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Descentralització i Polítiques Socials a Amèrica Llatina: Dilemes polítics i estratègies de gestió pública


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Descentralització i Polítiques Socials a Amèrica Llatina:
Dilemes polítics i estratègies de gestió pública


Barcelona, 3 i 4 d' abril de 2003
Fundació CIDOB

Coordinadors: Jacint Jordana, UPF i Ricard Gomà, UAB






LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES


Jacint Jordana

Universitat Pompeu Fabra


Introducción
La consolidación de la democracia en América Latina a lo largo de los años noventa estuvo acompañada, por primera vez en su historia, por una intensa oleada de procesos de descentralización, tanto política como administrativa. La realización de elecciones para escoger de forma democrática a los gobiernos locales e intermedios se generalizó en la región a partir de la década de los ochenta, y ello fue, sin duda, un factor que impulsó decisivamente la descentralización en muchos países en los años siguientes (Cabrero, 1996; Nohlen, 1991). El motivo es claro: la existencia de poderes políticos relativamente autónomos que no son políticamente responsables frente al gobierno central, sino frente a sus electores, introdujo progresivamente una nueva dinámica en muchos estados latinoamericanos, provocando una distribución del poder distinta, mucho más “territorializada”, lo que permite hablar ya de la emergencia de un sistema de gobierno en niveles múltiples en bastantes países de la región (PNUD, 1997).
Dejando aparte los condicionantes políticos, es interesante examinar las implicaciones de un proceso de descentralización sobre las distintas políticas públicas. En primer lugar, debemos señalar que las políticas públicas de carácter distributivo –donde se encuentra en buena parte el gran bloque de las políticas sociales - son las que los gobiernos descentralizan con más frecuencia, tanto a nivel local como intermedio. Los motivos son diversos, pero podemos apuntar un motivo “teórico”, consistente en la facilidad de estas políticas, cuando se descentralizan, para generar mejoras de bienestar social. Se supone, por tanto, que su provisión fragmentada territorialmente produce un mejor ajuste con las preferencias de los ciudadanos. Otros motivos se encuentran más relacionados con el traspaso de los ajustes del gasto público a otros niveles de gobierno, o con procesos políticos específicos. En todo caso, esta tendencia se encuentra presente también la los procesos de descentralización de numerosos países latinoamericanos, donde las políticas educativas, las políticas sanitarias y de salud, así como otras políticas asistenciales, han constituido frecuentemente las grandes áreas de responsabilidad que –con distintas modalidades- han sido transferidas a los poderes locales y regionales.
Frente a las fuertes tradiciones centralistas de los estados latinoamericanos, la transferencia de responsabilidades a múltiples niveles de gobierno hizo aflorar, aunque de forma bastante limitada inicialmente, un nuevo tejido de relaciones económicas, políticas y administrativas entre los distintos niveles de gobierno presentes en cada país. Este tipo de relaciones se denominan generalmente como relaciones intergubernamentales en la literatura comparada. Como es lógico, las relaciones intergubernamentales han sido muy analizadas desde distintas perspectivas teóricas y sus fortalezas y debilidades son ampliamente conocidas (Wright, 1988; OCDE, 1997; Benz, 2000). En América Latina su estudio se encuentra todavía poco desarrollado (Méndez, 1997; Jordana, 2001), debido al reciente desarrollo de sus procesos de descentralización -en muchos aspectos en fase de construcción o de revisión-, y avanzando en nuestra tesis, también podemos apuntar que son las propias relaciones intergubernamentales las se encuentran aún en construcción en la actualidad en muchos países de la región.
En el mencionado sentido, la hipótesis de trabajo de este estudio toma como punto de partida el supuesto de que al aumentar progresivamente los procesos de descentralización en numerosos países de América Latina durante la década de los noventa, especialmente en el ámbito de las políticas sociales, las relaciones intergubernamentales no han experimentado un desarrollo paralelo, con lo que algunos de los problemas típicos de los procesos de descentralización se han agravado. Una de las situaciones típicas aparecidas con bastante frecuencia como consecuencia ha sido la “explotación oportunista” de un nivel de gobierno respecto a otro. En otros términos, esta situación consiste en la aparición de comportamientos en un nivel de gobierno que aprovechan las debilidades de otros niveles para beneficio propio, sin tener en cuenta los efectos conjuntos de tales comportamientos. Este problema ha sido bastante frecuente en los temas sociales y en la organización de las trasferencias de recursos entre distintos niveles de gobierno en numerosos procesos de descentralización en la región.
Las dificultades señalas contribuyen el peligro de que la descentralización sea percibida como un proceso en crisis, lo que puede conducir incluso una quiebra del nuevo modelo de Estado configurado en paralelo al desarrollo de la democracia. Si se producen tensiones permanentes entre niveles de gobierno, porque un nivel explota sistemáticamente al otro o porque se producen incoherencias y enfrentamientos continuos, se puede producir un mayor déficit de eficiencia y eficacia de las políticas sociales, conllevando su deslegitimación con respecto a la situación previa. También, las propias instituciones democráticas subnacionales pueden ir perdiendo legitimidad a lo largo del proceso. En su conjunto, la aparición de intensas tensiones entre los distintos niveles de gobierno que configura n la descentralización, puede conducir a una creciente falta de estabilidad en la estructura institucional de los países.

Algunos elementos conceptuales sobre descentralización y relaciones intergubernamentales
Antes de avanzar en la discusión sobre América Latina, nos detenemos brevemente en discutir algunos problemas conceptuales sobre los procesos de descentralización. En primer lugar, es importante señalar que la descentralización es un problema compuesto, producido por una mezcla de distintos problemas de carácter fiscal, administrativo o político. Para facilitar su análisis, es recomendable disponer de modelos y teorías que fundamenten la disección de cada problema en forma separada; sin embargo, para comprender su dinámica caso por caso, es necesario integrar de nuevo los distintos componentes y, con el apoyo de los elementos de análisis existentes, realizar una interpretación de sus efectos conjuntos.
Otro problema conceptual, relativo a la descentralización, consiste en la definición de las responsabilidades que corresponden a cada nivel de gobierno. Aunque desde algunas posiciones se defiende una clara y precisa separación de responsabilidades y recursos para cada nivel de gobierno con relación a cada política pública, se debe considerar que esta posición tiene un carácter mucho más normativo -deseable según algunos puntos de vista- que empírico. Muchas políticas públicas, por su complejidad e interdependencia, consiguen mejores resultados si distribuyen sus responsabilidades entre distintos niveles de gobierno, ya que distintos componentes tienen economías de escala diferentes, lo que conduce a una división del trabajo entre niveles de gobierno con relación a distintos aspectos de cada política pública. Por ejemplo, las políticas sociales -educación, sanidad, otras- suelen requerir una distribución de responsabilidades compleja, donde los gobiernos descentralizados asumen las responsabilidades directas, mientras que los niveles superiores pueden ejercer tareas de supervisión y articulación. Esta situación de responsabilidad compartida la encontramos con mucha frecuencia, con distintos niveles de gobierno interviniendo sobre una misma política. Sin embargo, la distribución concreta de responsabilidades entre niveles de gobierno respecto a estas políticas públicas es una tarea difícil, ya que no es algo puramente técnico, sino que conlleva numerosas implicaciones políticas.
En la práctica, la fragmentación de responsabilidades entre niveles de gobierno para la mayor parte de las políticas públicas es casi inevitable, dada la complejidad de la intervención pública en la actualidad. Otra cosa distinta es como se define en detalle la distribución de responsabilidades, y en que medida la distribución existente no crea más problemas que los que pretende evitar. En este sentido, un problema habitual en el estudio de la descentralización consiste en analizar la delimitación de las responsabilidades autónomas y de los espacios de responsabilidad compartida. Se trata de discutir si los espacios de responsabilidad compartida son muy amplios y difusos o sí, por el contrario, son precisos y están bien acotados; sí los mecanismos para resolver conflictos -cuando se producen- son realmente efectivos y neutrales; sí existen ámbitos en los que prevalece una autonomía plena de un nivel de gobierno, etc.
La fragmentación de responsabilidades de una política pública entre distintos niveles de gobierno, especialmente cuando la descentralización se encuentra ya avanzada en un país, conduce –podríamos decir que de forma casi inevitable - a que se configure un cierto tejido de relaciones intergubernamentales, combinando elementos formales e informales. Por relaciones intergubernamentales, se entiende el establecimiento de sistemas de conexión entre los distintos niveles de gobierno, tengan o no tengan estos sistemas un carácter institucionalizado. Podemos identificar tres niveles de conexión, progresivamente más intensos: sistemas de comunicación, sistemas de coordinación y sistemas de toma conjunta de decisiones. No todos los niveles tiene que estar presentes en las relaciones intergubernamentales de un país. Incluso su intensidad puede variar según las caracteristicas de la política, la distribución de responsabilidades existente, y también según la dinámica de las instituciones políticas propias de cada caso. Por tanto, un amplio abanico de posibilidades queda abierto, y posiblemente no exista ninguna solución perfecta, sino tipos distintos de combinaciones que se ajustan mejor o peor al las características de la descentralización existente en un país.

Dinámica de la descentralización en América Latina
En muchos países de América latina, los procesos de descentralización lograron fuertes avances durante los años noventa. En general, estos procesos se iniciaron poco tiempo después de los procesos de transición hacia la democracia que muchos países experiemntaron en los años ochenta o principios de los noventa (aunque también aparecieron en países que habían mantenido regímenes democráticos, como son los casos de Colombia y Venezuela), y se fueron desarrollando a lo largo de la década. A menudo, el inicio de la descentralización coincidió casi siempre con el desarrollo de los procesos de democratización, a partir de la celebración de elecciones locales, lo que introdujo un componente muy importante de legitimación política. Actualmente, la democracia local se encuentra completamente generalizada en América Latina y diversos países cuentan también con un nivel intermedio de gobierno elegido democráticamente.
En su conjunto, los procesos de descentralización redefinieron muchas políticas públicas, aunque afectaron más especialmente a los sectores sociales y los servicios públicos y, en general, al conjunto de políticas distributivas. No obstante, es necesario señalar que la descentralización ha tenido ritmos muy diferentes según los países. Un examen cuidadoso nos mostraría también modalidades muy distintas sobre como ha avanzado su proceso. En algunos casos han sido básicamente fórmulas de desconcentración o descentralización administrativa (tal como fue en Perú o Costa Rica, entre otros), mientras que en otros la descentralización administrativa ha ido “de la mano” con la descentralización política, y los nuevos gobiernos subnacionales han asumido responsabilidades plenas en grandes áreas de dirección y gestión de las políticas públicas y sociales (BID, 1997; Rojas, 2000; Penfold, 2000).
Aparte de las particularidades políticas, económicas y de otro tipo que puedan existir en cada país, se destaca una tendencia común: la descentralización política, acompañada del traspaso de amplias capacidades de gestión, ha avanzado con mayor profundidad cuando se han dado algunas condiciones específicas. Concretamente, identificamos dos situaciones distintas: la existencia previa de una forma de estado federal o la aparición de una profunda crisis político-institucional combinada con tensiones territoriales muy fuertes. México constituye un ejemplo del primer caso, puesto que es un país federal y, en cierta manera, su estructura institucional facilitó el desarrollo de la descentralización, impulsada directamente por el gobierno federal a principios de los noventa, en parte por motivos económicos. Lentamente y a lo largo de la década, la ejecución de las responsabilidades de los gobiernos subnacional -estados y municipalidades- constituyó la vía ‘natural’ para que se fuera avanzando en el proceso de democratización, fomentando la creciente competencia entre partidos que se dio en México, que fue convirtiéndose en un elemento habitual de la vida política (Ward/Rodríguez, 1999). Argentina, otro país federal, demuestra cómo la descentralización fue impuesta con relativa facilidad por el gobierno nacional también por motivos económicos, aprovechando la institucionalidad política ya existente -las provincias- y utilizando la organización partidaria como instrumento para frenar la resistencia frente al estilo de descentralización que se impulsaba. Por el contrario, Bolivia es una muestra de un país unitario y centralista que en los noventa, frente a fuertes tensiones territoriales de carácter regional, a partir de mediados de los ochenta, realizó una opción descentralizadora “súbita”, dando un gran protagonismo a los municipios. Ello redujo las tensiones territoriales y evitó la aparición de fuertes contrapoderes subnacionales al gobierno central (Grindle, 2000). El caso de Colombia se inscribe dentro del mismo tipo de dinámica de descentralización “súbita”, con fuertes tensiones territoriales y la aparición de un rápido proceso de descentralización introducido formalmente con la Constitución de 1991.
En otros países de la región no se dieron estas mismas condiciones. En tales casos, se puede señalar que, en términos muy generales, los procesos de descentralización -cuando se produjeron- avanzaron mucho más lentamente, y en ocasiones la descentralización se dirigia directamente a unidades operativas, como las escuelas en el campo de la política educativa. En casi todo los casos descentralización reducida, encontramos que la estructura institucional consistía sólo en dos niveles legitimados democraticamente (nacional y local), pudiendo estar presente un nivel intermedio de caracter normalmente administrativo. En este sentido, puede apreciarse que la existencia de un nivel de gobierno intermedio con legitimidad democrática fue en muchos casos una condición para que importantes segmentos de las políticas sociales se descentralizan efectivamente. Una posible razón para explicar estas pautas distintas podría ser, entre otros motivos, que en ausencia de un nivel de gobierno intermedio los partidos políticos tenían pocos incentivos para impulsar avances en el proceso de descentralización (Jordana, 2001). A pesar de la intensidad de la retórica sobre el tema en la mayor parte de países de la región, con al excepción del caso de Bolivia, apenas se encuentran experiencias de procesos de descentralización centrados en el ámbito local que hayan alcanzado una dimensión importante en lo que se refiere a las grandes políticas sociales.

Modalidades de relaciones intergubernamentales y descentralización
Com ya hemos señalado, las relaciones intergubernamentales constituyen una dimensión muy importante de los procesos de descentralización. Existen muchos otros elementos presentes en el contexto de la descentralización, cuyo análisis nos permitiría mejorar su comprensión. No obstante, en este estudio, nos concentramos en analizar los problemas de la descentralización que se encuentran vinculados a las relaciones intergubernamentales. No es necesario insistir en que el caracter de estas relaciones se encuentran muy influidas por el funcionamiento efectivo del sistema político y sus instituciones en los distintos niveles de agregación territorial. Por ejemplo, existe gran diferencia conceptual en las relaciones intergubernamentales entre los “estados federales” y los “estados unitarios”. Las tradiciones políticas y capacidades “teóricas” de los gobiernos subnacionales en cada caso difieren en gran manera, aunque luego puedan aparecer algunas similitudes concretas, al examinar el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales determinadas políticas públicas.
Hasta cierto punto, el estado unitario tiende a ser mucho más “controlador” de los procesos de descentralización -incluso una vez avanzada esta-, que los estados federales, los cuales asumen, por su propia naturaleza constitucional, de manera mucho más natural la nueva situación (Saunders, 1995). Asimismo, aunque ello sea independiente de la naturaleza federal o unitaria del estado, cabe destacar que existe mayor complejidad en las relaciones intergubernamentales cuando existen tres niveles de gobierno (local, intermedio y nacional), respecto a la existencia únicamente de dos niveles (local y nacional). Con tres niveles, se pueden llegar a producir simultáneamente tres ejes de relación distintos (local-intermedio, intermedio-nacional y local-nacional), mientras que con dos niveles, existe un sólo eje. Si los países con tres niveles administrativos, cuentan con autoridades políticas elegidas legítimamente mediante procedimientos democráticos en cada uno de los niveles, se puede suponer que aumentará el nivel de complejidad de las relaciones intergubernamentales, en comparación a los países en donde las autoridades de uno de estos niveles están supeditadas jerárquicamente al nivel superior. En América Latina encontramos un grupo de ocho países, entre ellos cuatro con estructura federal, que disponen de tres niveles de gobierno con autonomía política, mientras que en el resto solo se encuentran dos niveles.
Podemos definir dos grandes tipos de relaciones intergubernamentales. El primero, llamado “modelo de entrelazamiento” implica la existencia de numerosos mecanismos formales de control y de negociación entre niveles, para resolver las exigencias de interelación, derivadas de la existencia de numerosas políticas con responsabilidades compartidas. En este primer tipo es habitual la existencia de sistemas de toma conjunta de decisiones, que incluyen fórmulas institucionales en las que participan distintos niveles de gobierno. En el segundo tipo, el “modelo de separación de poderes” intenta mantener al mínimo las necesidades de relación formal, y y si existen algunas áreas de responsabilidad comparatida, las interelaciones se articulan mediante sistemas de comunicación o sistemas de coordinación. Se trata habitualmente de fórmulas simples de información mutua o de negociaciones intergubernamentales, sin estar basadas en procedimientos claramente especificados. No hay duda que estas dos caracterizaciones son actualmente tipos ideales más que realidades presentes claramente en algún país. Hay que tener en cuenta que, hoy en dia, las relaciones intergubernamentales en un determinado país pueden presentar un grado de variación más o menos importante entre las distintas políticas públicas.
Tradiciones históricas de algunos países, como la República Federal Alemana o los Estados Unidos de América, respectivamente, han inspirado en alguna medida estos dos modelos en la literatura académica, aunque actualmente tampoco encajen perfectamente en todos los casos, debido a que en muchos casos se han producido continuos reajustes en una u otra dirección (Scharpf, 1988; Benz, 2000; Riker, 1987; Wright, 1988). Por otra parte, cabe mencionar que en la Unión Europea, por el contrario, la heterogeneidad existente en las relaciones intergubernamentales de sus distintas políticas, constituye un caso híbrido, difícilmente clasificable (Scharpf, 2001). Posiblemente su grado de entrelazamiento haya aumentado ligeramente en los últimos tiempos, debido a su mayor implicación sobre grandes áreas de políticas, como la regional o la científica.

Relaciones intergubernamentales: Una “canasta de reglas” para la gestión de la descentralización
Las relaciones intergubernamentales se mueven idealmente en una doble dirección: desde el centro hacia la periferia y en forma contraria. Sin embargo, es habitual que la dirección más destacada en la que se orientan las iniciativas va desde el centro hacia los gobiernos subnacionales, tanto intermedios como locales. En tanto más compleja sea la estructura de niveles de gobierno, se puede encontrar un tejido más extenso de relaciones políticas y administrativas, sean de carácter vertical, básicamente entre el centro político y las unidades de gobierno subnacional, u horizontal, de cooperación entre distintas unidades de un mismo nivel de gobierno. Las materias que incluyen las relaciones intergubernamentales son muy distintas, ya que pueden darse por diversos asuntos como la distribución de responsabilidades sobre las políticas descentralizadas, la política fiscal, el establecimiento de criterios comunes de actuación, la transferencia de modelos de gestión o las formas de resolución de conflictos.
En su conjunto, el tejido de relaciones configurado funciona como un armazón que permite y facilita la formulación y el desarrollo de las políticas públicas en un entorno descentralizado con responsabilidades compartidas. Evidentemente, frente a un país con un modelo de descentralización donde imperen relaciones intergubernamentales caracterizadas por el “modelo de separación de poderes”, el tejido de relaciones necesario será mucho más reducido que en otros casos; pero incluso en este caso extremo, posiblemente, existirán algunas confluencias que requieran el establecimiento de relaciones entre niveles de gobierno. Para analizar la trama de las relaciones intergubernamentales -entendiendo que en el fondo se trata de relaciones entre actores – consideramos que esta se basa en un conjunto de reglas formales e informales aceptadas colectivamente. Luego, para avanzar en el marco analítico, debemos identificar cuales son los actores de las relaciones intergubernamentales, así como la “canasta” de reglas que rige las relaciones entre los actores. Estas reglas se concretan en diversos incentivos institucionales y mecanismos de control con capacidad para afectar el comportamiento de los actores que se mueven en los distintos niveles de gobierno.
En el marco de análisis se han identificado tres grupos de actores protagonistas distintos, cuyo comportamiento es afectado en cada caso por reglas diferentes. En primer lugar, se tienen los cargos públicos, cuyo comportamiento se ve afectado por las reglas de decisión de las instituciones políticas; en segundo lugar, los partidos políticos, muy condicionados por las reglas electorales que definen los sistemas de representación; y, en tercer lugar, los funcionarios y profesionales, cuya estabilidad en el puesto y posibilidades de movilidad están perfiladas por las reglas que articulan el funcionamiento de las administraciones públicas. Una cuestión clave, por lo tanto, consiste en analizar hasta que punto las características de esta “canasta” de reglas que iinfluyen en las relaciones intergubernamentales introducen incentivos efectivos para que los distintos actores se orienten hacia comportamientos que faciliten mejoras en los resultados de las políticas públicas y sociales. Asimismo, también se debe observar hasta que punto tales reglas estimulan más la propensión al conflicto o a la cooperación entre los gactores pertenecientes a los distintos niveles de gobierno.
Como se ha apuntado, en una democracia las relaciones intergubernamentales verticales se articulan a través de tres tipos de reglas distintos: a) las estructuras institucionales orientadas a la coordinación y el control, que inciden en la toma de decisiones de los cargos públicos; b) las reglas electorales que afectan la actividad de los partidos políticos en distintos niveles de gobierno; y c) las reglas de funcionamiento de las administraciones públicas que influyen sobre el comportamiento de los técnicos y profesionales encargados de gestionar las políticas públicas en el territorio (Jordana, 2001). Así, la “canasta de reglas” se forma con elementos institucionales –tanto formales como informales- pertenecientes al conjunto de actores que participan en un sistema de relaciones intergubernamentales. A continuación se revisan sus características básicas:
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