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Código Tributario – Artículo 116 – Constitución Política de la República – Artículos 5°, 6°, 7°, 19 N° 3 inciso cuarto, 38 inciso segundo, 64, 76, 77 y 93 incisos primero, numeral 7°, e inciso duodécimo


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El artículo 116 del Código Tributario, que facultaba a los Directores Regionales para efectuar una delegación de facultades jurisdiccionales en funcionarios de su dependencia, es inconstitucional.
Código Tributario – Artículo 116 – Constitución Política de la República – Artículos 5°, 6°, 7°, 19 N° 3 inciso cuarto, 38 inciso segundo, 64, 76, 77 y 93 incisos primero, numeral 7°, e inciso duodécimo.

ARTICULO 116 – INCONSTITUCIONAL – DELEGACION – FACULTADES JURISDICCIONALES – DIRECTOR REGIONAL – PROCESO ABIERTO DE OFICIO PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 116 DEL CODIGO TRIBUTARIO - TRIBUNAL CONSTITUCIONAL – ARTICULO DEROGADO.

El Excmo. Tribunal Constitucional abrió de oficio un proceso para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del artículo 116 del código Tributario, en virtud de la atribución que le confiere el artículo 93, inciso primero, numeral 7° de la Constitución Política de la República, en relación con el inciso duodécimo del mismo artículo, resolviendo su inconstitucionalidad y ordenando considerarlo derogado desde la publicación en el Diario Oficial de la presente sentencia.


En su fallo, el Excmo. Tribunal señaló que el artículo 116 del Código Tributario, al importar una delegación de facultades jurisdiccionales realizada por los Directores Regionales, en su carácter de juez del tribunal tributario, en funcionarios de su dependencia, es inconstitucional.
Lo anterior, por cuanto la jurisdicción es un atributo de la soberanía y, en tal calidad, es indelegable, como se desprende del artículo 5° de la Carta Fundamental.
Además, la citada norma infringe el deber de inexcusabilidad que pesa sobre todo tribunal, según se consagra en el inciso segundo del artículo 76 de la Constitución, el principio del juez natural que se desprende del inciso cuarto del N° 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental y los artículos 6°, 7° del mismo texto legal.
El fallo consideró lo siguiente:
VISTOS:
Con fecha veintitrés de marzo de 2006, don Eduardo Zarhi Hasbún, en representación de don Rafael Selume Sacaan, dedujo acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 116 del Código Tributario, sosteniendo que vulneraba los artículos 6°, 7°, 19 N° 3, inciso cuarto, 38, inciso 2°, 76 y 77 de la Constitución Política.
Por sentencia de 30 de agosto de 2006 (Rol Nº 472-2006), se acogió el aludido requerimiento declarando que el artículo 116 del Código Tributario era inaplicable en la gestión pendiente constituida, en la especie, por el recurso de apelación de que conocía la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N° 4985-2002.
Con posterioridad al referido pronunciamiento y hasta la fecha, este Tribunal ha declarado asimismo inaplicable el aludido precepto legal en los procesos Roles Nºs. 499, 502, 515, 520, 525, 526, 527, 528, 547, 554, 555, 566, 569, 574, 595, 604, 605, 606, 613, 614, 627, 628, 629, 630, 635, 636, 639, 640, 641, 642, 647, 657 y 658, todos del año 2006, por adolecer de los mismos reproches de constitucionalidad constatados en la sentencia referida en el párrafo anterior.
Por su parte, con fecha 6 de diciembre de 2006 y sobre la base de las cuatro primeras sentencias dictadas hasta ese momento, esta Magistratura resolvió abrir proceso de oficio para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario. Todo ello en virtud de la atribución que le confiere el artículo 93, inciso primero, numeral 7º, de la Constitución Política, en relación con el inciso décimo segundo del mismo artículo, luego de constatar que se había dado cumplimiento a los presupuestos exigidos por dichas normas para iniciar un proceso de inconstitucionalidad.
En la misma resolución mencionada precedentemente se dispuso ponerla en conocimiento de S.E. la Presidenta de la República, del H. Senado, de la H. Cámara de Diputados, del Servicio de Impuestos Internos y del Consejo de Defensa del Estado.
El 23 de enero de 2007 y haciendo uso del traslado conferido, el Servicio de Impuestos Internos hizo presente que “a propósito de requerimientos de inconstitucionalidad deducidos en diversos procesos de reclamaciones tributarias pendientes ante distintos Jueces Tributarios del país, el Servicio de Impuestos Internos procedió a remediar jurídicamente la circunstancia cuyo examen constitucional fue reprobado, cual era el acto de delegación de la función jurisdiccional desde el Señor Director Regional del Servicio a otro funcionario dependiente de aquél”.
Agregó que, “en efecto, mediante Resolución Exenta Nº 118, de 04 de octubre del año 2006, fueron dejadas sin efecto, entre otras, las autorizaciones dadas a los Directores Regionales para delegar la función jurisdiccional en funcionarios de su dependencia, disponiéndose, en la misma Resolución, la dictación de las resoluciones revocatorias pertinentes y ordenándose, finalmente, que una vez que dichas revocaciones fueran publicadas en el Diario Oficial, los Directores Regionales se avocarían al conocimiento y resolución de los reclamos, pendientes y futuros, de liquidaciones, giros, pagos y resoluciones regidos por los procedimientos contemplados en el Título II y en el Párrafo 1º del Título III del Libro Tercero del Código Tributario, así como de los reclamos de denuncias que indica”.
Precisó, asimismo, que la inconstitucionalidad anterior, resuelta por este Tribunal, “ha dicho precisa relación con la facultad delegatoria regulada en el artículo 116 del Código Tributario, delegación cuya improcedencia no hace más que afirmar la facultad jurisdiccional que ejerce y debe ejercer el delegante, esto es, el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, observando así el principio de inexcusabilidad que impera respecto de su función jurisdiccional y la seguridad jurídica que ampara a los particulares, uno y otro principios reconocidos como pilares fundamentales de nuestro estado de derecho en todos y cada uno de los fallos referentes a la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario.”
Finaliza el Servicio de Impuestos Internos indicando que “en caso alguno pretende controvertir una eventual declaración de inconstitucionalidad relativa al artículo 116 referido sino, por el contrario, dar cuenta de las medidas jurídicas adoptadas, del pleno acatamiento de las resoluciones de este Excmo. Tribunal, así como del hecho que, en cuanto a sus efectos, aquella eventual declaración deberá disponer hacia futuro, publicada que sea la misma, manteniendo intactos los efectos de las sentencias anteriormente dictadas, conforme disponen de manera expresa los incisos tercero y cuarto del artículo 94 de la Constitución Política de la República”.
Los demás órganos interesados no formularon observaciones.
Se trajeron los autos en relación procediéndose a la vista de la causa con fecha veinticinco de enero de dos mil siete.
CONSIDERANDO:
I. Presupuestos constitucionales y procesales necesarios para la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal.
PRIMERO: Que el artículo 93, numeral 7º, de la Constitución Política establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “Resolver por la mayoría de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto en el numeral anterior.”
SEGUNDO: Que el inciso duodécimo del mismo artículo agrega: “Una vez resuelta en sentencia previa la declaración de inaplicabilidad de un precepto legal, conforme al número 6º de este artículo, habrá acción pública para requerir al Tribunal la declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad de éste para declararla de oficio.”
TERCERO: Que de los preceptos constitucionales transcritos se desprende que los presupuestos necesarios para que esta Magistratura pueda declarar la inconstitucionalidad de una determinada norma legal, con los efectos previstos en el artículo 94, incisos tercero y cuarto, de la Carta Fundamental, son los siguientes: a) Debe tratarse de la inconstitucionalidad de un precepto de rango legal; b) La referida norma debe haber sido declarada previamente inaplicable por sentencia de este Tribunal pronunciada en virtud de lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, numeral 6º, e inciso undécimo, de la Constitución; c) El proceso de inconstitucionalidad debe haberse iniciado por el ejercicio de una acción pública acogida a tramitación por este Tribunal o por una resolución del mismo actuando de oficio; y d) Debe abrirse proceso sustanciándose y dictándose la correspondiente sentencia.
CUARTO: Que, en la especie, esta Magistratura ha abierto proceso de oficio para declarar la inconstitucionalidad del precepto legal contenido en el artículo 116 del Código Tributario, como consta de la resolución de 6 de diciembre de 2006, aludida en la parte expositiva de esta sentencia. En la misma se hace referencia a las decisiones previas al acuerdo del Tribunal de entrar de propia iniciativa a la apertura del proceso y que corresponden a los Roles Nºs. 472, 499, 502 y 515, todos del año 2006, que declararon la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario en las diversas gestiones en que incidían dichos procesos, por los fundamentos que se expresan en las sentencias aludidas.
En consecuencia, en esta materia, este Tribunal ha procedido en estricta concordancia con lo que dispone la Constitución Política, de acuerdo a la normativa contenida en la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal.
Se han cumplido así todos y cada uno de los presupuestos exigidos por la Carta Fundamental para proceder a pronunciarse sobre la declaración de inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario, destacándose, además, la conveniencia de formular tal declaración en función de la adecuada coherencia que debe guardar el ordenamiento jurídico con lo prescrito en la Constitución Política y, consecuentemente, atendiendo al interés general que ella envuelve.
QUINTO: Que, con posterioridad a la resolución que ordenó abrir de oficio el proceso para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la norma aludida, este Tribunal ha declarado, asimismo, su inaplicabilidad en las demás sentencias que han sido mencionadas en la parte expositiva de este fallo, por las mismas razones de inconstitucionalidad constatadas y declaradas en los procesos considerados e invocados en la resolución de 6 de diciembre de 2006.
SEXTO: Que, tal como consta en los antecedentes de la tramitación de la reforma constitucional de agosto de 2005, materializada a través de la Ley Nº 20.050, el sentido de la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal, como nueva atribución conferida al Tribunal Constitucional, tiene directa relación con los principios de supremacía constitucional, de concentración de la justicia constitucional y de igualdad ante la ley.
A juicio de esta Magistratura, la situación sub lite afecta, al mismo tiempo, el principio de certeza jurídica que, tal y como ha sido precisado en su jurisprudencia, constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho cuya custodia la Carta encomienda a este órgano de control constitucional.
SÉPTIMO: Que, por otra parte, debe considerarse que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal declarado previamente inaplicable en casos particulares, en nada vulnera sino que, por el contrario, refleja y garantiza el necesario respeto hacia la labor de los órganos colegisladores y la plena eficacia de la presunción de constitucionalidad de la ley generada por los órganos legitimados para ello dentro de un Estado democrático. Este principio, reiterado en la jurisprudencia de este Tribunal, constituye una expresión que concreta la separación de funciones del Estado y su asignación a los órganos competentes, que se encuentra expresamente establecida en el artículo 7º, inciso segundo, de la Carta Fundamental.
Asimismo, el control a posteriori de constitucionalidad de la ley, que puede derivar, como en este caso, en la expulsión de un precepto del ordenamiento jurídico positivo, es una competencia que procura regular el correcto funcionamiento y la eficacia del Estado de Derecho, lográndose con ello el fortalecimiento constante de los sistemas de frenos y contrapesos en el actuar de los órganos del Estado en forma compatible con aquella división de funciones prevista en los artículos 6º y 7º de la Constitución.
OCTAVO: Que, tal y como lo han reconocido uniformemente la doctrina y la jurisprudencia comparadas, el respeto hacia la labor que desarrolla el legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su función de contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna interpretación del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental y sólo en el evento de no ser ello posible, unido a la necesidad de cautelar integralmente la plena vigencia de los principios de supremacía constitucional, igualdad ante la ley y certeza jurídica, resultará procedente y necesaria la declaración de inconstitucionalidad.
NOVENO: Que sólo en el contexto explicado deben entenderse los efectos que produce la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal según se lee en el artículo 94, incisos tercero y cuarto, de la Constitución Política, que expresan: “El precepto declarado inconstitucional en conformidad a lo dispuesto en los numerales 2, 4 ó 7 del artículo 93, se entenderá derogado desde la publicación en el Diario Oficial de la sentencia que acoja el reclamo, la que no producirá efecto retroactivo”. “Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de todo o parte de una ley, de un decreto con fuerza de ley, de un decreto supremo o auto acordado, en su caso, se publicarán en el Diario Oficial dentro de los tres días siguientes a su dictación”.
II. Alcances constitucionales de la autorización contenida en el artículo 116 del Código Tributario.
DÉCIMO: Que, sobre la base de las consideraciones que preceden, resulta necesario examinar si el artículo 116 del Código Tributario puede, de alguna manera, ser conciliado con la Carta Fundamental o si, por el contrario, la inconstitucionalidad constatada y declarada en los procesos previos de inaplicabilidad decididos por este Tribunal, puede tener aplicación general y dar lugar, por ende, a una declaración que produzca los efectos previstos en los incisos tercero y cuarto del artículo 94 de la Constitución.
DÉCIMO PRIMERO: Que, con tal finalidad y en este contexto, resulta pertinente recordar que el referido precepto legal dispone: “El Director Regional podrá autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando “por orden del Director Regional”.
En relación y concordancia con dicha norma, el artículo 6º, letra B, Nº 7, del Código Tributario señala que corresponde a los Directores Regionales en la jurisdicción de su territorio: “Autorizar a otros funcionarios para resolver determinadas materias, aun las de su exclusiva competencia, o para hacer uso de las facultades que le confiere el Estatuto Orgánico del Servicio, actuando por “orden del Director Regional”, y encargarles, de acuerdo con las leyes y reglamentos, el cumplimiento de otras funciones y obligaciones”.
Por otra parte, el artículo 20 del D.F.L. Nº 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, precisa, a su turno, que: “Los Directores Regionales podrán, de acuerdo con las normas impartidas por el Director, autorizar a funcionarios de su dependencia para resolver determinadas materias o para hacer uso de alguna de sus atribuciones, actuando “por orden del Director Regional”.
DÉCIMO SEGUNDO: Que en el ámbito de la competencia absoluta, el legislador orgánico estableció como tribunal tributario de única o primera instancia al Director Regional de Impuestos Internos. En este contexto, la autorización que confiere dicho órgano, en virtud del cuestionado artículo 116 del Código Tributario, en su calidad de juez tributario, a funcionarios de su dependencia implica una delegación de la referida competencia jurisdiccional, toda vez que dice relación con el conocimiento y fallo de reclamaciones y denuncias tributarias que, en forma privativa, le ha otorgado la ley a dicha autoridad a través del artículo 115 del mismo cuerpo legal, en los siguientes términos: “El Director Regional conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa.”
Aplicando las reglas de competencia relativa, el sistema establece que: “Será competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de la unidad del Servicio que emitió la liquidación o el giro o que dictó la resolución en contra de la cual se reclame; en el caso de reclamaciones en contra del pago, será competente el Director Regional de la unidad que emitió el giro al cual corresponda el pago. Si las liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la Dirección Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por estas mismas unidades, la reclamación deberá presentarse ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente que reclame al momento de ser notificado de revisión, de citación, de liquidación o de giro.
El conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su domicilio el infractor.
Tratándose de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el Director Regional que tenga competencia en el territorio dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal.”
La norma transcrita se reitera en el artículo 6º, letra B, Nº 6, del Código Tributario, que señala que corresponde a los Directores Regionales, en la jurisdicción de su territorio: “Resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro Tercero”.
Por su parte, el artículo 19 del D.F.L. No. 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, indica, en su letra b), que: “Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus respectivas jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes y las denuncias por infracción a las leyes tributarias, en conformidad al Libro III del Código Tributario y a las instrucciones del Director.”
DÉCIMO TERCERO: Que, precisado que la facultad de conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias, que le otorgan las normas de competencia antes señaladas, corresponde al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, este Tribunal ha afirmado la naturaleza jurisdiccional de tal facultad, en cada uno de los pronunciamientos de inaplicabilidad que sirven de antecedente y fundamento a esta sentencia, teniendo presente, para ello, los preceptos constitucionales que regulan el ejercicio de la jurisdicción y su distribución entre los tribunales establecidos por la ley; la historia fidedigna del establecimiento de las respectivas disposiciones legales; las precisiones conceptuales efectuadas por el propio Servicio de Impuestos Internos; los antecedentes del proyecto de ley sobre tribunales tributarios, en actual trámite legislativo; la jurisprudencia previa tanto de este Tribunal como de la Excma. Corte Suprema y la correlación armónica de diversos preceptos contenidos en el mismo Código Tributario.

DÉCIMO CUARTO: Que cabe recordar, en efecto, que en el debate abierto, en el año 1960, cuando se otorgó originalmente la potestad de conocer y fallar las reclamaciones tributarias al Director General del Servicio de Impuestos Internos, este órgano del Estado defendió el carácter jurisdiccional de aquella atribución frente a los argumentos de la Contraloría General de la República, vertidos en Dictamen Nº 18.359, de 5 de abril de 1957, que afirmaban el carácter administrativo de la señalada facultad.


Dicha naturaleza ha sido también reiterada por el Servicio de Impuestos Internos en recientes documentos oficiales, como es el caso del estudio “La Justicia Tributaria en Chile”, de abril de 2001, publicado en la página web del aludido Servicio.
DÉCIMO QUINTO: Que otros órganos del Estado distintos del Servicio de Impuestos Internos han afirmado también el carácter jurisdiccional de la facultad que se confiere a los Directores Regionales de ese Servicio por el artículo 115 del Código Tributario.
Es así como en el Mensaje de S. E. el Presidente de la República que inicia el proyecto de ley que fortalece y perfecciona la jurisdicción tributaria, de 19 de noviembre de 2002, y en actual tramitación legislativa (Boletín Nº 3139-05), se señala que: “la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria, corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos. Por la vía de la delegación de facultades, se ha radicado en los Jefes de Departamento Tribunal Tributario de cada Dirección Regional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema al emitir su opinión respecto del referido proyecto de ley (Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de 2002) y al fallar diversos recursos de inaplicabilidad como, por ejemplo, en la sentencia Rol Nº 17.167, de 4 de septiembre de 1992. En estos últimos procesos, la misma Corte ha afirmado que los tribunales tributarios constituidos por los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales especiales a que alude el artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico de Tribunales.
DÉCIMO SEXTO: Que, por su parte, como se recordó, esta Magistratura Constitucional también ha afirmado reiteradamente, en los diversos pronunciamientos de inaplicabilidad que han antecedido a esta sentencia, que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya función principal es administrativa-, al conocer y resolver, en primera o única instancia, conflictos jurídicos derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan en ejercicio de la jurisdicción que la ley les ha confiado, como lo autoriza expresamente el sistema constitucional y orgánico nacional. Ello, por cuanto la jurisdicción supone el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir.
DÉCIMO SÉPTIMO: Que debe recordarse que el artículo 77 de la Constitución delegó en el legislador orgánico la determinación de la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República.
Debe destacarse que la misma disposición facultó expresamente al legislador para señalar las calidades que deben tener los jueces y es en este contexto donde el Código Tributario contempla las reglas contenidas en su Libro Tercero, titulado “De los Tribunales, de los procedimientos y de la prescripción”, que confirman la naturaleza jurisdiccional de la atribución confiada a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos por el artículo 115 del Código Tributario como tribunales especiales de carácter contencioso-administrativo. Entre dichas disposiciones pueden mencionarse los artículos 130, 132, 134, 135, 136, 137 y 138, referidos todos al procedimiento general de reclamaciones tributarias. Asimismo no debe perderse de vista que, de conformidad con el artículo 120 del citado Código, las Cortes de Apelaciones son los tribunales señalados por la ley para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación que se deduzcan contra las resoluciones de los Directores Regionales y que, en diversas ocasiones, han constituido la gestión pendiente que ha fundado las acciones de inaplicabilidad decididas previamente por este Tribunal.
DÉCIMO OCTAVO: Que claramente la autorización que puede otorgar el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos a determinados funcionarios del mismo, para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando por orden suya, contemplada en el artículo 116 del Código Tributario, constituye una delegación de facultades propias del tribunal tributario, en la medida que es el Director Regional como juez tributario quien confía a un funcionario del mismo Servicio el ejercicio de parte de la competencia que la ley le ha confiado originalmente. La referida delegación de facultades, que se materializa a través de la dictación de una resolución exenta, como aquéllas que ha examinado este Tribunal, ya en numerosas ocasiones, permite que el funcionario delegado conozca y resuelva reclamaciones tributarias, actuando “por orden del Director Regional”.
DÉCIMO NOVENO: Que, aclarado que el contenido del artículo 116 del Código Tributario importa una delegación de facultades del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en funcionarios dependientes del mismo, resulta necesario precisar la naturaleza de las funciones que se delegan en virtud de la disposición citada.
Al respecto, este Tribunal ha afirmado, consistentemente, en los pronunciamientos de inaplicabilidad que preceden a esta sentencia, que la delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributario consiste en la facultad de conocer y de resolver, en primera o única instancia, según proceda, las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, facultad otorgada originalmente al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos por el artículo 115 del mismo Código. Tal y como se afirmó en el considerando décimo quinto, se trata de una facultad de naturaleza eminentemente jurisdiccional.
Debe descartarse, consecuentemente, la hipótesis de que se trate de una delegación administrativa de aquéllas previstas en el artículo 41 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, pues no concurre el supuesto fundamental para que ésta opere y que consiste en que quien delega ejerza una función administrativa. En efecto, cuando el Director Regional conoce y falla reclamaciones tributarias actúa como el tribunal señalado por la ley, constituyendo así el juez competente para decidir estos conflictos. Es en esa calidad - juez del tribunal - que efectúa la delegación a un funcionario público que no reviste tal atributo, puesto que no ha sido investido por la ley como juez del tribunal.
A su turno, la delegación administrativa es siempre parcial, en la medida que sólo puede referirse a materias específicas. En el caso del artículo 116 del Código Tributario, es evidente que con la dictación de la resolución exenta respectiva se delega íntegramente la facultad de conocer y fallar reclamaciones tributarias en un funcionario público que, como se dijo, no está investido de la calidad de juez. Así, tal delegación no se refiere a aspectos específicos de la función jurisdiccional como podría ser la realización de los actos de mera sustanciación del proceso.
La autorización prevista en el artículo 116 del Código Tributario tampoco importa una “delegación de firma” como aquella que prevé el inciso final del artículo 41 de la Ley No. 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, pues la doctrina ha señalado y esta Magistratura ha resuelto que aquélla no es sino una especie de delegación administrativa procedente sólo en casos muy excepcionales que no coinciden con la situación que se analiza.
III. Inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario.
VIGÉSIMO: Que, sobre la base de que el artículo 116 del Código Tributario importa una delegación de facultades jurisdiccionales realizada por el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, en su carácter de juez del tribunal tributario, en funcionarios de su dependencia, es preciso analizar su conformidad con la Constitución siguiendo la línea argumental desplegada por esta Magistratura en los pronunciamientos previos de inaplicabilidad recaídos en el mismo precepto legal.
VIGÉSIMO PRIMERO: Que, tal y como este Tribunal ha recordado, la jurisdicción, entendida en la forma explicada en el considerando décimo sexto, constituye un atributo de la soberanía y, en tal calidad, es indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constitución o la ley la han confiado. Tal conclusión se desprende inequívocamente del artículo 5º de nuestra Carta Fundamental que establece, en su inciso primero: “La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece ....”. En el mismo sentido, el artículo 76, inciso primero, de la Constitución indica que: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley.” Cabe advertir que este Tribunal ha precisado que dentro del concepto de causas civiles se deben incluir todas aquellas controversias jurídico-administrativas que, como las reclamaciones tributarias, se susciten y sean resueltas por autoridades que estén ejerciendo jurisdicción afectando los derechos de las personas. (Sentencia de 22 de noviembre de 1993, Rol No 176, considerando 6º).
VIGÉSIMO SEGUNDO: Que, desde el punto de vista explicado, el artículo 116 del Código Tributario vulnera el artículo 5º de la Constitución Política, al facultar al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos para delegar la facultad jurisdiccional que le ha confiado el legislador, en el artículo 115 del mismo Código, y que se traduce en el ejercicio de la potestad de conocer y fallar las reclamaciones tributarias que deduzcan los contribuyentes. Ello importa, indudablemente, un conflicto de intereses de relevancia jurídica y que sólo puede ser resuelto por los tribunales establecidos por la ley y por los jueces designados por ella.
Al mismo tiempo, el precepto cuestionado infringe el deber de inexcusabilidad que pesa sobre todo tribunal y que se encuentra consagrado en el artículo 76, inciso segundo, del Código Político, en los siguientes términos: ”Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisión.”
VIGÉSIMO TERCERO: Que, en el mismo sentido, el aludido artículo 116 del Código Tributario, al posibilitar una delegación de facultades jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede asimismo el artículo 6º de la Carta Fundamental, que ordena en forma perentoria, en su inciso primero, que: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la República”. La consagración del principio de supremacía de la Constitución en la norma transcrita encuentra su adecuado complemento en la norma contenida en el inciso segundo del mismo artículo, que expresando el principio de vinculación directa de la Carta Fundamental señala que: “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.”
Esta disposición, en concordancia con el artículo 7º, excluye la delegación de funciones por parte de funcionarios públicos tratándose de órganos jurisdiccionales.
VIGÉSIMO CUARTO: Que, en este mismo orden de consideraciones, el artículo 116 del Código Tributario vulnera, asimismo, en su esencia, el artículo 7º de la Constitución, que precisa los requisitos indispensables para la validez y sujeción a derecho en la actuación de todo órgano del Estado, esto es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se imputa o atribuye a éste. Así, de conformidad con el inciso primero de esa norma, los órganos del Estado actúan válidamente “previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.” De allí que el inciso segundo de esa norma sea categórico en señalar que “ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.”
La prohibición recordada, que configura el más cardinal de los principios del derecho público chileno, resulta confirmada con la prohibición que se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para dictar legislación delegada en materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como es el caso de aquellas que se refieren a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el artículo 77, inciso primero, de la misma Constitución.
En la situación que se analiza, la forma de constituir un tribunal que resuelva conflictos tributarios es a través de un mandato conferido por la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto administrativo, tal como se explicará en el considerando siguiente. Así, la dictación de una resolución exenta a través de la cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos materializa la delegación de sus facultades jurisdiccionales en un funcionario público que no tiene el carácter de juez, no se ajusta a la forma prescrita por la propia Constitución para designar a sus jueces.
VIGÉSIMO QUINTO: Que, por otra parte, la delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributario resulta contraria al principio del juez natural que exige que toda persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que le señale la ley y por el juez que lo represente.
El referido principio se desprende, en primer término, del artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la Constitución que precisa que: “Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho.”
Asimismo, la Carta Fundamental alude al referido presupuesto en su artículo 38, inciso segundo, al señalar: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño.”
En el mismo sentido, el artículo 76, inciso primero, de la Constitución, indica: “La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos”. Como se ha indicado precedentemente, dentro del concepto de causas civiles se incluyen las causas contencioso-administrativas como aquellas que resuelven los conflictos tributarios.
Al mismo tiempo, el artículo 77, en su inciso segundo, prescribe que: “Una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República”.
El hecho de que una persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que le señale previamente la ley y por el juez que lo representa, al tenor de las normas citadas, constituye, por un lado, un derecho esencial que se asegura a toda persona y que los órganos del Estado están obligados a respetar y promover, tal y como ordenan los artículos 1º, inciso cuarto, y 5º, inciso segundo, de la Constitución. A la vez, representa un elemento fundamental para la seguridad jurídica, pues impide que el juzgamiento destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un tribunal o por un juez distinto del órgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador ha confiado tal responsabilidad y que se cumple por las personas naturales que actúan en él. Como puede observarse, el Estado de Derecho mismo, en cuanto adecuado equilibrio entre el orden y la libertad, es el que resulta afianzado con el debido respeto al principio de legalidad del tribunal.
Consecuentemente, el juez al ser generado por una resolución exenta infringe, en su esencia, el mencionado principio. En efecto, el funcionario del Servicio de Impuestos Internos en quien el Director Regional respectivo efectúa la delegación de sus facultades jurisdiccionales de conocer y fallar reclamaciones tributarias, no es un juez ni menos puede constituir un tribunal al solo amparo del artículo 116 del Código Tributario. Por el contrario, es necesario que se concrete la delegación de facultades, a través de la resolución exenta, para que pueda asumir tal calidad. Expresado en otros términos, la ley, a través del artículo 115 del Código Tributario, creó un sistema jurisdiccional en materia tributaria -el Director Regional-. De esta forma, el principio de legalidad del tribunal sólo se cumple en la disposición contenida en el artículo 115 del Código Tributario. En la medida que el artículo 116 del mismo cuerpo legal faculta al referido juez para delegar sus atribuciones, en esencia indelegables, infringe la preceptiva constitucional antes señalada.
De la misma forma, toda persona que pretenda desempeñarse como juez ejerciendo una jurisdicción que no le ha sido conferida por la ley sino por un acto administrativo, se constituye en una comisión especial expresamente prohibida por el artículo 19 Nº 3, inciso cuarto, de la Ley Fundamental.
VIGÉSIMO SEXTO: Que las inconstitucionalidades constatadas precedentemente, ligadas, por lo demás, a principios cardinales del derecho público, ya precisados en esta sentencia, no admiten ninguna otra interpretación plausible que no conduzca necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 116 del Código Tributario.
Y VISTO lo prescrito en los artículos 5º, 6º, 7º, 19 Nº 3, inciso cuarto, 38, inciso segundo, 64, 76, 77 y 93, inciso primero, numeral 7º, e inciso duodécimo, de la Constitución Política, así como en los artículos 30 y 31 de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,
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