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Corte suprema de justicia sala de casación penal magistrado Ponente: Dr. Sigifredo espinosa pérez


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República de Colombia

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Tutela No. 52.634

JOSEFA MARÍA AYALA GONZÁLEZ

Corte Suprema de Justicia




CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN PENAL

Magistrado Ponente:



Dr. SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ

Aprobado Acta No. 51.


Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil once.

VISTOS
Decide la Sala la impugnación interpuesta, a través de apoderado, por la accionante JOSEFA MARÍA AYALA GONZÁLEZ, contra el fallo proferido el 11 de enero de 2011 por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA, mediante el cual negó el amparo de las garantías fundamentales, presuntamente conculcadas por el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, COMFAMILIAR –BOLÍVAR-, GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR Y LA ALCALDÍA MAYOR DISTRITAL DE CARTAGENA.

LOS ANTECEDENTES Y LA ACCIÓN
1. Los hechos que motivaron la solicitud de amparo constitucional y lo pretendido por el accionante, fueron reseñados por el a quo de la forma como sigue:
Refiere el doctor MEDINA PÉREZ, que su representada es víctima del desplazamiento forzado, proveniente del Municipio de córdoba, Jurisdicción del departamento de Bolívar, trasladándose hasta esta ciudad por causa de la violencia. Que fue vinculada e incluida en el Sistema Único de Registro –SUR-, habiendo solicitado las ayudas en diversas ocasiones ante la Acción Social, “…pero desde el año 2005 aún el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Y FONVIVIENDA, COMGAMILIAR BOLÍVAR, LA GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR Y LA ALCALDÍA MAYOR DISTRITAL DE CARTAGENA D. T. Y C., no le han dado ningún tipo de ayuda humanitaria como el SUBSIDIO DE VIVIENDA”.
Que en consideración a lo anterior, el día 15 de septiembre de 2010 presento Derecho de Petición mediante el cual solicitaba el SUBSIDIO DE VIVIENDA, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda de la Tutela le hubieren dado respuesta alguna, vulnerando de esta manera, entre otros, su derecho fundamental de Petición.”
(…)
Con fundamento en lo expuesto aspira la accionante que a través de la Acción Constitucional se protejan sus derechos fundamentales a la Vivienda digna, Vida, Seguridad Social, Mínimo Vital y Salud, y en consecuencia se ordene al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, AL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, COMFAMILIAR –BOLÍVAR-, GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR y a la ALCALDÍA MAYOR DISTRITAL DE CARTAGENA “… OTORGUE E INCLUYA DENTRO DE LA RESOLUCIÓN a la mayor brevedad la ayuda humanitaria de emergencia prevista por la Ley 387 de 1997, derecho a la VIVIENDA DIGNA a mi mandante”.”
2. Al trámite constitucional de primera instancia acudieron las autoridades demandadas cuyas respuestas el a quo sintetizó así:
I. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
El doctor ANDRÉS FELIPE NIÑO FAJARDO, en su calidad de apoderado judicial de la entidad accionada, solicita se niegue el amparo solicitado por el actor, manifestando lo siguiente:
El trámite administrativo que se ha surtido a la fecha respecto al hogar de la accionante, no ha vulnerado derecho fundamental alguno por parte de este Ministerio ya que NO es la entidad encargada de coordinar y asignar la ayuda humanitaria de emergencia, tampoco es la entidad encargada de coordinar, asignar y rechazar las solicitudes presentadas para los subsidios familiares de vivienda de interés social y mucho menos la entidad encargada de ejercitar las políticas que ellas misma dicta en materia de vivienda, pues como lo enunciamos anteriormente, ACCIÓN SOCIAL, se encarga de la ayuda humanitaria de emergencia y el decreto 555 de 2003 establece que la entidad encargada de atender de manera continua la postulación de hogares y asignar y rechazar las diferentes solicitudes presentadas para los subsidios familiares de vivienda de interés social urbano, es la diferentes modalidades y de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional, es entre otros, Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, que es una entidad con personería jurídica propia, patrimonio propio, total autonomía presupuestal y financiera”
II. FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-
El doctor JAVIER MAURICIO SIMMONDS ZÚÑIGA, en su calidad de apoderado especial de la entidad accionada, informa lo que sigue:
“…El fondo Nacional de Vivienda es la entidad que el Estado Colombiano dispuso para que dirija y ejecute la política de satisfacción de la necesidad de vivienda en condiciones dignas para la población menos favorecida, mediante la asignación de subsidios de vivienda de interés social.

Sin embargo, no podemos perder de vista que el Derecho a la Vivienda es un derecho de naturaleza prestacional, que es objeto de un desarrollo legal preestablecido prestado por la administración, y por tal motivo su satisfacción se ve necesariamente limitada por los recursos disponibles para tal fin, razón por la cual no es un derecho que se haga exigible de manera inmediata y directa, pues es necesario que se cumplan unas condiciones jurídico – materiales que lo hagan posible, mientras esas condiciones no se cumplan, no podemos decir que el derecho se torno vinculante y sobre el mismo se predique protección constitucional.

Revisado el módulo de consultas del Ministerio de Ambiente, vivienda y desarrollo territorial se verificó que la accionante JOSEFA MARÍA AYALA GONZÁLEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No. 30.853.806; se postuló en la CONVOCATORIA 2007 para población Desplazada, ante la Caja de Compensación Familiar de CARTAGENA, el 26 el julio de 2007, en la modalidad de Vivienda: Adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios, proyecto: INDIVIDUAL Y figura en estado: “CALIFICADO”.

(…)

El estado “CALIFICADO” quiere decir que el hogar postulante cumplió con los requisitos para ingresar en la lista de hogares que serán beneficiarios del subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social, a los cuales según ese orden estricto de calificación obtenida y los recursos disponibles, les será asignado el subsidio de vivienda; necesariamente respetando el puntaje obtenido por los demás participantes.

(…)

Una vez realizada la calificación de cada una de las postulaciones admisibles, la mismas se organizan de manera automática y en forma secuencial descendente arrojando como resultado la lista; asignándole los subsidios hasta agotar los recursos dispuestos en el presupuesto. Se debe anotar que actualmente se encuentra en estado de “Calificados” cerca de ochenta mil postulaciones.

(…)

En virtud de lo expuesto anteriormente se puede colegir que el MAVDT, está haciendo enormes esfuerzos de índole presupuestal en concurso con las entidades territoriales (cuando fuere el caso) para cumplir a la población desplazada en el marco de la Sentencia T-025 de 2004 y todos sus autos de seguimiento.

En consecuencia, la accionante no tiene necesidad de postularse nuevamente, ya que será asignado el Subsidio familiar en la medida en se vayan apropiando los recurso para tal fin; siendo asignados de conformidad con el orden obtenido en la calificación”.
III.COMFAMILIAR.
El doctor GERMAN DARIO VILLADIEGO DE LEÓN, representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Cartagena –CONFAMILIAR – informó lo siguiente:
la presente Acción de Tutela carece de fundamentos legales para su procedencia, puesto que en ningún momento Comfamiliar Cartagena omitió responder de fondo el derecho de petición interpuesto por la accionante en fecha 15 de septiembre de 2010, documento que entre cosas no se encontraba firmado por la señora JOSEFA MARÍA AYALA.

En cuanto a la violación al derecho a la vivienda digna, en ningún caso Comfamiliar ha violado tal derecho, puesto que ha seguido los procedimientos estables para al fin.

(…)

Teniendo claridad sobre lo anterior, se encuentra después de verificar la base de datos suministrada por Fonvivienda, entidad designada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, su estado de postulación registra CALIFICADO, en ciclo de cargue DESPLAZADO EN CONVOCATORIA DE 2007, lo que significa que el hogar ha cumplido con los requisitos y condiciones necesarias exigidas para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda Urbana. No obstante, no fue posible incluirlo en las resoluciones de asignación 510 de 2007, 600 de 2008, 0901 – 0902 de 2009 y 0750 de 2010 de Fonvivienda, debido a que las mismas se realizaron en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles, teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulante.

(…)

En efecto, el estado de calificado obtenido por el hogar constituye una valoración positiva de la postulación al Subsidio Familiar de Vivienda, y permite recordarle el compromiso de FONVIVIENDA con la atención de los hogares que se encuentran en estado calificado de manera prioritaria, siempre y cuando las condiciones de postulaciones no sean variadas.

Consecuente con lo anterior, y de acuerdo al orden en que se encuentra calificado y una vez se cuente con los recursos disponibles, se le asignará el subsidio familiar conforme lo establecido en el Decreto 170 de 24 de enero de 2008…”
IV. GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR
La doctora YAMILE TH DEL PILAR TAPIA DAVILA, representante judicial de la gobernación de Bolívar, señala:
En cuanto a los hechos esbozados por el Accionante en el libelo de la Acción de Tutela podemos observar con claridad meridiana, que no existe violación de derecho fundamental alguno por parte de la Gobernación del Departamento de Bolívar, toda vez que observando el contenido de la referida acción, la accionante en ninguna oportunidad se ha dirigido solicitando a la Gobernación del Departamento del Bolívar apoyo para las diferentes necesidades que tiene y que fueron dirigidas según consta en el derecho de Petición, a otras entidades.

Por otra parte, en virtud del Decreto 951 de mayo 24 de 2001, por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 3° de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada, las entidades encargadas de los criterios de calificación de las postulaciones y asignación de subsidios de vivienda son FONVIVIENDA y el Ministerio de Ambiente, vivienda y desarrollo Territorial.”
V.ALCALDÍA MAYOR DE CARTAGENA
La doctora MARINA ISABEL CABRERA DE LEÓN, Asesora de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Cartagena, informa que “…la atención humanitaria de emergencia conforme lo préve la Ley 387 de 1997 y el artículo 18 del decreto Reglamentario de 2569 de 2000, es de competencia de la Unidad Territorial de Bolívar ACCION SOCIAL. Con fundamento en lo anterior y atendiendo que no le asiste obligación al Distrito de Cartagena, la protección de los derechos fundamentales invocados por el accionante, por tratarse el desplazamiento forzado de una problemática de aplicación de leyes del orden nacional””.
3. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, mediante fallo del 11 de enero de 2011, negó el amparo de las garantías fundamentales invocadas por la actora, ya que luego de verificada la actuación surtida consideró que la asignación del subsidio de vivienda esta supeditada a la disponibilidad presupuestal y el orden riguroso establecido conforme a la normatividad aplicable, lo que de manera alguna vulnera sus derechos, sumado a que la solicitud que elevó le fue contestada por la Caja de Compensación Familiar de Cartagena.
4. El apoderado de la accionante, inconforme con el fallo del a quo, en escrito que antecede, lo impugnó, argumentando que no se le ha dado respuesta de fondo a su petición, el que en su criterio sólo será satisfecho con la entrega inmediata de la vivienda deprecada.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE
De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, del cual es su superior funcional.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
La Sala confirmará el fallo impugnado, pues tal como fue planteada la demanda resultó acertada la decisión del juez a quo, teniendo en cuenta que las respuestas ofrecidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Gobernación de Bolívar, la Alcaldía Mayor Distrital de Cartagena, y en especial, Fonvivienda y Comfamiliar se desprende que la petición de subsidio de vivienda formulada por la actora, fue debidamente atendida y sólo se está a la espera de que, respetando los derechos de los otros postulados, llegue su turno para ser entregado.

En ese sentido, ha dicho la Corte Constitucional, que:

“… en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección, por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –o, concretamente, FONVIVIENDA- se esfuerce por respetar un determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda.”1
Y si bien también ha expuesto:
Sin embargo, dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor Mélida Alexandra, aunada a la discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión.” 2

Lo cierto es que en este caso, la actora no demostró las circunstancias especiales para que se de prioridad a la entrega del subsidio para el cual ha sido calificada apta, de tal manera que no puede el juez constitucional desconocer los derechos de todas aquellas personas que se encuentran en mejor posición para recibirlo, según el estricto turno que les ha sido asignado.


Y es que, para ahondar en razones, tampoco podría ordenarse que se modifiquen los turnos ya establecidos, en la medida en que ello no sólo representaría una intromisión en esa actuación administrativa que a primera vista aparece ajustada a la ley, sino que además afectaría el derecho a la igualdad de otras personas que están a la espera del desembolso. Ello, sin contar con que una orden como la que reclama la accionante, implicaría afectar apropiaciones presupuestales que en la actualidad no aparecen aprobadas, lo cual, según jurisprudencia decantada, es cuestión que en principio escapa al marco decisorio del juez constitucional.
Por lo demás, no hay manera de inferir que existe un tratamiento discriminatorio que afecte a la accionante, como se afirma en el escrito de tutela, en la medida en que el presente expediente carece de elementos de juicio que permitan concluir que otras personas, en idénticas condiciones a las suyas, han recibido un trato distinto. En suma, no es posible hacer comparaciones prácticas para ver de establecer si en verdad se transgredió su derecho a la igualdad.
No obstante que por lo anterior se confirmará el fallo impugnado, la Sala remitirá copias de esta decisión y del escrito de impugnación, a Acción Social, a fin de que esta entidad, como responsable de Coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia -Ley 387 de 1997, en concordancia con el Decreto 2569 de 2000- verifique la situación denunciada, a través de apoderado, por la demandante en el escrito de tutela, así como las condiciones de desplazamiento por ella aducidas y el precario escenario en que dice se encuentra junto a su familia, para que, constatadas las mismas, tome las medidas que le corresponden según la normatividad vigente y lo expuesto por la jurisprudencia de esta Colegiatura, en el siguiente sentido:
Para tal efecto, debe considerarse que la población en condición de desplazamiento, por esa misma situación de pesadumbre, no tiene la suficiente pericia en los trámites administrativos que deben ejecutarse con el fin de acceder a los beneficios a que tienen derecho. Pretender, como lo sugiere la entidad demandada, que sea el desplazado quien además de activar al Estado informándole sobre su situación, impulse todos los medios administrativos que reglamentariamente se han establecido para su protección, constituye una exigencia que no se compadece con las angustias a las cuales día por día se ven sometidas estas personas, en contra de su voluntad.
Esa situación implica que más allá de toda una reglamentación y una serie de entidades y funcionarios dispuesta a hacerla cumplir, exista un compromiso de pro-actividad de los involucrados, de tal manera que ante la verificación de las condiciones de desplazamiento de una persona, se impulse, no por éste, sino por los agentes estatales, los instrumentos que permitan brindarle, como primera medida, una atención inmediata y, como segunda, la recuperación de las condiciones en la cuales puede nuevamente tener la capacidad de autosostenerse o retornar al contexto social y económico que por culpa de agentes externos perdió.”3
Lo dicho en precedencia constituye razón suficiente para confirmar la decisión del juez colegiado de tutela de negar la solicitud de amparo constitucional deprecado, a través de apoderado, por JOSEFA MARÍA AYALA GONZÁLEZ.

En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,




RESUELVE




PRIMERO: CONFIRMAR el fallo objeto de impugnación.
SEGUNDO: REMITIR a ACCIÓN SOCIAL copias de esta decisión , el escrito de tutela y la impugnación, con el fin de que verifique las condiciones de desplazamiento y demás reportadas, por intermedio de abogado, por la demandante, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta decisión.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

SIGIFREDO ESPINOSA PÉREZ


ALFREDO GÓMEZ QUINTERO AUGUSTO IBÁÑEZ GUZMÁN


TERESA RUIZ NÚÑEZ



Secretaria

1 Sentencia T-919 de 2006.

2 Ibídem.

3 Sentencia de tutela de 12 de febrero de 2008, radicación 35249.


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