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Comunidades Rurales y la Inserción de Actores Sociales en el Proceso de Planificación del Desarrollo


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Comunidades Rurales y la Inserción de Actores Sociales en el Proceso de

Planificación del Desarrollo” 1

Introducción

El documento a consideración es fruto de la propuesta de investigación “Comunidades Rurales y la Inserción de Actores Sociales en el Proceso de Planificación del Desarrollo”que se desarrolló en el marco del Programas de becas júnior CLACSO- ASDI para investigadores Jóvenes de América Latina y el Caribe 2000 – 2002: "Globalización, Transformaciones en la Economía Rural y Movimientos Sociales Agrarios". La investigación se realizó de Marzo a Octubre del 2001 tomando como casos municipios predominantemente rurales de las regiones del Trópico y del Valle Alto del Departamento de Cochabamba en Bolivia.

Teniendo en cuenta que, el campo de análisis de las políticas publicas actualmente esta regido por los conceptos de Globalización, Desarrollo Sostenible y Territorialización, en sus diferentes dimensiones política, económica, científico – tecnológica, cultural y ambiental, abordar los temas referidos a la reflexión de fenómenos estrechamente vinculados con lo que es el espacio regional, rural y municipal así como la planificación su desarrollo reviste de gran interés e importancia.


Las leyes de Participación popular (LPP) y Descentralización Administrativa (LDA), llamadas reformas de segunda generación, fueron fruto de las reformas estructurales a partir de la implementación del Modelo Neoliberal en 1985 en Bolivia, las cuales han ampliado los roles y competencias de las municipalidades del país (Bolivia), esto debido fundamentalmente a que estas exigen la participación pública de los diferentes actores, en la planificación, gestión y control social del proceso, ello supone una apertura hacia los actores con base en el Municipio, no solo para ejercer un mayor y oportuno control de las acciones y uso de los recursos públicos, sino, para tomar las decisiones de aspectos tales como la orientación y las prioridades de su desarrollo y por ende, las acciones públicas que permitan su concreción.
Sin embargo, el proceso de la elaboración e implementación de esta normativa tuvo lugar en un escenario que no estaba creado por ella, sino por una valoración de lo rural, que se había gestado hace más de una década. Esta valoración tiene como ideal superar el dualismo en el que vive el país es decir la polarización que supone por un lado un mundo urbano modernizado y por otro un mundo rural tradicional; el problema radica en que la mayoría de los impactos de este nuevo marco legal no es tal, si es que no pertenece a un proceso de modernización previo que supone la penetración de nuevos valores y jerarquías en el ámbito rural.
No todo se puede atribuir a las reformas sociales, ya que la historia de las comunidades rurales que forman parte de aproximadamente el 72 % de los 314 municipios de Bolivia había preparado el terreno para la emergencia y constitución de los nuevos actores, debido a que las diferentes organizaciones sociales rurales son y fueron desde siempre microespacios de articulación de las demandas comunitarias, es así que cuando se pone en marcha esta nueva forma de planificar el desarrollo desde los municipios, hay un choque entre la imposición de creación de las llamadas Organizaciones territoriales de base (OTB´s), ahora llamadas Organizaciones Comunitarias (OC) y la existencia de las organizaciones sociales rurales tradicionales2.
La LPP y su implementación desarrollaron importantes cambios valorativos, desde entonces no son los individuos, sino las comunidades las que deben participar en la planificación y priorización de proyectos orientados al desarrollo local, estas comunidades y sus líderes naturales son los sujetos centrales en la nueva relación con el Estado. Sin embargo, su reconocimiento legal proviene del municipio, del Consejo Municipal, un ente de naturaleza totalmente político que es el que aprueba el registro de las OTB´s. Este hecho significa un desconocimiento, en la práctica, de las organizaciones territoriales supracomunitarias.
Todos estos elementos nos invitan a reflexionar acerca de los impactos de la LPP, su paradigma de planificación participativa y el nuevo rol de los actores como protagonistas de su propio desarrollo. Es por ello que la propuesta es una aproximación a la inserción de los actores sociales en la planificación del desarrollo local, tomando como estudios de caso municipios predominantemente rurales, que indaga acerca de cuales son los cambios a partir de la implementación de la LPP y la inserción de los nuevos actores en la planificación participativa del desarrollo en municipios predominantemente rurales.
Capitulo I: Aspectos Teóricos de la Planificación del Desarrollo
La planificación es un fenómeno complejo y dinámico, que abre un amplio espectro de acepciones, por lo que ha recibido múltiples definiciones las que a su vez han sufrido cambios a lo largo del tiempo; en forma general puede ser entendida como un organizado e inteligente intento de seleccionar las mejores alternativas posibles para alcanzar objetivos específicos (Waterson, 1965).
Existe una estrecha relación entre la planificación como proceso con las diferentes corrientes de desarrollo y los cambios en el propio proceso de desarrollo, de modo que los factores metodológicos y técnicos de la planificación no pueden ser desarrollados aislados del contexto político y otros aspectos substantivos de la economía en que son confrontados (Van Arkadie, 1987) así la planificación, constituye un procedimiento idóneo para racionalizar un proceso de decisiones y acciones requeridas para la ejecución de un determinado proyecto político (De Mattos, 1975).
Contexto Internacional y Evolución de la Planificación del Desarrollo
Para observar aquellos cambios que han sucedido en la teoría y la praxis de la planificación del desarrollo se ha dividido su evolución en dos periodos, los que corresponden a cambios en el contexto internacional del ámbito Latinoamericano, uno que se desarrolla hasta la caída del modelo de Capitalismo de Estado y otro que parte de las Reformas Estructurales y el Neoliberalismo.
Primer Periodo: El Paradigma de la Planificación Indicativa, del Auge a la Caída del Capitalismo de Estado
La noción de planificar3 el desarrollo4, y diseñar políticas públicas fue, en sus orígenes un aporte del sistema socialista, en el cual el Estado se involucraba en todo el conjunto de actividades sociales y económicas, en este sentido se puede afirmar que los gérmenes de la planeación económica general tuvieron su inicio en la Unión Soviética alrededor de 1928 con el Plan Quinquenal (Pérez, 1997: pp.10).
Después de la crisis de los años 30 y el colapso de la concepción liberalista del dejar hacer, dejar pasar, el sistema capitalista se encamino al Capitalismo de Estado, una propuesta mixta, en la que se introdujo la idea de la planificación para desarrollar políticas públicas con el objetivo de modernizar la sociedad.
En el periodo de la economía mundial post bélica, a partir de mediados de la década de los años 40, se constituyeron dos ámbitos económico - geográficos con sustancias diferentes ideológico - culturales y político - institucionales materializadas en proyectos societales y estatales radicalmente distintos, capitalista y estatista a la vez, configuraron por un lado una economía internacional con un sector central o desarrollado, caracterizado por países como EEUU y Japón, así como también Europa y otro periférico en las regiones de América Latina, Asia y el África.
Tendencias y Experiencias de la Planificación en América Latina (Primer Periodo)
A la par de estos sucesos, las diferentes esferas en que se desenvuelve la planificación a lo largo del tiempo determinaron una amplia variedad de tipologías y tendencias que se diferencian entre si, según los objetivos que persigue su implementación y su ámbito de aplicación. Helmsing5 hace una distinción entre planificación global, regional, sectorial y de proyectos, las primeras deben ser combinadas para producir un plan de desarrollo nacional, mientras que la última es de carácter más operativo de cara a la concreción de los otros.
Planificación global: predominante en este primer periodo, trata los agregados macroeconómicos y su interrelación, por lo que es una concepción global en términos normativos con el objetivo de colocar la economía sobre la curva de posibilidades de producción, cumpliendo dos funciones: mejorar las condiciones de la economía nacional y establecer las prioridades sectoriales para realizar los gastos de gobierno; se considera la base de la Planificación Tradicional (PT) que implica una planificación de tipo económico y sectorial, la observación del comportamiento de las principales variables económicas y considera a los sectores económicos como la división principal de la sociedad, ya que de su desenvolvimiento depende el crecimiento del producto nacional y considera a la producción como etapa prioritaria de la economía, por ser generadora del valor agregado real y por ser el principal componente del ingreso nacional, asimismo resalta la importancia de la inversión del sector público, debido a que supone que significa mejores condiciones de vida para la población en general. De esta manera, se convierte en un instrumento que mediante las inversiones y subsidios del gobierno busca maximizar el producto nacional (Soto, 1986)
La PT reconoce a un solo actor como sujeto de la planificación: el Estado, los demás actores son tratados como agentes, con limitada capacidad de modificar la realidad en la que se envuelven. Esto supone un cierto control del Estado para regular el sistema económico y social, donde las metas del plan dependerán por un lado de variables predecibles mediante proyecciones de agregados que expresan el comportamiento determinante de los agentes económicos y por otra parte de variables de política económica que controla el gobierno como único estratega. Mattus señala que fue inicialmente una técnica que gradualmente se transformó en la planificación del desarrollo económico y social y teóricamente pertenece al campo del determinismo positivista y se restringe a lo económico con proyecciones limitadas a lo social (Huertas, 1996: pp.19-20).
A nivel Latinoamericano, se considera como primer modelo de planificación implementado, aunque no a nivel global o nacional sino intraregional6 al modelo conocido como Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrográficas de experiencia exitosa en los Estados Unidos, razón por lo cual fue ampliamente difundida por el gobierno de este país en América Latina después de la Segunda Guerra Mundial.7 Correspondía al modelo de acumulación primario - exportadora, con la propuesta que el aumento del gasto público, mediante obras de ingeniería de gran envergadura, para propósitos de navegación, irrigación y generación de energía, servía al triple propósito de incrementar el gasto, la demanda y el empleo e incorporar además al circuito económico recursos (tierra, minerales, energía) con el objetivo de lograr un crecimiento localizado. (Bustamante, 2000: p. 8).

Un segundo modelo que gana importancia a inicios de los años sesenta, a partir de la Conferencia de Punta del Este en 1961, es la propuesta planificación regional postulando el cambio estructural modernizador, es decir que los países Latinoamericanos debían imitar las etapas del progreso seguido por los países industrializados. La planificación ejercida por el Estado fue considerada como el principal instrumento de dicho proceso como conjunto de acciones orientadas a racionalizar el proceso de toma de decisiones que origina y controla el proceso de cambio económico y social en un sistema espacial, denominado como región con el objetivo de atenuar las marcadas disparidades regionales, en cuanto a la distribución territorial de las fuerzas productivas, los ritmos de acumulación, crecimiento, distribución y consumo, así como de las condiciones para la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Para ello se debería romper con la excesiva centralización de los mecanismos decisionales y promover la descentralización político-administrativa.


Este proceso descentralizador en la mayoría de los países latinoamericanos fue un proceso largo y penoso, aspecto que obstaculizó el logro de importantes objetivos de la planificación regional como la integración económico - espacial, debido principalmente a que en los primeros intentos, se limitaron a introducir temas regionales a los planes nacionales de desarrollo y como alternativa se comenzó a difundir la necesidad de regionalizar los territorios nacionales considerando esto como un requisito ineludible para desarrollar una práctica efectiva de la planificación, así entendida la región debería convertirse en un verdadero actor social, para romper con la práctica de la PT que es normativa, indicativa, alejada de las demandas de los diferentes actores sociales. Estos fueron los primeros gérmenes del paradigma actual (Helmsing y Uriber, s/f).
Como alternativa se comenzó a difundir la necesidad de regionalizar los territorios nacionales considerando esto como un requisito ineludible para desarrollar una práctica efectiva de la planificación, así entendida la región debería convertirse en un verdadero actor social, para romper con la práctica de la PT que es normativa, indicativa, alejada de las demandas de los diferentes actores sociales. Estos fueron los primeros gérmenes del paradigma presente.
La Estrategia de los Polos de Desarrollo incorpora a la anterior la dimensión espacial, de modo que la definición y ejecución de políticas para el desarrollo de las diferentes regiones estuvieron frecuentemente asociadas a propuestas de implantación de polos de crecimiento y de centros de desarrollo, lo cual suponía que los diversos efectos derivados de un polo de crecimiento en expansión se habrían de irradiar sobre un área geográfica determinada y de esta forma, lograría conformarse como región polarizada consolidando de hecho una delimitación puramente formal (De Mattos, 1984).
La noción de polo de crecimiento, introducida por Francois Perroux, se basa en que el crecimiento no se manifiesta en todas partes al mismo tiempo, al contrario se manifiesta en ciertos puntos o polos con intensidades variables, se propaga por diversos canales y con efectos finales variables dentro del conjunto de la economía y que todo equilibrio económico dinámico está asociado a un equilibrio social dinámico. Es decir que las innovaciones en el funcionamiento dinámico (de una industria) provocan innovaciones estructurales, determinando cambios en las características jurídicas y políticas de las instituciones. Sin embargo hay que aclarar que estas influencias no ejercen aisladamente ni unidireccionalmente (Perroux, 1975). Esta noción extendida a la economía nacional en crecimiento ya no aparece únicamente como un territorio políticamente organizado, sino como una combinación de conjuntos relativamente activos por una parte: industrias motrices, polos industriales y de actividad geográficamente aglomerados y por otra conjuntos relativamente pasivos: industrias inducidas, regiones dependientes de los polos aglomerados. (De Mattos, 1984).
Sin embargo la implantación de un polo de desarrollo suscita una serie de desequilibrios económicos y sociales, ya que distribuye salarios y rentas adicionales sin aumentar necesariamente la producción local de bienes de consumo, desplaza mano de obra y las separa de sus unidades originarias sin ofrecerles necesariamente un nuevo encuadramiento social, concentrando de esta forma en un lugar y en una rama la inversión, el trabajo, la innovación técnica y económica sin procurar necesariamente la ventaja correspondiente a otros lugares cuyo crecimiento y desarrollo quedan retardados (Bustamante, 2000: pp. 13).
El Desarrollo Rural Integrado (DRI) tiene su origen y principales soportes teóricos en la experiencia de desarrollo agrícola-cooperativo de Israel, corresponde al mismo periodo de la estrategia de polos de desarrollo y se considera como complementaria a esta, con la diferencia de que se focaliza en el espacio rural. Generalmente esta dirigido a enfrentar las condiciones de retraso y pobreza que caracterizan a las áreas rurales y tiene como objetivo principal el mejoramiento de las condiciones para la satisfacción de las necesidades básicas de la población e incremento de la productividad de los pequeños productores rurales. Su estrategia se basa en tres premisas fundamentales: 1) el crecimiento del sector agrícola, considerado como la clave del desarrollo rural; 2) el desarrollo de la agricultura exige un desarrollo análogo del sector secundario y terciario; 3) las fuerzas sociales que juegan un papel importante en el desarrollo agrícola (Op. Cit. Mattos, 1984).
Este tipo de planificación regional comprende por una parte el tratamiento coordinado de los tres sectores económicos, y por otro de los diversos niveles espaciales (finca, aldea, centro de servicios y ciudad regional) con el propósito de resolver los problemas socioeconómicos, institucionales y físicos del desarrollo, por lo que se dice que es método de planificación simultaneo e integrado porque es una herramienta que combina diferentes disciplinas para lograr las pautas postuladas, este principio de integración es su aporte más importante.
El DRI concibe la planificación del desarrollo como el resultado de la coordinación entre los niveles macro y micro de la planificación, es decir entre la planificación desde arriba (macro) que considera que todo programa de desarrollo debe tornar en cuenta el panorama nacional en su totalidad y toda actividad de planificación dentro de la región debe ser dentro del contexto global en la cual participan también otras regiones y la planificación desde abajo (micro), expuesta bajo el término del método de "tipos de granja" que tiene como objetivo el logro del uso óptimo de los recursos humanos ecológicos y económicos presentes en la región (Bustamante, 2000: p. 16)
Simultáneamente, el desarrollo rural definido esta etapa por el Banco Mundial como una estrategia diseñada para mejorar el nivel económico y social de grupos específicos de población, los pobres rurales, surge como campo independiente del desarrollo económico y no solo se refiere a su configuración como disciplina académica y línea de investigación, sino también a la elaboración de estrategias especificas para el medio rural (Ceña, 1994:33; Uzeda, 1999: s/f) De ahí que se plantee el DRI como complementario a la estrategia de los Polos de Desarrollo.

Los diferentes modelos y tipos de planificación implementados en este periodo en general, tenían el objetivo de promover el desarrollo industrial de acuerdo al modelo de sustitución de importaciones, conocido como desarrollo hacia adentro en el cual el Estado tenia una triple función: económica, social y política, que estuvo vigente en Latinoamérica entre la década de los años 40 y 70. En el que el Estado jugó el rol de promotor de la industrialización, integrador del mercado interno y actor económico directo, responsable de las crecientes demandas de la población a través de la provisión directa de servicios y políticas de distribución del ingreso y finalmente, como garante del equilibrio de los intereses y las alianzas entre los diferentes sectores preocupados por poner en marcha el proyecto modernizante (Bustamante y Arce, 2000: p. 4).


El ejercicio de estas responsabilidades implicó una organización estatal altamente centralizada en la que el nivel nacional acaparó decisiones y recursos. En cambio, los niveles intermedios y locales de la administración pública tuvieron un perfil muy bajo en la toma de decisiones y una mínima capacidad para atender las demandas ciudadanas e inclinarse hacia el desarrollo local. Las políticas se formulaban en el nivel central y las inversiones territoriales eran ejecutadas, en un alto porcentaje, por entes de carácter nacional.
Así la dinámica del modelo fue configurando su crisis. El Estado se volvió pesado e ineficiente y, en consecuencia, incapaz de responder a las demandas y reivindicaciones de distintos sectores económicos y sociales, a nivel interno y a nivel externo por las características de polarización entre Centro - Periferia y las contradicciones que se desprenden de esta. Con el proceso de agotamiento y de conversión fundamental del patrón de acumulación fordista desde finales de la década de los sesenta, se presenta una crisis general del welfare state o Estado del Bienestar, debido al crecimiento tanto del endeudamiento como déficit fiscal, especialmente en los países llamados periféricos (Garcés de La Fuente, 2000: pp. 162).
La crisis de la planificación no fue ajena a la crisis estructural del modelo, la planificación orientada al desarrollo de polos de crecimiento generó crecientes niveles de inequidad, debido a que los efectos de derrame no se manifestaron y las fuerzas naturales no redujeron las disparidades regionales y sociales, al mismo tiempo que las áreas rurales se volvieron aún más dependientes (Boisier, 1993)
Segundo Periodo: Neoliberalismo, Desarrollo Local, Descentralización y Planificación Participativa Municipal

Toda política económica subyace un discurso ideológico, con el neoliberalismo transitamos de considerar al Estado como interventor necesario y buen distribuidor de la renta, a convertir al mercado en el gran demiurgo en que se resuelven todas las contradicciones y encuentran sus más caros anhelos países, hombres y mujeres, con solo la condición de dejarlo marchar a su antojo, sin la nociva participación del Estado, que de pronto se convirtió en caja de Pandora fuente de todos los males. (Aillón, 2000: pp.4).

Las transformaciones estructurales que comienzan a surgir en América Latina como respuesta a la crisis de los 80 postulan una regulación mínima de parte del Estado, la libertad de precios y la prevalencia de la lógica de mercado en la asignación de recursos, desregulación laboral y amplia apertura externa, en términos comerciales y financieros. Se abandonan las políticas específicas de desarrollo regional y se deja el desarrollo de cada región librado al potenciamiento de sus ventajas comparativas; se da así un ajuste estructural con altos costos sociales. (Bustamante, 2000: pp. 19)


Estas condiciones como señala Boisier, suponen un nuevo escenario que se manifiesta en una doble apertura: 1) externa, referida a que la competitividad se convierte en requisito indispensable para la integración en la dinámica globalizadora, que exige de los gobiernos locales la capacidad de adquirir ciertas cualidades propias de una empresa, para tener un desenvolvimiento eficiente en este ámbito. Es decir que se comienza a entender la gestión pública como la suma de dos elementos: dirección política y administración de un proyecto político regional; y 2) interna, referida a la descentralización, mediante la cual los gobiernos locales han ido adquiriendo un rol protagónico como gestores de su propio desarrollo y ha permitido que adquieran atributos que antes eran exclusivos del Estado central. (Boisier, 1994)
Apertura Externa - Desarrollo Local frente a la Globalización: Un Reto de Múltiples Dimensiones
La Apertura Externa se relaciona directamente con dinámica de la globalización, este nombre, difundido desde fines de la década pasada, es polisémico no solo porque se refiere a las más diversas prácticas sociales, sino porque se trata de un neologismo que se emplea con distintos significados tanto en los debates que se desarrollan en cada una de las disciplinas sociales como en los interdisciplinarios (Ianni, 1996: p.13)
Un proceso según el cual las actividades decisivas en un ámbito de acción determinado (la economía, los medios de comunicación, la tecnología, la gestión del medio ambiente, el crimen organizado) funcionan como una unidad en tiempo real en el conjunto del planeta, como señala Castells8, se trata de un fenómeno nuevo (distinto de la internacionalización y de la existencia de una economía mundial) porque solo en la última década se ha constituido un sistema tecnológico de tales características (telecomunicaciones, sistemas de información interactivos, transporte de alta velocidad en un ámbito mundial para personas y mercancías).La globalización como suma de realidades y como visión multiforme, por un lado como fenómeno histórico y por otro como paradoja posee varios niveles de influencia ejercida sobre la vida de incontables millones de seres humanos9, que se manifiesta en cinco dimensiones: Política, Económica, Científico - tecnológica, Cultural y Ecológica10.

Dimensión Política: Asociada con la caída del mundo de bloques, la nueva polaridad en un único espacio de jerarquías y dominios, la progresiva construcción de regulaciones globales, la interdependencia de los movimientos de opinión, etc.

Sin embargo, tanto el proceso de globalización política como cultural enfrentan resistencias que generan movimientos sociales en diferentes países del mundo, debido a los efectos y costo social de las reformas estructurales; aún así algunos autores señalan que las líneas de fractura coinciden, no por casualidad, con fronteras religiosas y culturales y que estas se desplazan entre Estados, territorios y etnias, como afirma Moneta acerca de la separación entre la civilización islámica de la cristiana e internamente en el caso de las minorías étnicas o religiosas, inmigrantes temporales. Consideramos que esto es en parte cierto y en parte falso, debido a que estas, no solo coinciden con tales contrastes sino más bien con las diferencias abismales en las condiciones de vida, oportunidades y perspectivas de las personas.


Dimensión Económica11: se refiere a la marcha hacia economías - mundo por el impacto de la innovación tecnológica, progreso en las telecomunicaciones, establecimiento de un sistema financiero global y liderato de las empresas transnacionales (ETN) en la producción, la inversión y los intercambios comerciales..

Dimensión Científico-Tecnológica12: convergencia de la informática y las telecomunicaciones, a la que se suman nuevas tecnologías de transporte y de control de gestión de procesos, creando la infraestructura del nuevo espacio global.La tecnología es siempre una respuesta a los problemas de la producción o del ejercicio del poder. Por ello, es siempre una construcción social que se desarrolla entre múltiples contradicciones y atendiendo a las determinantes culturales e históricas de su entorno.

Dimensión Cultural: Como señala Bervejillo, esta se sostiene sobre la cobertura total de los medios masivos electrónicos, los mismos relatos e imágenes a la vez en todo el planeta y la movilidad acrecentada de la población, migratoria y turística que lleva consigo culturas y las mezcla en las metrópolis.




Dimensión Ecológica: En las ultimas dos décadas el tema ambiental ha ocupado un lugar central tanto en el debate teórico como en el proceso de toma de decisiones en muchas partes del planeta. Desde mediados del decenio de los ochenta se asiste a un proceso de internacionalización del debate en torno al vínculo entre medio ambiente y desarrollo. El desarrollo con sustentabilidad ambiental dependerá de la manera en que la dimensión ecológica se incorpore a las grandes estrategias de desarrollo socioeconómico de una región o nación y se refiere a que cada vez es más notorio el hecho que el mundo como ecosistema13 habitado es interdependiente y la acción humana cada vez más critica para determinar su evolución futura, en el sentido de que las actividades humanas en un país o región pueden afectar al resto, presentándose externalidades negativas no solo sobre los procesos productivos, sino también en la vida diaria de las personas afectando su salud y a la larga comprometiendo los recursos y espacio para las futuras generaciones. Es por ello que la protección del medio ambiente se ha convertido en uno de los nuevos retos que enfrenta la comunidad internacional, se ha hecho evidente que el problema ambiental obedece, en países en desarrollo, a la pobreza y la utilización de los recursos naturales a usos inferiores, constituyéndose en una amenaza para la biodiversidad y sustentabilidad de dichos ecosistemas. Esta dimensión está en gran medida influenciada por los cambios que se presentan en las anteriores y al ser afectada repercute en las mismas.

En resumen, muchos ámbitos han adquirido un carácter marcadamente transnacional, con tendencia hacia la uniformidad en cuanto a la formulación y aplicación de las políticas, ya que cada país se convierte en un competidor más para mercados finitos y de recursos escasos. Por ello privilegiar las señales del mercado, fomentar la competitividad internacional, promover la capacidad empresarial y atraer la inversión directa se están convirtiendo en elementos comunes de los esfuerzos que deben realizar las naciones para su supervivencia en la inserción internacional (CEPAL, 1992).


Apertura Interna - Descentralización y Planificación Estratégica: Escenario y Gestión del Neo Paradigma
La Apertura Interna, no queda desapegada de los fenómenos anteriores, ocurre paralelamente y se refiere a los procesos de descentralización, las experiencias parecen indicar que se trata de una nueva repartición de tareas y responsabilidades (desconcentración) más que de una repartición efectiva de poder. No obstante, los cambios en el rol del estado y el traspaso de funciones y tareas a unidades territoriales, así como también al sector privado a través de la privatización; más allá de la discusión de sí se trata propiamente de descentralización, o desconcentración, da lugar a nuevos espacios políticos: Los gobiernos locales. Y a su vez, la coincidencia de intereses respecto a las administraciones o gobiernos locales es un hecho político que otorga a estas instancias de gobierno un gran potencial de cambio y modernización. (Rodríguez y Winchester, 1997)
Sin embargo hay que tener en cuenta que la descentralización supone también una descentralización del conflicto, convirtiéndose así los gobiernos locales en nuevos espacios de lucha, en los cuales los actores implicados establecerán estrategias y alianzas para orientar a su favor la gestión de los recursos.
Este nuevo escenario esta también caracterizado por las nuevas formas de la recuperada democracia, que produjo cambios sustanciales en las relaciones entre Estado y Sociedad Civil14. En esta perspectiva, las políticas públicas se orientan a la implantación de reformas que posibilitaran una mayor iniciativa y participación de la sociedad civil, debido a que la planificación participativa fue concebida en base a los criterios de la planificación estratégica situacional.
La planificación estratégica (PE) es una poderosa herramienta de diagnostico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas y también es un proceso o camino que deben recorrer en el futuro tanto instituciones o agentes del desarrollo como actores involucrados, para adecuarse a los cambios y de las demandas que les impone el entorno para lograr eficiencia y calidad en el proceso de solucionar los problemas del desarrollo, es un método de análisis y programación que ha recibido formulaciones muy diversas en función de los problemas y el ámbito en que se aplica, se diferencia de la PT, porque esta es muy apegada al determinismo y al economicismo tecnocrático, cuya base científica es la teoría del control de un "agente" sobre un sistema, en tanto que la planificación estratégico situacional, tiene su fundamento en la teoría de un juego semicontrolado al servicio de la práctica racional de la acción humana15. El cálculo situacional, como base de la planificación, sólo adquiere la condición de viabilidad en la medida que identifica actores del proceso con capacidad de reflexión sobre su realidad y en su caso de asumir decisiones, ya que en la vida real, se gobierna y planifica en un juego semicontrolado, se trata de un arte de gobernar en situaciones de poder compartido y esto remueve todas las bases del pensamiento sobre planificación, constituyéndose en un nuevo paradigma16. Existen cinco aspectos centrales que permiten caracterizarla: 1. Planifica en último quien gobierna, quien precede y preside la acción se hace responsable de dichas acciones, esto no significa que se desconoce la importancia de los equipos técnicos especializados. 2 La planificación va más allá de lo puramente económico, quien gobierna debe hacer un calculo situacional de múltiples factores y recursos escasos. 3. Las decisiones se toman aplicando recursos de poder, por lo tanto la planificación requiere eficacia política. 4 Se debe incorporar a la práctica de la planificación condiciones de experiencia, intuición y arte de quien planifica. 5 debido a que en una situación concreta todos los ámbitos están unidos indivisiblemente se recurre al concepto de estrategia cero.
La PE debe ser entendida como un proceso participativo que no va a resolver todas las incertidumbres, pero que permitirá trazar una línea de propósitos para actuar en consecuencia. El proceso de planificación así entendido, debe entonces comprender a la mayoría de los miembros de una comunidad, ya que su legitimidad y el grado de adhesión del conjunto de los actores dependerá en gran medida del nivel de participación con que se implemente.
En suma, los fenómenos descritos: la dinámica de la globalización, la descentralización, la valoración de lo local, junto con una nueva forma de planificar el desarrollo de una unidad mínima de planificación en la esfera nacional, dieron forma a lo que hoy conocemos como Planificación Participativa Municipal, que es un instrumento metodológico que permite la articulación entre el Estado y la Sociedad Civil con el proceso de desarrollo y que como proceso sistemático, social y colectivo, coordina actividades para una continua identificación de problemas, adopción de estrategias para resolverlos y su cristalización en acciones concretas, en una dinámica dual constante entre conflicto y consenso.

El Desarrollo Local, Nueva Ruralidad y la Planificación Participativa Municipal

La municipalización de la planificación del desarrollo ha implicado un replanteo de la conceptualización del desarrollo local ya que se registra una valoración del desarrollo municipal sobre el desarrollo rural o urbano, manifestándose una prevalencia de lo territorial conformándose unidades espaciales integradas llamadas Municipios, que un tanto desapegados de su carácter y antiguo rol de administradores de las buenas costumbres y el maquillaje de los centros urbanos, pasan de pronto a adquirir otros matices más grandes como nuevos escenarios para la acción de los actores sociales.


En este marco, se ha generado un renovado espacio de carácter político   administrativo de interacción entre los diferentes actores del espacio urbano (ya sean ciudades capitales, intermedias o centros poblados) y los actores del ámbito rural (de las comunidades, sindicatos, colonias, etc.) hacia la búsqueda de intereses comunes y complementarios. Esta búsqueda no es sencilla ya que supone la pugna por recursos en una pulseta donde se gana por mayoría y no por consenso, contrario al ideal que versan los principios en los que se basa la implementación del proceso. Por eso, pensar en el desarrollo rural pasa por considerar su interacción e interrelación con el desarrollo urbano en el ámbito espacial del municipio y más allá de él, y viceversa.
De ahí que en los últimos años como señala Pérez17, las concepciones de desarrollo rural se han ido modificando, en la medida que se percibe con mayor claridad la complejidad y diversidad de la realidad rural y se evidencian las restricciones y posibilidades de sus explicaciones y alcances. Precisaremos además que, cuando hablamos de desarrollo rural nos referimos al ámbito espacial del desarrollo por una parte y por otra, al proceso social18y no solamente al desarrollo agropecuario, según Cuadros:
“Queda claro que desarrollo rural es algo más que el desarrollo agropecuario. Desarrollo Agropecuario es el comportamiento de la producción agropecuaria, tiene que ver con la tecnología, con los estratos de productores, con la forma y desempeño de esa actividad en el contexto intersectorial de la economía. Pero cuando hablamos de Desarrollo Rural estamos hablando de desarrollo en un ámbito espacial, en el cual no solo se desenvuelven relaciones agrícolas y pecuarias relacionadas en este ámbito. Además lo rural no es solo el espacio donde vive lo campesino hay el habitante no campesino, rural, el que se dedica a otras actividades que no son agropecuarias” (Cuadros, 1999: p. 33).
Es por ello que la intervención en este espacio ya sea por parte del Estado, empresarios y las diferentes instituciones que se dedican a la implementación de Proyectos de Desarrollo rural se realice en un contexto muy difícil, que involucra muchas dimensiones distintas de lo exclusivamente agropecuario, que aunque tiene mucha importancia no se restringe a este. De manera que el desarrollo rural, se entiende hoy, en un sentido amplio como un proceso de mejora del nivel del bienestar de la población rural y de la contribución que el medio rural hace de forma más general al bienestar de la población en su conjunto, ya sea esta urbana o rural, con su base de recursos ya sean naturales o humanos (Ceña, 1993:29).
Por su parte, el desarrollo local se considera actualmente como la búsqueda de una nueva lógica de articulación y complementariedad entre todos los espacios socioeconómicos, privilegiando la problemática del territorio y la valorización de sus recursos, por lo tanto se debería diferenciar de acuerdo a las características y potencialidades de este. En esta perspectiva, lo local es considerado como un espacio pluridimensional, un espacio económico, una identidad social e histórica, un espacio de hábitat y empleo, un espacio delimitado por una comunidad de intereses y con un potencial de solidaridad interna para potenciar el desarrollo (Bustamante, 2000: p. 21). De esta manera este concepto recoge en forma integral diferentes propuestas de desarrollo en diferentes ámbitos: humano, económico, ecológico y ambiental, articulando comportamientos individuales, colectivos e institucionales en el marco de las políticas públicas para generar desarrollo en el espacio local.
Los gobiernos locales, dependiendo de sus características supuestamente tienen dos ventajas comparativas en relación a los gobiernos nacionales: 1) capacidad de representación y legitimidad con relación a sus representados, son actores institucionales de integración social y cultural de comunidades territoriales y 2) mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra de ahí que la importancia estratégica de lo local como centro de gestión de lo global, que puede apreciarse en tres ámbitos: 1) productividad y competitividad económica, 2) integración socio cultural y 3) representación y gestión políticas (Borja y Castells, 1997)
Desde la perspectiva que abordamos y de acuerdo al marco conceptual generado acerca de la temática se distinguen cuatro dimensiones del desarrollo local: la gobernabilidad local, las políticas públicas, los recursos requeridos y el escenario local:
Gobernabilidad Local: Como esfuerzo compartido entre la sociedad civil y el gobierno local, que requiere la adopción de conductas democráticas, respeto a los derechos humanos, igualdad de oportunidades y ante la normativa vigente, transparencia en la gestión del gobierno local, participación ciudadana, fomento de la equidad económica y social. Sin embargo, aún cuando se considera que la sociedad civil local es la fuente de origen y de legitimidad del gobierno local, las responsabilidades y capacidades de estos son diferentes y propios de un rol de características generales definidas, por un lado en la sociedad civil distinguimos diferentes actores ya sean ciudadanos, asociaciones, instituciones con y sin fines de lucro, que interactúan y plantean distintas propuestas y demandas hacia el espacio local y el gobierno y por otro el gobierno local que constituye el principal promotor y regulador de este tipo de desarrollo.
Políticas Públicas: de ámbito definido por los ajustes estructurales y el problema de la pobreza como amenaza para un modelo en el que la clave es la capacidad adquisitiva del consumidor, la ampliación y disputa del mercado. De modo que para eliminar la pobreza que es un fenómeno complejo, debido a que las condiciones de su reproducción son muy profundas y sus causas son estructurales y sistémicas, se recurre a la participación de los actores sociales e implica a la vez que, las políticas públicas nacionales, sectoriales, departamentales y en particular las locales deben constituir incentivos y desincentivos estables en el tiempo debido a que el desarrollo buscado constituye un proceso de largo plazo durante el cual cambian los gobernantes que ejercen el poder.
Recursos para el Desarrollo Local: que se dispongan localmente, por lo que dependen de manera directa de las condiciones y características de los recursos naturales, tecnológicos, humanos y financieros de la unidad territorial. En este ámbito existen problemas de diversa índole, desde definición de límites territoriales, cambios ambientales, tecnología no apropiada u obsoleta, falta de capacitación, etc.
Escenario Local: ámbito en el que interactúan los diversos actores, ya sean privados o públicos, en el que sus características, trayectorias, intereses, conflictos, recursos y liderazgos dependen de la formación socioeconómica del espacio en el que se desenvuelven, esto incluye aspectos económicos, históricos, culturales, etc.
En resumen en este segundo periodo, los cambios generados por los fenómenos descritos anteriormente han redefinido la conceptualización tanto del Desarrollo Local como Rural y una tendencia que nos permite afirmar que, a partir de estos la Planificación Participativa Municipal se esta constituyendo en la Nueva Planificación del Desarrollo Local, que incluye los dos ámbitos tanto el urbano como el rural.
La Planificación Participativa Municipal (PPM)19 se entiende en teoría, como mecanismo que efectiviza la participación social en el desarrollo, es la planificación de "abajo hacia arriba" que involucra y compromete a las organizaciones sociales en el diseño de su propio destino, contribuyendo a lograr una verdadera democratización del desarrollo nacional y local y se constituye en el instrumento metodológico y operativo que permite la articulación entre el Estado, la Sociedad Civil y el proceso de desarrollo. Abre las puertas a los actores con base en el municipio, no sólo para ejercer un mayor y oportuno control de las acciones y uso de los recursos públicos, sino sobre todo, para tomar las decisiones sobre aspectos fundamentales tales como la orientación y prioridades del desarrollo municipal y por ende las acciones públicas que permitan su concreción.
Consecuentemente, es un proceso social, político e institucional de gestión, movilización, reflexión, concertación y proyección del desarrollo sostenible, pues permite coordinar actividades para la constante identificación de problemas, demandas, potencialidades, limitaciones, análisis de alternativas, adopción de estrategias, formulación de planes, programas, proyectos y presupuestos, para la posterior ejecución, evaluación de resultados y ajuste constante de sus acciones. Es un proceso cognoscitivo y de maduración de la sociedad y del Gobierno Municipal en su conjunto, que permite la participación social activa en la definición, el diseño y la ejecución de Planes de Desarrollo Municipal (PDM´s) y los Planes Operativos Anuales (POA´s), proceso que implica la generación, cualificación y efectivización de la demanda social municipal.
A continuación señalamos algunos de los objetivos que persigue su implementación:1) efectiva participación y control social sobre el destino, manejo y uso de los recursos municipales.2) Impulso a un sistema integral para encarnar el desarrollo sostenible del municipio, con mecanismos y procedimientos de participación ciudadana, espacios interinstitucionales de concertación e instrumentos de gestión.3) Un proceso de desarrollo integral que articule la planificación de contextos urbanos y rurales en el ámbito del territorio municipal.4) retroalimentación permanente entre el Estado y la Sociedad Civil.5) consolidación de una nueva forma de concebir y realizar la planificación, que la descentralice hacia el ámbito local y fortalezca un sistema diagonal, con amplia participación social.6) mayor eficiencia, equidad y sostenibilidad en las acciones e inversiones municipales, optimizando su impacto social y económico 7) Fortalecimiento institucional de los locales dentro de un proceso de consolidación progresiva y 8) Diferenciar o discriminar territorialmente tanto los objetivos como las políticas nacionales y departamentales, para el logro de una mejor orientación y una mayor eficiencia en las asignación equitativa de las inversiones regionales.
La palabra clave entonces es Participación, de modo que si la legitimidad y el grado de inserción del conjunto de los diferentes actores en el proceso de planificar su desarrollo, depende del nivel de participación con que se implemente, entonces debemos tomar en cuenta que participación tiene muchas acepciones, por lo que se dice que es una ambigüedad conceptual, no solo debido a su complejidad sino por el uso indiscriminado y manipulador que se ha hecho de este termino. La Participación y por ende la Participación Popular es Polisémica, puede entenderse desde varias visiones, en ese sentido no cabe duda que se ha tornado multifuncional, lo planteo la izquierda, los populistas y en la actualidad el neoliberalismo. Es por ello que su estudio debe ser cuidadoso, para evitar subjetividades que nos lleven a sesgos acerca de su carácter revolucionario y único.
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