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Accion popular procedencia para ordenar señalización de vías / espacio publico vulneración por incorrecta señalización de vías / VÍas orden de señalización para proteger derecho al espacio público


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ACCION POPULAR - Procedencia para ordenar señalización de vías / ESPACIO PUBLICO - Vulneración por incorrecta señalización de vías / VÍAS - Orden de señalización para proteger derecho al espacio público
Es indudable que se persigue con esta acción, reordenar el tráfico de vehículos por un sector de la ciudad, que viene siendo afectado por la indisciplina de los conductores de vehículos, particularmente de buses, y por eso piden los habitantes del sector urbano, representados por el actor, que se ordene al IDU mejorar la vía – calle y andenes, y a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, que “señalice adecuadamente en un solo sentido vehicular y revise periódicamente la señalización de las calles...” y “realice u ordene operativos de carácter permanente con el fín de que se respeten las señales de tránsito...”. De otra parte, reconoce la Sala que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá ha desplegado algunas actividades tendientes a solucionar el problema, pero se están vulnerando los derechos al espacio público y a la seguridad y prevención de desastres, pues con la falta de señalización y de operativos mas eficientes, se viene afectando el goce de éstos derechos. Se ordenará en forma terminante a la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá D.C., que de manera inmediata señalice adecuadamente las vías, y adelante diligencias eficaces para mantener de manera permanente el normal tráfico de los vehículos, por ejemplo, destacando agentes que impongan el orden señalado por la misma Secretaría, pues no se trata de sancionar a los infractores sino de evitar que se atente contra los derechos de la comunidad.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil uno (2.001).
Radicado número: 25000-23-26-000-2001-0036-01(AP-159)
Actor: MANUEL JOSÉ REINA REINA
Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU

ACCION POPULAR
Se desata el recurso de apelación presentado por el actor y por el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo contra la sentencia del 12 de junio de 2.001, con la cual la Sección Tercera – Subsección A – del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES
Manuel Reina Reina en nombre propio, y en representación de los residentes del Barrio San Antonio Norte II Sector de esta capital, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano – I.D.U. -, la Secretaría de Tránsito y Transporte, la Alcaldía Local de Usaquén y la Alcaldía Mayor de Bogotá, por la vulneración de los derechos al medio ambiente sano, al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad pública, y ”a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”.

Hechos de la demanda.-
1.- Los conductores de los buses de las empresas de transporte público y los propietarios de vehículos particulares, “no obstante la existencia de escasa señalización y en algunas ocasiones alterada por manos vandálicas sobre las calles 188 y 187 entre la Carrera 33 (o Avenida 9ª) y la Carrera 34, del Barrio SAN ANTONIO NORTE II SECTOR, de la ciudad de Bogotá D.C., transitan haciendo caso omiso de dicha señalización utilizándolas de doble vía, cuando sólo cabe un vehículo por cada vía, ocasionando graves problemas de tránsito, daños en los andenes y tuberías, agrietamientos en las viviendas, polvaredas en época de sol y barrizal cuando llueve, que afecta no sólo a los habitantes del sector, sino igualmente las viviendas, la comida o alimentos y en fin los enseres de cada vivienda que se llenan de polvo en época seca, que hace de este un lugar insalubre y sin que se pueda gozar del espacio público...”.
2.- Se ha solicitado a las autoridades en reiteradas oportunidades la solución a esos problemas, y que “la Defensoría del Pueblo mediante oficios 05151, 05252, 07363 y 11163 del año 2000, dirigidos al Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá, al Director del Instituto de Desarrollo Urbano, al Comandante de la Policía Metropolitana de Tránsito y a la Directora Técnica del Espacio Publico del Instituto de Desarrollo Urbano, solicitó se tomaran las medidas competentes para una solución adecuada y definitiva a la problemática y las que se pudiesen implementar, sin que con ello se hubiese dado un resultado positivo al respecto...” (copia textual, folio 2).
3.- Solicita mediante el ejercicio de la presente acción, se ordene al Instituto de Desarrollo Urbano – I.D.U. – realice la pavimentación y adecuación de los andenes de las calles 187 y 188 entre la carrera 33 (o Avenida 9ª) y la carrera 34 del Barrio San Antonio Norte II Sector de esta ciudad, a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá “para que señalice adecuadamente en un solo sentido vehicular y revise periódicamente la señalización de las calles...”, y “realice o ordene operativos de carácter permanente con el fin de que se respeten las señales de tránsito...”, y a la Alcaldía Local de Usaquén “o a la entidad competente para que realice la vigilancia sobre la adecuada utilización del espacio público por parte de los vehículos que transitan por las calles...”.

Contestación.-
Por la Oficina Jurídica de la Secretaría de Tránsito y Transporte, se dijo que por ser el Alcalde Mayor representante judicial y extrajudicial de la ciudad, esa entidad no es sujeto de derechos, no puede contraer obligaciones, y por lo tanto no puede comparecer al proceso como parte.
Se agregó que la unidad de tránsito ya ordenó a los ingenieros de la división de señalización una visita al lugar objeto del asunto para realizar los estudios y tomar las medidas del caso; que “la Estación Metropolitana de Tránsito de Bogotá, ordenó al encargado del área donde se encuentra ubicado el sector denunciado por el accionante, realizar los operativos permanentes para controlar el respecto de las señales de tránsito ubicadas en dicho sector”, y que “esta Secretaría está realizando las actividades necesarias para que en lo de su competencia, el sector denunciado por el accionante, obtenga la normalidad en materia de tránsito” (copias textuales, folios 93 y 94).

Por el Instituto de Desarrollo Urbano – I.D.U. -, se dijo que aunque dentro de las funciones de la entidad está el mantener y rehabilitar la malla vial del distrito capital, “es imposible cumplir en un solo instante con los requerimientos de obras de la ciudad por las limitaciones de tipo presupuestal y logístico que aquejan al IDU y a la mayoría de las entidades públicas”; que las obras que pueden ejecutar “están determinadas y limitadas por los recursos asignados”; que “cada obra que adelanta el IDU responde a necesidades similares e incluso más graves que las que motivaron la presente acción popular, por lo cual es necesario dar prioridad a las obras que se encuentran previamente programadas y en donde las comunidades han agotado las etapas y actuaciones correspondientes para que sean llevadas a cabo, con lo cual se ha creado un verdadero derecho que no se puede desconocer por la coexistencia de necesidades del mismo tipo”, y que “darle prioridad a una obra que no esta planeada generaría una total anarquía en los procesos contractuales y de planeación dado que son más de ocho mil las solicitudes anuales para la realización de la obra de acuerdo con el plan local de desarrollo...” (copias textuales, folio 107).


Que en la base de datos del IDU no se encontró solicitud alguna sobre las obras relacionadas en la demanda; que “al parecer tampoco se ha pedido a la Alcaldía de la localidad la realización de la obra de acuerdo con el plan local de desarrollo...”, y que “la ejecución del presupuesto dicho depende entonces de la localidad que a través del plan de desarrollo debe priorizar la asignación de recursos para realizar las obras que se consideren necesarias...” (folios 107 y 108).
Propuso como excepción “cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de la administración de Bogotá D.C. en la actividad administrativa”, manifestando que el IDU “no esta incurriendo en hechos violatorios de derechos constitucionales ni por acción ni por omisión; por el contrario, las actuaciones y las operaciones administrativas son llevadas a cabo por la Entidad con el fin de cumplir en forma eficiente con la prestación del servicio público a su cargo”.

Del Director de la Oficina de Asuntos Judiciales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que las manifestaciones hechas por la parte actora “no son constitutivas de hechos, ya que son apreciaciones de carácter subjetivo”, y que los hechos de la demanda “demuestran la falta de conocimiento total de las gestiones adelantadas por la administración local”.


Que no se han vulnerado los derechos invocados; que “ante la imperiosa necesidad de recuperar el espacio público en el Distrito Capital vulnerado constantemente por la invasión de personas que se dedican a diversas actividades, o a la realización de obras sobre este, esta Administración en cumplimiento del mandato constitucional y en ejercicio de las atribuciones por el Decreto 1421 de 1993, artículo 38 numeral 16, ha procedido a la restitución del mismo a través de los Alcaldes Locales, quienes a su vez están facultados por el artículo 86 íbidem, cumpliendo a cabalidad con los deberes impuestos por la norma...”, y que en el caso sub iudice “lo que se pretende en últimas es alterar las competencias judiciales y administrativas aspecto este representado en el hecho de que se solicita que el Tribunal mediante una sentencia ordena la realización de obras, para que de esta manera se desconozca el principio constitucional de la legalidad del gasto público, ya que se está pretendiendo la realización de una obra que no está incluida debidamente en el presupuesto”.
La Alcaldesa Local (e) de Usaquén, dijo que ya ha adelantado algunas diligencias con el fin de lograr la adecuada utilización del espacio público, y que para ello había remitido oficios a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá y al Comando de la Policía Metropolitana de Tránsito.

Audiencia especial de pacto de cumplimiento.-
Se celebró el 4 de abril de 2.001, y a ella asistieron el actor, el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo, los apoderados del IDU y del Distrito Capital, y el Procurador Noveno en lo Judicial.
El actor propuso pavimentar la calle y conectarla con la 188, pero como no hubo acuerdo, se resolvió continuar con el trámite del proceso.

La providencia impugnada.-
El 12 de junio de 2.001, la Sección Tercera – Subsección A – del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda.
Dijo el a quo que en éste caso los actores cuentan con un mecanismo de participación en materia de planificación de servicios públicos de orden local, y que “en consecuencia debe respetarse los procedimientos establecidos con tal finalidad; lo anterior reafirmando que los gastos municipales deben ordenarse de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto” (folio 212).
Agregó que no demostró el actor que la obra que pretende se realice haya agotado etapas previas según las disposiciones jurídicas en materia de planeación y presupuesto; que “en casos como el presente corresponde a la parte demandante si lo tiene a bien, iniciar los trámites establecidos a nivel local a efectos de que este tipo de obras queden incluidas en el correspondiente Plan Local de Desarrollo; por intermedio de la respectiva Junta Administradora (JAL) o Alcalde local”, y que sobre el tema de la señalización y operativos de la policía para la vigilancia del sector “es claro que esa pretensión no es procedente declararla por el órgano judicial y menos dentro de una acción popular, habida cuenta que se trata de una actuación de policía administrativa y su omisión (la no señalización) no guarda nexo causal con la violación o amenaza de un derecho colectivo” (copia textual, folio 213).

La impugnación.-
Inconformes con la decisión proferida por el a quo la impugnan el actor y el Defensor Público de la Defensoría del Pueblo, quienes manifiestan que con el fallo de primera instancia se desconocieron normas constitucionales y legales, y que debe atenderse lo solicitado en la demanda, ya que la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta tiene carácter preferencial.

CONSIDERACIONES
La Carta del 91 hizo expreso reconocimiento de los derechos e intereses colectivos, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el legislador. En el informe de ponentes sobre los Derechos Colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee:
Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección” (páginas 21 a 25).
De manera que con la finalidad de fomentar la solidaridad ciudadana y de defender intereses vitales colectivos fueron creados tales instrumentos jurídicos de protección en el artículo 88 de la Carta, después reglamentados por medio de la Ley 472 de 1998 con el nombre de acciones populares, útiles cuando esos intereses o derechos fueren amenazados o lesionados por la intervención o inactividad de la autoridad, o de los particulares en determinados casos.
Intereses vitales colectivos, dijo el Constituyente, que en palabras de la Corte Constitucional consisten en
bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma” (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999).

En este proceso que se revisa en segunda instancia, se sigue de la demanda el reclamo al amparo de los derechos al medio ambiente sano, al espacio público, a la seguridad y salubridad pública, y ”a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, que se consideran objeto de violación por parte del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU -, la Secretaría de Tránsito y Transporte, la Alcaldía Local de Usaquén, y la Alcaldía Mayor de Bogotá al no tomar las medidas pertinentes para solucionar los problemas que se presentan en las calles 187 y 188 entre las carreras 33 (o Avenida 9ª ) y 34 del barrio San Antonio Norte II Sector de esta ciudad.



Antes de analizar el caso sub - exámine, es necesario señalar que el informe de la audiencia especial de pacto de cumplimiento es muy deficiente por lacónico, pues no deja conocer bien la intención de las partes, sus manifestaciones, sus intereses y conclusiones.
Ahora bien, una vez estudiado el caso y revisados los documentos obrantes dentro del expediente, procederá la Sala a revocar la providencia impugnada y tomar otras determinaciones, por los motivos que se exponen a continuación.
Es indudable que se persigue con esta acción, reordenar el tráfico de vehículos por un sector de la ciudad, que viene siendo afectado por la indisciplina de los conductores de vehículos, particularmente de buses, y por eso piden los habitantes del sector urbano, representados por el actor, que se ordene al IDU mejorar la vía – calle y andenes, y a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, que “señalice adecuadamente en un solo sentido vehicular y revise periódicamente la señalización de las calles...” y “realice u ordene operativos de carácter permanente con el fín de que se respeten las señales de tránsito...”.
Sobre la primera solicitud de ordenar la pavimentación y adecuación de los andenes de las vías mencionadas, considera la Sala que ésta pretensión debe ser negada, porque si bien es cierto que como la misma entidad lo acepta, son sus funciones las de ejecutar obras de desarrollo urbanístico como pavimentación, conservación, habilitación y remodelación de vías públicas, para que puedan realizarse, es necesario que exista disponibilidad fiscal, y que se atienda de acuerdo con los órdenes implantados. Pero de una vez se advierte a la entidad que lo debe tener en cuenta dentro de sus proyectos próximos a ejecutar, y que lo ordena esta Sala en virtud del carácter preventivo que tiene la acción popular (Ley 472 de 1.998, arts. 2 y 9).
De otra parte, reconoce la Sala que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá ha desplegado algunas actividades tendientes a solucionar el problema, pero se están vulnerando los derechos al espacio público y a la seguridad y prevención de desastres, pues con la falta de señalización y de operativos mas eficientes, se viene afectando el goce de éstos derechos.
En el artículo 5 del Decreto No. 265 del 9 de mayo de 1.991, por medio del cual se creó y estructuró la autoridad Unica del Sector Vías, Tránsito y Transporte en cabeza de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., se establece como objetivos de la entidad, entre otros, asegurar la correcta utilización y el buen funcionamiento del Sistema Vial de Circulación de Vehículos y personas, coordinar las actividades y acciones de las diferentes entidades relacionadas con el Sector Tránsito, Transporte y Vías, vigilar el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte público, y definir y aplicar las políticas y medidas de control en cuanto a la regulación del parqueo público y el estacionamiento en vías y espacios públicos.
Para el artículo 5° de la Ley 9ª de 1.989, espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
El expediente arroja elementos de convicción suficientes que indican que debido a la falta de señalización y de vigilancia permanente por parte de agentes de policía de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., no sólo se están vulnerando los derechos colectivos anteriormente señalados, sino que se está poniendo en peligro la vida de los habitantes del sector que no pueden transitar seguros por los andenes que utilizan los vehículos y que trastornan la misma intimidad de los hogares.
Se ordenará en forma terminante a la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá D.C., que de manera inmediata señalice adecuadamente las vías, y adelante diligencias eficaces para mantener de manera permanente el normal tráfico de los vehículos, por ejemplo, destacando agentes que impongan el orden señalado por la misma Secretaría, pues no se trata de sancionar a los infractores sino de evitar que se atente contra los derechos de la comunidad.

Finalmente, establece el artículo 34 de la Ley 472 de 1.998, que hay lugar al incentivo cuando se profiera sentencia que acoja las pretensiones del actor. En éste caso aunque se ordenará a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. cuanto se ha dicho, no se otorgará el incentivo, pues se encuentra acreditado que la situación presentada no ha sido ajena a la preocupación de la mencionada autoridad.



En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA
1.- REVOCASE la sentencia del 12 de junio de 2.001 proferida por la Sección Tercera – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2.- Ordenase al Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., que dentro del término de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de notificación de esta providencia, tome las medidas necesarias para lograr la señalización de las calles 187 y 188 entre carreras 33 (o Avenida 9ª) y 34 del Barrio San Antonio Norte II Sector de ésta ciudad, y destaque personal de policía de manera permanente en el mismo lugar.
El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU – debe incluir en su base de datos el proyecto de mantenimiento del sector ubicado en las calles 187 y 188 entre carreras 33 (o Avenida 9ª) y 34 del Barrio San Antonio Norte II de esta ciudad.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.


MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente


REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ


DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General


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