-

B) Firmar, conjuntamente con el Secretario del Consejo, las notas, resoluciones, comunicaciones y demás documentos emanados del Consejo.-


C) Firmar la orden de pago de los gastos, debiendo llevar cada una la constancia de la correspondiente autorización del Consejo, con indicación del número del acta respectiva firmada por el Secretario del Consejo.-
D) Aplicar las penas disciplinarias referidas en los incisos 21 y 31 del artículo 56.-
E) Conceder las licencias ordinarias autorizadas por el Reglamento respectivo.-
F) Aplicar las multas por infracción a las leyes respectivas, cuando su monto no exceda de diez pesos ($ 10.00), y solicitar la prisión equivalente cuando corresponda.-
El Director General tenía la facultad de tomar todas las medidas de carácter urgente que impongan las necesidades del servicio, dando cuenta al Consejo en su primera sesión y estando a lo que éste resuelva (art. 18).-
c) Desde el año 1933 en adelante
Un decreto ley de 1933 creó la Dirección General de Comunicaciones, con un Director General y un Consejo Consultivo.-
Otro decreto ley de 1933, creó el Consejo de Comunicaciones y la Dirección General de Correos.-
Por la Ley de Presupuesto de 1933, la Dirección General de Correos pasó a depender del Ministerio de Industrias.-


A partir de 1934, la Constitución dispuso que el servicio de Correos podía ser descentralizado, pero no podía tener la forma de Ente Autónomo (actual art. 186).-
La Ley N1 13318 de diciembre de 1964, autorizó a la Dirección General de Correos a establecer el servicio de "Expresos" para la correspondencia en la Capital e Interior (art. 30).-.-


La Ley N1 13640 de 26.XII.1967 (arts. 191 a 200) enumeró los únicos organismos y dependencias que gozarán de franquicia postal en actividades inherentes a sus funciones, derogando expresamente (sic) todas las disposi­ciones legales, generales o especiales, que se opongan a lo establecido en el art. 197 de esa norma.-
La Constitución de 1967 dispuso que la Dirección General de Correos pasaría a depender del Ministerio de Transportes, Comunicaciones y Turismo10.-
La ley N1 13640 de 26.XII.67, la denominó Dirección Nacional de Correos dependiente del MTCT, facultándola a liquidar y pagar directamente las obligaciones de carácter internacional que se generen en sus servicios por concepto de gastos de transporte aéreo de efectos postales.-
La Ley N1 13892 de 14.X.70, de Rendición de Cuentas de 1969, la subordinó a la Dirección Nacional de Comunicaciones.-11
Por D. 256/977 de 11.V.77 se aprobó el Reglamento Orgánico de la DNC.-
Por D. 369/980 de 25.VI.980 se dispuso el pase de la DNC del Ministerio de Industria y Energía, al Ministerio de Educación y Cultura.-
Por Decreto 112/987 se dictaron normas referentes a las empresas de transporte y/o mensajerías.-
Por Decreto 197/92 de 12.V.1992 se reglamentó el funcionamiento de las empresas privadas permisarias del servicio de correspondencia, derogándose el Decreto 112/87.-
Por Decreto 297/992 de 23.VI.99212 se delegó en el Ministro de Educación y Cultura, o quien haga sus veces —quien a su vez podrá subdelegar bajo su responsabilidad (art. 21) —:
a) El ascenso de los funcionarios de la DNC.-
b) La aprobación de las tarifas para la prestación de los Servicios Nacionales e Internacionales prestados por la DNC, con sujeción a las norma legales aplicables a las mismas.-
c) La realización de emisiones postales (art. 11).-
4.- Naturaleza del servicio de Correos: actividad privada o servicio público
1.- A principios del Siglo XIX se entendía que las actividades de correos y telégrafos constituían actividades privadas, amparadas por la libertad de comercio e industria, aunque sometidas a autorizaciones administrativas, en cuanto requirieran la utilización de bienes del dominio público.-
No obstante, en nuestro país desde un primer momento, las actividades de Correos fueron desarrolladas por el Estado, aunque se autorizaba a los particulares a realizar algunas tareas auxiliares.-
2.- En el Siglo XX, se consolidó el carácter de servicio público del Correo.-
En tal sentido los autores señalan que, en los Estados modernos, dichos servicios:
a) son considerados obligatorios, pues satisfacen necesidades de interés general, en cumplimiento de fines de seguridad y conservación del Estado;
b) los Estados están internacionalmente obligados a asegurar en su territorio, el buen funcionamiento de los mismos (Duguit);
c) requieren la utilización de bienes del dominio público y la aplicación de institutos de Derecho público (servidumbres, expropiaciones, etc.);
d) requieren la sanción de figuras penales especiales tendientes a proteger los bienes afectados, así como los derechos involucrados (Ricard).-
3.- La Ley N1 5356 estableció que esos servicios:
a) serían explotados exclusivamente por el Estado,
b) sin perjuicio de los derechos concedidos a Empresas particulares por leyes especiales.-
Si bien la norma no considera a la actividad de correos directamente como servicio público, la interpretación lógico-sistemática de ambos extremos (exclusividad y concesión), permite sostener que en el Derecho positivo uruguayo, la actividad de Correos, fue considerada como servicio público.-13
4.- El texto de la norma señalada pudo dar lugar a dudas, en cuanto hacía indebida referencia al "monopolio"14 de los referidos servicios; pero, como advirtiera en forma unánime la doctrina clásica nacional, en aquélla época en nuestro país, el Derecho administrativo no había progresado lo suficiente, como para distinguir claramente entre servicio público y monopolio.-
5.- Por esas razones, la doctrina nacional, en forma unánime, llegó a la conclusión que la actividad de Correos, es una atribución propia del Estado, constituyendo un servicio público en sentido técnico.-
6.- Dicha conclusión se fundó, además, en que:
a) La prestación del servicio de correos enfrenta a la Administración con los particulares, quienes ejercen el derecho fundamental a la libre comunica­ción de los pensamientos.-
b) Los individuos poseen el derecho, administrativamente ilimitable, al secreto de sus comunicaciones.-
c) Tanto en el ámbito interno, como en el ámbito internacional, se considera falta grave todo acto funcional que implique la violación del secreto de la correspondencia; pero además, dichas conductas se encuentran tipificadas como delito penal15.-
d) Las limitaciones al ejercicio de este derecho deben provenir de la ley (C. art. 71).-
7.- La calidad de servicio público se reafirma al establecerse la necesidad de permisos (concesión de servicio público, sin plazo) para que los particula­res puedan desarrollar este tipo de actividades.-
8.- En consecuencia, al no haberse derogado ni en forma expresa, ni en forma tácita las normas anteriores, la actividad de Correos constituye un típico servicio público16.-
9.- Ello excluye toda posibilidad de ser considerado monopolio —en tanto que monopolio y servicio público, constituyen conceptos excluyentes—, en la medida que el monopolio no tiende a atribuir una actividad al Estado, sino que supone que la actividad monopolizada sólo puede realizarse por el sujeto (público o privado) beneficiario del mismo.-
5.- Régimen de los Correos privados
A) Disposiciones de la Ley Nº 5356
Al respecto, el art. 31 de la Ley N1 5356, estableció que:
Se exceptúan de la anterior prohibición:

.......................................................................................................................................................................................
71.- Las Empresas de mensajerías, que sólo podrán funcionar con permiso precario de la Administración de Correos, Telégrafos y Teléfonos y en las condiciones que ésta fije.-
En todos los casos los envíos postales no podrán hacerse sin el previo pago de la estampilla o tasa correspondiente, so pena de cesar el permiso al comprobarse la infracción de esta disposición.-
Se dispone a texto expreso la categoría de empresas privadas a cargo de servicios públicos denominada permisarios17.-
A diferencia de los concesionarios, que son sujetos privados a cargo de un servicio público; los permisarios son una sub-especie de concesionarios.-
En efecto, se denominan permisarios a los concesionarios de un servicio público, sin plazo; son concesionarios precarios, sometidos a fiscalización del Estado18y sus permisos pueden ser revocados en cualquier momento, en base a las causales establecidas19, y sin responsabilidad de la Administración concedente.-
Es la solución adoptada por la normativa vigente en la materia20.-
Según Cassinelli, esa situación jurídica especial, es la garantía de que no habrán de subir las tarifas en forma desmesurada; porque mientras que los concesionarios, están condicionados a la homologación de las tarifas de los servicios públicos que tienen a cargo, los permisarios no lo están21.-
Los permisarios se encuentran excluidos del art. 51 —que dispone la homologación preceptiva de las tarifas de los concesionarios de servicios públicos—, pero no del art. 65 de la Constitución.-
Las empresas permisarias del servicio de correos deben estar habilitadas22, registradas23 y fiscalizadas24, previo cumplimiento de ciertos requisitos constitutivos25, y constitución de garantía del fiel cumplimiento de las obligaciones a su cargo26; deben cumplir bien y fielmente sus obligaciones27 y no incurrir en las prohibiciones28, bajo pena de incurrir en sanciones29 que pueden culminar en la cancelación del permiso respectivo30.-
La Ley N1 12804 de 30.XI.960, art. 363, lit. D), estableció las tasas por servicios especiales prestados por mensajerías.-
El Decreto 112/987 de 5.III.987, estableció normas referentes a la habilitación y control de las empresas permisarias del servicio de correos (derogado y sustituido por el D. 197/992, art. 17).-
B) Disposiciones de la Ley Nº 16170
La Ley N1 16170 de 28.XII.90, estableció diversas normas sobre las empresas permisarias privadas.-

a) Facultades extraordinarias de control
La ex-Dirección Nacional de Correos, dispondrá de las facultades establecidas en el art. 68 del Código Tributario para controlar el cumplimien­to de la reglamentación que se dicte al amparo del num. 71 del art. 31 de la ley 5.356, de 16.XII.­1915; y la percepción de la Renta Postal (art. 379).-

b) Obligación de colaboración de las empresas permisarias
Las empresas permisarias en su calidad de contribuyentes y responsables, deberán cumplir las obligaciones establecidas en el art. 70 del Código Tributario; a saber:
“A) Llevar los libros y registros especiales y documentar las operaciones gravadas en la forma establecida por la ley, el reglamento o las resoluciones de los organismos recaudadores.


B) Inscribirse en los registros pertinentes, a los que aportarán los datos necesarios y comunicarán oportunamente sus modificaciones.
C) Conservar en forma ordenada los libros y demás documentos y registros durante el término de prescripción del tributo, según lo dispuesto por las normas pertinentes.
D) Facilitar a los funcionarios fiscales autorizados, las inspecciones o verifica­ciones en cualquier lugar, domicilios, establecimientos industriales o comerciales, oficinas, depósitos y medios de transporte.
E) Presentar o exhibir en las oficinas fiscales o ante los funcionarios autoriza­dos las declaraciones, informes, comprobantes de legítima procedencia de mercaderías, y toda documentación relacionada con hechos generadores de obligaciones tributarias, y formular las ampliaciones o aclaraciones que les fueren solicitadas.
F) Comunicar cualquier cambio en su situación que pueda dar lugar a la alteración de su responsabilidad tributaria.
G) Concurrir a las oficinas fiscales cuando su presencia sea requerida”.
c) Reorganización de los servicios postales
Se faculta al Poder Ejecutivo a reestructurar la organización de los Servicios Postales de la DNC, de modo de establecer los mecanismos de control necesarios, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el lit. a) (art. 380).-

d) Delito de defraudación tributaria
Se dispuso que quien, realizando servicios de mensajerías en uso de un permiso, al amparo de la ley n1 5.356, de 16.XII.1915, evada el pago de la Renta Postal, incurrirá en el delito de defraudación (art. 381).-31.

Constituirá circunstancia agravante el que el sujeto activo realice la actividad sin la autorización de la autoridad postal.-


e) Calidad de título ejecutivo
Las resoluciones de la Dirección Nacional de Correos que impongan sanciones de carácter pecuniario a las empresas infractoras del permiso de mensajería o al monopolio postal, constituirán titulo ejecutivo en los términos dispuestos por los artículos 91 y siguientes del Código Tributario (art. 396).-
Los Decretos 197/992 y 348/92 establecieron normas referentes a la organización y funcionamiento de las empresas permisarias del servicio de correos.-
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