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Accion de reparacion directa niega pretensiones. Caso Modificación de prórrogas de contratos de concesión, Operadores de Televisión Globo Televisión tv 13 Ltda., Noticiero Veinticuatro Horas S. A., Producciones jes ltda y Criptón S


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ACCION DE REPARACION DIRECTA - Niega pretensiones. Caso Modificación de prórrogas de contratos de concesión, Operadores de Televisión Globo Televisión TV 13 Ltda., Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Ltda. y Criptón S.A. / CONTRATO DE CONCESION - Prórroga en espacios públicos de televisión. Hecho del legislador: Ley 335 de 1996
La Sala concluye que con ocasión de la expedición de la Ley 335 de 1996 no se produjo daño antijurídico a los actores, por las siguientes razones. Primera. Los demandantes se encontraban ante una mera expectativa de que a) se expidiera el reglamento de las condiciones para la prórroga, b) se les evaluara, c) superaran los umbrales de calificación exigidos y, d) se acordaran las nuevas condiciones contractuales de la prórroga, todo ello con sujeción a la ley a la que la Constitución política reserva la regulación del ejercicio de los bienes y derechos objeto de la concesión; de modo que se constata que no hubo cumplimiento de las condiciones que le habrían permitido a los demandantes albergar la expectativa legítima de que serían beneficiarios de la prórroga contractual por el hecho de haber suscrito un contrato de concesión del espacio electromagnético. En ese orden está probado que los actores estaban enterados de que para ser beneficiarios de la prórroga se debían cumplir con una serie de exigencias ante la Comisión Nacional de Televisión, incluidas la definición de los requisitos para acceder a la prórroga, las cuales no se cumplieron antes de la expedición de la nueva ley. Segunda. El ordenamiento jurídico protege derechos adquiridos, expectativas legítimas y estados de confianza, y no meras expectativas, y en el caso de estas últimas, por no encontrarse en curso de transición hacia la adquisición de un derecho, están sujetas a las futuras modificaciones que la ley introduzca sin que esto constituya daño antijurídico. Tercera. Al no haberse probado el daño antijurídico sobre una expectativa legítima amparada por el principio de confianza legítima, tampoco resulta dable sostener una pérdida de oportunidad por el hecho del legislador. NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de la consejera Stella Conto Díaz del Castillo; a la fecha, en la Relatoría no se cuenta con el medio magnético ni físico de la citada aclaración. Adicionalmente, con relación al tema tratado se puede revisar la sentencia C 350 de 1997 de la Corte Constitucional.
FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1991 / LEY 335 DE 1996 - ARTICULO 10 / LEY 335 DE 1996 - ARTICULO 28
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Por afectaciones a las expectativas legítimas o los estados de confianza o confianza legítima: Condiciones para que se consoliden y se defrauden / EXPECTATIVAS LEGITIMAS - Condiciones para su consolidación y defraudación, daño, afectación o vulneración / ESTADOS DE CONFIANZA O DEFRAUDACION AL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Condiciones para su consolidación y defraudación, daño, afectación o vulneración
Es menester establecer cuándo el Estado-legislador crea expectativas legítimas y estados de confianza - situaciones jurídicamente protegidas (dispositivo amplificador del espectro de la responsabilidad estatal)- y las defrauda -razones de imputación-, evento en el cual las víctimas pueden reclamar en reparación directa. Según la jurisprudencia de esta Corporación y la doctrina, las expectativas legítimas y estados de confianza se consolidan y se defraudan cuando se originan las siguientes condiciones: (…) Primero. La existencia de una disposición estatal frente a la que se suscitan expectativas legítimas o de actuaciones suyas que generan estados de confianza en los sujetos. Se constituyen las primeras por la puesta en marcha de los supuestos de hecho que las disposiciones estatales dejan al arbitrio de la autonomía de la voluntad para la constitución de los derechos, mientras los segundos emanan de actos, omisiones o hechos externos del Estado que revisten el carácter de concluyentes, ciertos, inequívocos, verificables y objetivados frente a una situación jurídica particular en virtud de los cuales se crean estados de confianza, plausibles y razonables en la conciencia de los asociados. (…) Segundo. La existencia de un comportamiento estatal homogéneo y constante que conlleve a consolidar expectativas legítimas y estados de confianza. Se configura cuando existe un proceder continuo, ininterrumpido y repetido por parte del ente estatal que suscita en los asociados una expectativa legítima o un estado de confianza, en el sentido de que el Estado permitirá la consolidación de los derechos en vía de serlo previstos en las leyes o que actuará en el futuro de la misma manera como lo viene haciendo. (…) Tercero. El asociado realiza actos que impactan su ámbito patrimonial o extrapatrimonial. Una vez comprobados los actos, disposiciones, omisiones o hechos externos, concluyentes y objetivados del ente estatal, el asociado asumió determinadas decisiones y acciones que permitan inferir la materialización de los derechos en vía de serlo o de los estados de confianza creados o tolerados, con impacto en su ámbito patrimonial o extrapatrimonial. (…) Cuarto. La actuación impredecible e intempestiva genera defraudación de las expectativas legítimas y de los estados de confianza de los asociados. Debe haber un cambio brusco e intempestivo de la actuación estatal que vulnera de manera cierta y razonable las expectativas legítimas frente a la ley de consolidar el derecho en vía de serlo y estados de confianza de los asociados nacidos en virtud de la confianza generada y tolerada por el Estado. (…) Quinto. La violación de las obligaciones de adaptación y adecuación. El Estado debe haber omitido cuatro deberes que se imponen cuando se suscitan cambios normativos intempestivos, como los atinentes a: El Estado debe haber omitido deberes que se imponen cuando se suscitan cambios normativos intempestivos, como los atinentes a: i) fijar un plazo razonable para que los afectados puedan adecuarse y adaptarse a las nuevas situaciones jurídicas; ii) crear mecanismos idóneos para que los afectados puedan acoplarse a las nuevas medidas y iii) adoptar mecanismos de compensación. (…) En consecuencia, las disposiciones de los artículos 2°, 83, 90 constitucionales 86 del C.C.A, actualmente 140 del CPACA, y las consideraciones antes expuestas sobre la inclusión de estas situaciones cobijadas por la responsabilidad patrimonial del Estado, conducen a la Sala al convencimiento de que las expectativas legítimas y los estados de confianza, cuya afectación puede generar daños antijurídicos, se encuentran sujetas a control por parte de los jueces contencioso administrativos. (…) A juicio de la Sala esta postura responde de manera congruente a las exigencias del modelo de Estado Constitucional fundado en 1991, en tanto que se amplía la cláusula general de reparación extracontractual no solo a derechos sino también a expectativas legítimas y estados de confianza nacidos al amparo del principio de la confianza legítima, cuya tesis se inauguró con la sentencia del 29 de julio de 2013 de la Subsección B del Consejo de Estado. Así, la Sala ajusta los parámetros establecidos sobre responsabilidad del Estado - legislador por leyes declaradas exequibles, de manera tal que comprenda las diversas fuentes de daño antijurídico susceptibles de ser reparadas, incluyendo las comprendidas dentro de la órbita del principio de confianza legítima -expectativas legítimas y estados de confianza-. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver la sentencia de 29 de julio de 2013, exp. 27228
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Daño especial: título de imputación en casos de vulneración de derechos adquiridos o situaciones jurídicamente consolidadas por ley declarada exequible / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Defraudación del principio de confianza legítima: título de imputación en casos de afectación a expectativas legítimas y estados de confianza por ley declarada exequible
Recapitulando lo anterior, la Sala adoptará la siguiente postura en materia de responsabilidad del Estado por daños ocasionados en virtud de una ley declarada exequible por defraudación de la confianza legítima: (…) Primero. La antijuridicidad del daño no depende de la declaratoria de exequibilidad de la ley, pues al margen de que la norma incurra o no en algún vicio de tipo material o formal que vulnere la Constitución, la cláusula general de responsabilidad estatal goza de plena independencia y efectividad, ya que no se encuentra sometida ni condicionada a dicho estudio de constitucionalidad, pues este no es un elemento estructurante del daño antijurídico ni allí se determina si los daños causados por la ley son antijurídicos o no; además, resultaría absurdo que ante la comprobación de un daño antijurídico derivado de la ley, se le imponga a la víctima el deber de soportarlo por el hecho de que la Corte Constitucional la declaró exequible. Así las cosas, no toda declaratoria de exequibilidad implica exoneración de responsabilidad ni toda declaratoria de inexequibilidad implica responsabilidad estatal. (…) Segundo. El Estado-legislador puede resultar responsable si se generan daños por la defraudación del principio de confianza legítima cuando se lesionan expectativas legítimas o estados de confianza a causa de una actuación u omisión del legislador, situación que puede ocurrir cuando se expiden leyes que aun estando exentas de vicios y conformes a la Constitución contienen cambios impredecibles e intempestivos que alteran la seguridad jurídica y que, sin haber previsto medidas transitorias o compensatorias, producen un daño antijurídico a los asociados que confiaron en la consolidación de los derechos en vía de serlo y en la conservación de las situaciones preexistentes.(…) Tercero. El título de imputación por excelencia frente a la vulneración de derechos adquiridos o situaciones jurídicamente consolidadas constitutivo de daños antijurídicos con ocasión de una ley declarada exequible es el daño especial, mientras que tratándose de la afectación a expectativas legítimas y estados de confianza, el resultado dañoso se imputa por la defraudación del principio de confianza legítima. (…) Cuarto. El resarcimiento de los daños infligidos a i) derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas debe atender a la pérdida o deterioro del derecho; ii) las expectativas legítimas, al no haber alcanzado a constituirse en derecho subjetivo, debe sujetarse a los parámetros de la privación de la oportunidad de adquirir el derecho en vía de serlo, como daño autónomo y iii) los estados de confianza o confianza legítima, debe acompasarse con la afectación directa producida a una actividad tolerada explícita o implícitamente por el Estado.
DAÑO ANTIJURIDICO - Reparación de expectativas legítimas: dependerá de su carácter cierto, aleatorio e hipotético / DAÑO ANTIJURIDICO - Reparación de estados de confianza o confianza legítima: dependerá del modo cierto, pacífico e ininterrumpido de confianza creado por el Estado o tolerado por el Estado
Frente a las expectativas legítimas se “debe definir qué tan cercano, distante o probable se encontraba el perfeccionamiento del derecho o la consolidación de la situación jurídica, con el objeto de identificar su carácter cierto, aleatorio e hipotético, de lo cual depende la suerte que va a correr la reclamación” y, frente a los estados de confianza o confianza legítima, su reparación dependerá de que el Estado haya tolerado de modo cierto, pacífico e ininterrumpido situaciones que, en principio, no están cubiertas directamente por el derecho positivo, pero que el Estado hizo nacer la expectativa justificada en los asociados de que las situaciones de hecho no serían modificadas intempestivamente.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Por leyes declaradas exequibles: tipos de situaciones a reparar / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Por ley declarada exequible: Situaciones jurídicas consolidadas o jura quaesita / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Por leyes declaradas exequibles: Expectativas legítimas o jura existens in spe / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Por leyes declaradas exequibles: Estados de confianza o confianza legítima / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL O EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Obligación de Estado de reparar por afectación o daño a situaciones consolidadas o expectativas legítimas / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL O EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Obligación de Estado de reparar por afectación a estados de confianza o defraudación al principio de confianza legítima
En ese orden, en el caso de la responsabilidad por leyes declaradas exequibles el daño antijurídico puede provenir de la vulneración de diferentes situaciones jurídicas frente a las cuales el instituto de la responsabilidad opera. Entre estas cabe distinguir: (…) Primero. Los derechos subjetivos -jura quaesita- y situaciones jurídicamente consolidadas. (…) Segundo. Las expectativas legítimas -jus existens in spe- . (…) Tercero. Los estados de confianza o confianza legítima. (…) Desde un punto de vista doctrinal, Henao Pérez afirma, (…) que existen eventos que están amparados por el derecho, es decir, algunas situaciones que, incluso si nacen al margen del principio de legalidad, pueden ser jurídicamente protegidas por el juez de la reparación: “situaciones nacidas al margen del derecho [que] pueden ser calificadas excepcionalmente como intereses jurídicamente protegibles”, por ello es indiscutible que “la reparación de un daño no se sustenta necesariamente en el reconocimiento de un derecho consolidado y estrictamente interpretado”, ya que existen “hipótesis en las cuales situaciones de simple tolerancia, situaciones precarias y, por sorprendente que pueda parecer, situaciones nacidas por fuera del derecho, pueden revelar la existencia de un título que justifica un interés afectado por el daño”. En otras palabras, sostiene dicho autor, “si las nociones de derecho, de derecho adquirido, de situación jurídicamente protegida, etc., -nociones tradicionales de la doctrina para abordar esta cuestión- son necesarias para que sea puesto en evidencia el carácter personal del daño, [estas] son completadas por una visión menos rígida de la manera a partir de la cual puede consolidarse un derecho”. (…) De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que no surge una obligación de reparación de un daño imputable al Estado, cuando hay inexistencia del derecho -comprendidas incluso las situaciones consolidadas-, de expectativas legítimas o de estados de confianza, pues esta ausencia impide que surja un daño antijurídico; en otras palabras, si bien el daño es el presupuesto de la declaratoria de responsabilidad, los derechos adquiridos, las expectativas legítimas y los estados de confianza son el presupuesto de existencia del daño, ya que la configuración de este depende de la lesión a un interés protegido ex ante por la ley o amparado por el principio de la confianza legítima. En suma, el daño es al juicio de responsabilidad lo que el derecho subjetivo, las expectativas legítimas o los estados de confianza son al daño. (…) Ahora bien, excluir las expectativas legítimas y los estados de confianza como fundamentos de daño puede llevar a conservar zonas grises de inmunidad del Estado-legislador frente al control jurisdiccional, lo que no solo implicaría que el legislador pueda, sin consecuencias, vulnerar intereses jurídicos sino que la víctima tendría la intolerable obligación de soportar un daño, por el solo hecho que la afectación proveniente de la ley al recaer sobre intereses carentes de la nomenclatura normativa de los derechos subjetivos. No se puede desconocer que la cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado si bien tiene por objeto la reparación de los daños antijurídicos ocasionados a los asociados en sus derechos también abarca derechos imperfectos o virtuales no materializados y situaciones de hecho, nacidas en los predios de la confianza legítima, en cuyo caso es deber del juez contencioso administrativo preservar integralmente el carácter incólume tanto de los derechos como de las expectativas legítimas y los estados de confianza creados o tolerados por comportamientos del mismo Estado, contrario sensu, si se acepta que el legislador no vulnera expectativas legítimas y estados de confianza se tendría entonces también que reconocer que no produce daños, lo que traería como consecuencia natural la existencia de un valladar impenetrable para el control judicial del juez contencioso administrativo, situación indeseable, porque se terminaría por admitir que el legislador arbitrariamente puede hacer en el terreno de las situaciones de hecho relevantes jurídicamente lo que le está prohibido en el terreno de las situaciones de derecho, esto es, no reparar los daños antijurídicos infligidos por la acción o la omisión del legislador sobre bienes jurídicamente tutelados. Vistas de esta manera las cosas, el juez contencioso administrativo tiene la obligación de identificar los diferentes supuestos de daño provenientes del Estado-legislador y ordenar su reparación, para evitar así, un desmembramiento del principio democrático, encarnado por el legislador, del principio constitucional, ya que en la medida que el legislador no esté vinculado con las obligaciones dimanantes del ordenamiento interno e internacional habrá crisis del principio de legalidad. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver la sentencia de 29 de julio de 2013, exp. 27228
SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS O JURA QUAESITA - Noción, concepto, definición
Los derechos adquiridos son “aquellos que han entrado en [el] patrimonio, que hacen parte de él, y que nadie [los] puede arrebatar”, es decir, se comprende en las situaciones jurídicas que se consolidaron bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, ingresaron definitivamente al patrimonio de su titular; por ende, están protegidas de todo “acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege”. Además pueden tener fundamento suficiente o complementario, según el caso, en los tratados internacionales de derechos humanos vinculantes para Colombia. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver la sentencia de la Corte Constitucional C 168 de 1995. Además, se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, 24 de septiembre de 2002.
EXPECTATIVAS LEGITIMAS O JURA EXISTENS IN SPE - Noción, concepto, definición
Se trata de situaciones encaminadas a la formación de un derecho subjetivo, conformadas por aquellas esperanzas legítimas que surgen del ejercicio de la autonomía de la voluntad privada expresado en la constitución de los hechos previstos en la ley para la adquisición del derecho y que, a pesar de no haber ingresado aún el derecho en el patrimonio del sujeto, ofrecen la certeza de que recorrido el camino de los hechos jurídicos se constituirá el derecho. Son, entonces, situaciones que si bien no están consolidadas ni han generado una situación de adquisición de un derecho, sí han creado expectativas válidas, en cuanto fundadas en la realización progresiva de los supuestos de hecho tasados legalmente para la obtención del derecho y por ende, gozan de protección. Su fuente puede ser el orden jurídico interno o el derecho internacional vinculante. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver la sentencia de la Corte Constitucional C 478 de septiembre de 1998.
ESTADOS DE CONFIANZA O CONFIANZA LEGITIMA - Noción, concepto, definición
Como se señala en la doctrina, son los que se crean en el ámbito del sujeto a partir de comportamientos uniformes del Estado que se caracterizan por ser actos objetivos, externos, claros, tangibles, inequívocos, reales, lo “suficientemente concluyentes (…) que orient[a]n al ciudadano hacia una determinada conducta”, que, si bien pueden nacer al margen del principio de legalidad, se acompasan con la confianza constitucionalmente protegida (art. 83) que generan esas actuaciones de las autoridades.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Daño especial como título de imputación: Características / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR HECHO DEL LEGISLADOR - Evolución normativa y jurisprudencial a nivel nacional e internacional
La jurisprudencia de esta Corporación tradicionalmente ha puesto de relieve que el régimen de responsabilidad del Estado por el hecho de la ley es el objetivo, cuyo título de imputación es el daño especial, cuyas características básicamente son: i) el desarrollo de una actividad legítima de la administración -la expedición de una ley-; ii) el menoscabo del derecho o lesión de una situación jurídicamente consolidada de una persona, derivada de dicha actividad; iii) la imposición de una carga mayor al asociado de la que normalmente debe soportar, que origina el rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas frente a la ley; iv) que el daño sea grave y especial, y v) la existencia de un nexo causal entre el hecho lícito y el perjuicio infligido. NOTA DE RELATORIA: Sobre este tema se pueden analizar los fallos de 13 de diciembre de 1995, exp. 470 y de 25 de agosto de 1998, exp. 001(IJ), expedidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de la consejera Stella Conto Díaz del Castillo; a la fecha, en la Relatoría no se cuenta con el medio magnético ni físico de la citada aclaración.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015)
Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00007-01(22637)
Actor: TV 13 LIMITADA Y OTROS
Demandado: NACION - CONGRESO DE LA REPUBLICA Y OTROS

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA) (PROCESOS ACUMULADOS 11001-23-26-000-1999-00007, 11001-23-26-000-1999-00049, 11001-23-26-000-1999-00216, 11001-23-26-000-1999-00217 Y 11001-23-26-000-1999-00221)


Temas: Responsabilidad del Estado legislador por daños ocasionados en virtud de una ley declarada exequible: ampliación de la jurisprudencia frente a casos de vulneración del principio de confianza legítima -expectativas legítimas y estados de confianza-. Test de configuración de expectativas legítimas y estados de confianza amparados por la cláusula general de responsabilidad estatal extracontractual, clasificación de los bienes jurídicamente tutelados, características de la reparación y título de imputación. La pérdida de oportunidad por el hecho del legislador como daño autónomo, marco natural de reparación de las expectativas legítimas. Carga de argumentación en torno a lo que se aduce como pérdida de oportunidad. Prueba de la ocurrencia del despojo de la oportunidad.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por los actores en contra de la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de febrero de 2002, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. La providencia recurrida será confirmada.


SÍNTESIS DEL CASO
El 29 de enero de 1991, la Ley 14 estableció las condiciones legales en las que el Instituto Nacional de Radio y Televisión -INRAVISIÓN- celebraría los contratos de concesión de espacios de televisión, los cuales serían prorrogables cuando se cumplieran ciertas condiciones. Resultaron adjudicatarios de dichos contratos las sociedades Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Ltda., Criptón S.A., y Globo Televisión Ltda T.V. 13 Ltda (socios Enrique Santos Calderón, María Elvira Samper Nieto, Gabriel García Márquez, María Isabel Rueda, Julio Andrés Camacho y Benjamín Villegas Jiménez). En el año 1996 fue expedida la Ley 335 que prohibió la prórroga de los contratos de concesión de espacios de televisión y las disposiciones que excluyeron dicho beneficio -artículos 10 y 28- fueron posteriormente declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-350 del 29 de julio de 1997.
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