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Dictamen de la Primera Comisión, el que contiene punto de acuerdo: Para exhortar a las entidades federativas a crear registros de deudores alimentarios


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Dictamen de la Primera Comisión, el que contiene punto de acuerdo: Para exhortar a las entidades federativas a crear registros de deudores alimentarios.

PRIMERA COMISIÓN


GOBERNACIÓN, PUNTOS CONSTITUCIONALES Y JUSTICIA
DICTAMEN DE LA PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO PARA EXHORTAR A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS A CREAR, EN EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA, REGISTROS DE DEUDORES ALIMENTARIOS
HONORABLE ASAMBLEA
A la Primera Comisión de Trabajo de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, en el Segundo Receso del Segundo Año de Ejercicio Constitucional de la LXI Legislatura, le turnado para su análisis y dictamen una Proposición con Punto de Acuerdo para exhortar a las entidades federativas a crear, en el ámbito de su competencia, Registros de Deudores Alimentarios, la cual fue presentada por los Senadores Rubén Fernando Velázquez López, José Luis García Zalvidea, Rosalinda López Hernández y José Guadarrama Márquez integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
Con fundamento en los artículos 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 116, 122, párrafo primero, y 127 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como 58, 60, 87, 88, 175 y 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, los miembros de esta Primera Comisión que suscriben, someten a la consideración del Pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el presente dictamen, al tenor de los siguientes:
I. ANTECEDENTES
I.1.- Con fecha 13 de julio de 2011, los Senadores Rubén Fernando Velázquez López, José Luis García Zalvidea, Rosalinda López Hernández y José Guadarrama Márquez integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron ante el Pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión una Proposición con Punto de Acuerdo para exhortar a las entidades federativas a crear, en el ámbito de su competencia, Registros de Deudores Alimentarios.
I.2.- Con esa fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, dispuso que las solicitudes solicitud de Punto de Acuerdo se turnara para su estudio y dictamen correspondiente a la Primera Comisión, de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, por lo que se emite en este acto el Dictamen correspondiente, de conformidad con las siguientes:
II. CONSIDERACIONES
II.1.En la proposición de los Senadores Rubén Fernando Velázquez López, José Luis García Zalvidea, Rosalinda López Hernández y José Guadarrama Márquez, se precisa que:
a) En nuestra Constitución Política se establece, en el artículo 4°, que “Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral”, y que “Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos”.
Es importante recordar que existe disposición constitucional, es el caso del artículo 4° de la Constitución, que señala el deber del Estado para proteger a la familia a través de la ley: "...Ésta protegerá la organización y desarrollo de la familia...". De igual modo, el mismo artículo establece obligaciones -que son derechos respecto de los hijos-, para los padres o quienes ejerzan la patria potestad o tutela sobre menores al señalar que: "Es deber de los padres preservar el derecho de los menores a la satisfacción de sus necesidades y a la salud física y mental. La ley determinará los apoyos a la protección de los menores, a cargo de las instituciones públicas".
b) Igualmente, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales en sus artículos 25 y 11, respectivamente, reconocen al derecho a alimentos como un derecho fundamental del hombre.

Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas, en su artículo tercero dice: “En todas las medidas concernientes a los niños […] una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.


Esto resalta la importancia y objeto que la obligación alimentaria tiene respecto de los menores, y que quedan de manifiesto en la Constitución, en las leyes nacionales, y en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México en la materia.
c) Entre los instrumentos internacionales que podemos mencionar se encuentran la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención sobre la Obtención de Alimentos en el Extranjero y la Convención Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias.
Por lo que hace a la Convención sobre los Derechos del Niño consideramos importante destacar, como marco de referencia, los siguientes artículos:
3. 1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
3. 2. Los Estados Parte se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
6. 1. Los Estados Parte reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida.
6. 2. Los Estados Parte garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño.
18. 1. Los Estados Parte pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño. Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño.
27. 1. Los Estados Parte reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
27. 2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.
27. 3. Los Estados Parte, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.
d) Es procedente mencionar que se entiende por alimentos, su naturaleza jurídica, los elementos que abarca, las características y demás aspectos relacionados. Al respecto, tanto la doctrina como la autoridad judicial federal han coincidido en definir al derecho de alimentos como la facultad jurídica que tiene una persona, denominada acreedor alimentista, para exigir a otra, o sea al deudor alimentario, lo necesario para vivir como consecuencia del parentesco consanguíneo, del matrimonio, del divorcio y, en determinados casos, del concubinato.
e) En ese contexto, los alimentos consisten en proporcionar la asistencia debida para el adecuado sustento de una o varias personas por disposición imperativa de la ley, esto es, ese derecho de recibir alimentos proviene de la ley y no de causas contractuales, por lo que la persona que reclama el pago de los alimentos, por su propio derecho o en representación de menores o incapacitados, sólo debe acreditar que es el titular del derecho para que su acción alimentaria prospere, lo anterior con base en el vínculo de solidaridad que debe existir en todos los miembros de una familia.
f) En México se requiere implementar mecanismos innovadores como los que se aplican en otros países para reducir sustancialmente el número de mujeres y niños que sufren el abandono económico de sus progenitores, y una de ellas es la creación del “Registro de Deudores Morosos Alimentarios”.
Hay que recordar que Uruguay y Argentina cuentan con un sistema de este tipo. En el caso de México, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobó reformas al Código Civil del Distrito Federal para crear un registro semejante.
Con ello, el registro de deudores alimentarios morosos funciona como una estrategia para identificar y coaccionar a los padres de familia que han dejado de proveer de los recursos económicos a sus hijos.
g) En tal sentido, es loable que las entidades federativas legislen de manera semejante para crear el “Registro de Deudores Morosos Alimentarios” en cada Estado.
Lo anterior no es un problema menor. Recordemos que en México, las estadísticas muestran que el 67.5 de las madres solteras no reciben pensión alimenticia como consecuencia de la serie de argucias que los deudores alimentarios implementan para evadir esa responsabilidad.
De este modo, resulta procedente impulsar medidas legislativas y políticas públicas que permitan atender y reducir sustancialmente ese problema; entre ellas que el padrón de deudores alimentarios lleve aparejado reformas en materia civil, familiar, penal y hasta en materia fiscal, de forma tal que los deudores se vean impedidos para vender sus propiedades o de establecer el delito de fraude a quienes dejan sus empleos con la finalidad de no otorgar pensión a sus hijos.
h) Una evaluación de la legislación nos permitirá observar sí se han adoptado las medidas que garanticen en todo momento la satisfacción del conjunto de necesidades básicas que los niños requieren para su pleno desarrollo, y que, como ya hemos mencionado, son materia de compromisos nacionales e internacionales.
II.2. Esta Primera Comisión comparten las preocupaciones y las motivaciones que se argumentan en la proposición con punto de acuerdo en estudio. Sobre el asunto en cuestión es procedente señalar lo siguiente:
a) En la Constitución Política se establece, en el artículo cuarto, que “Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral”, y que “Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos”. Asimismo, la Convención sobre los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas, en su artículo tercero dice: “En todas las medidas concernientes a los niños […] una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.
b) El principio del interés superior del niño o niña, debe ser entendido como un conjunto de acciones y procesos tendientes a garantizar un desarrollo integral y una vida digna, así como las condiciones materiales y afectivas que les permitan vivir plenamente y alcanzar el máximo de bienestar posible.
De este modo, los niños tienen derecho a que antes de tomar una medida respecto de ellos, se adopten aquellas que promuevan y protejan sus derechos y no las que los conculquen.
c) En tal sentido, el concepto del interés superior del niño permite: ayudar a que las interpretaciones jurídicas reconozcan el carácter integral de los derechos del niño y la niña; obligar a que las políticas públicas den prioridad a los derechos de la niñez; permitir que los derechos de la niñez prevalezcan sobre otros intereses, sobre todo si entran en conflicto con aquellos; orientar a que tanto los padres, tutores o el Estado mismo, en sus funciones que les son relativas, tengan como objeto la protección y desarrollo de la autonomía del niño en el ejercicio de sus derechos y que sus facultades se encuentran limitadas, justamente, por esta función u objetivo.
II.2.1. La medición del cumplimiento de las obligaciones económicas por parte de un padre es un asunto complejo y con escaso desarrollo metodológico. Usualmente, las principales mediciones utilizadas apuntan a visualizar las querellas por pensión alimentaria como un indicador del incumplimiento masculino de sus obligaciones económicas con respecto al bienestar de los hijos cuando los padres no conviven con los menores. Sin embargo, en el caso de los padres que sí conviven con sus hijos, prácticamente se ha ignorado su aportación real a la economía familiar.
Hay que señalar que según datos recabados por Organizaciones No Gubernamentales, el 67 por ciento de los deudores alimentarios incumplen injustificadamente con su obligación.
Recordemos además, que el incumplimiento paterno para pasar la pensión alimenticia fijada por un juez familiar es sancionado con prisión en varios estados del país. Con todo ello, en el 2002, se registraron dos mil 918 demandas penales por esta causa, entre 30 mil 684 pensiones alimenticias designadas por el estado para la manutención de hijos menores de edad.
II.2.2. Cabe resaltar que la obligación alimentaria proviene o tiene su origen en un deber ético, el cual con posterioridad fue acogido por el derecho y se eleva a la categoría de interés social y orden público, por lo que esa obligación jurídica, al no cumplirse, tendrá una sanción que será la condena al pago de una pensión alimenticia fijada por el juzgador, tomando en cuenta el referido principio de proporcionalidad.
Debe hacerse notar que los alimentos, por su importancia y trascendencia para la estabilidad de los miembros de la familia, son considerados de orden público, al grado de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado en diversas tesis jurisprudenciales que es improcedente conceder la suspensión del acto reclamado, contra el pago de alimentos, ya que de concederse, se impediría al acreedor alimentario recibir la protección necesaria para su subsistencia, en contravención a las disposiciones legales de orden público que la han establecido, afectándose el interés social.
Este criterio se encuentra contenido en la tesis jurisprudencial pronunciada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sexta época, la cual se encuentra publicada en el Semanario Judicial de la Federación, t. LX, 4a. parte, p. 20, que a la letra dice:
“ALIMENTOS. CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE LOS CONCEDE, ES IMPROCEDENTE OTORGAR LA SUSPENSIÓN. La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que los alimentos son de orden público, porque tienden a proteger la subsistencia del acreedor alimentario, y por ello, de concederse la suspensión contra la resolución que los concede se atacaría al orden público y se afectaría al interés social”.
II.2.3. Es preciso recordar que recientemente la Asamblea Legislativa del Distrito Federal reformas al Código Civil del Distrito Federal, creó el llamado Registro Civil el Registro de Deudores Alimentarios Morosos, (REDAM) en el que se incluirá por orden de la autoridad judicial a quienes incumpla en sus obligaciones alimentarias. El registro será público y podrá ser consultado por cualquier persona.
En el REDAM se inscribirá a los morosos en el cumplimiento de las obligaciones alimentarias, ordenadas por los jueces y tribunales o establecidas por convenio judicial.
En caso de que el deudor demuestre que está al corriente, podrá solicitar la cancelación de su registro.
Además de todo ello, se realizaron adecuaciones a la legislación penal para aumentar las sanciones penales en los tipos aplicables en caso de que el deudor alimentario se sustraiga indebidamente de su obligación.
En ese orden de ideas, los legisladores integrantes de la Primera Comisión de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, someten a esa Honorable Asamblea el siguiente:
PUNTO DE ACUERDO
Único.- La Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión exhorta a los poderes Ejecutivo y Legislativo de las entidades federativas para que en el ámbito de sus respetivas competencias:
a) Realicen una revisión exhaustiva de su legislación sobre los requisitos, mecanismos, integración, procedimientos, montos y sanciones familiares, civiles y penales con relación al pago por concepto de alimentos, con el objeto de readecuar el marco legal e impulsar las reformas necesarias y suficientes, en atención al principio del interés superior del menor previsto en la Constitución Federal y en los instrumentos internacionales, suscritos y ratificados por nuestro país; y
b) Impulsen reformas legales para crear un Registro o Padrón de Deudores Alimentarios Morosos en sus respectivas localidades, a efecto de garantizar la dación de alimentos de manera suficiente, adecuada y oportuna a los menores y evitar el incumplimiento y retraso en el pago de los deudores alimentarios.
Sala de la Sesiones de la Primera Comisión de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión, a los 9 días del mes de agosto de 2011.
POR LA PRIMERA COMISIÓN
Sen. José Guadarrama Márquez
Presidente
Dip. Alfonso Navarrete Prida

Secretario

Dip. Carlos Alberto Pérez Cuevas

Secretario

Dip. Rosendo Marín Díaz

Secretario

Sen. Renán Cleominio Zoreda Novelo

Sen. Ricardo Pacheco Rodríguez

Dip. César Augusto Santiago Ramírez

Dip. Manuel Humberto Cota Jiménez

Dip. Francisco Saracho Navarro

Sen. Alejandro Zapata Perogordo

Sen. Blanca Judith Díaz Delgado

Sen. Minerva Hernández Ramos

Dip. Francisco Javier Ramírez Acuña

Sen. Arturo Escobar y Vega



Sen. Dante Delgado


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