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Derecho a la intimidad versus potestades de fiscalización José María Oreamuno Linares


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Derecho a la intimidad versus potestades de fiscalización

José María Oreamuno Linares

joreamuno@fayca.com

El acceso a documentos privados e información de trascendencia tributaria por parte de la Administración Tributaria, aunque sea una restricción al derecho constitucional a la intimidad, no requiere ser aprobado por mayoría calificada de diputados

  1. El derecho a la intimidad

El artículo 24 de la Constitución Política de Costa Rica consagra el derecho de intimidad, declarando que son inviolables las comunicaciones y los documentos privados. Por su parte, el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre especifica que: “nadie podrá ser objeto de intromisiones arbitrarias en su vida privada, su domicilio o su correspondencia ni de atentados contra su honor o su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales intromisiones o atentados".

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que esas disposiciones protegen “lo que la doctrina considera que integra la «vida privada de una persona»1. La misma Sala ha dicho que “como lo reconoce la doctrina del Derecho Constitucional existe una gran dificultad en clarificar los derechos que integran la vida privada. Ello es así porque puede examinarse desde un punto de vista intimista o, por el contrario, introducir en ella todas las libertades fundamentales, corriéndose, en consecuencia, el riesgo de que este derecho pierda especificidad. El derecho a la intimidad tiene un contenido positivo que se manifiesta de múltiples formas, como por ejemplo: el derecho a la imagen, al domicilio y a la correspondencia. Para la Sala el derecho a la vida privada se puede definir como la esfera en la cual nadie puede inmiscuirse. La libertad de la vida privada es el reconocimiento de una zona de actividad que es propia de cada uno y el derecho a la intimidad limita la intervención de otras personas o de los poderes públicos en la vida privada de la persona; esta limitación puede manifestarse tanto en la observación y captación de la imagen y documentos en general, como en las escuchas o grabaciones de las conversaciones privadas y en la difusión o divulgación posterior de lo captado u obtenido sin el consentimiento de la persona afectada. El derecho a la intimidad está protegido por normas penales que tipifican como delitos el descubrimiento y la revelación de secretos2.

En otra resolución, la Sala Constitucional definió así el derecho a la intimidad: "Se trata de un fuero de protección a la vida privada de los ciudadanos. La intimidad está formada por aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones de una persona que normalmente están sustraídos al conocimiento de extraños y cuyo conocimiento por éstos puede turbarla moralmente por afectar su pudor y su recato, a menos que esa misma persona asienta a ese conocimiento. Si bien, no puede menos que reputarse que lo que suceda dentro del hogar del ciudadano es vida privada, también puede ser que lo que suceda en oficinas, hogares de amigos y otros recintos privados, esté en ese ámbito. De esta manera los derechos constitucionales de inviolabilidad del domicilio, de los documentos privados y de las comunicaciones existen para proteger dicha intimidad, que es un derecho esencial de todo individuo. El domicilio y las comunicaciones solo ceden por una causa justa y concreta. Lo mismo debe suceder con la intimidad en general, pues como indica la Convención Americana de Derechos Humanos, "...nadie puede ser objeto de ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación...". Así es como la competencia del Estado de investigar hechos contrarios a la ley y perseguir el delito debe de estar en consonancia con el fuero particular de la intimidad, del domicilio o de las comunicaciones, salvo que estemos en presencia de las circunstancias de excepción que indique la Constitución y la ley, caso en el cual se deben seguir los procedimientos prescritos"3.


  1. Limitaciones constitucionales al derecho a la intimidad

Es el mismo artículo 24 de la Constitución el que reconoce que el derecho a la intimidad no es absoluto, sino que reconoce diversas excepciones para cumplir fines públicos. Esas excepciones se encuentran en los párrafos 2, 5 y 6 del artículo, que dicen así:

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

[...]

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión”.

La simple lectura de esos párrafos muestra que se exige mayoría calificada para aprobar una ley que autorice a “los Tribunales de Justicia” (párrafo segundo) y a “otros órganos de la Administración Pública” (párrafo sexto) a revisar documentos privados para conseguir fines públicos, pero que esa mayoría calificada no se exige para aprobar la ley relativa a “los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República” (párrafo quinto).

Nuestro Tribunal Constitucional ha declarado, en efecto, que “la ley Orgánica de la Contraloría General de la República no requiere para su aprobación de una mayoría especial; consecuentemente, no es razonable concluir que para desarrollar en su ley orgánica la atribución que la propia Carta Fundamental le otorga «para fiscalizar la correcta utilización de fondos públicos», requiera, cuando no lo indica así la disposición constitucional, de una mayoría calificada4. El mismo razonamiento aplica para los funcionarios del Ministerio de Hacienda: las normas que desarrollan su facultad constitucional para revisar los libros de contabilidad y sus anexos, no requieren de mayoría especial. Esa ley desarrolladora es ordinaria, lo que parece querer decir que no requiere mayoría calificada, y se aplica únicamente en materia tributaria, no en las otras atribuciones que pudieran tener funcionarios del Ministerio de Hacienda que no sean Administración Tributaria5.


  1. Las potestades de la Administración Tributaria

La redacción del artículo 24 de la Constitución sugiere dos posibles interpretaciones. Según la interpretación restrictiva y literal, los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda no tendrían acceso más que a “los libros de contabilidad y sus anexos6. Estrictamente hablando, la contabilidad no tiene “anexos” sino, en todo caso, documentos fuente o de respaldo, pero la principal dificultad con que choca la interpretación literal es que no respeta la finalidad que el legislador presumiblemente tenía en mente al redactar esta excepción a la inviolabilidad de los documentos.

En efecto, parece claro que el constituyente autorizó un acceso a documentos privados para fiscalizar el cumplimiento por parte de los ciudadanos del deber de contribuir establecido en el artículo 18 de la Constitución. Si esta interpretación finalista es la correcta, la Administración Tributaria debe poder tener acceso no sólo a los “libros de contabilidad y sus anexos”, sino a una gama más amplia de documentos privados que tengan información de trascendencia tributaria. Más aún, la expresión “documentos privados” debe ampliarse para que incluya soportes desmaterializados de información, tales como los que utilizan las computadoras.

La Ley de Justicia Tributaria de 1995 apostó por esta segunda interpretación finalista, como se evidencia en los siguientes artículos del Código de Normas y Procedimientos Tributarios que reformó:


  1. Los artículos 105 y 106, que tratan sobre la información de trascendencia tributaria que deben dar terceros que tengan relaciones económicas o financieras con contribuyentes sobre tales relaciones, con el fin de favorecer el control cruzado de las declaraciones presentadas por dichos contribuyentes. En el artículo 106, en concreto, se introdujo el derecho de la Administración de obtener información bancaria sobre la base de una orden judicial y ante la presencia de potenciales ilícitos tributarios.

  2. El artículo 113, sobre inspección de locales para efectos de fiscalización.

  3. El artículo 114, sobre secuestro de documentos.

Cuando la Sala Constitucional examinó en consulta el proyecto de Ley de Justicia Tributaria, no se planteó la cuestión de si esas normas requerían o no mayoría calificada. Ello fue así porque ese cuerpo legal fue aprobado por más que los 38 votos que conforman los dos tercios de la Asamblea Legislativa. En cambio, sí se consultó si el levantamiento del secreto bancario establecido en el artículo 615 del Código de Comercio podría vulnerar la inviolabilidad de los documentos privados. La Sala respondió que: “De la exégesis de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política se desprende, con claridad que en él no se establece ni tampoco se regula el denominado «secreto bancario», razón por la que tanto su instauración como su regulación en el ordenamiento jurídico es medularmente legal y no constitucional7.

El Proyecto de Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural que se discute en nuestros días, introduce una única adición en esta materia: el acceso a la información bursátil por parte de la Administración Tributaria, mediante una reforma al artículo 105 del Código Tributario8. Además, hace un pequeño ajuste a la redacción del artículo 113, sobre inspección de locales.



Al secreto bursátil establecido en el artículo 166 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, No. 7732 del 17 de diciembre de 1997, debería aplicarse el mismo razonamiento que al secreto bancario: su instauración como su regulación en el ordenamiento jurídico es medularmente legal y no consitucional. Al no pertenecer el secreto bancario ni el bursátil al núcleo del derecho constitucional a la intimidad que protege el artículo 24 de la Constitución Política, no le es aplicable la mayoría calificada exigida por esa norma.

1 Ver, entre otros, votos 2611-95, 4285-95, 6497-96 y 1591-98.

2 Voto 4463-96, que transcribe el voto 6776-94.

3 Voto 1026-94.

4 Voto 2430-94. El voto explicitaba que “La mayoría calificada es un requisito de excepción para la formación del acto legislativo, que deberá cumplirse sólo en los casos en que expresamente la Constitución Política así lo requiera. Con anterioridad a la reforma del 27 de mayo de 1991, el artículo 24 de la Constitución Política establecía que la ley ordinaria fijaría los casos en que sería posible el registro, secuestro, o examen de los documentos privados. Posteriormente se amplió esa facultad, en relación con los Tribunales de Justicia, a todo tipo de comunicación y se indicó que la ley que determinaría los casos en que ello era posible, debía ser aprobada con «los votos de dos tercios de los diputados que forman la Asamblea Legislativa». En los párrafos tercero y cuarto de la norma constitucional, se mantuvo el principio original, es decir, que sería la ley ordinaria la que fijaría, como lo había venido haciendo, los casos en que sería posible para las autoridades administrativas revisar –únicamente- libros de contabilidad y sus anexos. La actual redacción, en relación con la anterior, sólo se diferencia en que se ocupó de determinar como funcionarios competentes para ejercer la excepción al principio general, a los de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Hacienda”.

5 Voto 660-92 (citado en el voto 5544-95): "Según lo manifestado en el párrafo transcrito, la Constitución remitió a la ley ordinaria la forma de regular el acceso a esos documentos privados, pero únicamente por motivos fiscales, materia que se debe entender, como la tributaria, es decir, al deber de contribución en los gastos públicos a que se refiere el artículo 18 Constitucional. Este concepto básico de la excepción, fue reformado por el legislador al revisar el texto del artículo 24 Constitucional, de tal forma que su párrafo quinto autoriza, mediante reserva de ley, a que los funcionarios del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República, exclusivamente, sean los que puedan revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la utilización de los fondos públicos, respectivamente, [...]".

6 Aunque su redacción no es concluyente, el voto 5685-95 parece adherir a esta interpretación: “La reforma sufrida por el artículo 24 en el año de 1991, delimita y restringe, tanto a los funcionarios del Ministerio de Hacienda y a los de la Contraloría General de la República para revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos respectivamente”.

7 Voto 3929-95, en consulta sobre la Ley de Justicia Tributaria. En el mismo sentido: voto 417-95: "La Sala en las sentencias números 5355-94 y 5507-94, entre otras, indicó que el secreto bancario no tiene rango constitucional, pues no pasa de ser una de las características que el legislador ordinario ha elegido para nuestro sistema, consiguientemente su trascendencia es únicamente legal”. En el voto 5507-94, la Sala había dicho que “el concepto de secreto bancario frente al derecho de información debe entenderse en sentido restringido”.

8 Expediente legislativo No. 15.516. El artículo 95 del proyecto modifica el inciso c) del artículo 105 del Código Tributario para que no sean oponibles frente a la Administración Tributaria las restricciones de acceso a información bursátil.


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