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Bogotá, D. C., marzo 21 de 2012


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Bogotá, D.C., marzo 21 de 2012



Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.


REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011.

Demandantes: JORGE ENRIQUE ROBLEDO CASTILLO y WILSON NEBER ARIAS CASTILLO.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.

Expediente D-8924
Concepto 5334

De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauraron los ciudadanos JORGE ENRIQUE ROBLEDO CASTILLO y WILSON NEBER ARIAS CASTILLO, contra los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, cuyo texto se transcribe a continuación:



LEY 1450 DE 2011

(junio 16)

Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

CAPÍTULO II.



CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD.

(…)

2.3 AGROPECUARIA Y DESARROLLO RURAL.

ARTÍCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo:

Artículo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”.

ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo:

Artículo 72B. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado.



La Comisión estará integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del INCODER ejercerá la Secretaría Técnica.

Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley.

Al considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la autorización.

En caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.

PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán.

PARÁGRAFO 2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.

62o. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.

Tal autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos.

La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional”.

1. Planteamiento de la demanda.

Los actores consideran que las normas demandadas, al modificar de manera sustancial las restricciones existentes para la adjudicación y comercialización de bienes baldíos y de los predios adquiridos con el subsidio integral de tierras, vulneran los artículos 2°, 9° 60, 61, 64, 65 y 150.18 Superiores.


Aducen que este cambio favorece la producción empresarial frente a la campesina, lo cual va en contra de un orden justo; desconoce la soberanía nacional, en cuanto permite a extranjeros incidir en la producción de los alimentos que el país requiere, lo que pone en riesgo la seguridad alimentaria, al hacer vulnerable al país a imposiciones y presiones del exterior; afecta los principios democráticos, en tanto y en cuanto, hace posible que los baldíos sean adquiridos por grandes propietarios, en menoscabo de los derechos de los trabajadores agrarios a acceder a la tierra; y vulnera la reserva de ley en materia de baldíos, pues se deja en manos del Gobierno, por la vía del reglamento, el definir aspectos esenciales en esta materia, sin fijar unos criterios o límites para hacerlo. Para sustentar su dicho, traen a cuento las Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997, relativas a la naturaleza jurídica de los baldíos, para destacar que la adjudicación de los mismos debe hacerse a trabajadores agrarios, con la inclusión en este grupo de la población que por su situación de pobreza y marginalidad es objeto de especial protección constitucional, como es el caso de las personas desplazadas, las mujeres cabeza de familia y los campesinos.
2. Problema jurídico.
Corresponde determinar si los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, al regular los proyectos especiales agropecuarios o forestales, crear una comisión para que los autorice, reciba, evalúe y apruebe, y al disponer las reglas para solicitar dicha autorización y aprobación, vulnera lo previsto en los artículos 2°, 9° 60, 61, 64, 65 y 150.18 Superiores, relativos al derecho de los trabajadores agrarios a acceder a la propiedad de la tierra, a la soberanía nacional y al deber del Estado de proteger la producción de alimentos, y al principio de reserva de ley en materia de baldíos.

3. Análisis jurídico.
El artículo 60 de la Ley 1450 de 2011 adiciona el artículo 72A a la Ley 160 de 1994, para regular proyectos especiales agrarios o forestales, en los cuales es posible adquirir o aportar la propiedad de tierras, originalmente adjudicadas como baldíos o adquiridas por medio del subsidio integral de tierras, cuya superficie sea superior a la fijada para las unidades agrícolas familiares (UAF) por el Incoder. La existencia de estos proyectos justifica la creación de una comisión que se ocupe de ellos, como se hace en el artículo 61 de la Ley 1450 de 2011, que adiciona el artículo 72B a la Ley 160 de 1994, y la regulación del trámite de las correspondientes autorizaciones para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial, como se hace en el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, que modifica el artículo 83 de la Ley 160 de 1994.
Al estudiar la Ley 1450 de 2011, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, denominado “Prosperidad para todos”, es menester considerar el documento relativo a sus bases, según aparece publicado en la Gaceta del Congreso 85 de 2011. En el Capítulo III de este documento, denominado “Crecimiento Sostenible y competitividad”, se da cuenta de las razones que sirven de fundamento para expedir las normas acusadas, que aparecen dentro del Capítulo II de la Ley 1450 de 2011, titulado “CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD”, en el cual se señala lo siguiente:

C. Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo

(…)

2. Agropecuaria y Desarrollo Rural

a) Diagnóstico

(…)

Adicionalmente, el sector agropecuario tiene un gran potencial de crecimiento asociado con la disponibilidad de tierras para la agricultura dentro de su frontera agrícola. De acuerdo con la información de la FAO (2009), se estima que existen en el mundo cerca de 2.600 millones de hectáreas aprovechables para el desarrollo de nuevos cultivos que no están siendo utilizadas en la agricultura. De este valor, 1.800 millones de hectáreas están ubicadas en los países en desarrollo y de este último, cerca del 50% se localiza en siete países -...Colombia…-. Adicionalmente, se cuenta con una oferta importante de recursos naturales como agua y biodiversidad1, y con la existencia de condiciones climáticas tropicales que favorecen el desarrollo de sistemas productivos más continuos (producción durante todo el año) con una mayor y más rápida producción de biomasa.

Sin embargo, este potencial sólo puede ser aprovechado si se solucionan los cuellos de botella que enfrenta el sector y que se describen en los numerales siguientes.

(…)

5. Dificultad de la población rural para desarrollar su potencial productivo

Las zonas rurales tradicionalmente han sido el escenario de los principales problemas sociales y de violencia del país…Una característica predominante del campo colombiano, que ha contribuido a esta situación, es la elevada concentración de la propiedad de la tierra y, en consecuencia, la predominancia de minifundios con escalas de producción ineficientes unida a la existencia de grandes latifundios con tierras subutilizadas o inexploradas. Adicionalmente, por cuenta de los fenómenos de desplazamiento forzado…de despojo de tierras y de cultivos ilícitos, se ha agravado la situación social del campo. Lo anterior es el resultado de la ausencia de políticas integrales para el desarrollo rural orientadas a mejorar el acceso de los hogares rurales a activos productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovecharlos, de forma que puedan superar su condición de pobreza e integrarse en condiciones justas y competitivas al mercado.

(…)

b) Enfoque de política: sector agropecuario y desarrollo rural- Locomotora del Crecimiento.

La locomotora de crecimiento del sector agropecuario acelerará el desarrollo sostenible del país, contribuirá a la reducción de los desequilibrios regionales y generará encadenamientos económicos y sociales…

(…)

Esta política se organiza en siete grandes líneas estratégicas: (1) incrementar la competitividad de la producción agropecuaria; (2) promover los encadenamientos productivos y la agregación de valor; (3) ampliar y diversificar los mercados agropecuarios externos e internos; (4) promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar las condiciones para las inversiones en el campo; (5) mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la población rural; (6) promover la equidad en el desarrollo regional rural; y (7) adecuar la institucionalidad para el desarrollo rural y la competitividad.



c) Lineamientos estratégicos

3) Ampliar y diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad

Para lograr crecimientos sostenidos del sector se buscará ampliar y diversificar los mercados destino de la producción agropecuaria y pesquera. En el caso del mercado interno, se buscará garantizar la disponibilidad de alimentos prioritarios para la seguridad alimentaria en condiciones de calidad y precios competitivos, especialmente en los territorios con las mayores dificultades, en el marco de lo propuesto en la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional y en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Adicionalmente, se buscará la profundización de los mercados de alimento a través del aumento en el consumo per cápita de alimentos claves en la nutrición.

Por su parte, con el propósito de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados internacionales, se buscará nuevos destinos de exportación de la producción nacional al tiempo que se diversificará la oferta exportable. Para esto se debe lograr el acceso real en condiciones preferenciales de los productos colombianos con el fin de asegurar su posicionamiento y expansión, para lo cual será necesario: (1) establecer agendas estratégicas de exportaciones para nuevos productos y mercados con mayor valor agregado en coordinación con las agendas de investigación e innovación; (2) avanzar en la negociación e implementación de acuerdos comerciales en concordancia con las oportunidades de mercado identificadas en las agendas; (3) consolidar y desarrollar sectores de talla mundial en el ámbito agropecuario, forestal, pesquero, acuícola, y de biocombustibles; (4) revisar los instrumentos de política comercial con miras a apoyar el proceso de apertura y consolidación de mercados; y (5) promover la adopción de certificaciones encaminadas a diferenciar los productos en los mercados asociados con la incorporación de prácticas sostenibles en el empleo, producción, transformación y comercialización.

Como complemento esencial de la política de ampliación y diversificación de los mercados internos y externos, se deberá continuar con el proceso de consolidación de la Política de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de los Alimentos, haciendo énfasis en el mejoramiento del status sanitario…y en la inocuidad de los alimentos, mediante la implementación de buenas prácticas en la producción y la transformación, y el fortalecimiento de los sistemas de inspección, vigilancia y control de la producción agroalimentaria.

(…)

5. Mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la población rural

La población rural, particularmente los campesinos y pequeños productores pobres, requiere mejorar el acceso a los activos (tierra, agua) y financieros, así como desarrollar la capacidad de aprovechamiento de éstos a través del impulso a la asociatividad y a la asistencia técnica integral. De modo complementario, se fortalecerán los programas que promuevan el autoconsumo como una estrategia para aumentar el ingreso disponible, reducir la vulnerabilidad de la población frente a choques externos y facilitar su participación en proyectos de gran escala...

En este orden de ideas, es necesario incrementar el acceso, en calidad y cantidad, a tierra con vocación agropecuaria, a través de: (1) agilizar el proceso de redistribución de tierras resultantes de la extinción de dominio2; (2) simplificar y agilizar las convocatorias para el subsidio integral de tierras, dando prioridad a la población más pobre…(3) adjudicar los baldíos nacionales de clara vocación agropecuaria; y (4) fortalecer zonas de reserva campesina para estabilizar la población cercana a la frontera agropecuaria y mejorar el acceso a mercados de los campesinos.

En cuanto a la adecuación de tierras, partiendo de la base de que éste constituye un elemento esencial del mejoramiento de la competitividad de los pequeños productores, se apoyará el establecimiento del riego intrapredial a través de la focalización de los instrumentos de apoyo existentes para esta actividad.

En materia de financiamiento, apoyados en procesos de empresarización para la población pobre, se favorecerá el establecimiento de servicios financieros (microfinanzas) oportunos y pertinentes que potencien la generación de ingresos. Para esto se continuará con los esfuerzos encaminados a incrementar la oferta de estos servicios a través de nuevos canales y a desarrollar tecnologías que faciliten el acceso. Así mismo, se promoverá la educación financiera de la población rural, de forma que ésta pueda vincularse al sistema financiero tomando como punto de partida el microahorro y el microseguro.

Adicionalmente, se promoverá el establecimiento de esquemas asociativos que mejoren la capacidad de negociación, articulación e integración de esta población a los mercados agropecuarios, a través del fortalecimiento a los entes territoriales para su promoción, el desarrollo de programas a partir de las experiencias existentes (Oportunidades Rurales, Alianzas Productivas) y la orientación de los incentivos de desarrollo rural al favorecimiento de proyectos bajo éstos esquemas.
Dentro del contexto de la ley del plan de desarrollo, los proyectos especiales agropecuarios y forestales, si bien responden a una importante estrategia, se articulan dentro de un conjunto razonable de ellas, con el propósito de mejorar la productividad de las tierras y el ingreso de las personas que trabajan o pueden trabajar en las mismas. El propósito de la ley del plan es ampliar la frontera agropecuaria, lo cual no puede hacerse sin vincular nuevas tierras a la dinámica de la producción, y hacerlo en condiciones que resulten atractivas y rentables para los agricultores, por medio de una explotación eficiente de dichas tierras y de los recursos naturales, en especial de las fuentes hídricas y de los climas tropicales.
Para poder elaborar los proyectos especiales antedichos, al ser la tierra un elemento imprescindible de los mismos, el artículo 60 de la Ley 1450 de 2011 prevé que los propietarios de la misma, que la adquirieron por adjudicación de baldíos o por medio del subsidio integral de tierras, puedan enajenarla a terceros, gestores del proyecto, o aportarla a dicho proyecto. Dado que el proyecto en comento involucra una explotación comercial y productiva de los recursos, que desborda el marco de aquella que una familia puede hacer, este artículo también dispone que la superficie de la propiedad en la cual se desarrolle el proyecto puede exceder la fijada para las unidades agrícolas familiares por el Incoder, si ello está justificado de manera adecuada.

Los actores fundan su discurso en el régimen de baldíos, para sostener que la adjudicación de éstos sólo debe hacerse a trabajadores agrarios dentro de los límites de las referidas unidades agrícolas familiares.


En cuanto al punto de la adquisición de los bienes baldíos, las normas demandadas no introducen modificación alguna, pues se centran en la posibilidad de disponer del derecho de dominio, ya consolidado, que los adjudicatarios ejercen sobre estos bienes. Esta disposición del derecho está reglada, valga decir, debe hacerse conforme a una serie de requisitos fijados por la ley, y someterse a la aprobación de la comisión creada para el efecto. Como ocurre con cualquier tipo de disposición del derecho de dominio, se trata de un acto libre del titular del mismo y no de una obligación. Para decirlo con mayor claridad: la mera posibilidad de emprender proyectos especiales agropecuarios y forestales, no implica que los dueños de las tierras estén obligados a vincularse a tales proyectos.
En cuanto a la extensión de la superficie de la tierra, la razón de ser del límite de la unidad agrícola familiar, que se fija a partir de condiciones objetivas como el tipo de suelo, su altitud, su fertilidad, etc., es el de la explotación familiar del mismo. Es obvio que si la explotación no la hace el grupo familiar del propietario, sino otras personas, dentro del proyecto especial agropecuario y forestal, este límite pierde sentido, en tanto y en cuanto, el proyecto para ser productivo y eficiente puede requerir de una mayor superficie de tierra.
La discrepancia de los actores no se centra en realidad en los cambios que las normas demandadas producen en el acceso a la tierra, que mantiene sus condiciones anteriores, sino en la posibilidad que tienen sus dueños de disponer de la misma y de emprender modelos de producción diferentes a la mera explotación familiar. Al no modificarse el acceso a la propiedad de la tierra, en este caso carece de relevancia el artículo 60 Superior. En cuanto a la posibilidad de explotar la tierra, de modo diferente al de la explotación familiar, por medio de proyectos especiales, es menester anotar que el artículo 64 de la Carta, permite que este acceso se haga en forma individual o asociativa, valga decir, que no acoge como única opción el acceso individual a la tierra y la explotación de la misma sólo por el grupo familiar.
Si bien es cierto que el Estado puede promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios por medio de la adjudicación de baldíos, no lo es menos que también cuenta con otros instrumentos para cumplir con su deber, como es el caso de los subsidios integrales de tierras, de los créditos otorgados en condiciones especiales, etc., conforme a lo previsto en el artículo 66 Superior. Estas herramientas no son ajenas a la ley del Plan de Desarrollo, que contempla líneas estratégicas para incrementar la competitividad de la producción agropecuaria, para promover las cadenas productivas y el valor agregado, para ampliar y diversificar los mercados internos y externos, para gestionar el riesgo y mejorar las condiciones de inversión, para mejorar la capacidad de generar ingresos de la población rural, para generar equidad en el desarrollo del campo y para adecuar la institucionalidad rural y la competitividad.
El artículo 150.18 faculta al legislador para expedir normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías. En ejercicio de su competencia, el Congreso de la República dictó la Ley 160 de 1994, a la cual las normas demandadas introducen adiciones y modificaciones. Los artículos 65 y 69 de la Ley 160 de 1994, no limitan la adjudicación a individuos, sino que prevén un elenco más amplio, en el cual figuran personas naturales, empresas comunitarias, cooperativas campesinas, fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro que presten un servicio público o tengan funciones de beneficio social y entidades de derecho público. En este último caso, la adjudicación se hace para construir obras de infraestructura destinadas a instalar o dotar servicios públicos, o para realizar actividades declaradas por la ley como de utilidad pública o de interés social.
El artículo 66 de la ley en comento establece, a modo de regla, que las tierras baldías se titularán en Unidades Agrícolas Familiares (UAF), entendiéndose por tales, en el inciso segundo del artículo 38 ibídem, la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.
El artículo 71 ibídem prohíbe adjudicar baldíos a personas con un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales, con excepción de las empresas especializadas del sector agropecuario a que se refiere el capítulo XIII de la misma ley. Tampoco es posible adjudicar baldíos a quienes hubiesen tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades públicas que integran los diferentes subsistemas del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, al igual que las personas jurídicas cuando uno o varios de sus socios hayan tenido las vinculaciones o calidades mencionadas con los referidos organismos públicos.
El artículo 72 ibídem señala que no se puede adjudicar baldíos a personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, so pena de ser declaradas absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de dicha prohibición. Este artículo dispone que ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos, inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región, y que serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.
Una breve revisión a los artículos antedichos de la Ley 160 de 1994 revela que sí es posible introducir excepciones a la regla, como se hace en el artículo 71, al referirse a la adjudicación de baldíos respecto de las empresas especializadas del sector agropecuario a que se refiere el capítulo XIII de la misma ley. También revela que si bien la UAF, como límite tanto para la adjudicación de baldíos como para la disposición de los mismos, es la regla, no es imposible en términos constitucionales establecer excepciones, como ocurre con las normas demandadas. Y no es imposible hacerlo, porque el límite antedicho no está previsto en la Carta.
La excepción a la que se alude en el capítulo XIII de la Ley 160 de 1994 está contenida en el artículo 83, modificado por el artículo 62 de la Ley 1450 de 2011, relativo a la posibilidad de adjudicar baldíos cuya superficie fuese superior a la UAF a sociedades de cualquier índole, reconocidas por el Ministerio de Agricultura como como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2o. del artículo 157 del Decreto Extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dedicaran a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería. Estas sociedades podían solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial, establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determinara la Junta Directiva del Incora (hoy Incoder), de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de esta ley. El reparo de que las nuevas normas modifican lo previsto en la ley anterior, también puede hacerse de la misma ley, en el sentido de que la regla de la UAF no es inflexible, en tanto y en cuanto, admite excepciones vinculadas con la explotación productiva de la tierra.
El ampliar la frontera agrícola de la República, por medio de proyectos especiales agropecuarios y forestales o por medio de proyectos de explotación familiar, en lugar de poner en riesgo la soberanía, como lo aducen los actores, puede contribuir de manera significativa desarrollar las condiciones de vida de la población rural, a mejorar su ingreso y a insertarla en el ciclo económico en condiciones más equitativas. Dado que dichos proyectos deben responder a exigencias de productividad y eficiencia, parece razonable asumir que la producción de alimentos aumentará, como también aumentará la producción de otros bienes agropecuarios y forestales. Para garantizar que ello sea así, existen herramientas legales y administrativas, en manos de la comisión creada para ocuparse de estos proyectos y de las demás autoridades competentes.
El que se emprendan proyectos especiales agropecuarios y forestales, en todo caso, no afecta per se la seguridad alimentaria, en la medida en que en sí mismos no ponen en riesgo la garantía que debe tener la población de disponer y de tener acceso oportuno y permanente a alimentos que satisfagan sus necesidades nutricionales, sin menoscabo del medio ambiente, para beneficio de las generaciones presentes y futuras, como lo precisa la Corte en las Sentencias T-506 de 1992 y C-864 de 2006. Por el contrario, estos proyectos pretenden, según se dice en el documento “BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 PROSPERIDAD PARA TODOS”, al que se alude atrás, diversificar el mercado interno y externo con productos de calidad, es decir, no sólo superar la dependencia de importaciones, sino realizar exportaciones. Dice el documento en cita:

Para lograr crecimientos sostenidos del sector se buscará ampliar y diversificar los mercados destino de la producción agropecuaria y pesquera. En el caso del mercado interno, se buscará garantizar la disponibilidad de alimentos prioritarios para la seguridad alimentaria en condiciones de calidad y precios competitivos, especialmente en los territorios con las mayores dificultades, en el marco de lo propuesto en la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional y en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Adicionalmente, se buscará la profundización de los mercados de alimento a través del aumento en el consumo per cápita de alimentos claves en la nutrición. Por su parte, con el propósito de aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados internacionales, se buscará nuevos destinos de exportación de la producción nacional al tiempo que se diversificará la oferta exportable. Para esto se debe lograr el acceso real en condiciones preferenciales de los productos colombianos con el fin de asegurar su posicionamiento y expansión, para lo cual será necesario: (1) establecer agendas estratégicas de exportaciones para nuevos productos y mercados con mayor valor agregado en coordinación con las agendas de investigación e innovación; (2) avanzar en la negociación e implementación de acuerdos comerciales en concordancia con las oportunidades de mercado identificadas en las agendas; (3) consolidar y desarrollar sectores de talla mundial en el ámbito agropecuario, forestal, pesquero, acuícola, y de biocombustibles; (4) revisar los instrumentos de política comercial con miras a apoyar el proceso de apertura y consolidación de mercados; y (5) promover la adopción de certificaciones encaminadas a diferenciar los productos en los mercados asociados con la incorporación de prácticas sostenibles en el empleo, producción, transformación y comercialización.

Respecto de la posible vulneración del principio de reserva de ley, el examen de las normas demandadas, dentro del contexto de la norma a la cual se incorporan, valga decir, la Ley 160 de 1994, permite advertir que la ley prevé las reglas aplicables a tales proyectos, la autoridad encargada de hacerlo y los criterios con arreglo a los cuales definir lo correspondiente. Si bien la ley no se ocupa de manera puntual del procedimiento administrativo a seguir en cada uno de sus detalles, esta materia puede se objeto de reglamento, en tanto y en cuanto se trata de asuntos necesarios para la cumplida ejecución de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 189.11 Superior.


4. Conclusión.
En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLES los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados.
Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓNEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación


LJMO/ /MLOvalleB.

1 Incluye los servicios ecosistémicos fundamentales para la sostenibilidad económica y productiva de las actividades agropecuarias y forestales.

2 Diferente a aquella tierra de extinción de dominio que haya que restituir.



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