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CONSEJO DE ESTADO


SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Bogotá, 18 de marzo de 2014

Ref.: Expediente N°: 11001-03-15-000-2013-02747-00

Demandantes: Jorge Eduardo Ceballos Ríos y otros

Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas

Sentencia de primera instancia

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores Jorge Eduardo Ceballos Ríos, Hermán de Jesús Espinosa Rojas, María Analida Vallejo Giraldo, Marley Rodríguez Ocampo, Bertha Libia Palacios Aguirre, José Duvan Ramírez Arroyave, Fabiola Delgado Morales, Jorge Luis Gutiérrez Ramírez, Beatriz Elena Nieto Galvis, Ariela Zapata Villada, Jhon Jairo Giraldo Londoño, Germán Alfonso Vásquez Botero, Jaime Humberto Montoya Arias, Henry Augusto Flórez Monroy, Luis Fernando Castaño Castro, Luis Rodrigo Giraldo Cardona, Gilberto Holguín Zuluaga, Blanca Aydee García Sánchez, María Gladys Montoya Orozco, José Alexander Ocampo Agudelo, José Albeiro López Hernández, María Zulema Ocampo Arenas, Nazly Garzón Pamplona, Gustavo Gómez Castaño, Samuel Antonio Orrego Sánchez, Beatriz Eugenia Blanco Murcia, Doralice Cárdenas Zamora, Fabiola Álzate Zamora, Martha Lucía Campuzano Jiménez, Jhonny Alberto Orozco Cardona y Carlos Humberto Gómez Gómez contra el Tribunal Administrativo de Caldas.



ANTECEDENTES

  1. Pretensiones

Los demandantes consideraron que el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y el principio de seguridad jurídica. Por lo tanto, formularon las siguientes pretensiones:

1. Que se declare que por parte de la Sala Escritural del Tribunal Administrativo de Caldas se han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad jurídica de los accionantes señores: HERMÁN DE JESÚS ESPINOSA ROJAS, MARÍA ANALIDA VALLEJO GIRALDO, MARLEY RODRÍGUEZ OCAMPO, BERTHA LIBIA PALACIOS AGUIRRE, JOSÉ DUVAN RAMÍREZ ARROYAVE, FABIOLA DELGADO MORALES, JORGE LUIS GUTIÉRREZ RAMÍREZ, BEATRIZ ELENA NIETO GALVIS, ARIELA ZAPATA VILLADA, JHON JAIRO GIRALDO LONDOÑO, GERMÁN ALFONSO VÁSQUEZ BOTERO, JAIME HUMBERTO MONTOYA ARIAS, HERNEY AUGUSTO FLÓREZ MONROY, LUIS FERNANDO CASTAÑO CASTRO, LUIS RODRIGO GIRALDO CARDONA, GILBERTO HOLGUÍN ZULUAGA, BLANCA AYDEE GARCÍA SÁNCHEZ, MARIA GLADYS MONTOYA OROZCO (sic), JOSE ALEXANDER OCAMPO AGUDELO (sic), JOSÉ ALBEIRO LÓPEZ HERNÁNDEZ, MARÍA ZULEMA OCAMPO ARENAS, NAZLY GARZÓN PAMPLONA, GUSTAVO GÓMEZ CASTAÑO, SAMUEL ANTONIO ORREGO SÁNCHEZ, BEATRIZ EUGENIA BLANCO MURCIA, DORALICE CÁRDENAS ZAMORA, FABIOLA ALZATE ZAMORA, MARTHA LUCÍA CAMPUZANO JIMÉNEZ, JHONNY ALBERTO OROZCO CARDONA y CARLOS HUMBERTO GÓMEZ GÓMEZ.



2. Se dejen sin efecto las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en los procesos citados en el cuadro incorporado en el hecho dos (2) de esta demanda numerados del 1 al 25, en las cuales, se les negó a mis mandantes el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados dispuesta en el Decreto 1042 de 1978.

3. Se dejen sin efecto las sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos citados en el cuadro incorporado en el hecho dos (2) de esta demanda numerados del 26 al 32, mediante las cuales, se revocaron las sentencias de primera instancia, negando el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados dispuesta en el Decreto 1042 de 1978.

4. Se ordene al Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión integrada por los Magistrados JAIRO ÁNGEL GÓMEZ PEÑA, PATRICIA VARELA CIFUENTES y AUGUSTO RAMÓN CHAVEZ MARÍN (sic), que profiera un nuevo fallo, en cada proceso de los enunciados, acogiendo el precedente construido por el Consejo de Estado en relación con la inaplicación de la expresión ‘del orden nacional’ del Decreto 1042 de 1978 y sean acogidas las pretensiones de cada demanda”.

  1. Hechos

De los hechos narrados en la demanda de tutela, son relevantes los siguientes:


Que los actores promovieron procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que les negaron el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados en el municipio de Manizales.
Que los procesos de nulidad y restablecimiento fueron decididos así:


Nombre

Primera instancia

Segunda instancia1

Fecha de la sentencia

Juzgado

Sentido2

Fecha de la sentencia

Sentido3

Jorge Eduardo Ceballos Ríos

28/01/2013

2° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accedió

28/10/2013

Revocó y negó

Hermán de Jesús Espinosa

9/07/2012

7° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

14/06/2013

Confirmó

María Analida Vallejo Giraldo

5/11/2012

7° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

23/08/2013

Confirmó

Marley Rodríguez Ocampo

5/06/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

20/06/2013

Confirmó

Bertha Libia Palacios Aguirre

22/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

20/06/2013

Confirmó

José Duvan Ramírez Arroyave

24/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

31/01/2013

Confirmó

Fabiola Delgado Morales

22/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

11/04/2013

Confirmó

Jorge Luis Gutiérrez Ramírez

08/10/2012

1° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accedió

05/09/2013

Revocó y negó

Beatriz Elena Nieto Galvis

22/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

21/03/2013

Confirmó

Ariela Zapata Villada

17/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

7/03/2013

Confirmó

Jhon Jairo Giraldo Londoño

11/02/2013

2° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accedió

23/08/2013

Revocó y negó

Germán Alfonso Vásquez

09/07/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

18/07/2013

Confirmó

Jaime Humberto Montoya

24/07/2012

4° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

27/06/2013

Confirmó

Henry Augusto Flórez Monroy

12/07/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

11/07/2013

Confirmó

Luis Fernando Castaño Castro

18/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

18/04/2013

Confirmó

Luis Rodrigo Giraldo Cardona

28/09/2012

1° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accede

23/08/2013

Revocó y negó

Gilberto Holguín Zuluaga

31/08/2012

7° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

18/07/2013

Confirmó

Blanca Aydee García Sánchez

31/08/2012

7° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

11/07/2013

Confirmó

María Gladys Montoya Orozco

05/10/2012

1° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accedió

23/08/2013

Revocó y negó

José Alexander Ocampo

29/06/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

30/05/2013

Confirmó

José Albeiro López Hernández

11/02/2013

2° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accedió

05/09/2013

Revocó y negó

María Zulema Ocampo Arenas

17/09/2012

7° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

27/06/2013

Confirmó

Nazly Garzón Pamplona

30/07/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

30/05/2013

Confirmó

Gustavo Gómez Castaño

24/07/2012

4° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

4/07/2013

Confirmó

Samuel Antonio Orrego

18/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

28/02/2013

Confirmó

Beatriz Eugenia Blanco Murcia

16/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

31/01/2013

Confirmó

Doralice Cárdenas Zamora

18/05/2012

2° Administrativo de Manizales

Negó

25/04/2013

Confirmó

Fabiola Álzate Zamora

28/09/2012

1° Administrativo de Descongestión de Manizales

Accedió

23/08/2013

Revocó y negó

Martha Lucía Campuzano

29/06/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

18/07/2013

Confirmó

Jhonny Alberto Orozco

31/08/2012

7° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

30/05/2013

Confirmó

Carlos Humberto Gómez

13/07/2012

8° Administrativo de Descongestión de Manizales

Negó

23/08/2013

Confirmó




  1. Argumentos de la tutela

A juicio de los demandantes, el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, por los motivos que la Sala resume a continuación:

Que el tribunal demandado se apartó injustificadamente del precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado4, que han inaplicado la expresión “del orden nacional”, prevista en el Decreto 1042 de 1978, y ha reconocido que los servidores públicos de entidades territoriales tienen derecho a la bonificación por servicios prestados.
Que, de hecho, en sentencias de tutela, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reconocido que los funcionarios del nivel territorial tienen derecho a la bonificación por servicios prestados5.
Que las providencias cuestionadas vulneraron el derecho fundamental a la igualdad, pues no dieron cuenta de un criterio válido para no equiparar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional y del orden territorial. Que, además, el tribunal demandado no decidió los casos en el mismo sentido que lo ha hecho el Consejo de Estado, situación que también constituye un trato discriminatorio frente a los actores.


  1. Intervención de la autoridad judicial demandada


Tribunal Administrativo de Caldas
El tribunal se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. Para tal fin, después de hacer un recuento de las causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, adujo, en síntesis, lo siguiente:
Que a partir de la revisión de las providencias cuestionadas se puede advertir que existen criterios legales sólidos para concluir que los empleados públicos del orden territorial no tienen derecho a la bonificación por servicios prestados, pues se trata de un emolumento que sólo se paga a los servidores del orden nacional.
Que, además, en la sentencia C-402 de 2013, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “del orden nacional” del artículo 1° del Decreto 1042 de 1978 y que, por tanto, no es procedente inaplicar esa expresión, al momento de decidir pretensiones de empleados territoriales. Que, por tanto, es claro que los empleados públicos del orden territorial no tienen derecho a la bonificación por servicios prestados.
Que, además, en un caso idéntico al de los demandantes, la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazo por improcedente la tutela6, pues no evidenció que se configurara alguno de los defectos que hacen que la tutela prospere contra providencias judiciales.


  1. Intervención de tercero interesado

Municipio de Manizales (demandado en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho)

El municipio de Manizales pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, con base en los argumentos que se resumen así:

Que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-402 de 2013, declaró exequible la expresión “del orden nacional” del Decreto 1042 de 1978 y que, por ende, es claro que los empleados de la rama ejecutiva del orden territorial no tienen derecho a la bonificación por servicios prestados.

Que, además, el artículo 1° del Decreto 1919 de 2002 no extendió el régimen salarial de los empleados públicos del orden nacional a los del territorial y que, en consecuencia, la bonificación salarial por servicios prestados no puede ser reconocida a los empleados públicos de la rama ejecutiva del nivel territorial, como es el caso de los demandantes.



CONSIDERACIONES


  1. De la acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.


La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992.
No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(…)

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela.
Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así:
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

h. Violación directa de la Constitución”.
Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela.
Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

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